对拆迁补偿安置因房屋灭失行政裁决不予受理的诉讼救济

第一篇：对拆迁补偿安置因房屋灭失行政裁决不予受理的诉讼救济

对拆迁补偿安置因房屋灭失行政裁决不予受理的诉讼救济

原告甲是乙单位的职工，负责仓库保管工作。2000年乙单位对该房屋的地段进行开发，在拆除时单位对甲添置的电灯、电线、电表给予了200元补偿，无任何形式的协议。经查，该房屋是乙单位给其居住的一间20平方小房屋，用途是临时有人来取物资时，方便工作以及中午休息、存放票据，原告在该房屋中陆续居住了几年。拆迁后原告曾经提起行政诉讼，但是法院不予受理；也曾经向建设局要求解决，但是建设局信访答复意见是不予受理，让原告找拆迁人解决；最后他走了7年的上访路。原告遂以房屋拆迁合同纠纷向法院起诉，要求乙单位给付其应得的安置和补偿。

本案中，值得探讨的问题很多，例如：适用法律的问题；1991年《城市房屋拆迁管理条例》中对房屋使用人的解释问题、拆迁安置的理解问题；行政裁决的方式问题；行政裁决不予受理后的救济途径问题；该房屋的使用性质问题以及具体审理中的安置标准问题。但是，笔者认为，对于当事人而言，首先应该解决的不是实体问题，而是救济的途径问题。也就是对于甲来说，他该通过什么途径主张权利？只有解决了这个问题，才可以处理补偿、安置的具体事项。故笔者拟就行政裁决不予受理后的救济途径谈一下个人观点，以抛砖引玉。

一、因房屋灭失行政裁决不予受理后当事人的救济尴尬

最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（下称最高院（2005）9号批复）：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照2001年《条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决；2001年《条例》第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。

根据上述两条的规定，当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼，人民法院不予受理，并告知当事人向房屋拆迁管理部门申请裁决，此为房屋拆迁纠纷的行政裁决前置程序。

房屋拆迁管理部门在进行行政裁决时在程序上主要依靠建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（下称工作规程）。该《工作规程》第八条规定：有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：

（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；

（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；

（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；

（四）房屋已经灭失的；

（五）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。

对裁决申请不予受理的，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。

对上述规定的第一款第（一）项，笔者认为此情形本身是行政复议的受理范围，当事人可以直接申请行政复议；对第（二）项，笔者认为此情形不属于该《工作规程》的调整范围、主体不适格，当事人可以重新申请符合资格的主体进行；对第（三）项，笔者认为此情形等同于民诉法“一事不再理”的基本原则，拒绝了当事人的无理缠诉，减少了重复劳动。对第（五）项的其他情形，笔者认为这是在实际工作中为了防止出现特殊情况而规定的，无法作统一评价，只能做个案分析。而《工作规程》第一款第（四）项规定，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。按照2001年《条例》第十六条的规定，当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。此处的诉讼必然指行政诉讼，因为诉讼的指向是行政裁决本身。但是目前绝大多数法院根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对行政裁决的事实认定、行政程序、法律适用、有无超越职权和滥用职权等进行全面合法性审查后均维持了不予受理的行政裁决。

至此，行政机关和法院均因建设部的《工作规程》第一款第（四）项而不予受理，导致行政、司法机关互相推委，当事人救济无门，甚至上访！对行政机关不予受理后当事人的实体权利如何救济？目前法律均无规定，从而导致题头案例的产生，法官也感到很困惑，该如何解决呢？

二、对行政裁决依据的合法性分析

笔者认为，产生上述问题的原因在于：在行政诉讼中法院对行政机关不予受理决定依据的合法性审查方面。笔者现就《工作规程》第一款第（四）项进行分析：

首先，就法的效力位阶来说，《城市房屋拆迁管理条例》是国务院颁布的条例；而《工作规程》属于部门规章。《中华人民共和国立法法》第七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。在两者冲突时的适用效力上来说，当然以2001年《条例》为优先。而2001年《条例》并没有把灭失的房屋排除在补偿安置裁决之外，因此，行政诉讼时对行政机关裁决依据的法律适用方面的审查不能按《工作规程》，而应按2001年《条例》来审查，确定适用法律错误，最终可以撤消该不予受理的决定，并可以让行政机关重新作出拆迁补偿、安置的实体性裁决。按照这样的途径，当事人自然可以解决了上述问题。

