张黎黎 治道变革视域下的公共服务标准化改革

第一篇：张黎黎 治道变革视域下的公共服务标准化改革

政府治道变革视域下的公共服务标准化改革 ——山西地税“两个操作示范”制度创新个案研究

导论

长期以来，受到封建专制思想和集中化的行政管理模式的影响，一些行政部门出现了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的怪状，“为人民服务”的理念难以真正落到实处，政府作为公共权力的拥有者和行使者，权力本位、“官本位”的观念尚未发生根本性的变革。党的十七大提出加快行政体制改革，建立服务型政府战略目标，要加强公共服务，规范政府行政行为。国家权力机关从“管理导向”向“服务导向”的转变体现了世界各国政府行政模式的转变，是向现代治道的根本变革。

税收是国家组织财政收人的主要形式和工具，依法纳税是每个公民应尽的义务。可以说，税务部门是与公民个体权利与自由关系最密切的行政组织，税收是政府基本职能。然而，当今各国的税制都是一套极其复杂的法律法规体系，涉及到公民社会、经济、生活的方方面面，税收问题经常是世界各国行政改革的重要诱发因素。在我国经济体制转型、社会转型的过程中，税收法律法规经常变动，纳税人自愿纳税、满意纳税一直是困扰各级税务部门的难题。在思考如何为纳税人提供满意的服务、构建和谐税企关系的重大现实课题的过程中，山西省地方税务局以涉税事项为突破口，通过为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”），引入标准化操作流程，提高了地税部门的工作效率和质量，为纳税人提高满意的服务。

“两个操作示范”的创新不仅仅是业务流程标准化的技术创新，它更是一种先进管理思想的理念创新和制度创新。“两个操作示范”通过服务理念、服务方式的变革，引发政府与公民关系的一系列变革，责任与权利、参与与监督得到全新的诠释，并进而为政府新的治道奠定了制度基础。

一、政府治道变革的理论与实践

“治道”（Governance）是20世纪90年代以来国际政治学、经济学等社会科学研究的一个热门领域，人们对治道的理解也各有不同。英国学者罗兹认为行 1 政学界关于治道有6种涵义：最小国家、公司治理、新公共管理、好的治理、社会控制系统以及自组织网络。①。世界银行认为，治道就是指好的治理。也有学者认为治道是指“为实现经济发展, 在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”。②

基于对中国行政理论本土化的研究与探索，以中国行政改革的实践为背景，毛寿龙教授提出了对治道变革的独特见解。他以古典自由主义为基本价值，利用公共选择与制度分析的研究框架，开发出研究中国政府治道变革的政策分析工具。在他看来，“治道”不同于统治、行政与管理，它“是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”③

现代治道的五个方面是各国政府实现治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基础性制度平台。这五个方面互相制约、互相作用，共同影响政府治理的有效性。在人类文明不断演进的过程中，对良好的治理孜孜以求，对制度绩效理解的深入有利于促进有效政府的建设。20世纪70、80年代以来，在西方各国，由于信任危机、财政危机导致了民众对政府普遍的不满，政府改革呼之欲出。美国、英国、新西兰等国开展了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的多层面、多维度的治道变革，政府治理有效性得到显著增强。

西方发达国家治道变革的进程对中国起到了良好的制度示范效应。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国政府也正在经历着从传统治道走向现代治道的变革。在政府职能方面，随着市场化进程的不断推进，遵循“政企分开、政事分开”的原则，我国政府逐渐在找寻正确的职能定位，政府职能错位、缺位、越位的状况有所改观。在法治建设方面，我国已经明确把“依法治国”作为政府治理的核心理念，并对宪法和法律做了一系列修订和完善，法制化进程速度明显加快。我国的民主化程度得到显著提高，基层民主选举已经铺开，民主责任制逐渐得到落实，公民参与政治的方式、途径和渠道增多。中央和地方的关系 2 走向合理化。地方获得了更多的管理公共事务的权力，权力下放、分权式管理促进了地方事务的治理。政府开放性程度也日渐增强，政务公开、信息公开、“阳光政府”有效改变过去政府和公民信息不对称的状况，为公民维护自身基本权利开辟了新的途径。

二、公共服务标准化：山西地税“两个操作示范”制度创新

标准化是企业为了适应现代社会的复杂性提出的、为了提高企业的经济效益和社会效益一种综合性管理工作。1996年，国际标准化组织ISO/IEC在第2号指南中提出，标准化是“针对现实的或潜在的问题，为制定(供有关各方)共同重复使用的规定所进行的活动，其目的是在给定范围内达到最佳有序化程度。”④规则的统一性、过程的可重复性和结果的一致性是标准化的核心。在标准化经受住市场的检验获得成功之后，其使用范围扩展到工业企业以外，并逐步在服务业等非制造行业得到推崇。标准化重在以质量取胜，将标准化的科学管理方式引入行政管理领域是山西地税“两个操作示范”制度创新的出发点。

2006年，为“建设依法规范、高效优质、民主公开、清正廉洁行政和人民满意的政府”，山西省人民政府发出《关于改进机关作风 优化政务环境 全面提高政府公信力和执行力的决定》。山西省地税局为落实这一决定，率先向社会公开承诺办理涉税事项“首办负责制、限时办结制”（以下简称“两制”）。“首办负责制”指对纳税人申请办理的涉税事项，由税务具体承办部门或牵头承办部门第一位负责办理的工作人员按照政策规定和办理程序及时给予办理或办结，并承担相应的办理责任；“限时办结制”是要求对纳税人申请办理的涉税事项在设定的限办时间内办结。“两制”要求做到“一窗式”受理服务和“一站式”服务，最终实现纳税人办理涉税事项的“统一受理、内部流转、限时办结和窗口出件”。“两制”实施后，提高了税务部门的行政效率，节约了纳税人办税的成本，受到了纳税人的好评和欢迎。

2007年，为进一步落实山西省政府“转变作风、狠抓落实”的要求，山西地税局卢晓中局长提出地税干部要“基于税收、高于税收，跳出税收看税收”的工作理念，税务部门工作要以“各级党委政府满意、社会各界满意、纳税人满意和基层税务干部满意”为目标。经过走访基层纳税部门、对纳税人进行调查等一 3 系列调研和对推行“两制”经验的总结，地税工作人员发现，虽然地税部门办税效率得到提高，但由于我国的税制非常复杂，从国家税务总局到地方基层地税部门出台的法律、法规、条例、细则数量巨大，不要说纳税人，就连地税干部都经常不能一一了解。基层税务人员业务素质参差不齐导致形式上完整、统一的税收法律法规并不能转化为一致的结果，纳税人在办理涉税事项时对自己权益的维护也是心有余而力不足。面对这种现状，山西地税部门决定从税务部门核心业务——即办理涉税事项入手，引入标准化的科学管理模式，以税务部门和纳税人业务交汇碰撞点为切口，将征办税事项进行归纳整理，分门别类，编撰成册，制作了为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”）。

