供给侧改革时代的财政转型(管清友博士在全国人大专家座谈会的发言纪要)

第一篇：供给侧改革时代的财政转型(管清友博士在全国人大专家座谈会的发言纪要)

供给侧改革时代的财政转型（管清友博士在全国人大专家座

谈会的发言纪要）

本文为民生证券研究院执行院长管清友博士在人大预算工委专家座谈会观点纪要。

这次汇报的观点从一个基本面、两大矛盾点、五场攻坚战及两个政策建议展开。一个基本面：人口红利消失、经济增速下行；两大矛盾点：无效供给过剩和有效供给不足；供给侧改革的五场攻坚战：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，其中去产能和国企改革又是重中之重：产能出清要用狠劲，做好不破不立的准备，但要以加强失业保障和妥善安排再就业为前提；国企改革要用巧劲，理论框架上要有突破，不能仅停留于技术层面。在此背景下，财政政策要做好转型：支出端需要重点由基建转向公共服务，打造真正的服务型政府。收入端需要加码债务置换、扩大财政赤字。财政政策需要在收支两端与改革形成合力。

1、一个基本面：人口红利消失、经济增速下行是未来几年不可逆转的趋势。长期来看，人口老龄化刚刚开始，2013年之后，中国开始出现人口拐点。2014年中国劳动力人口首次净减少104万人，15-24岁人口数近三年几乎每年减少1000万。从2017年开始，15-64岁的劳动力适龄人口的降幅开始显著加大，90年代后新生人口下降的效果开始显现。伴随着人口红利消失的是经济增速的下滑，从国际经验来看，中国未来的增长中枢可能会长期维持在6%左右。

2、两大矛盾点：传统产业有效需求不足，无效供给过剩，而新兴产业有效供给不足，有效需求无法满足。一方面中国粗钢产量超过2-20名国家粗钢产量的总和，煤炭价格跌破成本价，另一方面是国内消费者海外疯狂扫货，日本部分零售行业企业利润增速超过50%，中国面临的产能过剩是结构性过剩。根据世界银行数据，2014年中国人均GDP达到7600美元，进入消费转型期，从生产型消费向发展型消费转型，相关产品供给表现出明显不足。

3、供给侧改革要打好五场攻坚战：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。去产能是核心，不去产能，库存、杠杆、成本都降不下来。

去产能要用“狠劲”，坚决消化无效产能。去产能的必要性可以从高库存说起，2013年后的人口老龄化导致房地产需求大幅下降，目前房地产待售面积达到创纪录的6.6亿平米，在建面积超过50亿平米，完全消化需要10年时间。中上游行业去产能的路更加漫长，去库存还没有开始。以煤炭为代表的上游行业去库存进行非常缓慢，2010-2014年五年间年供需差持续扩大，2014年全年供给净增加4亿吨。中游来看，钢厂库存还在持续增加，去库存还没有开始。产能不去，盈利不兴，风险不降。2015年上半年，企业营业收入增长几乎停滞，上市公司累计同比增长0.47%，大量传统行业出现负增长，钢铁、石油石化和煤炭收入下滑速度超过20%，建材、家电收入下滑近10%。2015年上半年上市公司平均投入资本回报率不及1%，远不能覆盖企业的债务成本，体现为企业资产负债率的被动上升，信用风险加速爆破。

“硬着陆”是中性词，着陆是为下一次腾飞做准备。在去产能的方式上，既要有兼并重组的行动，也要有砸锅卖铁的决心。以韩国的经验来看，政府信用但保下以来财阀加杠杆稳定经济形成的路径依赖，是导致1997年韩国金融危机的主要原因，只有破除政府信用担保，短期容忍经济失速和失业率上升，并且加快企业并购重组、及时处理银行不良和结构化改革，助力新经济成长，才称得上是真正的改革。

4、作为产能过剩的重灾区，国企改革是去产能绕不过去的一个坎。过去的十年是国有企业带动中国经济高速发展的十年，但是高速增长的副产物是产能过剩。为什么国有企业居多的产业产能退出困难？首先是就业，其次是效率。以国有企业占比最高的煤炭行业为例，当前煤炭行业几乎全面亏损，大多数地区出现成本和价格倒挂的现象，一些煤炭企业甚至出现现金流亏损，但是去产能的效率依然不乐观，一方面，煤炭企业承载了大量的就业，1000万吨产能的矿区动辄承载2-3万员工，伴随着去产能的可能是大量的失业，进而带来社会不稳定因素；另一方面，国有企业背后的政府信用导致了低效，政府信用为国有企业融资提供了保证，强大的再融资能力助力国有企业盲目的扩大产能，以维持市场竞争地位，企业陷入“融资顺畅-扩大产能-利润亏损-资产负债率被动提升-再融资依然通畅-扩大产能……”的循环中。

