管仲相齐与梭伦立法----对法律改革的思索

第一篇：管仲相齐与梭伦立法----对法律改革的思索

中国与西欧在环境、气候上有相当差异，而在这大的差异下，如果对某写较小的区域来进行探索、研

究，也会找到某些相近似的状况。然而，在相近的环境、历史状况下，所面临的问题即使有相似性，但人

们选择处理问题的方式却会有不同的模式，而在寻求有异又有相同的模式来解决具有相似性的问题时，所

得出的社会效果及历史影响也必然会既有相近又有相异的。

在公元前7世纪到公元前6世纪之间，在东方东海之滨的中国和西方地中海沿岸的雅典相继出现了俩

个对各自国家的历史、法律都有深远影响的改革家------管仲、梭伦。它们通过改革立法使各自的邦国日渐

强盛，并为日后在各自地区成为盟主奠定基础。现在与全球化风潮之下，即各国面临的全球环境、政治秩

序、法律秩序趋于一致而又存相异的大前提下，对两位先贤在他们的时代所运用的模式进行一些比较，也

许对我们当今的改革做一番思索是有所裨益的。

个人经历之异同

管仲（？--BC645（643））又称夷吾、敬仲，字仲，颖上人。其出身在平民或者贵族之间，资料各说不

一。从史记的记载中可知，管仲年轻时曾与鲍叔牙一同经商。但在经商没多久后，俩人各事其主。在公子

纠和公子小白争夺齐国君主之位的斗争中，小白胜而为君，管仲而受辱乃幽囚。后经鲍叔牙引荐而始辅齐，此后主齐辅政四十余年，管仲采用一系列改革，促进齐国政治、经济得以长足发展，使齐国日益富强，终

助齐君桓公成就霸业，并使齐桓公成为春秋诸国之盟主多年，后于齐国之相位上辞世。

梭伦（约BC638---BC559）古代雅典著名的改革家、立法家和诗人。他作为古代希腊谦和美德的集中

体现者，被誉为古希腊颇有名望的七贤之一。梭伦是雅典萨拉米斯贵族后裔，但由于其父乐善好施，到梭

伦年轻时，家庭经济已不宽裕。故他就外出做生意，以养家需。同时体会外出经营商业的酸甜苦辣，并游

历地中海沿岸城邦。其足迹遍及希腊许多城邦及小亚细亚等地，他了解各地风土人情，考察各种社会制度，结交各地名贤之人。后因萨拉米斯大捷而声震雅典，并因他的才华和人品使其声望和威信在雅典人心中逐

渐提高，在雅典各阶层都有一定的认可度。终于在BC594年成为九执政中的第一执政（首席执政官），此

后他开始立法变革。于执政二十二年之后，在雅典人发誓十年不改其法律的誓言的情况下而离开雅典，远

行至埃及等地进行游历，周游各地十年后梭伦返回雅典，又与僭主庇西特拉图做了抗争，最后终老雅典。

从两者的经历中能看出俩人都曾经作为商业从事者于所在地域游历，并获取了详实的资料，这为两人

在后来担任改革重任时（尽管一位是辅政者，一位是主政者），都能制定出切合他们所在时代和所在区域的实际状况的策略打下坚实基础。用太史公之言“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。” 来表述两

位先贤不畏艰难，四处经商寻求利益是有一定切合之语。

但是两位先贤由于诸多情况，各自的经历又是相当有差异的。首先，两者在经商的成绩上有所不同。

史记中虽未记载管仲经商成功与否，但从管仲言“吾始困时，尝于鲍叔贾，分财利多自与，鲍叔不以我为

贪，知我贫也。” 可知，至少在管仲和鲍叔之间，管仲的经营资力出于下位。“吾尝与鲍叔谋事以更穷困，鲍叔不以我为愚，只时有利不利也。” 可推知其在商业经营中没有获得较大成功才谋事以更穷困。加之西

周商人的地位并不是较高，能否推算管仲在商业经营上虽然获得一定成绩，但很快就转入予他人谋其事的方向，即成为谋划策事之人。而梭伦则如亚里士多德所言“梭伦在出身与名望方面均属上等阶层，但在财

富与现实地位方面属于中等阶层。”，可知其在家道渐微之时，含辛茹苦，励精图治，恢复其经济实力，使他处于中上等的地位，但仍然不是大工商主的地位。其较管子的社会地位已经不同，这其中原因与希腊

原本就对商业不贬有关，商业的成功有益于社会综合地位的提升。这些使两人在后来的策事时所采取的方

略有所不同。

其次，两人改革的权力之获取方式不同。管子经过公子纠与公子小白之争，已处于幽囚，在鲍叔的举

荐下方为桓公（小白）所用，后渐握相权。而梭伦则是在萨拉米斯之战中获得威望，又因其原系雅典望族，故在雅典各阶层获得认可，经公推而成为首席执政官。这样就必然形成两人在改革中寻求之目的有差异，管子必须协调其上位之人的意志与社会现实，且以上位之人（君主）的意志为首位；而梭伦则以协调各阶

