全面确权、充分活权、有效同权 推进城乡一体化进程---德清经验总结-范剑勇

第一篇：全面确权、充分活权、有效同权 推进城乡一体化进程---德清经验总结-范剑勇

全面确权、充分活权、有效同权 大力推进城乡体制改革——浙江省德清县城乡一体化试点经验总结

复旦大学经济学院

范剑勇等，***，jianyongfan@fudan.edu.cn

德清县地处长江三角洲杭嘉湖平原西部，自2014年3月浙江省政府批复《德清县城乡体制改革试点方案》以来，创新思路，坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，以“确权、活权、同权”为导向和主要内容，着力推动农村产权制度改革，大力推进城乡体制改革，突破城乡二元结构的政策性、体制性障碍，在农村产权、户籍制度、要素流动等领域取得明显进展，为德清经济社会转型发展、“两美”建设增添新动力，城乡一体“化”出百姓美好新生活。

一、主要做法

（一）围绕农村产权清晰化，推进“权到个人（户）、权跟人（户）走”的农村产权全面确权改革

1、全面实施农村土地（林地）经营权确权颁证。早在2007年德清县已经完成农村土地（林地）承包经营权的100%确权登记颁证工作，共计28.9万亩农村土地与41.3万亩农村山林，发放农村土地承包经营权证79793本、农村山林承包经营权证31717本。在此基础上，2014年对经营面积10亩以上、基础设施投入10万元以上农业和30亩以上的林业经营主体的流转经营权进行确权颁证。实现了农村土地（林地）集体所有权、农户承包权与流转经营权“三权分置”和固化，保障了农民权益，促进农业规模经营，为推动现代农业发展、农民增收打下了基础。

2、全面实施宅基地和农房确权颁证。围绕“户户有宅有保障、一户一宅显公平、宅宅法定颁铁证”等目标，建立宅基地使用权和农房所有权确权颁证体系，开展农村“一户多宅”专项整治行动，全县4459户“一户多宅”100%拆除，在此基础上采用“虚线法”、“标注法”有效破解宅基地、农房超面积部分的确权问题。全县所有宅基地100%确权发证，81351户农房100%完成测绘工作，截止2014年12月底，81351户农房完成发证65339户，发证率达到80.3%，做到应发尽发，切实保障农民的利益。

3、全面实施农村集体经济股权确权颁证。按照“集体所有、折股量化、民主讨论、静态管理、公共提留”等原则，因村制宜，扎实做好股员身份界定、村集体资产核实等基础工作，对全县160个村（居）经济合作社（151个行政村和9个撤村改居）100%完成股份制改革，确定股东30.01万人，将经核实的集体经营性资产量化到人、发证到户，发放股权证书9.07万本，实现“资产变股权、社员当股东”。切实固化了村集体经济股权，农民收入水平得到有效提高。

（二）围绕农村产权市场化，以“充分活权”激活农村沉睡资产，推进农村要素流转机制改革

1、建立四级联动的农村综合产权流转交易体系。搭建县级流转交易中心、乡镇分中心、村（社区）服务站、农户“四位一体”的农村综合产权流转交易平台。平台及时收集和发布产权流转信息，定期公布产权交易指导价格，组织产权流转、招拍挂等交易活动，确保农村综合产权阳光流转，让农民真正成为拥有完整产权的市场主体，使农民财产“交易得起、交易得了、交易得好”。截止2014年12月底，有9大类交易品种已进入县级流转交易中心流通，已开展交易844笔，交易量达7691万元，实现了“死产”变“活权”，“活权”变“活钱”。

2、建立城乡互惠的农村金融服务体系。首创以全部财政性存款激励扩大农村信贷融资制度，健全农村“三信”体系与道德银行建设，推动金融服务下乡，打通农村金融服务“最后一米”。通过建立农地经营权、宅基地财产权与集体经济股权抵押物评估体系，鼓励金融机构创新推出一批量身定制的抵押贷款，有效撬动农村的沉睡资产，让历史资产变成了现实资本。截止2015年7月底，已有12家银行推动16类新型支农特多金融产品，累计发放农村综合产权抵（质）押贷款5.4亿元，惠及2306户农业创业致富，其中今年新增2.39亿元，惠及1213户农户。

3、健全农村集体经济法人治理体系。制定村股份经济合作社和农民土地（股份）专业合作社登记暂行办法，截至2014年12月底，已完成121家村股份经济合作社和125家农民土地、林地（股份）专业合作社的工商登记。2014年共有47721户、12.9万亩土地通过村土地（股份）专业合作社统一进行流转，全县农村土地流转面积占到家庭承包经营耕地面积的75.2%。建立农村集体资产资源流转交易制度，2014年通过交易平台开展农村集体资产资源交易264笔，交易量2550万元，村集体经济组织增收300余万元。