其次，我们看待上述问题的角度是立足于现在，但是，建设部制定《工作规程》的时间是2003年12月，当时对拆迁案件受理依据的是最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔１９９６〕１２号）：

一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。

二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

按照该批复，即使建设部的《工作规程》作出后，题头案例中的甲完全可以向人民法院提起民事案件诉讼，人民法院应当受理。但是，2005年最高人民法院的（2005）9号批复对此作出更改，不可以作为民事案件受理，必须行政裁决。在已更改的前提下，法院再以民事案件受理此类案件就属于违法。如果仍然适用该条款不仅违反了上位法的规定，也必然造成实践中的混乱，而且该条款本身并不合理。因此，实践中对于房屋灭失的补偿安置纠纷必须要经过裁决。我们可以反问：假如最高法院的（2005）9号批复先出台，建设部的《工作规程》第一款第（四）项还会产生吗？答案应该很明了、肯定：建设部不会制定出与正在施行的司法解释不相吻合甚至完全对立的规章的，因为这不符合法律的完整性、系统性要求。

三、对拆迁补偿安置中房屋灭失情形的建议

首先，笔者拟对房屋被拆迁人的权利先行保护提出以下建议：

1、被拆迁人、房屋承租人（非被拆迁人，只是区别于被拆迁人的独立当事人）在房屋拆迁之前做好房屋的相关证据保全工作。这在2001年《条例》第十七条中已经明文规定：在实施拆迁前，拆迁人应当就被拆迁的有关事项向公证机关申请办理证据保全。按照此规定，证据保全的责任在于拆迁人，但是，在实际拆迁过程中，难免有未保全的情形（题头案例就是这样的情况），所以，为了维护被拆迁人的权利，被拆迁人自己应该注重这方面的工作。具体可以以公证的方法形成房屋基本情况的公证文书；可以通过公开的拍照、录象等办法形成证据。

2、对于房屋承租人在签定合同时对拆迁补偿的条款进行特别约定。被拆迁人因拆迁获得补偿，承租人有权获得因解除合同而造成损失的赔偿，就此，可以在签合同时约定：在租赁期间，租赁房屋遇有商业拆迁或市政拆迁时，出租人应当从所得补偿款中对承租人进行补偿。有关土地、地上物、速迁奖金、出租方出资所为之添附等内容的补偿归出租方所有；有关停产停业损失、设备搬迁费用、人员安置费、承租方出资所为之添附等内容的补偿归承租方所有。按照上述约定，则出现拆迁补偿时，双方可以按照约定分偿，而不会产生纠纷。

3、作为被拆迁人、承租人均应在房屋被拆迁之前与拆迁人达成补偿协议，如果达不成协议，则应争取在房屋灭失之前请求房屋拆迁主观部门裁决。

其次，笔者拟对房屋被拆迁人的事后保护（诉讼救济）提出以下建议：

1、法院行政庭可以撤消行政机关不予受理的行政裁决，并责令其重新作出裁决。其理由在上文中已经涉及，这里不再重述。

2、被拆迁人可以向法院提起民事侵权的诉讼。

我国《宪法》第十三条规定：国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。《民法通则》第七十五条规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料等和法律允许公民的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收；第一百零六条规定：公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。《中华民共和国物权法》第三十七条规定：侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。根据上述规定，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，拆迁人没有法定或约定的依据即对被拆迁人合法拥有、受法律保护的房屋进行拆除，违反了相关法律的禁止性规定，侵害了被拆迁人的房屋所有权，造成其财产损失，属于民事侵权行为。拆迁人可以按照民事诉讼法的规定，以拆迁人为被告向被拆除房屋所在地的人民法院提起民事损害赔偿之诉。当然，被拆迁人也可以就补偿安置问题向拆迁管理部门申请裁决，拆迁管理部门仅就被拆迁房屋的补偿安置作出裁决，拆迁人违法拆除造成其他损害的只能通过民事诉讼寻求救济。如果被拆迁人以民事侵权为由提起民事诉讼的同时又申请裁决，拆迁管理部门不应当受理裁决，这是因为受司法权优先原则的拘束；如果被拆迁人以补偿安置纠纷为由提起民事诉讼的同时又申请裁决，民事诉讼不予受理，只能通过裁决，对裁决不服的人民法院提起行政诉讼，这是因为受正当程序原则的拘束。