“两个操作示范”的核心理念和设计原则都体现为标准化。“两个操作示范”按照涉税事项办理过程的实际流程，即“办什么、找谁办、怎么办、什么时间办完、办完以后还有什么注意事项”，从纳税人和基层地税部门双方各自需要办理的事务进行梳理，形成了按照事物发展规律的标准化的操作流程。“两个操作示范”涉及到20多个大类、73个小项涉税事项，其中有19类66项存在税企对接和接口问题。这些涉税事项通过标准操作的规范化、程序化，对于纳税人，不论懂不懂税、是否办过税，只要参照《办税操作示范》去做，都能明白所需办理事项所需的资格、材料和程序，可以独立办理涉税事项；对于基层税务人员，不论岗位如何变动，只要对照《实务标准化操作示范》，很快就能熟悉从未办理过的业务，并按照规范的方式、方法为纳税人提供公平、快捷的服务。“两个操作示范”被纳税人和基层税务人员形象地誉为办税的“自助餐”、“活字典”。

“两个操作示范”看似简单，实际上富有深刻的政策意蕴。它抓住了政策执行的关键要素。从横向上看，各个地区税务部门执行的都是统一的法律法规，而统一的法律法规并不必然得到一致的落实，而是在各地按照自身独特的“潜规则”运行，法律法规的信度受到质疑；从纵向上看，从中央到地方各个层级的税收法律法规政策，在政策传递过程中容易出现时间差，基层税务人员业务素质差异直接影响到纳税人的办税效果。通过对最核心的办税流程“再造”，复杂的实体法律法规经由标准化变为现实的、具体的、可操作的程序程序规则。

在实施“两个操作示范”的过程中，山西地税充分利用信息化的管理平台，4 逐步将操作示范手册与电子政务结合起来，陆续开通了网上服务和电话、短信服务。他们将“两个操作示范”实务手册内容放在地税部门门户网站上，纳税人足不出户就可以查到所需办理事项的程序，并可以将需要填写的资料直接下载，待按照书写模板填写好后直接到地税服务厅办理，基层地税干部也可以随时学习不熟悉的办税事项，大大改善了办税服务厅的办税效率，节约了办税成本。同时，纳税人还能通过网上在线咨询的方式获得更详细的解答。不便上网的纳税人也可以通过山西地税在全省统一开通的服务电话，查询任何一项涉税事项的问题。在办税大厅，还设有自助触摸屏和服务台以便纳税人随时查询和咨询。

“两个操作示范”实施一年来，初步实现了山西地税局提出的“操作简单化、具体化、标准下结果统一、责任行政、以一带多、示范性”的六大追求。经初步调查，“两个操作示范”推行后地税部门工作效率大为提高，服务质量也得到纳税人的肯定。如在壶关县，办理涉税事项的表格、文书差错补正、程序步骤不规范、签字审批差错的数量均大幅减少，在一些方面已经达到零差错，同时，办税所需时间成本也大大降低，办税大厅拥挤现象明显得到环节，纳税人和基层税务人员均反映良好，投诉率也降低许多。

三、“两个操作示范”制度创新的治道变革意义

当前，我国正处于从农业社会向工业社会、后工业社会的转型期，经济、政治体制也要随着社会发展进步不断创新以适应时代要求。在世界各地，政府正成为人们注目的中心。政府及其有效性一再得到各国的重视。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”⑤正如第一部分所言，良好与有效的政府必须建立在现代治道平台的制度基础上，有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府缺一不可。从政府由传统治道走向现代治道的进程看，“两个操作示范”不仅仅是技术创新，而且是制度创新和理念创新，它是制度创新和理念创新在技术和操作领域的表现，通过公共服务标准化改革为政府走向现代治道提供了新的制度平台。

走向法治政府的变革。在世界范围内，法治早已成为现代民主国家治理的主要方式。法治就是“由法律统治而非由人统治”，以法律的普遍性、一致性和确 5 定性保证良好的社会秩序，保障公民的基本权利和自由。1997年，党的十五大就把“依法治国”作为我国治国的基本方略之一，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”已经成为社会基本共识。从法律制定的情况看，我国已经建立起较为完备的法律法规体系，但执法和守法一直是薄弱环节。一方面，权大于法、执法不作为、乱作为、执法不严、执法不公一直是引起某些公共事件的导火线；另一方面，公民法律法规知识有限，主动守法意识薄弱。“两个操作示范”是在现有条件下改善执法与守法、实现法治的一剂良药。从基层地税部门来看，“两个操作示范”有效地约束了税务部门的执法人员的行政裁量权，从根本上促进了税务部门依法办税。由于我国正处于经济转轨时期，税制税法还不健全，并且经常变动，基层办税人员很难及时掌握全部的办税相关法律法规，而且我国法律重视实体标准，轻视行政程序，这些客观因素导致基层税务部门经常出现一定程度地“不作为”或“乱作为”，“人浮于事、相互推诿、拖沓办事、执法随意、程序欠缺、人为设障、吃拿卡要”等现象屡禁不止。实务标准化操作示范按照国家、地方法律法规原则，将实体法律法规条款通过逐步分解为每一步的办税程序，并将办税事项内容要件、时限等涵盖在具体的操作程序中。这样，同一涉税事项无论在全省任何一个办税大厅、经由任一税务人员办理都能够得到一致的结果，涉税事项任一环节出现问题都可以根据标准化的办税流程中发现。对纳税人而言，地税部门为其提供的办税操作示范与办税人员的实务标准化操作示范的程序一一对应，将纳税人在办税过程中所需提供信息一并列出，网上服务、电话服务、自助触摸屏服务、短信告知等现代化手段和工具方便了不同层次的纳税人通过各种渠道了解这些信息，纳税人办税的时间、金钱成本都大大减少，以前“多头跑、来回找”耗时耗力的现象大为改观，激励了纳税人的主动守法。规范执法、主动守法通过“两个操作示范”将法治观念落实到政府和公民的行为中，并有利于促成法治文化的形成和传播。

