论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析

第一篇：论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析

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2012年1月(第33影第1期)

(DongYueTribune)

论我国社区治理的双重困境与创新之维

——基于北京市社区管理体制改革实践的分析

郑杭生1，黄家亮2

(1．中国人民大学社会学理论与方法研究中心，北京 100872；2．北京科技大学社会学系，北京100083)

[摘要]当前，我国的社区治理模式普遍面临着“居委会困境”和“共同体困境”，要突破这双重困境，必须创 新社区管理体制，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在社区“落地”，同时也能够吸 纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践表明，要实现这一目标，蓝须按照复 合治理和参与式治理的社区治理理念，构建多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。

[关键词]居委会困境；共同体困境；复合治理；参与式治理

[中图分类号]C91

[文献标识码]A[文章编号]1003—8353(2012)ol一0023—07

在现代社会中，随着单位制的解体，社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元，加强和创新社

会管理要从社区做起。而当前，我国社区管理体制还不健全，社区的功能还没有得到应有的发挥。要改变这 一局面，必须积极探索新的社区管理体制，建立起能够最大限度容纳各种主体、整合各种资源、发挥各方面能 动性、高效承载各种功能、并实实在在改善社区民生的新型社区治理模式。北京市在这方面的探索，具有较

为重要的借鉴意义。

一、社区治理的“居委会困境”和“共同体困境”

社区是居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。社区的核心理念是自治和参与。然而，尽管我 国大规模推进社区建设已有十余年历史，社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键 性因素。其表现为社区治理的双重困境，即“居委会困境”和“共同体困境”。

(一)居委会困境：行政化困境与边缘化危机

无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是

一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其 集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。

所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担

街道下派的大量行政事务。成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布 的《中华人民共和围城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织”。在政府下发的各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认∞。也就是说社区居委

会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重 心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下

面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集

中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办 实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部

[作者简介]郑杭生，中闽社会学会名誉会长．中国人民大学一级教授，中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任；黄 家亮，北京科技大学社会学系讲师，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员。

’①《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发(民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知》(2000年11月)。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》(2010年11月)。

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门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。

为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”(有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等)来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是．当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化(或可称为“空心化”)，这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展，这是因为：首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题——很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感；其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。

(二)共同体困境：共同体的追求与缺失

“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南．滕尼斯(Tonnies，F．)。他在1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了Gemeinschaft这一概念，然后进一步将Gemeinschaft与Gesellschaft进行对比分析，指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制；与此对应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”①。其后，美国社会学家C．P．罗密斯(C．P．100mis)将Gemeinschaft英译为Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家R．E．帕克(RorberE．Park)等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为：“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。

1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将Community译成中文“社区”②。随后，在漫长的历史时期，“社区”概念发生了复杂的变化，不同学者从不同角度对其进行了界定，如据著名美籍华裔社会学家杨庆垄1981年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求③。可以说，“共同体”是社区的本质，从这种意义上来说，虽然聚居在同一区域，但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于：通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个‘生活共同体’；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个‘社会共同体’：通过互

助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个‘精神共同体’；通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个‘文化共同体”～。

然而，当前我国社区建设中面l艋的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象，如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的⑤，刘少杰认为这缘于当前我国社会主要群体不在场——社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的

①[德]斐迪南．腾尼斯：《共同体与社会一纯粹社会学的基本概念>，林荣远译。北京：商务印书馆，1999版，第265—267‘页。

②费孝通：<学术自述与反思》，北京：三联书店，1996年版，第22页。

③郑杭生，杨敏，黄家亮：<中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究>，北京：世界图书出版公司，2010年版，第18

一19页。

④马丽华：<关于如何构建“和谐社区”的几点思考>，栽于社会学视野网，http：／／www．sociology01．org／yanjiubankuai／tuijiany-

uedu／tuijianyueduliebiao／2009-08—03／8510．html

⑤郑杭生：《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析>，北京：党建读物出版社，2009年版，第

l一83页。24 万方数据

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主要是老年人等非职业群体①。无论原因如何，从总体上，我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远，是一个不争的事实。