（三）围绕农民市民化，以“有效同权”全面维护农民权益

1、率先建立城乡统一的新型户籍管理制度，跟进户改后的“赋权增利” 配套改革。按照“先确权、后户改”原则，在确权基础上实施历史遗留户口问题清理，取消农业、非农业户口性质划分，对全县德清籍居民的户籍信息进行备份，启动户籍身份数据转换，统一登记为“浙江居民户中”。坚持“就高不就低”原则，统一城乡户籍差异，对附着在户籍性质背后的33项福利政策进行城乡并轨，截至2015年7月底已实现并轨32项。为此，2014年新增财政支出达7000万元以上。例如，出台城镇居民医保和新农合制度并轨、被征地农民基本生活保障与职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险制度并轨等一系列政策，率先实施土地承包经营权长期流转农民参加职工社会保险制度。构建城乡一体的住房保障体系和社会救助体系，经济适用房、廉租房、公租房由单一保障城镇居民统一为全部城乡居民，解决农村居民进城落户的实际困难。

2、完善城乡基础设施，推动城乡同质、普惠均衡。坚持“中心城市、中心镇、中心村”三中联动、同步建设，突出抓好公共基础设施一体化，大力构建水利、交通、能源、信息“四张网”。建立供水、公交、污水、垃圾处理、环境管理等城乡基础设施“五个一体化”运行机制。实现城乡供水“同源、同网、同质、同价”，实现污水处理乡镇覆盖和公交村村通，151个行政村等级公路通村率、硬化率均达到100%，实现城乡垃圾收集覆盖率和生活垃圾无害化处理率达到100%，建立保洁、收集、清运、处理、养护“五统一”，推行“一把扫帚扫到底”的城乡环境管理新模式。

3、推动城乡基本公共服务优质均等。开展义务教育学校教师校长交流工作，促进教育资源城乡间流动，投入2500余万元定制“橘黄色校车”，实现城乡义务教育学校校车接送全覆盖。健全县乡村卫生一体化管理，在全省范围内率先实行医保健身一卡通；实现城乡图书借阅一体化，建立24小时自助图书馆。

二、主要成效

（一）保障、盘活农民的财产，推动农业集约化生产 全面确权解决了农民财产权模糊不清的问题，对农民的财产权利进行了保障，通过分红或抵押股权，变“死产”为“活产”，提高了农民收入。例如，截止2014年底，31个村集体经济股权实现分红771万元；同时，经营性农业用地的流转，推动农业生产从细碎、低效的传统粗放式经营转变为集约、高效的现代农业，把农民从土地束缚中解放出来，转移到第二、三产业，促进了农村收入的增长，例如，以农业规模化经营为特色的五四村人均年收入达到3万元左右。

（二）增强了百姓福祉，缩小城乡收入差距

城乡体制改革让城乡居民共享日趋均衡的公共服务的同时，促进了城乡居民收入的不断增加。2014年，城乡居民人均可支配收入分别为39516元、22820元，同比分别增长9.3%、10.5%，城乡收入比为1.73：1，远低于全国同年2.92：1的平均水平。随着农村产权确权、赋权、活权的深入推进，以土地流转、房屋出租、股息与红利为主的财产性收入大幅度提升，农村土地流转均价已达到1000元/亩·年，依托民宿经济发展，德清西部山区农房出租价平均增加到3.5万元/幢·年，人均增收5936.9元。

（三）城乡基础设施一体化推动了生态环境的改善 城乡基础设施一体化战略的实施有效地实现了城乡环境共治、生态共享，乡村脏乱差的问题得以全面治理，形成以城带乡、以乡促城、城乡融合的一体化发展的新格局，“田园城市、精致小镇、美丽乡村、特色农房”为代表的德清城乡一化模式初具雏形。例如，全县劣V类水比例减少到6.25%，2个乡镇入选“治水美镇浙江样本”50强，省级交接断面水质考核达到优秀。

三、借鉴意义

（一）德清经验可复制性强，易于操作

德清县在浙江省县域经济中处于中等略上的水平，但其每年为实现城乡居民基本公共服务、社会保障等权利均等化新增财政投入约7000余万元。这意味着沿海地区多数中小型城市可以承担这一财政支出，德清城乡体制改革模式具有较强的可复制性和推广型。

（二）就地城市化成为新型城镇化模式的重要选项 德清县通过农村产权、户籍制度等领域的改革，推行城乡一体化战略，使农村村貌有了极大的改观，农村居住条件与城市的差异逐步消除。农民可选择移居城市生活，也可选择在白天城市工作、晚上回农村居住享受优美的自然风景。这种就地城市化模式避免了以往城市化模式带来的资源紧张、污染严重等“城市病”，为县域经济探索出一种全新的城镇化模式。

（三）人的城镇化有利于提高内需、缩小城乡收入差距 经济结构深层次矛盾突出、内需不足、城乡收入差距过于悬殊，是传统城镇化中所隐含的弊病。德清县通过户籍制度改革，消除了城乡居民在公共服务、社会保障方面的差异，提高了农村居民的收入水平与人力资本含量，有利于消除内需不足、城乡收入差距等隐患，实现经济可持续发展。