3、行政机关滥用职权违法拆除房屋的，被拆迁人可以提起行政赔偿诉讼。

根据2001年《条例》的规定，按照依法行政的要求，行政强制拆迁应当具备：依法送达的裁决或者强制拆迁决定（适用于产权有争议的房屋）；先予补偿；证据保全；15天的公告；措施合法。在实践中，行政机关违法强制拆除表现在：（1）没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行强制拆迁；（2）没有进行补偿而实施强制拆迁；（3）在强制拆迁之前没有进行证据保全。此条源自于2001年《条例》第十七条规定，按照这一条的规定，保全的举证责任在于拆迁人。如果拆迁人未进行证据保全，那么，被拆迁人在诉讼中提出合理的财产损失的主张，人民法院应当予以支持。行政机关滥用职权违法强制拆迁作为一种行政侵权，被拆迁人可以行政机关为被告、以拆迁人为第三人向人民法院提起行政赔偿诉讼。

最后，笔者就拆迁补偿安置的救济途径作一总体建议，因为导致题头案例中当事人救济无门的原因主要是相关法律的不衔接，故建议建设部对《工作规程》第一款第（四）项作出符合法律救济体制的相应解释。在该解释未出台之前，最高人民法院可以通过答复、办法等形式对此作出规定，具体意见是：对行政机关因房屋灭失而行政裁决不予受理的决定不服的，当事人可以申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。在行政诉讼过程中，如果经审查查明：该行政裁决仅依据建设部《工作规程》第一款第（四）项而裁决不予受理的，则对该裁决应当予以撤消，并责令该行政机关对拆迁补偿安置作出实体性的裁决。

注释：

本案中，原告是否构成1991年《城市房屋拆迁管理条例》中的房屋使用人是值得探讨的，但是因公房的居住问题引发的拆迁案件，随着2001年的《城市房屋拆迁管理条例》的出台已基本不会发生，故本文在讨论过程中，均假设原告就是房屋使用人并主要探讨2001年《城市房屋拆迁管理条例》拆迁相对人的权利；另外，本案例中，原告仅得到建设部门的信访答复意见，非行政裁决形式，但本文在探讨过程中均假设原告已经行政裁决，而行政裁决的结果必然是因房屋已经灭失而被行政裁决机关通知不予以受理。

需要说明的是，因为现在1991年《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，而且目前类似本案在原1991年《城市房屋拆迁管理条例》施行期间的案件极少，故本文除非特别注明，均根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》进行分析，并简称2001年《条例》。

1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十四条也作了同样的规定。本文的案例应当按照当时的法律即1991年《城市房屋拆迁管理条例》处理，但是因为上述①注中的原因，本文均已2001年《城市房屋拆迁管理条例》作为分析依据。

