形式的增加,以及技术的广泛迅速传播使世界各国的经济互相

第一篇：形式的增加,以及技术的广泛迅速传播使世界各国的经济互相

海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角

海关在经济全球化的环境中改革必要性

——新制度经济学的视角

20世纪90年代冷战后，经济因素在国际关系中地位的上升、信息技术革命以及社会主义国家市场市场化导向的经济体制改革和实行对外开放，使得经济全球化进入了一个新的阶段。市场范围的扩大和国际分工程度的加深，在国际贸易中，将带来交易成本的增加；根据新制度经济学的观点，制度的产生源于交易成本，其目的是为了减少交易成本。国际贸易的迅猛发展需要一系列的配套制度，海关则是这些制度当中重要的一个；在一个经济全球化并且崇尚自由贸易的时代，对完善的市场化国家而言，海关的主要职责是为本国和外国之间的贸易流通服务，保护国际贸易有序进行；有效运作的海关在促进国际贸易的发展方面发挥重要作用。由于我国已经加入WTO，我国的商品和服务对外贸易越来越要走国际化的道路，和国际接轨是大势所趋的。我国将越来越积极地加入国际贸易竞争当中，国际分工程度加剧，国际贸易的广度和深度扩大。新制度经济学认为制度的变迁同样由于交易成本引起，交易成本的变化导致制度变化，新的制度要适应新的交易方式，减少交易成本，随着市场的变化以及随之而来的交易成本结构和性质的变化，必然要求制度的相应变化，以适应新的贸易要求。

现代世界经济的一体化和信息化对海关制度提出了新的要求；有效的保护知识产权，更快速高效的物流服务，切实加强实际监管，规范进出口行为，维护正常进出口秩序，发挥综合治理效能，打击逃套汇、骗退税、制售假冒伪劣商品等违法犯罪活动和非法侵权行为。在新形势下，这些问题表现更为复杂，信息更加不对称，知识产权交易，电子商务等等交易形式和内容的变化，这些交易以及这一切都要求一个完善的海关制度相辅助。新制度经济学在把市场一般化的基础上，把一切有关人与人之间关系的活动都看作交易活动，认为交易是有成本的，从而市场的运作当然是有成本的，其中包括搜寻信息的成本、谈判成本、执行成本以及监督成本等等；而制度的产生既源于交易成本又是为了降低交易成本。不仅如此，制度本身又分为有效率的制度和无效率的制度，一种制度有没有效率，也取决于施行这种制度的2交易成本，而交易成本的高低，又取决于这种制度是否“激励相容”。因此，为了评价现行的海关制度，我们主要考察这个制度是否满足激励相容约束。

在中国，海关的作用主要是监管出口和进口业务，防止该给政府的和不该给政府的钱跑到别人家里，海关及其贸易政策还具有明显的国家主义倾向。就本质而言，中国海关还没有脱离传统的狭隘的贸易保护主义的观念，新时期海关的行为还没有获得准确定位。尤其是面对经济全球化的总趋势，中国海关的一些制度、方法必然将不合时宜；关于这些，我们发现都可以从激励相容约束角度得到解释。我国海关制度面临的问题，从大的方面来讲，大概表现在两个方面：

一、技术层面，信息化程度低，无法有效进行快速发展的国际贸易监管并且提供迅捷服务，从以下几个方面可见一斑：

1、在舱单核销、保税加工、转关运输、异地报关、选择查验、货物结关等监管要害环节尚未普遍联网采用计算机管理，而事实上这些环节都已成了新一轮走私与反走私，监管与反监管的热点所在，信息系统的安全性以及支持促进海关廉正建设的问题也已非常突出，因此它已经无法满足业务的急需。

11所谓经济全球化就是指“跨国公司商品与服务交易与国际资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国的经济互相依赖性增强”（国际货币基金组织IMF在《世界经济展望》1997年5月号对经济全球化的界定）。2即这种制度所要实现的目标是否与个人追求利益最大化的行为一致。激励相容约束是现代经济理论当中的一个重要概念，尤其在非对称信息的激励问题当中处于核心地位。海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角 海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角