层的意志与社会现实，往往以社会现实为首位，寻求各阶层之共益。

再次，两者改革立法时所处之位置相异极大。管子是以辅政之位来推行其改革，而梭伦则以主执政之

职实现其立法改革。故而管子所推行之策略必须经君主的批准方可实行，这里就出现了君权不能触及之瑕，而梭伦则以首席执政官来立法并通行雅典，限制其立法的因素甚少，主要为全雅典人所共识的正义与公平。

各自所面临的社会实况

从史籍记载中可知，春秋时齐国背河临海，土地贫瘠又非常少，形成齐国较其他诸侯国要重视商业和

手工业。根据有关资料可看出雅典（阿提卡）的地理状况与齐国的状况有许多相似之处，不同的是，古希

腊有众多岛屿城邦，而中国却是一个广域的陆地之邦。雅典有港口且是外向型的，而齐国有没有港口无资

料可查，即使有也无贸易之外在对象。

管子所处的实际环境是齐国经历了几代之后，至襄公时期，襄公弊政而使齐衰，乃至自己遭弑，终形

成诸子争君。贵族及士各有所投，齐国呈乱局，及桓公立乃使齐国复定，管子经举荐从囚徒变为相国。在春秋之时由于周王室渐衰，而诸侯渐强，形成各

诸侯逐渐作大而有争势之趋。梭伦所处的希腊则是由许多

大大小小的城邦组成，城邦之间相互独立，自身谋求发展，各城邦之间也有争强之纷纠，乃至战争（如萨

拉米斯之战）。雅典则处于如此状况：

但公元前7世纪将要结束的时期，无助的贫困人民所遭受的痛苦和富有者在法律的保护下所积极的财

富尖锐对照，已将雅典带到了革命的边缘。平等并非自然的，如果能力和诡谲均可自由发展，不平等自将

成长，直到在社会战争无分轩轾的贫穷中自行毁灭为止。自由与平等并非伙伴，而系仇敌。财富的集中是

不可避免的，但同时它又是命定要失败的。普卢塔赫说“贫富不均的程度已甚为严重，这个城市已真正到

了危险的境地，……似乎除了一个高压力量外，并无其他方式可以解除这种困扰……”贫者发现他们的处

境每况愈下，政府和军队都在他们主人的手里，腐败的法院所裁决的案件总是与他们的利益相反，于是开

始讨论暴力反抗，将财富做一个彻底的重新分配。富人既不能合法的收回所贷出去的债务，同时忿怒对于

他们的积蓄和财产的挑战，于是即求助于古老的法律，并准备以武力对付似乎不仅威胁他们财产，同时也

威胁故有秩序、整个宗教及文明的暴民。

管仲所相的齐国与梭伦所执之雅典，在地理状况有一定的相似性，而他们所处的政局也颇有类同之处，但其区别也是很显然的。

首先，从外部环境来看，管子所处的是王室渐衰，诸侯渐大之春秋。各诸侯国基本上对王室指令不重

视，而更重视其自身的强弱。而梭伦所处的是希腊诸各城邦国家各兴其政，以图发展。但整个希腊当时以

寡国小民成实际状态，并不多见相互间的兼并。

其次，从自身来看，齐国当时为诸侯国中的大国，其所寻求的目标是维持强盛，并对其他之诸侯有兼

领之图。而雅典当时是希腊的二流城邦，并不是很有实力，其目标是不断发展自身以图强。

再次，齐国虽然有因无君而争君之乱，但其社会各阶层并没有出现相互间裂缝难合之态。而雅典之况，则已是剑拔弩张，处于冰山崩溃的前夕。

因诸多相似及特异也必然使管仲和梭伦面临的问题有同有异，而他们在对问题之解决的策略上就必然

会各有韬略，而其中有异曲同工之作，也有同曲异效之策。

所采策略的比较

两位改革者在他们所处的环境之下，都从经济、政治及社会诸多方面对当时各自国家进行继承、革新，以达到治国兴邦之效。两者相同之处就是都不约而同的以经济为首要方向，而且对原有法律在继承的基础

之上予以修订，在人们如何进行政治生活也都进行了有益的探索。为各自国家在以后的措施中奠定基石。

但因形势及各自传统等不同，必然是的它们在具体措施方面有相当不同。

首先，因管子以辅政来实现其改革，那么其必须依靠其上的君王（桓公）之令才能使其策略得以贯彻，故他的法治思想必须与君王的意志寻求某种协调，因此没能形成系统的法典。而梭伦作为立法的首席执政

官，则可以完成其系统的思想而颁成法典。当然梭伦也是在其执政期间逐步完善其法律。

第二，从经济方面来看，管子采取“相地而衰征。” “陵、阜、陆、墐、井、田、畴均。” “与民分

货。” 等策略。并根据齐国临海有渔、盐之利，而兴渔盐，设立盐、渔、铁官职加以管理，鼓励渔盐交易。

他主张的法令的制定必须适应民众好财争利的习性，将法规建立在物质利益的基础之上，以适应人们对物

质利益的追求。即“下令于流水之原者，令顺民心。”。而且管子还认为物质利益不仅是人性的追求，还

是人们遵守礼仪法度的前提。即著名的语句：“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱。”。梭伦则基于经济考