走向民主政府的变革。民主是当代社会人类的普世价值，民主已成为各国政府治理的主要方式。“民主就是人民治理。”⑥民主政府的基本职责就是保护公民的基本权利和自由，保护法律面前人人平等，保护公民组织和参与社会政治、经济、文化生活。党的十七大报告提出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知 6 情权、参与权、表达权、监督权。”⑦“两个操作示范”从出台到运行都凝聚了民主的力量。在酝酿“两个操作示范”的过程，山西地税工作人员进行了广泛的调研，他们主动向各个部门征求意见、走访纳税企业、深入基层办税服务大厅听取基层办税人员和纳税人要求、对纳税人进行问卷调查、举行座谈会，在充分论证的基础上针对纳税人和基层税务人员的需求做出回应。在“两个操作示范”的实施与完善中，也离不开基层税务人员与纳税人的参与和监督。基层税务人员是实务标准化操作示范的实施者，在使用中他们的感受可以通过汇报、提意见、申诉等各种方式向上级部门反映和表达。纳税人在办税过程中的意见也可以通过信访、网络、电话、座谈会得以表达。更有意义的是，纳税人通过对办税流程的监督直接促使各个环节的办税人员承担相应的责任。纳税人和基层税务人员的参与促成了税务部门责任的承担和决策的可接受性，是现代民主价值的直接反映。“以顾客为导向”、参与式管理变为现实。

走向分权政府的变革。自现代社会以来，官僚制就一直是各国政府的主要组织形式。官僚制是一种建立在权威基础之上的以效率为主要追求的组织形式。这一制度的一个重要特征就是至上而下严密的层级结构，而这种金字塔等级结构是通过权力和权威发挥作用的。相应的，官僚制组织是一种自上而下的集权组织。而随着人类文明走向工业化、后工业化时代，生产、生活方式的变化导致了工作方式、组织结构的变革。组织结构扁平化、分权的组织模式逐步从企业扩展到政府。“两个操作示范”通过将权力下放，缩短了法律法规传递到纳税人的层级，使得权力运作扁平化，可以让直接面对“顾客”、了解纳税人需求的基层税务部门获得更多的自主权，为纳税人提供更好的服务。同时，各个基层税务部门在获得自主权的同时也要受到统一操作规程的控制，使得责任明晰，便于追求，责任和权力在办税中得到统一。分权也导致了基层税务部门之间的竞争，各基层税务部门竞相在如何落实“两个操作示范”展开竞争，如在开发相应软件、提供优质服务等方面都取得了显著实效。

走向开放政府的变革。自从人类社会有组织的生活在一起以来，政府一直是社会权力的中心。尤其是现代社会，“行政国家”的出现促使人们从出生到死亡的每一步都与政府密切相关。在中国，政府的神秘化、封闭化与“官本位”行政文化直接相关，而公民对关切自身权利的政府知之甚少。随着社会的发展进步，7 信息化、电子化、网络化等技术变革不仅成为新的沟通方式，更促成了观念的更新。政府信息公开、保障公民的知情权已是各国政府和公民的共识。2007年4月，我国《政府信息公开条例》的颁布更使建设开放的政府有了法律依据和保障。“两个操作示范”的出台在政务信息公开方面紧跟时代步伐。它主动将地税部门与纳税人最密切的办税事项的程序与内容一一公布，而且为纳税人提供了网络、书籍、电话等各种信息获取渠道，不仅贯彻了信息公开“公正、公平、便民”的原则，也充分保障了公民的知情权和监督权。

连锁效应。“两个操作示范”的推行不仅有利于实现政府现代治道的制度基础，而且在地税部门行政管理中引发“多米诺骨牌”效应，有效推动了地税部门的内部管理。如在绩效考核方面，“两个操作示范”的网络系统直接记录下办税事项涉及的工作人员，办税时间、办税效率、办税质量通过软件自动统计，将实证的、量化的考核记录在案，丰富了传统考核中对“德、勤、能、绩”评价的主观性和模糊性，考核结果公平性增强。在其他行政工作中，地税部门也引进标准化管理思想。如在举办各种会议时，办公室研究出一套按照参会人数将会议划分为各个等级的方法，不同等级的会议对应不同的办会方案，并将每一具体事项落实到人，每一次举行会议时，只需了解参会人数、确定会议等级，工作人员各司其职，复杂的办会过程执行时井然有序。在建设基层税务所时也运用了标准化的思想，在山西的一些县市，标准化的基层税务所遍及各村镇，大量节约了税务所的建设成本，也美化了办税的服务环境。“两个操作示范”的运行也改变了传统的办公方式，许多审批事项只需通过网上传递就可办理，即使相关人员出差，也不需等到回到单位就能在网上办理，工作效率得到大幅提高。

四、小结

世界银行的报告所指出的:“即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化,带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。”⑧在这个伟大的变革的时代，“两个操作示范”只是这个持续进程中的一小步，但这一小步对于政府治道变革意义不可忽略。

税收是国家的血脉，是事关毁灭性的权力。作为一种强制性的行政权力，税收权力关系到每一个公民的基本权利和自由。在我们关注“两个操作示范”的制 8 度内涵时，我们还应做更深层的思考。“两个操作示范”并未触及政府的职能问题，有限政府的实现尚需对税收职能进行全新的界定，另外，税制问题也是政府变革的核心议题。

参考文献：

① Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J].Political Science，1996,(154)．

② 智贤.Governance：现代“治道”新概念[A].刘军宁.市场逻辑与国家观念[C].北京:三联书店,1995,第78页。

③ 毛寿龙，现代治道与治道变革[J].江苏行政学院学报，2003（2），第86页。

④ 洪生伟，质量管理[M].北京：中国人民大学出版社，1996，第79页。⑤ 世界银行，1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997，前言。

⑥ 约瑟夫·奈，《全球化世界的治理》[M].王勇等译，北京：世界知识出版社，2003，第29页。

⑦ 《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，[EB/OL].(2007-10-25)[2008-10-1]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/6429848.html。

⑧ 世界银行，1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997，第166页。

第二篇：终身学习视域下的五年制高职公共基础课程改革探讨

核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网

终身学习视域下的五年制高职公共基础课程改革探讨

梁杰

摘 要 终身学习能力的培养是职业教育的终级目标，而职业教育中公共基础课在实现这一目标中又担负着主要任务。一些高职院校盲目删减、压缩公共基础课，严重影响职业教育人才培养质量。五年制高职学生作为职业院校特殊群体，公共基础课教学的缺失对学生终身学习意识和学习能力的形成更加不利。从终身学习的视角提出五年制公共基础课教学改革的迫切性。

关键词 终身学习；五年制高职；公共基础课问题提出

2013年10月，以“全民终身学习——城市的包容、繁荣和可持续发展”为主题的首届国际学习型城市大会在北京召开，标志着我国在提倡终身学习理念，构建学习型社会方面的发展更进一步。会上联合国教科文组织干事伊琳娜·博科娃指出：学习知识是养育下一代以及创造更好生活的根本方式，终身学习要成为我们建设包容性的知识社会的核心，也要成为2015年后全球发展的核心。