薛刚凌著：《行政诉权研究》，华文出版社1999年5月第1版，第211页。

杨小君著：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年6月第1版，第150-151页。

陈剑红.析房屋拆迁行政案件中的复合行政行为[N].人民法院报,2003-4-12。

参见许奋飞.私房保护的法律缺憾[N].南方周末,2003-4-10。

司坡森.试论我国行政补偿的立法完善[J].行政法学研究,2003年版，第105页。

参见王连昌.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1994年版，第259页。

薛刚凌著：《变迁时代的行政法思考》，学苑出版社2002年3月第1版，第153页。

第二篇：兰俊文诉重庆市人民政府征地拆迁安置补偿行政裁决纠纷案判决书

兰俊文诉重庆市人民政府征地拆迁安置补偿行政裁决纠纷案

来源: 作者: 发布日期:2007-10-19 8:38:49

重庆市第一中级人民法院

行政判决书

（2004）渝一中行初字第10号

原告兰俊文，男，1943年12月22日出生，汉族，个体工商户，住重庆市渝北区鸳鸯镇白寺村一社。

委托代理人李宗沛，男，1951年1月22日出生，汉族，无业，住重庆市渝北区鸳鸯镇凉井村五社。

被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人王鸿举，市长。

委托代理人吴豫秋，重庆索通律师事务所律师。

委托代理人李卫，重庆索通律师事务所律师。

原告兰俊文诉被告重庆市人民政府（以下简称市政府）征地拆迁安置补偿行政裁决一案，本院于2003年12月22日受理后，依法组成合议庭，于2004年2月23日、3月18日公开开庭进行了审理。原告兰俊文及其委托代理人李宗沛，被告市政府的委托代理人吴豫秋、李卫到庭参加了诉讼。本案现已审理完结。

原告兰俊文诉称，原告是依法领取了营业执照、税务登记等合法经营手续的个体工商户。原告所在鸳鸯镇白寺村一社的土地被征用后，原告有合法产权、用于经营的233平方米房屋应按经营用房进行安置补偿。重庆经济技术开发区管委会（以下简称经开区管委会）对原告的房屋按普通住宅进行补偿是错误的，被告作出的渝府地裁[2003]13号《征地补偿安置争议裁决书》裁决维持经开区管委会的补偿标准的理由和依据不充分，故请求撤销该裁决书。被告市政府未向本院提交答辩状，但在庭审中辩称，被告对原告兰俊文拥有合法产权证的房屋233平方米的性质认定为住宅，符合客观事实；被告裁决对原告的房屋按照住房补偿，适用法律法规正确；原告未办理合法产权登记的私自搭建房屋，不属于补偿范围，原告无权要求补偿。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告市政府于2004年1月18日收到本院送达的起诉状副本后，于当日以春节放假不便收集、准备证据为由，向本院递交了延期举证申请。次日，合议庭对此进行了评议，认为其申请延期举证的理由成立，同意其延期至2004年2月9日前举证。被告于2004年2月9日向本院提交了以下证据：

1、兰俊文的乡村房屋产权登记卡及房屋所有权证；

2、重庆市土地使用权证；以上证据用以证明原告拥有合法产权的房屋面积为233平方米，房屋使用性质为住宅；

3、渝府地裁[2003]13号征地补偿安置争议裁决书，用以证明本案被诉具体行政行为的内容；

4、渝府复[2003]153号行政复议决定书，用以证明复议机关维持了本案被诉具体行政行为。

根据本院要求，被告市政府补充提交了证据5，即重庆经济技术开发区管理委员会渝经开委发[2001]142号《关于鸳鸯镇白寺村一社征地拆迁、补偿、安置方案的批复》，用以证明被诉具体行政行为的内容。

原告兰俊文起诉时提交的证据：

1、行政裁决申请书及渝府地裁[2003]13号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；

2、行政复议申请书及重庆市人民政府渝府复[2003]153号《行政复议决定书》；

3、行政申请协调书及重庆市经济技术开发区管委会《关于兰俊文与 1

重庆市土房局北部新区经开园分局征地补偿安置有关问题的协调书》（渝经开委[2003]100号）、重庆市国土房管局北部新区经开园分局《关于对兰俊文〈行政协调申请书〉有关问题的答复》（渝国土房管北新经发[2003]7号）；以上3组证据用以证明原告的起诉符合法定条件；

4、兰俊文的税务登记证、营业执照、食品卫生许可证，用以证明原告是合法的个体经营户，从一九八八年十二月起就将自己的233平方米的房屋作为了经营用房；

5、（2000）渝一中行再终字第940号行政判决书及建设部房地产业司建房函字（93）23号对湖北市房地产管理局关于城市房屋拆迁中有关问题报告的复函，用以证明原告的房屋应按经营房予以补偿；

6、原告的建房申请及罚款收据的复印件，用以证明原告已修建但未取得房屋产权证的房屋应予补偿。

7、光碟一盘，用以证明其房屋用于经营的情况；

8、本院（2002）渝一中行终字第262号、263号行政判决书，用以证明原告兰俊文曾因征地提起过行政诉讼。

经庭审质证，原告对被告提交证据1、2、3、4、5的真实性、合法性均无异议，但认为不能证明被诉具体行政行为合法，而证明了被诉具体行政行为违法。对原告提交的证据，被告认为其中证据1、2、3能够证明原告的起诉合法，没有异议；证据4与本案无关联性；证据5不适用于本案；证据6系复印件，且与本案无关联性；证据7系超过了举证期限提供的证据，法院不应采信。