虑，立法的第一步就是颁布“解负令”。将已沦为债务奴隶的雅典民众恢复自由，使雅典平民收回他们已失的土地，即首先恢复雅典平民的经济地位。接着梭伦采取鼓励手工业、商业发展的措施，加强对外贸易。

禁止农产品出口以使雅典粮食供应充足。为促进雅典农业的发展，梭轮还就水井的公用、灌溉系统的整顿、植物的栽植设立条例。尽管两位改革者所采用的方法各异，但从他们的方略中可探知他们都以极其敏锐的观察力看到一个社会稳定的根源首先要解决人们的基本生存，并且必须因势就利来发展各自的经济以达到

富强，这可谓是异曲同工之妙。

第三，从政治方面来看，他们都对已有的法规既有继承并有革新。春秋时期，三代以及西周所奉行的人格政治暂失优势，但礼之遗风尤在。故管子提出“修旧法择其善而业用之。”，并主张以法理政，以法

统军，以法治民，并将三者在制度上结合起来。即“作内政而寄军令焉。” 其“旧法”是指西周的礼制和

刑罚，但范围较广。管子把礼、义、廉、耻视为“国之四维”，强调“饰四维”、“张四维”，强调礼义的强

制作用。同时对礼的一些方面有所突破，诸如“礼不下庶人，刑不上大夫。”、“尊尊”、“刑不可知”

等，以达“礼以导民”，任用贤能，及以法令作为人们言行之准则。官子在齐设立“三国五鄙制”，将齐

人分成士、农、工、商四民，使四民分居定业。梭伦则继承德拉古之法律并有革新。就如亚里士多德所记

载那样：

在阿里斯泰喀摩斯执政期间，德拉科（德拉古---摘注）定立了他的法规：9位执政官从那些拥有不少

于10米那之自由财产的人中选出，其他诸种较低官职则选自得以具备武装的人。将军与骑兵将官从那些显

明其拥有不少于100米那自由财产并且其处于合法妻室的子女也已超过10岁人中选出。（官员必须为其官

职交保，且担保人资格严格限制。---摘注）……议事会由401人组成，从公民中通过抽签产生，这一官职

以及其他官职由年龄超过30岁的公民抽签决定；在所有人都轮到过之后，将重新开始抽签，在此之前同一

人不得任职两次。（对未到会（议事会、公民大会）有罚金制。---摘注）……战神山议事会（元老院---摘

注）为法律保护者，并且监

国法治之祖，也是世界法治之祖。梭伦由于他梭奠定的希腊民主宪政，也深受西方学者的赞誉：说起来似乎很难使人相信，雅典在这种情况之下（各国在历史上也一再出现此一情形），能有一个

人，既不诉诸暴力，也不做慷慨激昂的演说，而能说服贫富双方达成折衷方案，不仅扭转社会的**，也

为雅典独立发展的其余时期建立一个新颖而更宽宏的经济秩序。梭伦的和平革命实在是历史上一个令人兴

奋的奇迹。而梭伦塑像上的铭文更能说明他在人们心里的地位：摧毁过无端骄傲的波斯侵略者的萨拉米斯

岛养育了梭伦，这位伟大的立法者。

结语

管子以“社会为本位”、“独尊君权”为核心建立起法律思想，在他首创的思想之基础上后来多位先贤

又作以阐发，终形成法家思想。这在后世中国两千余年的帝制时代有着深远的影响作用。而作为华夏民族

两千余年帝制时代法律源头之一的法家思想的某些内容在民族的潜意识中是根深蒂固的，甚至于顺着时间的横轴沿入现在。我们没办法忽视它的存在，更不可漠视这一思想在人们行为中的潜在规则作用。梭伦以

希腊人特有的利己主义思想出发，主张保护个人权利，维护国人参政权，寻求公平与正义。他的法律不仅

在西方具有深刻的影响，而且在今天的社会中不乏借鉴意义。但当我们处于现在这一新世纪的界点回顾历

史，思问两位先贤的改革，做如此的假设：将管子之政换予当时之雅典，而将梭伦之法颁于春秋之齐国。

想必答案不问自知。在当今之世，各国面临难以回避的全球化风潮，而各民族的自身传统不可全然抛弃，更不可不予重视。如何完善各国的自身之政，有能合于全球化之趋，是各民族各国家都必须审慎对待的问