终身学习被称作21世纪的生存概念。作为个体要完成终身学习，必须具备终身学习的意识和能力。而学校教育是终身学习能力与理念形成的重要阶段，只有从学校教育开始实施对终身学习能力与理念的培养，才能真正有利于公民终身学习能力与意识的形成。

职业教育是学校教育体系的重要组成部分，职业教育中公共基础课对培养学生终身学习的意识和能力发挥着巨大作用。然而，长期以来，我国职业教育被过度看成是培养受教育者的职业技能，为经济社会提供技能型人才，只注重对学生的技能训练，而忽视了为学生成长服务，忽视了学生终身学习意识和学习能力的培养。职业学校重视对学生技能的培养本无可厚非，但在“重技能，轻文化”的大背景下，很多职业学校对公共基础课的定位产生偏差，基础课或者变成可有可无的“鸡肋”，或者一味强调要服务于专业课，对公共基础课内容进行盲目删减、压缩，由此导致教育目标不明确，学生学习动机缺失，教师职业倦怠，自我效能感降低。

以上诸多因素叠加，严重影响了职业学校公共基础课的教学质量，给职业人才的培养带来深刻而长远的负面影响。五年制高职学生作为职业教育中的特殊群体，他们入学年龄小，在校周期长，文化基础薄弱，家庭教育滞后，公共基础课教学的缺失对学生的终身学习意识和学习能力的形成更加不利，尤其需要引起教育主管部门和五年制高职院校的重视和关注。研究的意义

公共基础课有效教学是实现培养学生终身学习能力的良好途径。职业教育中公共基础课的理论研究一直是一个瓶颈，也是一个非常有待于研究的领域。本课题把终身学习观和五年一贯制高职公共基础课联系起来，构成以终身学习意识为导向的公共基础课教学实践范式和理论体系，从理论上讲，能对职业教育课程理论做进一步的印证、丰富和补充。

目前五年制高职公共基础课教学陷入一种十分尴尬的境地：一方面，教师认为公共基础课对于学生的发展很重要，但学生基础差，缺乏学习公共基础课的兴趣，课堂秩序混乱，导致教师难教，教学质量低效；另一方面，用人单位认为五年制人才的培养质量和规格都不能满足企业发展的需要，学校并没有教给学生工作中所需要的知识。事实上，造成目前这一状况的根源就是教育管理者和教师没有把促进学生终身学习和可持续发展作为教育终极目标，传统的公共基础课教学也没有起到相应的作用。因此，希望通过本项目的研究，在实践上能引起各方面对职业教育中公共基础课的关注和思考，能给从事五年制高职教育的教师以及学校管理人员提供一些必要的参考和借鉴，同时使职业学校学生正确对待公共基础课的学习，核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网 核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网

有效提高五年制高职生的质量。

国外对于职业教育公共基础课的研究资料一直很少，只能在一些比较教育研究中找到些零星的论述。近年来，随着职业改革力度的加大和对学生人文素养培养的重视，国内学术界对于高职公共基础课的探讨呈逐渐增多的态势。对于高职公共基础课的研究主要集中在高职公共基础课在职业教育中的地位和作用的论述，或者在工学结合模式、项目驱动教学下公共基础课中某一门课程教学模式改革方面。这些方面问题的研究凸显了高职公共基础课在职业体系中的重要地位。但五年制高职生作为职业教育中的特殊群体，他们的年龄特征、教育背景以及特殊的身份认同都与三年制高职有所不同，而实际施教过程如何实现在五年制公共基础课教学中培养学生终身学习的意识和能力的研究尚且不足，通过学术期刊网检索，所能检索的相关文章仅10余篇。

终身学习视域下的职业教育、教学研究取得一定的成果，但也有很多不足：有一些研究仅仅是理论提出的假设，缺乏实践验证；有一些仅是教师从大量教育经验中提炼和筛选的操作样式，往往只关心操作技巧而缺乏价值层面的引领；对三年制高职研究居多，忽视了五年制这一特殊群

体；对某一门课程微观研究居多，忽视了公共基础课的整体性。五年制高职公共基础课在完成知识传授的同时，还应突出育人的整体性、终身教育的完整性。如何实现这一目标，正是本项目研究的重点。本研究从中观的层面以终身学习为研究视角，探讨公共基础课整体的教学改革，遵循从实然到应然的思路，试图建立以问题、原因、意义、内涵、内容、方法、评价机制等内容为主体的完整体系，对相关问题展开系统的、生成式的研究，有利于从整体上、实质上解决五年制高职公共基础课建设面临的一些问题。主要观点

本课题研究的关键点有两个：

一是解决向内着力点的问题，即教育管理者、教师和学生的观念问题，让终身学习观入脑入心，让在终身学习观引领下的五年制高职公共基础课的改革形成价值共识，教师和学生都获得较高的文化认同感和归属感；

二是解决向外着力点的问题，公共基础课的改革必须打破学科知识体系，构建以文化为轴心的教学模块，要资源共享、力量整合，以形成合力，提高学生学习质量。

从职业院校公共基础课的理论视界、目标取向、内容特征等方面看，“终身学习，促进学生可持续发展”是高职公共基础课的一种内在规定性。这一规定性主要表现在两个层面上：一是目标层面的“入脑入心”问题、“信不信”问题所折射出来的教育理念的意识性、态度性，学生“终身学习”意识和理念形成的思想性；二是载体层面的基础课课堂教学的实效性，提高教学质量满足社会发展的可持续性。

五年制高职公共基础课教学实践只有坚持切合学生终身学习，促进学生可持续发展的教育理念，才能更好地体现职业教育的本质。但目前职业院校公共基础课教学实践很大程度上陷入尴尬局面：

第一，职业院校就是培养学生一技之长，“重技能，轻文化”的思想，导致公共基础课地位下降；

第二，课堂上，教师独断式的教学方法堵塞了学生学习公共基础课的兴趣和热情，学生学习动机缺失和教师职业效能感降低，导致教学陷入无效教学的尴尬境地；

第三，由于公共基础课课堂教学和实践教学的脱节，以及没能很好地解决教材内容向教学内容的转化，致使学生远离合理化的公共生活世界，学生觉得基础课学无所用；

第四，作为载体的知识反客为主，导致培育具有终身学习意识和能力的学生理想精神的缺失等。

以上这些，不仅不能满足终身学习观下的公共基础课建设需要，而且造成公共基础课在核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网 核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网

当代职业教育体系中实际地位的下降，以致有人开始怀疑其学科价值和所起的作用。基于此，笔者认为职业院校公共基础课教学必须进行改革，必须经过一个创造性的转换，通过在教学理念、教学方法、教学过程、教学内容等方面改革，回归公共基础课满足人终身学习和可持续发展的本性。