本院认为，对被诉行政行为的合法性进行审查，首先应审查其程序是否合法，在其程序合法的基础上，再对其实体处理是否合法及适用法律、法规是否正确进行审查。因此，本院首先对双方提交的与被告作出的行政裁决程序有关的证据进行审查。其中，被告提交的证据1、2证明被诉行政裁决实体处理方面的证据，与本案无关联性，本院不予确认；被告提供的证据3能够证明本案原告对安置补偿标准不服申请裁决及被告进行裁决的事实和内容，证据4能够证明本案被诉行政裁决已经复议机关复议维持，证据5能够证明对原告实施的、已经批准征地补偿与安置方案，该三项证据证明的以上内容与本案有关联性，形式和来源合法，内容客观真实，本院予以确认。原告提交的证据1、2、3能够证明原告的起诉符合法定条件，被告无异议，本院予以确认；原告提交的证据8系生效判决书，能够证明原告所在的鸳鸯镇白寺村一社的全部土地被征用，重庆市国土资源和房屋管理局北部新区分局对其合法的房屋、构、附着物等进行了补偿安置的事实，与本案有关联性，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，予以确认；原告提交的其它证据，系证明原告实体权利方面的证据，不能证明被诉具体行政行为的程序是否合法，与本案无关联性，本院不予确认。

根据以上确认的证据，本院认定如下事实：原告兰俊文的住所地原重庆市渝北区鸳鸯镇白寺村一社全部土地已于一九九八年十一月十六日以重庆市人民政府渝府地[1998]538号文批准征用。该社建制已被撤销，全部社员转为非农业户口。重庆市土房局北部新区经开园分局（以下简称经开园土房局）根据经开区管委会二00一年十二月十五日渝经开委发[2001]142号批复的《白寺村一社土地征地拆迁补偿与安置方案》，对原告兰俊文进行补偿安置。原告兰俊文对该补偿安置标准有异议，申请协调。经开区管委会进行协调后，于二00三年五月二十三日作出了渝经开委[2003]100号协调书，认为经开园土房局根据市政府53号令、55号令的规定对兰俊文进行补偿安置正确、合法。兰俊文不服，向重庆市人民政府申请裁决，要求对其用于经营的五个门市按企业房屋进行补偿，对其无产权证的房屋按合法房屋予以补偿。二00三年九月十一日，重庆市人民政府作出渝府地裁[2003]12号征地补偿安置争议裁决，认为经开区管委会对兰俊文办理了合法产权证部分的233平方米房屋，根据权证登记的用途，依据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款的规定，确定补偿标准，适用法规正确，予以维持。兰俊文对该裁决不服申请复议，重庆市人民政府于二00三年十二月四日作出渝府复[2003]153号复议决定，维持了渝府地裁[2003]13号《征地补偿安置争议裁决书》。兰俊文仍不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，被告重庆市人民政府系批准征用鸳鸯镇白寺村一社土地的机关，对兰俊文提出的补偿标准争议，有权进行裁决。本案中，原告兰俊文所在的白寺村一社的征地拆迁补偿、安置方案的实施者是经开园土房局，即对兰俊文进行补偿安置的单位是经开园土房局。兰俊文因补偿标准争议提出裁决申请时，裁决机关应对发生争议的双方，即兰俊文与经开园土房局之间的安置补偿争议进行裁决。被告市政府在裁决中，却将协调单位经开区管委会作为补偿安置争议的一方，列为被申请人进行裁决，错列了行政裁决的主体，裁决的对象和内容错误，属行政程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：

一、撤销被告重庆市人民政府作出的渝府地裁[2003]13号征地补偿安置争议裁决；

二、限被告重庆市人民政府在收到本判决书之日起两个月内重新作出行政裁决。本案受理费100元，其它诉讼费500元，共计600元，由被告重庆市人民政府负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。

审 判 长曾平

审 判 员陈 波

审 判 员邓 莉

二OO四年三月二十二日

书 记 员蒲险峰