题。

19世纪中叶，西学携着炮舰打开天国大门，曾经藐视西洋的华夏之民，仿佛一下子掉入万丈泥渊，不

知所措。紧接而来的是西学东渐，西法渐盛，对自己原有的一切给予全盘否定。在西法东来近一个多世纪

之后，华夏民族在经历了曲折的实践之后开始反思。虽然这反思来的较晚，但毕竟是有所深醒。纸上的法

能不能是实在的法？曾经抛弃的是不是一点不足取？吸收进来的是不是完全正确？对传统思想的评述已深

如瀚海，对外来思想的引荐更时广如繁星，此处无需再作赘述。对希腊文明尤其雅典之政的评述也有许多，文章仅借引汤因比之述已期使读者深思。

我们已经看到，雅典如何因成功战胜了早期所面对的自然和人类的挑战，以及不断创造出超凡脱俗，光辉灿烂的国内文化，从而赢得了暂时的荣耀----一个崇高的称号。他对希腊的贡献十分巨大，但它赖以

获得“全希腊的学校”这个头衔的理由，恐怕只是对它的子孙后代们是个提醒：他们的成就离完美还差得

很远。……这场致命的战争之所以爆发，是因为雅典已证明他对下一个挑战，即来自它已取得的国内成就的挑战，已没有战而胜之的能力。

阿提卡的利己主义给雅典带来一连串的灾难，……并引起希腊文明的衰落。……它的根深蒂固的利己

主义，在公元前4世纪毁掉了希腊世界与威胁性的马其顿统治相对抗的机会。……退缩到自私孤立的状态，从此消极地目睹着罗马一个接一个收拾它的强大竞争对手，压垮了雅典周围的邻国。而它的邻国却一直在缺乏雅典的援助下力求通过一个联盟来改变这场灾祸。雅典就是以这种极端不合理之态度静观其变，直到

罗马的世界霸权在粉粹了一切主要竞争对手后变得坚不可摧为止。

概而言之，文章的目的在于使读者理解到正如历史法学派所言：法律是民族精神的体现。在当今面临

法律得多层次改革之时，是否应深思曾经所作的许多法律革新；是否应该对民族精神的内涵予以发掘，并

培养新的民族精神。而不是仅仅制定纸上的法，全然不顾现实之情况---十三亿人民中，各类人口所占比率

如何？各生活在什么样的区域？等等。

*胡晓东 男，法学研究生E-mail:huge70@netsoffice.com

管仲夷吾者，颖上人也。少时常与鲍叔牙游，鲍叔知其贤，管仲贫困，常欺鲍叔，鲍叔终善遇之，不以

为言。已而鲍叔事齐公子小白，管子事公子纠。---《史记.管晏列传》

《史记》

《史记.管晏列传》

《史记.管晏列传》

《亚里士多德选集·政治学卷》pa298

Attica之土壤甚为贫瘠，几乎所有地区的地下石均接近地表面，使生活所需的极简单之农作物亦甚困难，令人极为沮丧。仅有冒险性之行业及需要耐心培植之橄榄与葡萄，始促成Attica之文明。……因为土地贫

瘠，接近海岸以及港口众多，遂诱使Attica人民从事贸易；因为人民坚定勇敢，富于发明创造遂使其赢得

爱琴海的市场。通过这个商业商国，雅典在伯利克利时期获的财富、权力并达到文化之巅峰。---《世界文

明史.希腊的生活》pa141--143

《世界文明史.希腊的生活》pa146

《国语.战国策》卷六 齐语 pa60

《管子.乘马》转载于《中国法律思想史》pa29

《管子.牧民》转载于《中国法律思想史》pa26

《管子.牧民》转载于《中国法律思想史》pa29

《国语.战国策》卷六 齐语 pa58

《国语.战国策》卷六 齐语 pa59

《管子.牧民》转载于《中国法律思想史》pa28

《礼记.曲礼上》转载于《中国法制史》pa28

《礼记.大传》转载于《中国法律思想史》pa13

《管子.枢言》转载于《中国法律思想史》pa28

《国语.战国策》卷六 齐语 pa57-58

《亚里士多德选集·政治学卷》pa296--298

《亚里士多德选集·政治学卷》pa298--302

《史记.管晏列传》

《先秦诸子法律思想》梅仲协 著 转载于《管子的法律思想》pa一四六

《世界文明史.希腊的生活》pa147

《改革精英》pa47

《历史研究》

pa148

参考文献：

《国语·战国策》 左丘明/刘向 著 岳麓书社出版 1988年版

《管子的法律思想》 戴东雄 著 中央文物供应社

《中国法律思想史》 杨鹤皋 主编 北京大学出版社1988年版

《中国法制史》 张晋藩 主编 中国政法大学出版社1999年版

《世界文明史·希腊的生活》（中译本）威尔·杜兰 著 译者：幼狮文化公司 东方出版社1999年版

《亚里士多德选集·政治学卷》颜一 编 中国人民大学出版社1999年版

《历史研究》 阿诺德·汤因比 著 刘北成 郭小凌 译 上海人民出版社1999年版

《改革精英》 丁瑞忠 主编 群众出版社 1996年版

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第二篇：论我国城市规划管理的权限转变—对城市规划管理体制现状与改革的思索