参考文献

[1]杨明，赵凌.德国教育战略研究[M].杭州：浙江教育出版社，2013.[2]张志坚，许劭艺.职业自觉[M].北京：中国经济出版社，2012.[3]楼一峰.论WTO、终身教育与高等职业技术教育的发展[J].成人教育，2001（5）：10.[4]马芳.论文化基础课在职业教育中地位和作用[J].成都：四川师范大学，2008（4）：10.核心期刊网-----------论文发表,核心期刊网权威中文核心期刊目录检索网

第三篇：“分散化公共治理”下的政府公共服务标准化建设

摘 要： 以英国为发端，20世纪80年代末兴起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通过广泛设立代理机构，将服务提供职能从部委中分离了出来。代理机构具备更大的管理自主性、更明确的服务职能、结果导向的绩效预算、构建伙伴关系的灵活性、更强的公开性与问责性等，成为有效实施政府公共服务标准的组织结构基础。我国的政府公共服务标准化也应实现政策决策和服务提供的有效分离，通过构建良好的公共治理模式，提升政府公共服务标准化的质量。

关键词： 标准化； 代理机构； 分散化公共治理； 政府公共服务标准化

中图分类号： d631.43 文献标识码： a doi：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008

在我国推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，政府公共服务标准化应当建构于何种良好的公共治理模式之上以实现公共利益最大化的最终目标，成为一个重要的现实问题。目前，我国政府公共服务标准化的发展还存在结构性治理问题，最突出是缺乏公共政策制定与服务提供有效分离、相互制约的治理框架，导致实施政府公共服务标准的自主性、专业性、责任性、公开性、回应性不足，构建外部合作伙伴关系的灵活性欠缺，绩效与预算脱钩，职能宽泛模糊，缺乏创新能力等诸多问题。为了探求解决这些问题的思路，笔者对20世纪80年末以来兴起的、以新公共管理理念为指导的“分散化公共治理”（distributed public governance）改革进行了回顾性考察，分析了英国在“分散化公共治理”中最重要的两种代理机构形式――执行机构（executive agencies，ea）和非部委公共机构（non-departmental public bodies，ndpbs）对英国“公民宪章运动” ① 的积极影响，总结了英国经验对构建我国政府公共服务标准化良好公共治理模式的启示。

一、“分散化公共治理”：实现管理自主权与绩效控制的平衡

（一）“分散化公共治理”的内涵

“分散化公共治理”浪潮的核心内容是在政府部门之外设立大量的具有一定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等，以达到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。这些代理机构、权力主体和其他政府实体在规模、功能、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面不尽相同。但它们也具有一些共同特点，即在政府部门内分拆机构，分拆后的机构与主管部门建立准合同性质的关系；在制度上将这些实体从传统的组织部门内剥离出来；赋予他们全部或部分法律地位。[1]3-5

1988年英国《改善政府管理：下几步行动计划》（improving government management ：the next steps，又称ibbs report）标志着代理机构创设的开始。随后扩散到亚欧非等地区的众多国家，形成了一种明显的“全球性转向”。[2] 如加拿大的服务署、特别事务署，法国的公共管理组织，德国的公法实体，荷兰的独立行政实体，新西兰的皇家实体和半自治实体，西班牙具备行政职能的自治实体，瑞典的委员会和机构，英国的代理机构和非政府部门公共实体，美国的独立机构、独立的监管委员会、政府公共事业公司等。据经济合作与发展组织的统计，这些代理机构、权力主体和其他政府实体所占用的公共开支和人员在中央政府内的重要性往往超过50%，有时甚至达到75%。比如，英国131家代理机构的雇用工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4。加拿大仅3家代理机构的员工人数就占到整个联邦政府人员的35%以上。[1]6-13今天，在“整体性治理（holistic governance）”等改革潮流兴起后，对“分散化公共治理”的研究仍然是一个热点。

“分散化公共治理”的本质是追求代理机构首席执行官的管理自主权与中央政府对其绩效目标控制之间的有效平衡。所谓“分散”就是在政府管理中实现决策与服务提供的相对分离，决策者和服务提供者由原来的隶属关系转变为契约关系，中央部门负责掌舵、评估与控制，代理机构负责实施政策和提供服务。在“分散”的架构下，将结果导向、顾客导向、绩效管理等现代商业管理中的成功原则、理念、机制、方式引入到政府内部管理之中，实现政府内部管理的理性化和现代化。“分散化公共治理”强调决策与执行、政策制定与服务提供的相对分离，又保持中央部门对于代理机构的适度控制，为实现政府管理现代化提供了一种普遍的组织结构基础。

（二）英国“分散化公共治理”的实践

“分散化公共治理”率先在英国出现有其必然性。20世纪70年代末以后，受到新公共管理、公共选择理论和委托代理理论等理论的影响，同时，政府管理面临着管理危机、财政危机和信任危机，英国传统行政模式受到了广泛的批评。有学者将传统行政模式的问题概括为结构单一性和管理非现代性的困境。结构单一性是指用同质化的政府机构和组织方式履行政策制定、服务提供和管制职能等不同性质的职能。与此对应，不同工作性质的公务员，都用同一个录用体制、统一的工资级别、考核标准，实施无差别管理；管理的非现代性，主要表现为对管理不重视，管理人才地位低下，缺乏结果导向，绩效测定和责任机制不完善等。[3] 导致结构单一性和管理非现代性困境的根本原因是中央部门没有把划桨与掌舵分开，即把决策与执行、政策制定与提供服务分开，中央部门和部长既划桨又掌舵，“过载”的政府必然效率低下、僵化臃肿、对社会需求反应迟钝。

针对这些问题，1968年的富尔顿报告（fulton report）专门论述了传统文官体制的弊端，强调将各部的职能剥离给执行机构，但未获实施。1988年“下几步行动方案”发布后，英国开始大量设置代理机构。在所设立的代理机构中，最重要的是执行机构和非部委公共机构，它们是英国中央政府服务的主要提供者，这里重点进行分析。

执行机构是一个提供服务的机构，它或者扮演监管者的角色，或者在经营性功能之外扮演专门性的政策角色。法律上，执行机构是英国政府的合法组成部分，在主管部委的授权下运行，没有自己的法律身份。治理结构上，呈现多样化特点，多数设立了管理委员会，少数设立管理咨询委员会，有的设置了高层次的“联络员”。执行机构实行经理（首席执行官）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用。职员大多为公务员。资源和预算程序上，执行机构通常由上级部门提供资金，但要接受相应的支出审核。自治权、责任和控制上，宏观政策框架与资源配置由各部部长与财政部、公务员管理部长协商制定，日常政策操作与执行完全由执行机构首席执行官负责。用《政策框架协定》文件明确规定部长、首席执行官的权利和责任。《政策框架协定》每5年由各部委审查一次，评估执行机构是否完成了政府绩效目标，机构是否有继续存在的价值，或者在组织形式和结构上如何进行调整以有利于更好地完成政府政策目标。范围上，执行机构业务非常广泛，如社会福利管理、狱政管理、证照核发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册等。[1] 245-263