2、金关工程的深入展开、审计部门对海关计算机审计的要求以及国际海关已开始推进互相联网等等工作，都要求海关彻底解决系统操作运行质量，特别是数据质量的问题。

3、我国海关的EDI报关还没有实现全国联网，查验工作繁杂

二、监管不力，贪污走私现象严重

1、中国海关的管理水平不高,监督惩戒很少真正量化,什么事情都在管，但很少能管住。打击骗汇、骗税以及审计工作对海关业务的规范化水平的要求在不断提高。传统的海关业务管理体制和通关管理模式已经不能适应新形势的需要。

2、大规模的走私案件以及官商勾结走私现象，国家以及整个外贸秩序严重受损。

3、审价上伪报、瞒报价格的现象严重;一些不法商人和企业在进口环节千方百计搞商业瞒骗以偷税、逃税。

对于以上非效率现象，新制度经济学的解释如下：

一方面、对于有效率的制度的形成，新制度经济学强调自由竞争，第一，自由竞争不仅是个体能量的释放，而且是一种有效率的监督和制衡机制，离开自由竞争就谈不上真正的监督，而有了自由竞争就自然有了各活动主体相互之间的监督和制衡，防止腐败的最有效的措施。第二，自由竞争，其主旨和根由在于自由。自由乃是一种实现个人利益最大化所必需的个体权利，一种制度安排只有充分尊重个体的自由权利，才能做到激励相容。就海关体制而言，小到一个查验过程，大到一个自动化管理系统，其能否有效运作都依赖于一个竞争性的环境。如果全国的所有海关都是一家，处于垄断地位，自然他没有动力改进技术，提高效率。从激励相容的角度看，高成本的技术革新对于海关来讲不是最优的，即使国家给了财政拨款，在现行的激励制度下，也未必被用于技术更新。

另一方面，对人员的激励，新制度经济学更加强调激励相容。关于大量的海关走私，欺瞒，勾结现象，更是源于不恰当的激励制度，不满足官员廉洁监管的激励相容约束。我们政府期望官员能在其位，司其职，激励相容约束就要求对于官员来讲，他奉公守法的收益要大于它贪污受贿的收益。大规模的走私犯罪，贪污现象说明我们的制度并不满足激励相容约束，以至于官员敢于铤而走险。要解决这一问题，可以从增加廉洁守法的收益，加重对违规现象的惩罚方面考虑。

尤其是面临加入WTO的新形势、新情况,以上根本问题的表现也必将更为突出，更为复杂；为了能同国际接轨，必须借鉴和学习外国海关的优点.中国海关建立新的海关制度已是势在必行了。

关于海关改革，必须强调的是，试图通过自上而下的改革来解决现存问题，这种思想属

4于哈耶克所说的“理性的自负”，这跟试图通过国家计划实现资源优化配置是同一个错误。因为任何一种有效率的制度都有一个不断磨合的过程，需要在具体操作过程中不断调整和完善，而且任何一种制度都难免会有弊端，但是只有激励相容才能节约交易成本，只有激励相容的制度才是有效率的制度，而激励相容约束只有在不断调整过程中才能表现出来，并体现在制度中。新制度经济学强调制度安排的自发性（即通常所说的“天然”或“自然”），认为

5自发性是释放个体能量，促进自由竞争，降低交易成本的润滑剂。R·H·科斯用经济分析的方法讨论了许多法律诉讼案例（类似的案例在我们当今社会也普遍存在），其中有一个特别典型：一个糖果制造商在一间诊所隔壁开了一家糖厂，糖厂使用的机器日夜发出的噪声严重妨碍了医生的诊疗工作。科斯严格证明：假定交易是没有成本的，不管法院判定糖厂老板有权侵害医生还是医生有权不受侵害（即不论把产权赋予谁），只要让双方自行交易（老板付钱给医生以购买使用机器的权利或医生付钱给老板以购买享受正常行医的权利），在经济 343 即外贸业务处理系统，是国务院确定由外经贸部牵头组织实施的国家重点工程 哈耶克：《致命的自负》 5 R.·H·科斯的新制度经济学的经典之作《社会成本问题》（1960）海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角 海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角