城市规划管理的权限划分是市规划管理体制的重要组成部。在中国，城市规划管理的权转变是随着政治经济体制的改革而进行的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，中央政府向地方政府下放财政权和政管理权，使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力，因此也推动了城市规划管理体制的转变。如上海在率先建立起“两级政府，三级管理”的规划管理模式后，一度成为其它大城市学习的榜样，然而实践的结果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有许多值得反省的地方。至此，规划界对规划管理权限的下放众说纷纭，莫衷一是。

目前，规划界对城市规划管理权限的划分有两种倾向：一种认为城市规划管理权应集中在市级城市规划行政主管部门，因为 “一放就乱”；而另一种则认为为了鼓励区县的积极性，应将城市规划管理权分散到区县级规划分局，因为“一收就死”。孰是孰非，很难简单界定。近年来一些城市在城市规划管理集权与分权模式上的实践也表明了集权和分权各有其优缺点。集权有利于城市规划的统一管理，但难以调动各区积极性；反之，分权虽有利于各方工作热情的提高，却不利于城市规划的统一管理，造成各区为追求自身利益进行不必要的重复建设，市政府宏观调控能力的减弱等一系列新的问题。此外，由于缺乏在较为宏观的区域层次上的城市规划管理权限，使 城市规划对城市与城市之间的协 调显得软弱无力。在这种情况 下，如何总结经验，吸取教训，构建科学、合理的城市规划管理体制就成为一个具有重大理论和实践意义的课题。笔者认为，对于城市规划管理的权限划分，我们需研究的并不是简单的集权或者分权，而是哪些权力宜于集中，哪些权力宜于分散，在什么样的情况下集权的成分应多一点，何时又需要较多的分权。

一、对我国城市规划管理权限转变的回顾

1、解放以后至1980年代中期(集中统一阶段)

新中国成立之初，百业待兴，为了适应城市经济的恢复和发展，逐步建立了城市建设管理机构，以统一管理城市建设工作。此后，中国的城市建设工作进入了统一领导、按规划进行建设的新阶段。文革时期，城市规划、建设 和管理受到严重干扰，规划管理工作一度处于停滞状态。文革结束后，城市规划管理机构恢复建立，规划管理工作得到了加强。规划管理机构的设置同计划经济体制相适应，基本上沿用了集中统一的规划管理模式。

2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放阶段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部试点到逐步放权的措施，主动赋予了区一级比较大的规划管理权力，调动了地区的积极性，推动了城市建设的发展。如在“开放浦东”的战略实施后，为了加快上海市的经济发展，上海市政府率先赋予 区、县政府部分计划、财政自主 权，以调动基层政府的积极性，包括规划管理权限在内的建设管理权限也逐步下放。

3、1990年代初期以后(普遍 分散阶段)1993年至今，围绕建立社会主义市场经济体制而展开的机构改革，特别是随着财税体制改革的铺开，市、区两级规划管理的行政权也随之分开．区级享受了空前的规划管理权。以上海为代表的一批大城市已先后建立起“两级政府，两(三)级管理”的规划管理体系，并以法规文件的形式规定下来。

二、我国大城市现行规划管理体制的几种模式

从规划管理权限的角度来划分，我国大城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：

1、北京模式

北京采用高度集中的城市规划管理体制。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，由原首都城市规划委员会、北京市城市规划管理局合并而成。主要职能是规划研究、规划审批和规划实施的监督管理。城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，由市规委负责编制；道路、交通、市政设施规划的编制和审批集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局 双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

2、上海模式

上海模式的特点为规划管理权高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二 证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书 二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。

3、深圳模式

深圳市的城市规划管理体制采用分级垂直管理模式。深圳市城市规划管理局分为市局(规划处、城市设计处)——分局(规 划科)——国土所(规划建管室)，共有5个规划国土分局和 38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。

4、广州模式

广州市采用“两级政府、三级管理”的模式，虽类似于上海模式，但规划管理权的分散程度却远不及上海。1998年，广州市委、市政府提出了深化城市规划管理体制改革的方案。深化管理体制改革的目标是：完善区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。在统一规划审批、统一管理法规、统一业务 领导的原则下，明确市、区两级 城市规划的管理权限和责任。市城市总体规划、中心发展区分区规划、市发展地区控制性规划，由市规划局负责编制；辖区内的 区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划，由区规划分局负责编制，报市规划局审批；根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详 细规划，由区规划分局审批；此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违 法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。

上述四种具有典型意义的规划管理模式实践的结果，北京由于绝大多数的管理业务集中在市规委，而管理人员严重不足，使规划管理已滞后于城市建设的发展；上海各区的城市建设在得到空前发展的同时，因规划管理权力过度分散所带来的种种弊病也日益显露出来；深圳的规划管理模式是迄今为止较为成功的模 式；广州的规划管理权虽较多地 集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。当然，规划管理体制的不完善，并不仅仅由于规划管理系统内部的缺陷，而更多地受到来自于系统以外的压力，这非本文研究的范围，故不展开讨论。