非部委公共机构是指不属于政府部门，但在一定程度上受到政府管理，并承担一定职能的机构。法律上，大多数非部委公共机构是依法建立的实体法人（bodies corporate），独立于英国政府，有自己的法律地位；治理结构上，所有非部委公共机构都接受管理委员会的领导，委员会成员通常由部长任命，职员一般为雇用，受聘者不属于公务员；资源和预算程序上，多数非部委公共机构的资金来自于支持调拨款（grant-in-aid），也有的来源于收费或者税收，资金使用要通过报告和账目报表提交议会并接受国家审计局的审查；自治权、责任和控制上，执行性非部委公共机构要在出资部门的框架文件要求下运作，框架文件规定了非部委公共机构的主要职责；在公共活动范围上，非部委公共机构的职能包括行政、管理、经济、监管、咨询等许多方面。[1] 264-280

通过具有一定自主性的代理机构的设置，使英国公共服务的提供免受政治干预，同时在专业化水准、绩效改善以及快速回应社会需求等方面也取得了显著进步。正因如此，“下几步行动方案”被认为是英国“最重要的行政改革举措之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。[4]69英国的经验被美国、加拿大、新西兰、荷兰、西班牙等多个国家学习效仿。国际公共管理实践证明，这也是一种值得我国政府机构和事业单位改革借鉴的治理模式。

二、“分散化公共治理”：政府公共服务标准化建设的组织结构基础

“分散化公共治理”通过广泛设立多样化的代理机构，为实施政府公共服务标准提供了新的组织结构基础。在新的组织结构基础上，政府公共服务标准化的诸多“前提”――标准的制定者、标准的执行者、价值理念、人事安排、绩效测定、预算管理、责任与控制、公开性与审查等都发生了变化。以1988年英国设立执行机构为分水岭，将政府公共服务标准化分成两个阶段：一是传统阶段（20世纪60年代初至80年代末），在传统科层制管理模式下，小规模、非系统地将企业管理中的标准化技术应用于政府管理；二是现代阶段（20世纪90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基础上，以1991年梅杰政府的“公民宪章运动”为开端，政府公共服务标准化建设进入了现代阶段。这两个阶段在所依赖的治理模式、服务提供机构的自主性、服务职能与角色、预算制度、伙伴关系构建、公开性与问责性以及持续改进机制6个方面均不相同（见表1）。

（一）将政策和服务提供职能分开，提升代理机构的管理自主性，为改善政府公共服务标准实施质量奠定了组织结构基础

政府公共服务标准的制定是掌舵，政府公共服务标准的实施是划桨。前者具有一定的政治性，后者更加侧重专业性和技术性。在“分散化公共治理”下，核心部门（如主管部门、财政部）的人员很少，主要承担服务标准的制定职能，执行机构、非部委公共机构等代理机构专门负责服务标准实施。将政策制定和服务提供职能分开，赋予了代理机构管理上的自主性，这种自主性涵盖机构编制、人员录用、工资报酬、内部组织、财务管理等多方面。负责实施政府公共服务标准的代理机构成为自主性实体，为提升政府公共服务标准化质量和效率提供了良好的组织结构基础。具体来讲：

1.代理机构将服务提供职能从中央部门分离出来，有利于缓解“政府超载”，使部长和核心部门专注于政府公共服务标准化相关的宏观政策的制定。政府公共服务标准的制定是带有政治性的政策问题，需要根据社会需求、财政基础、发展阶段统筹考虑。只有将服务职能从中央部门中分离出来，部长及核心部门才能更好地“掌舵”，对备受关注的问题作出快速反应，保证政府公共服务标准化相关政策制定的高品质。2.代理机构的自主性有利于在实施公共服务标准时排除政治干扰，保证专业性。由代理机构独立实施政府公共服务标准，就从政府过程层面，确保了服务的提供与部长保持一定的距离，保障实施政府公共服务标准的无差别、无歧视、专业性和独立性。

3.代理机构拥有人事和财政管理的自主权，可以提高实施政府公共服务标准的效率、降低成本。较大的人事自主权，可以根据不同性质的服务，采用不同的公务员管理和招录制度。这样既可以提升代理机构管理者的地位，也方便通过开放竞争的方式，聘用私人部门富有经验的管理人员，利用私人部门成熟的管理技术提升政府公共服务标准的实施效率。在财政资金的使用上，代理机构实行绩效预算制度，他们更关注绩效，注重简化程序，可以根据实际情况合理配置财政资金的使用，降低成本。

4.代理机构权责一致有利于确保政府公共服务标准化的结果导向和公民导向。执行机构、非部委公共组织等代理机构的设立，在获得充分管理授权的同时也要对服务提供的绩效承担责任，权责一体的代理机构动摇了传统文官制度的经典原则，改变了官僚制的行政文化，有助于代理机构从规则为本转变到公民导向，从过程控制转变到结果导向。在实施政府公共服务标准时更加关注产出和结果，而不是投入；更加关注回应社会和公民的需求，而不单单是提升政府管理效率；对高标准、高品质的公共服务更加怀有使命感，而不强调规章和程序压倒一切。

（二）代理机构具有单一明确的服务职能，有利于政府公共服务标准的确定、绩效评估和责任控制

传统上中央政府部门履行的职责和从事的活动十分庞杂，所追求的目标具有多样化及弹性（非量化）特征，使得部门目标设定和管理绩效的评价十分困难，由此导致责任机制的不完善。这被认为是政府失灵的主要原因之一。[5]132

与传统中央政府部门不同，代理机构的职责是更加明确和单一化的。“部门承担着一整套责任，而代理机构则只有一项特定职责„„人们可以把代理机构想像成政府的小时装店，现代的大商场常常有许多小时装店组成，每一家时装店都有自己的固定消费群。同样，现在政府部门也被分成许多类似于小时装店的代理机构，每个代理机构都有自己特定的工作范围„„代理机构的逻辑是，每项服务都应该设立单独的实体，这样就不会忽略任何一项服务。如果一个代理机构负责有多重责任，它可能无法较好地完成一项或多项任务。而只有一项任务的代理机构会努力把这项任务完成得尽善尽美。” [1] 46