上都是最有效率的，而且效率是同样的。在存在交易成本的现实世界中，虽然不同的产权界定会有不同的效率，但只要让双方自行交易，仍然能够找到一种交易费用较低从而较有效率6的制度安排。这就是新制度经济学当中著名的科斯定理。显而易见的是，科斯与哈耶克的经济思想是一脉相承的，同样主张一种自生自发的秩序。在这种秩序下，人的行为具有明显的自发性和主动性，而在行政秩序下，人的行为却是由行政发动的，从而是被动的。必须说明的是，这里并非完全否定行政的作用，一如科斯所言，当且仅当行政科层的交易费用小于市场交易费用的时候，行政措施有效率的，需要强调的是尽可能减少行政措施，最大限度地发挥人的自发和主动作用，即所谓“小政府，大市场”。当然，这里也并非完全否定人在制度形成过程中的设计作用，制度的形成当然离不开人的设计，但这是局中千百万当事人无数次不断碰撞、不断磨合、不断试错的过程，因而是一个自发的过程。这里要强调的是，行政当局在制度形成过程中的作用仅仅在于：第一，为自发形成的有效率的产权合约提供法律、法规依据，使个人所付出的成本与其收益挂钩以满足“激励相容”的原则，即实现个人理性与集体理性的一致。这里特别要强调所谓有效率的产权合约并不是行政当局设计的结果，而是它“无为而治”的结果。第二，在出现外部经济负效果，个人成本与社会成本、个人收益与社会收益不一致时，只须明确界定有效率的产权，放手让下面自动寻找解决的方法，尊重“诱致性的制度变迁”，而不是由行政领导“越俎代庖”；而一旦发现了新的有效率的制度安排时，就应不失时机地运用行政权力加以推广，实行“强制性制度变迁”。

（一）必要性分析

1、传统海关监管模式的弊端

传统海关监管模式的特点：一是口岸设防式监管。即海关的力量集中在狭小的空间和短暂的时间，当事人申报及海关审单、征税、查验、放行的整个海关执法过程都必须在货物进入港口到货主提取货物这段时间里进行，海关监管作业也基本在码头、车站和货物堆场进行，如海关不能在这一特定的时间和地点发现并抓住走私违法者，走私货物便变“非法”为“合法”，在国内市场自由流动，畅行无阻。二是以货物为单元进行监管。即海关对进出境的监管以企业向海关申报的一票货物为对象，审核或检查该票货物是否合法，凭以作为征、免、扣、放、退等决定，而较少考虑当事人的经营状况和守法情况（历史记录）。第三，海关监管手段对信息化的运用还相当不够，同一海关内部各作业部门和不同区域的海关之间的不能形成封闭的信用回路，缺乏有机的联系和配合。这样，海关的监管效能低下，实际效果很差。在20世纪80年代以前，世界各国海关基本上沿用这种传统监管模式。这种模式既影响贸易效率又不能有效打击违规、违法和走私，也无法适应经济全球化的需要，现在已经被发达国家海关所抛弃。经济全球化条件下，由于在传统的口岸设防式的海关监管体制下，无法同时实现“严密监管”和“高效运作”，所以必须对其进行改革和创新。

2、传统海关内部组织结构的弊端。同时，经济全球化条件下，现行“金字塔”式海关内部的组织结构有如下弊端：第一，传统的“金字塔”状的组织结构对管理资源在各层级的配置不科学合理，总的表现为：海关总署资源配置过少，直属海关一级数量和规模过于庞大，这样导致了粗放决策、层层决策，决策指挥的权力结构过于分散，权力倒挂现象严重。主要表现是海关总署一级管理层做出的决策过于原则，所以实际上直属海关和隶属海关也都在行使业务的决策权，现场海关的自由裁量权力过大，同时也影响到了海关执法的公正性。第二，纵向层级设置过密，从海关总署到基层的现场海关的“桥梁”过多，导致由总署传出的信息要经过多极传递才到现场海关，基层海关的疑问和请示也要经过多极才能汇报到海关总署，过多的中间层次导致了信息不能准确及时地传递，导致了工作效率的缓慢，也一定程度上削 6 显然，如果由行政当局出面调解，效率就比较低