三、规划管理权限划分不当而产生的问题

1、规划管理权过度集中带来的问题

(1)降低城市规划决策质量和城市管理效率

如城市规划管理权过分集中于市级城市规划行政主管部门，那么各区、街道发生的问题需经过层层请求汇报后再作决策，则不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性。往往由于多环节的传递需要延误一定的时间，从而可能导致决策迟缓，无法适 应形势变化的要求。如大量的违章建设屡禁不止就是典型的说明。市局因管理人员有限而管不过来，区局和街道又因缺乏管理权限和责任而难以管理。此外，城市规划管理的对象极为复杂，很难想象，管理这样一个复杂的系统，权限过度集中的结果，无疑会使市级规划管理部门限于日常事务而失去宏观管理的能力，又因疲于应付，顾此失彼，而难逃官僚主义之虞。

(2)降低区级、街道规划管理部门的工作热情 城市规划管理权的过度集中，将降低区级、街道规划管理部门的工作热情，使他们只是被动地、机械地执行上级部门的命令，长此以往，他们的积极性、主动性将会逐渐磨灭，造成城市管理效率下降，这对城市建设的推进极为不利。

(3)不利于推进城市规划管理民主化

市场经济体制运行的原则是公平、公开和公正。它要求管理公开化、民主化，而过度集权必然导致封闭型的城市规划管理体制，由于透明度低，极易受到行政干预“长官意志”的影响并滋生腐败等现象，不符合我国政治体制改革的大方向。

2、规划管理权过度分散带来的问题

(1)重局部，轻整体，城市整体调控能力下降。

受局部利益的驱动，一些区不能有效地树立全市规划“一张图”的全局观念，缺乏长远与近期相结合的可持续发展思想，往往不能妥善处理局部与整体的关系，使总体规划的各项指标，难以落实到地区规划的控制要素上，地区规划的控制要素，在具体操作中，又屡有突破。这种情况下如果市级规划管理部门不能对其建设采取有效的控制，将会导致城市建设的政策不能很好地贯彻，使城市建设出现混乱无序的局面。如土地批租，如果各区规划局都有权力颁发“两证一书”，将使市政府难以控制土地批租总量。

(2)低水平重复建设现象严重。

一些城市的区、县政府拥有财政自主权，同时也具有了投资的主动权。从自身的利益出发，为繁荣本区(县)的经济，往往不顾自身在城市中的定位，争项目、争中心，引起建设规模的不合理攀比，造成摊子过大、布局过散、项目趋同，浪费土地资源，难以发挥集约效应。如广州市某区在城市中的定位为具有旧城风貌的风景旅游区，但为了促进自身经济的发展，却盲目模仿其它新区，建设科技工业园，由于发展基础薄弱，不但难以形成规模，而且污染了环境，削弱了自身的吸引力。再如根据上海产业结构转变的战略要求，上海全市工业用地应保持在300—500km2的水平，但区、县、乡镇三级工业用地规划总量已达700多km2，这样势必会造成低水平重复建设、无序竞争、环境污染等问题。

(3)重经济效益，轻社会效益、环境效益，造成城市环境质量的下降。

由于土地开发是各区集聚财力的主要手段之一，在地区开发中，往往容易出现追求高容量开发的倾向。不仅使总体发展战略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目标难以落实，还造成部分地区城市综合环境质量下降，制约了城市的发展。

(4)区与区之间缺乏相互协调的机制。

由于目前缺乏区与区之间相互协调的机制，使各区的经济活动和城市建设难以发挥合力，产生最大效益。在区与区分界线之间的矛盾尤其突出，在边界部分的项目安排、土地开发强度、交通组织、市政基础设施安排等都发生一定程度的不协调。

四、新时代对城市规划管理权限转变的要求

我们所处的时代，是一个充满变革的时代。改革开放近20年来，随着社会的进步和经济的发展，我国城市的数量和规模均有较大的增长。根据世界入居中心的预言，21世纪初世界将有50％的人口居住在城市。而我国的城市化水平预测也表明，2020年我国的城市化水平将达到50％，我国将基本完成向现代化的、开放的工业和城市社会的转型。

在城市时代即将来临之际，我国的政治经济体制改革将进一步深化，相应地，城市规划管理的权限也面临着新的变化：

1、城市之间的合作增强20世纪80年代以来，经济 全球化和城市国际化的趋势不断加强，国家与国家之间、城市与城市之间的联系日益密切。而国家与国家之间的竞争越来越多地体现为城市与城市之间的交流与竞争。面临经济全球化的冲击，处于世界城市体系中较低等级的我国必须加强城市与城市之间、城市与区域之间的协同合作，只有这样，才能在未来的世界经济格局中占有一席之地。但不容乐观的是，目前在我国，各个城市之间的竞争与对立代替了合作。行政壁垒林立，条 块分割与地方保护主义严重等造成城市产业结构的雷同、低水平重复建设、资源的大量浪费和生态环境的明显恶化，然而我国现行的行政区划使得各行政区域的城市规划管理部门绝少来往并缺少统一协调。有些城市在地域上已基本连成一片(如珠江三角洲的广州、南海、佛山)，而规划管理由于行政区划的限制仍是各自为政，对城市之间的协作无能为力。