在职能明确、单一的情况下，英国的执行机构或非部委公共机构就可以设定其公共服务可衡量的标准。这些绩效标准体现在主管部制定的“政策和资源框架文件”和业务计划中。以伦敦地铁有限公司为例，该公司属于非部委公共机构，它将1994/1995的主要公共服务标准设定如下：可靠、快捷方面，上一实际为水平为95.5%，1994/1995计划目标为95.5%；明净、整洁、高效方面，列车清洁程度顾客满意率上一实际为水平为64%，1994/1995计划目标为65%；安全的环境方面，乘客安全感上一实际水平为83%，1994/1995计划目标为90%；热情服务方面，服务态度乘客满意率上一实际为水平为63%，1994/1995计划目标为64%。[6] 可以看出，该机构设置的服务标准内容上单一明确，测度上具体、可量化。2000年后，工党政府开始颁布“公共服务协议”（public service agreements――psas，实际上是首相和大臣之间签定的目标责任书），执行机构相应与主管部长签定“服务供给协议”（service delivery agreements――sdas），对管理目标和工作结果的要求进一步规范化。总之，不论是依据“政策和资源框架文件”还是“公共服务协议”，代理机构因其职能单一明确，更容易围绕单一职能确定量化的服务标准，这就有效降低了绩效评估与管理的难度。

单一明确的服务职能也有助于责任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主权与绩效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理机构绩效时，后者凭借充足的授权和较大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理机构要接受主管部门的“适距控制”，即保持适当的距离实施间接的控制，实施“适距控制”的主要障碍就是信息不对称。而代理机构具有职能单一明确的特点，容易据此设定量化的政府公共服务标准，依据量化标准进行绩效评估有助于消除信息不对称，为中央部门更好地控制代理机构的履责情况提供有效依据。

（三）代理机构实行绩效预算，为政府公共服务标准实施中确立结果导向和公民导向提供了激励机制

任何政府机构都有争取预算最大化的倾向，问题的关键是按照什么标准拨款才能收到最佳的激励效果，保证资金的最大价值。在传统的官僚制度下，“各级政府„„注重的是投入，而不是结果。它们的拨款给学校是根据各校注册入学的学童人数；给福利机构是根据有资格享受福利的穷人人数；给治安部门是根据对付犯罪所需要警察的估计人数”。[7]97这种基数预算，导致传统官僚制不注重测量绩效。

“分散化公共治理”下，绩效预算的实施使得代理机构比科层制部委集权模式更加注重顾客需求和服务结果。在“分散化公共治理”下，代理机构的绩效预算是一种契约式管理，出资部门确定政府公共服务标准，代理机构负责专注于这些服务标准的实施，资金的使用要按照协议接受绩效审核，这实际上是一个中央政府部门基于《公共服务协议》向代理机构购买标准化的公共服务和产品的过程。代理机构为了争取资金，有更强的激励关注实施政府公共服务标准化的结果，有更强的激励关注公民的需求，有更强的激励与先进典型做“基准比较”，追求业务卓越。这相比于之前照章办事、程序至上、得过且过的行政文化，无疑更加富有生机和使命感。以“北爱尔兰驾驶员考核与车辆检测局”为例，该局在设定1993/1994 的主要公共服务标准时，规定如下：车辆检测中80 %申请者等待检测的时间低于4周，其余最长不超过5周；驾驶员考核――80 %的申请者等待时间不超过8周，其余最长不超过10周；出现失误的比率不超过全年考核、检测总数的0.5 %；检测和考核程序上的顾客满意率高于96%等。[8]46 可以看出，绩效预算下代理机构更有激励关注公共服务在效率、质量、顾客满意等方面的标准，体现了结果导向和以公民为中心的理念。

（四）更具灵活性的代理机构有助于在实施政府公共服务标准中构建多元伙伴关系

政府公共服务标准化是一个需要多元参与的治理过程，志愿组织、社区组织和公民的多元参与具有重要意义：可以为政府公共服务标准的制定输入有效的社会需求，为服务标准的实施提供外部的技术和资源，通过社会问责保持外部压力，促进政府公共服务标准的持续改进。

“分散化公共治理”开创了一种灵活执行职能的模式。更具灵活性的代理机构在实施政府公共服务标准时更容易与志愿组织、社区组织、市场组织构建合作伙伴关系。主要体现在：

1.快速、敏捷的反应。以非部委公共机构为例，其日常事务管理与政府部委的部长保持较远的距离，具有较高的独立性，作为独立的法律实体，它们在构建公私合作伙伴关系时，不必经过纵向申请批准的繁琐程序，可以独立、快速做出反应，把握合作的对象与时机。

2.职能专门化降低了伙伴关系构建的交易成本。当今的组织社会，各类组织发展有不断分化的趋势，志愿部门、社区组织、市场组织也是多样化、细分化的，相应地具有多样化的技术优势。以印第安纳波利斯市为例，它在20世纪90年代将其信息技术运行、城市机场管理和污水处理系统外包给承包商时，市政府在每件案例中要保障的最重要的资源是高度专业化的技术知识和世界一流的管理人才。[9]30-44 在寻求高度专业化的技术知识和人才的过程中，职能专门化的代理机构具有明确的目标和专业化管理人才，比职能宽泛的中央部门在搜集信息和筛选合作对象时更有针对性和专业优势，这将有效降低构建合作伙伴关系的交易成本。

3.创新需求催生构建伙伴关系的动力。执行机构与非部委公共机构等代理机构在框架协议范围内享有较高的自主权，同时也承担着按公开标准提供公共服务的责任与压力，相比于传统部委，它们更有动力通过创新管理方式和技术实现绩效提升。但是创新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在网络治理结构内部所遇到的阻力更大，因为大量内部的平行约束机制会限制产生好想法所必备的互动环境，而纵向的障碍又会阻止产生出的想法从“冒泡”到决策的整个过程。[10]27因此，如果在实施政府公共服务标准化的过程中需要突破技术、人才、信息方面的限制而产生创新需求时，代理机构更有动力积极寻求与志愿组织和社区组织构建网络化的合作伙伴关系。

4.开放的治理结构。许多代理机构与传统中央部门相比，在治理结构上更具有开放性。一些非部委公共机构，如代表消费者意见和利益的团体中的许多委员都是普通人，这为公众提供了参加公共生活的机会。

（五）代理机构更加具有公开性与问责性，这是促进政府公共服务标准化发展的外部压力机制

作为向公众提供标准化公共服务的机构，代理机构的事务公开和问责是非常重要的。一般执行机构和非部委公共组织会通过如下措施变得更为公开和透明，并接受问责：

1.信息方面，执行机构和非部委公共组织要按照2000年《信息自由法案》的相关规定保障公众能够获取公共服务标准的相关信息。

2.事务公开方面，执行机构和非部委公共组织要通过报告、管理报告、财务报告、公开会议等多种形式公开本机构的各种活动和财政开支。其中，报告是主要的公开途径，需要提供本机构的职能与公共服务标准的信息。