海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角 海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角

弱了总署的决策指挥能力 和基层的应变能力。由于以上弊端的存在导致了传统的海关组织结构不能适应现代社会发展的要求，需要对其进行改革和创新。

（一）必要性分析

1、对海关来说，由于目前体制下产生交易费用过高，存在所谓“潜在利润”。具体表现：a、海关和企业信息不对称，信息成本过高。经济全球化条件下，随着海关业务量和业务种类的不断增长，海关在获得和处理有关企业信息成本越来越高，如通关环节对商品的归类、价格、原产地、适用的税率等，如稽查中的有关企业的信息企业生产经营情况、资金状况、信用状况、企业产品质量、销售和占领市场能力，发展的趋势等，海关需要获得和处理的信息越来越多，信息成本过高；b、交易费用中的监督管理成本过高。经济全球化条件下，随着海关业务量和业务种类的不断增长，海关对管理对象的监管还是不加区别的全程式的管理产生的监督管理成本过高，存在“潜在利润”。c、海关的监管没有实现“高效运作”，效率低下，资源浪费现象，如查获率相对于查验率来说，要低很多等，说明监管资源浪费严重，存在“潜在利润”，要通过制度创新加以挖掘存在的潜在利润。d、存在很多偷逃税款和逃离海关监管的甚至是走私现象，这说明海关监管制度没有实现“严密监管”，管理的目标没有达到，存在新制度经济学所谓“潜在利润”和“外部利润”，也就是说：如果制度创新后，在新的制度下，国家花同等费用的条件下，可以实行更为“严密”的监管，国家可以有更多的税收，企业应该有更加公平竞争的环境。e、目前海关组织体系的“金字塔”结构导致海关内部的制度运作成本过高，存在新制度经济学所谓“潜在利润”，要创新海关制度以降低海关制度运作成本。f、风险的降低。旧的监管模式导致监管的风险较高，风险主要表现为：走私违规和偷逃税款较多，内部廉政风险也较大，有必要进行制度创新。

2、对企业来说，同样存在由于目前体制下企业的通关成本较大，通关效率还不理想，产生交易费用过高，目前故非常明显地存在“外部利润”或“潜在利润”，这种利润存在的表现形式为：a、企业和海关信息不对称，企业对海关有关的信息获得和处理的成本高。b、通关速度和效率不够高，假设通过制度创新，实行信用式管理后，在能够达到目前通关效率的前提下，可以更多地降低企业通过成本，如通过“信用担保＋信用无查验通关（含抽查）＋集中报关＋事后稽查”监管模式就可以到前述效果，故现行制度下，对企业来说，存在所谓“潜在利润”。反过来说，如实行信用式管理，企业在花费现有的通过成本的前提下，可以获得更大的通关速度和效率，企业将有更大的发展空间：如企业可以将节约的通关成用于企业的市场开拓、投入研发或进行资本运作等。c、通关速度和质量的提高有利企业规避风险，这种风险表现在：因通关速度过慢导致货物本身变质或贬值的风险，因通关速度过慢导致交货延误从而丧失市场的风险等。

3、从社会方面的角度看，为了更好地优化资源配置，有必要对海关制度进行创新。因为现行海关制度框架下，海关和企业为达到各自的目标付出的费用都较高，交易费用过大，这意味着社会资源的配置不合理，存在新制度经济学所谓的“潜在利润”或“外部利润”，其“潜在利润”或“外部利润”表现在：进出口环节中资源配置和利用效率过低。只有通过海关制度创新，才能提高在进出口环节中资源的配置和利用效率。

海关在经济全球化的环境中改革必要性—新制度经济学的视角