为更好地迎接经济全球化时代的来临，现阶段必须加强城市与城市、城市与区域之间的分工 和协作，打破行政壁垒，实现资源、资金、技术等在区域范围内的优化配置。相应地，有必要建立跨城市、跨区域的城市规划管理协调机构，对区域基础设施的布局、生态环境的保护等进行统一管理。

2、社区、公众参与城市规划的兴起在计划经济体制下，“大政府、小社会”的管理模式使得公众根本不可能参与城市规划。自1984年开始的中国经济体制改革，使政府将生产管理权下放给了企业。而迄今为止所说的权力下放，也仅在政府内部的上下级之间进行，社区、公众还远没有享受到城市规划的管理权力。随着我国城市化进程的加速，人民的物质文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建设、公用设施和社会服务设施上的投资却远远满足不了人们对城市社会生活质量和环境质量的要求。将部分城市建设权和规划管理权下放给社区和公众，建立他们参与城市规划管理的体制和途径，对促进城市社会、环境等问题的解决具有重要的意义，也是城市时代对城市规划管理的权限转变提出的新的要求。

五、深化城市规划管理权限改革，建构科学的规划管理体制

1、确定规划管理权限划分的依据。

(1)城市规模大小

城市规模大小是决定是否下放城市规划管理权的重要依据之一。由于城市规划管理所特有的统一性，在城市规模不大、市规划局有足够的人力进行规划管理时，将规划管理权集中在市级规划管理部门是适宜的；但对于人口、用地规模较大的城市，如北京、上海、广州等，部分区的人口用地规模已达到大城市的标准，在此情况下，应将部分规划管理权下放给区(街道)城市规划管理机构。

(2)规划管理对象的属性 城市规划管理的对象具有宏观和微观双重属性，它面向的既有宏观层面的城市整体，也有微观层面的具体规划项目或某一项建设工程。宏观层面的规划管理无疑应由市级规划管理部门乃至城市政府来执行，但这并不等于微观层面的规划管理就要由区规划分局或区政府来进行，因为城市规划所审核的每一项规划或者每一个建设都会或多或少地对城市的布局、结构等产生影响。因此，根据这种影响程度来划分市、区的规划管理权限，应属较科学的作法，但由于单项规划或建设工程对城市造成的影响较难界定，目前一些城市根据地段的重要程度来划分规划管理权限。市规划局管理重点地段，非重点地段则由区规划局管理，但这种划分方法目前存在不少问题。如对土地供应的管理，就决不能将非重点地段的土地供应权下放给区规划局，否则将会造成全市土地供应的失控、无序局面。因此，笔者建议，根据不同种类规划管理权限的特点，可采取不同措施，如土地供应管理权、规划编制的审批权等在我国城市规划法制建设尚不完善的今天绝对不能下放，而建设用地和建设工程的监督检查权和行政处罚权、限额面积之内的建设工程的规划管理权可适当下放等。(3)规划管理的依据

由规划管理部门组织编制的各层次城市规划是规划管理的重要依据目前，我国虽已建立起较完善的城市总体规划→详细规划的编制体系，但规划编制的内容和方法仍存在一系列问题，如规划编制落后于城市建设，与社会、经济发展状况结合不紧密；操作性差，不能适应规划管理的要求；规划成果法律地位不高，在实施中经常被随意改动等。因此，现阶段亟需对我国城市规划编制的体系进行改革：一是对现行规划编制内容的改革。总体规划阶段要加强对城市社会、经济状况及发展战略的研究，详细规划特别是控制性详细规划的编制应在全面、综合地分析地区社会、经济等基础上提出切实可行的量化指标。二是要建立具有弹性和灵活性的规划控制体系。对市政设施、公共服务设施、绿化用地等进行刚性的严格控制，而对商业、房地产业等具有明显市场特征的行为进行弹性的引导与控制。三是要加强规划成果的法制化。城市规划管理是从城市的整体利益和长远利益出发，因此会常常同区县的地方利益发生冲突，因此，它不但要承受来自于规划管理对象的压力，会受到区县政府的影响。要保证规划在实施过程中不变形，抵制住各方面因素的冲击，就必须通过制定相应的法规文件，保证规划成果的法律地位。目前应尽快建立分级准确、严密的法规性的城市规划文本体系。深圳法定图则的实践是对规划成果法制化的有益探索。(4)规划管理权限下放的时机 城市的发展有其自身的规律，在不同的发展阶段，采取的规划管理形式也是不相同的。在规划管理起步时期，宜采取规划管理权高度集中的模式；在已具备了一定的规划管理经验，但规划法制建设尚不完善，区规划局的人才储备相对不足的阶段，可将部分管理权下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市规划的法制建设相当完善且公众的规划法制意识普遍加强的阶段，则不仅仅涉及到规划管理权下放给区规划分局的问题，社区、公众将更多地参与到规划管理中来，如许多西方发达国家的城市已建立起相当完善的社区、公众参与城市规划的制度。