3.用户/公民导向方面，执行机构和非部委公共组织在实施政府公共服务标准化的过程中，通过问卷调查、公开会议或其他咨询形式，就本机构的服务事项向公众用户与利益相关者广泛征询意见，以确保服务标准能充分回应并满足公众用户和利益相关者的需求。此外，还要运用简化的程序、个性和具体性的回复处理投诉。

4.议会质询方面，议员经常会要求内阁部长提供有关执行机构和非部委公共机构的政策、决策和行动方面的信息，并就机构的政策及运作框架问题接受议会质询。

此外，还有出版物信息公开等制度化、规范化的渠道。与半封闭的传统中央部委相比，执行机构和非部委公共组织实施公共服务标准的过程处于高度透明的环境中，保证了较高的公开性与问责性，为政府公共服务标准化的发展提供了重要的外部压力机制。

（六）定期回顾审查是政府公共服务标准化持续改进的动力机制

在“分散化公共治理”下，负责实施政府公共服务标准的执行机构和非部委公共机构要接受制度化的回顾审查。全面回顾审查原为五年一次，1998年后根据《公共服务协议》约定指标的完成情况进行持续性业务回顾审查。2002年7月，内阁办公厅发布了《更佳的政府服务：21世纪的执行机构》报告，对执行机构进行回顾审查，小型非政府部委公共机构也需要进行“简式回顾审查”。回顾审查的关键事项包括组织方式的选择和改进绩效。回顾审查的目的，在于考察执行机构和非部委公共机构在实现其服务宗旨、服务内容、关键服务指标等方面所发挥的作用，通过对绩效的回顾审查，帮助公共机构改进公共服务的绩效并决定公共机构今后存续的必要性。如果执行机构和非部委公共组织不能在实施政府公共服务标准的过程中达到应有的绩效水准并不断改进，那么机构本身存在的必要性就会受到质疑。因此，定期的审查机制，提供了一种常态化的外部压力，构成了执行机构和非部委公共机构持续改进政府公共服务标准的外部动力机制。

三、“分散化公共治理”对我国政府公共服务标准化建设的启示

英国是政府公共服务标准化建设的先驱与典范，与之相比，我国政府公共服务标准化建设尚缺乏一个良好的公共治理模式。中央部门缺乏对行政决策权、执行权和监督权的有效分离与相互制约，造成公共政策制定与服务提供职能不分，这是导致我国政府公共服务标准化专业化程度低，社会需求回应性差，公民满意度不高的重要原因。换言之，英国“分散化公共治理”前存在的组织结构单

一、管理非现代化的问题，在我国同样存在。因此，有必要借鉴英国在“分散化公共治理”中广泛设立代理机构（执行机构、非部委公共机构等）的成功经验，推进我国政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式。

（一）用治理的思维推进政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式

“分散化公共治理”下的代理机构热潮，实质上是国家服务功能与角色在当代崛起的一种显著标志，代理机构的产生是与服务提供相适应的。与其将代理机构作为新公共管理的一种工具，不如地说它本质上是一种治理的工具。代理机构的出现体现了服务对治理结构的时代要求。在统治中，国家是唯一的；在服务中，国家只是备选项之一。官僚制下远离用户的、一刀切的、不测量绩效的服务是不会被公众接受的。服务意味着按照明确承诺的标准达到用户满意，代理机构是被选中的最合适的提供模式，它的出现带来了一场公共治理结构的变革。

在我国，以2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划纲要》的出台为标志，政府基本公共服务标准化已进入顶层设计、系统推进的新阶段。在2013年我国提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，政府基本公共服务标准化建设不能忽视治理和治理模式变革的问题。以英国为代表的西方经验表明，推进公共服务及其标准化建设必须有与之相适应的组织结构基础，必须进行公共治理模式的相应调整。因此，我们也需要以治理的思维去思考和构建适应我国政府公共服务标准化发展的公共治理模式。

（二）中央政府部门应稳步推进政策制定与服务提供的有效分离与相互制约

西方国家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵与划桨分开，这是当代行政改革的普遍趋势，也是实现管理现代化的重要前提。在我国，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服务中心的尝试外，鲜有推进政策制定与服务提供有效分离与相互制约的行政改革实践。借鉴“分散化公共治理”的模式，要对中央部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构，将政策执行和服务提供职能从部门中剥离出来，赋予服务代理机构，并授予其在人事、财务、编制等方面充分的管理自主权。在组织关系上，将主管部门与服务代理机构由隶属关系转变为契约管理关系，并引入现代管理的理念与方式，譬如，在服务代理机构中实行绩效预算、加强服务信息公开、完善责任机制、实行职员聘任制，提高我国政府公共服务标准化的专业性、透明性和对社会需求的回应性。

（三）依据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构

根据多样化的服务职能，设置多样化的机构是英国政府及公共部门基本架构的鲜明特点。在英国，除了内阁部门，还有执行机构、非内阁部委、非部委公共机构以及其他类型的公共机构（如公营公司）等多样化的组织负责公共服务提供。

在我国，除了要对中央政府部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构外，还要从“政事分开”的原则出发，推进事业单位分类改革。行政管理类事业单位回归行政系统内部，承担行政服务提供职能。生产经营类事业单位改制为企业。公共服务类事业单位可以参考英国非部委公共机构（non-departmental public bodies，npbs）的概念，赋予其独立公共法人地位，由政事一体化的隶属关系改为契约管理关系。这类事业单位可与中央部门依据公共服务框架协议，按照协议的服务标准，提供政府标准化的公共服务。总之，只有根据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构，才能构建完整的政府公共服务标准化的治理结构。

（四）前瞻性地统筹“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系

在英国政府公共服务标准化的建设过程中，保守党是执行机构的支持者，后来的工党则转向了“协同政府”。理论界关于“分散化公共治理”与“整体性公共治理”孰优孰劣也颇多争论。应当说没有任何一种治理模式是完美的。“分散化公共治理”的核心是以分工和分权，实现灵活性运作，但容易产生协调难的问题；整体性治理的核心是以合作和并权，实现整体性运作，但容易产生僵化低效问题。两者不是简单的非此即彼的关系，而是需要合理互补，相互取鉴。[11] 从现实视角审视，“分散化公共治理”对我国现阶段而言是难以越过的，但开始这种公共治理模式变革之前，需要前瞻性地统筹思考“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系。在设立具有自主性的服务代理机构时，要坚持慎重设立的原则，机构设立需经由严格规范的程序进行必要性、合理性审查。同时做好顶层设计，防止服务代理机构之间职能交叉或者过度“碎片化”，保持相互之间最大的协调度。唯有如此，才能使我国政府公共服务标准化的公共治理模式的构建少走弯路。