国企改革要用“巧劲”，理论框架上要有突破，不能仅停留在技术层面。三中全会提出国有资本应该服务于国家的战略目标，支持前瞻性、战略性产业，支持科技进步、保护生态环境、保证国家安全，在产能过剩行业，国有资本应该适当退出，兼并重组可能会伴随破产清算，硬着陆将成为中性词。在国有企业为主的行业中引入民营企业，提高企业运行效率。失业问题如何解决？国有企业的人员朝着两方面疏导，第一，再就业，转向发展型消费领域，养老、医疗、教育板块供给质量提升空间巨大，对从业人员进行教育和培训，疏导至相关领域，实现供给结构转型；第二，充实社保资金，将节省的人力成本充实社保资金，以解决无法实现再就业的部分人群的问题。

5、在这样的背景下，财政政策需要双管齐下：在财政支出端，重点由基建转向公共服务。在财政收入端，需要加码债务置换、扩大财政赤字。

（1）在财政支出端，重点由基建转向公共服务。

过去，地方政府资本性支出集中于交通运输等基础设施和市政项目建设，是典型的建设型政府，这与我国城镇化水平快速提高的基本国情也是一致的，2014年底地方政府15.4万亿存量债务中，43%的债务资金用于上述项目的投资建设，而用于医疗、教育、保障性住房等公共服务领域的仅占20%左右。

重新审视政府部门的供给结构，需要注意到两个问题：一个是城镇化速度已经在放缓，2012-2014年我国城镇化率分别提高1.3%、1.2%、1.1%，如果还是参照历史数据计划增加基建投资，显然是不合时宜的；另一个是我国城镇居民超过7.5万亿，城镇化率达到54.7%，存量的医疗、教育等公共服务供给已经不能满足现有居民的需求。

供给侧改革不仅仅是市场部门的改革，政府部门作为公共产品和公共服务的供给方，同样需要找出供给短板，那么，我国的短板就在公共服务领域。如何改革，我们认为需要从供给结构、供给模式、供给主体几个方面做出努力： 供给结构：改变过去地方政府以投资做大经济规模的惯有思维，将改善民生放在更重要的位置，提高医疗、教育、社会保障等公共服务的支出力度和服务质量；

供给模式：大力发展PPP在公共服务领域的应用范围。与过去的“铁公鸡”等公益项目不同的是，医疗、教育等公共服务业务具有收入来源，更加适合PPP的投资模式，通过引入具备专业优势的市场化主体，结合财政支持，有效发挥地方政府全局统筹和社会资本专业服务的合力，提高服务供给效率。

供给主体：发挥城投公司和市场化主体的合力，平稳度过经济下行压力最大时段。在当前经济下行、私人资本信用资质整体下沉的阶段，实体类城投公司以社会资本身份率先进入PPP领域更具备可操作性。一方面城投公司作为地方国企，在市场风险偏好降低的情况下，相比于私人资本更具备融资优势；另一方面，长期作为政府项目投资主体的城投公司，其收益预期要低于一般市场化主体，有助于降低政府的预算支出。

（2）在财政收入端，需要加码债务置换、扩大财政赤字。交通运输、市政建设等基础设施属于典型的大规模、长周期投资项目，分税制体制下，地方政府财权上移，又缺乏举债融资功能，政府的资本性支出资金相当有限。由此推动各个地方政府通过地方政府投融资平台为当地公益性或准公益性项目和业务筹集资金，虽然保障了基建项目的有效供给，但也造成地方政府债务缺乏规模控制、融资成本高企等问题。截至2014年底，以非政府债券形式存在的地方政府存量债务达到14万亿，平均负债成本10%，在目前经济下行压力增加、地方财政收入增速放缓甚至是负增长的背景下，政府资金支出压力可见一斑。

为缓解地方政府偿债压力、保障稳增长政策的有效实施，2015年国务院批准3.2万亿地方政府到期债务置换，通过发行置换债券，将地方政府债务成本降至3.5%的水平，节约利息成本约2000亿，同时延长债务本金偿还期限，实质上为地方政府腾挪出更多可用资金投入到重大建设项目。未来剩余的11万亿非政府债券形式的债务继续通过发行置换债券以低息换高息、以长久期代替短久期。但需要考虑的是大规模的地方债券发行主要由银行承接，利率市场化背景下银行将面临更加严峻的负债、资产端期限错配、收益错配压力，形成利率下行阻力，因此，地方政府债务问题的化解需要多个部门加强协作，通过引入多元投资主体、适当提供流动性支持、增加地方政府债券流动性为债务置换工作保驾护航。

但债务置换并不能解决地方政府财力不足的根本问题，在稳增长的压力之上，实体经济“去产能”过程加快可能造成的企业关闭、失业问题会继续增加政府的支出压力，对财力要求也更高，如何弥补收支缺口？一个是扩大财政赤字，给予地方政府更多举债空间；另一方面通过转移支付的调整实现收入再分配，对于产能过剩严重、潜在失业压力大的省份加大转移支付力度，避免改革进程中社会问题的增加。