2、强化跨城市、跨区域的规划管理权限。

为加强城市与城市之间在区域基础设施、环境保护等问题上的合作，有必要进一步扩展现有城市规划管理宏观调控的职能。借鉴国际上的经验，结合我国国情，可从以下几种管理方式中进行选择：一是在各行政区划政府的上一级建立更大的规划委员会或政府机构来统一管理城市和区域内的各种规划与开发事宜；二是区域内的各个地方政府进行横向合作，建立跨地区的专门委员会以协调和处理区域内资源开发、基础设施建设、生态环境控制等规划和建设问题；三是建立跨行业或跨系统的规划委员会来综合处理区域规划、城市总体规划、城镇体系规划等诸多的复杂问题；四是在规划立法中，应有相应的条款规定国土与区域规划、城市规划在哪些层次、方面必须发生交叉、衔接与协调，以保证它们之间的有机联系能在规划编制与管理中得到有效的体现。

3、建立完善的法规政策，规范规划管理权。

这里所指的法规应包括各级城市规划管理机构规划管理权限的划分，相应的责、权、利及监督体制的建立等。其次要补充涉及全局利益的有关规定，减弱各区重近期利益和局部利益的效应，加强市级机构对区与区交界处项目的审批，规划协调的规定等。最后，必须严格按照已批准的规划进行管理，以此来限定各级部门、官员的自由裁量权限，既使是由上级机关或领导批准，也应保持高度透明，以便于公众监督。

4、进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，完善社区管理体制。

应按照“职权和事权相统一，责任和权力相统一”的原则，进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，明确市级规划管理部门宏观管理的主要职责，在明确职能定位的前提下，市级规划管理部门应进一步下放涉及具体行政行为的管理事项，并将相关的人、财、物一并给区。此外，要坚持街道办事处和居委会作为城市管理的基础，以社区为支撑点来组织城市管理运作。街道作为一级准政府，必须赋予一定的监督管理权，使之可以行使属地管理的权力。同时，区级规划管理部门要下放管理人员、管理经费和管理设备。

5、加强区(街道)规划管理机构的人才配备。

规划管理权力的下放给区级机构规划管理人才的素质提出了很高的要求，而现阶段由于种种原因，各区规划管理机构很难在短时期内依靠自己建立起一支掌握专业技术知识、积累实践经验、具有良好职业道德的管理队伍，难以适应量大面广的城市建设管理的需要。因此，目前必须尽快充实区(包括街道)规划管理机构的技术力量并加强培训，使之尽快熟悉规划管理业务。此外，改变目前我国多数大城市中存在的区级规划管理机构负责人仅由区政府任命的作法，而应借鉴深圳经验，由市规划局与区政府双重任命。

6、建立社区、公众及其它政府部门参与规划管理的监督机制。

随着我国城市规划法制建设的演进，大城市规划管理权力的下放将不可避免。为了使规划管理权限下放带来的负面效应降至最低，就必须建立社会各界对城市规划实施的监督机制。现阶段较为有效的作法是建健全人大、政府、建设主管部门等对城市规划管理的监督制度。他们可定期听取城市规划管理机构对城市规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查处和整改存在问题，保证规划部门依法行政，严格执法。

另外应特别强调的是，应逐步建立起公众参与规划管理的机制。通过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。管理权限的下放为公众参与提供了可能性，行政主管部门与公众的接触面增大，能广泛吸取尽量多调动公众信息，同时也可更快捷地对公众信息作出反应，这在一定程度上也有助于防止腐败的滋生。总之，权力下放必须有相应的社会制约机制。

结语

从国际大趋势来看，分权和精简(decentralization and down—sizing)已逐渐成为一股潮流。在中国，对管理权力下放日益增长的要求，也是政治、经济体制改革更为广泛的进程的一部分，按照施蒂格勒和奥茨的分权定理，使服务适合于地方的愿望能降低交易成本(特别是信息成 本)、提高效率和激励地方经济发展，但权力下放的成本和收益 因不同环境而异。就现阶段而言，由于规划管理权力下放的配套法规政策和监督机制尚不完善，区(街道)规划管理机构也缺乏足够的人才储备，其结果不仅不能保证政府管理效率的提高，反而可能导致政府宏观调控能力的下降。比较我国大城市现行规划管理模式的经验与教训，深圳分级垂直管理体制的实践为我们树立了较好的榜样，值得我们深思和学习。但我们对规划管理体制改革的探索决不能仅仅停留于此，随着经济全球化进程中城市之间合作的加强及社区、公众参与规划管理的呼声日益高涨，如何协调城市与城市、城市与区域之间的规划管理并理顺各 级规划管理机构与社区、公众的关系，建立适合城市社会经济发展状况的规划管理体制，是每位规划师尤其是规划管理工作者孜孜以求的目标。