如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控，并保证社区居民对社区公共生活的参与，是社区管

理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践，为破解这一难题提供了思路。

二、复合治理：构建多元主体合作的社区治理结构

所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研 究中提出的②。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面 实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道③。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服 务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区 公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复

杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理 的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主 体整合起来，使他们形成一个合力，共同为社区所用，那就是社区的宝贵财富。

北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核

心．以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区 居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。

(一)居站分设：构建社区复合治理的总体框架

北京市通过《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》等重要文件，形成了

“一分、三定、两目标”的总体思路。

所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群 众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能；社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站 点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定 钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起

来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题 就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和 权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定 人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准人制度，限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的 行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及

街道办事处无论长期同定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是I临时交办的工作事项，均要 求实行项目管理制度。以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京 的社区建设成为社会主义新型社区；二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。

通过“一分”和“三定”。北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分 还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过

其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准人制和“权随责走、费

随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘 化。

(二)以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量

①刘少杰：《新形势下中国社区建设的边缘化问题》，《甘肃社会科学》。2009年第1期。

②杨雪东：《全球化风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》，2004年第4期。

③布迪厄对事物的实践逻辑与人们对其的建构逻辑做了精彩的区分，认为实践总是模糊的、各部分相互关联不可分割的、有时甚至是反智主义的。皮埃尔．布迪厄、华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛，李康译，北京：中央编译出版社，1998年版。第20—38页。

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我国社区建设可归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”①。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。

如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4．4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店，有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼，更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现，66家物业管理公司应运而生，同时作为维权性质的民间组织业主委员会，也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成，面积0．8平方公里。有居民4611户，12000余人，其中来自全国各地的流动人口占60％以上；有各类公司1500多家。南郎社区5 个居住小区和写字楼全部实行了物业管理，现有物业管理企业13个，其中居住小区物业管理企业有6个，有 4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区，其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区，几年前刚人住时有一些业主认为，业主投资买的房子，小区就是业主们的“私人领地”，必须实行绝对封闭管理，任何人都不能插手。在一段时间里，不仅居委会的工作进不去，政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”，在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部，成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证，打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式，就是在社区党委的统一领导下，社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任，发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律——越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑，在中国，没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说，在新民主主义革命中，支部建在连上，是保证革命胜利的基层军事基础，那么现在，支部建在社区，则是保证社区建设成功的基层社会基础圆。

(三)以建立多元主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容

与过去的单一式治理模式相比，复合治理模式最显著的特点就在于：治理主体由单一的政府(通过街道、居委会)转变为政府(通过社区服务站)、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体；治理的过程由行政控制转变为民主协商；治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此，能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制，真正实现“1+1>2”的合力效应，是复合治理成效大小的关键因素。

北京市在这方面有很多宝贵的探索，东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式就是其中的典型。“一委”是指社区党委，“三会”是指社区居民会议、社区居委会和社区代表会议，“一站”是指社区服务站。“六层联动”即：社区党组织——领导层，是社区各项工作的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作，通过党的组织体系和党员队伍进行政治和思想领导，领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要共同建设好社区。社区居民会议——决策层，是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式，决定本社区居民公 共事务管理和社区居民利益相关的重要事项。社区代表会议——咨议层，是联系全体社区成员的枢纽，由社

区居民会议常务会成员、社区单位代表、社区社会组织代表、流动人口代表组成，是社区民主议事协商的组织形式，反映社区成员的诉求，行使对社区事务民主协商议事、民主监督职能，有权对社区居委会的工作提出建议和监督。社区居委会——执行层，是社区自治主体组织，依法选举产生，接受党的领导，向社区居民会议报

①②郑杭生：<破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题>，<学习与实践>，2008年第7期。26

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告工作，接受其监督，对社区服务站和政府部门的工作进行监督评议。社区服务站——公共管理服务层，是政府在社区层面设立的公共服务平台，负责组织开展公共管理服务，对政府各职能部门下派到社区的工作进行有效的运作，促进政府职能转变，接受街道办事处的管理和政府职能部门的业务指导。同时。接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区社会组织——协同层，是活动在社区里的各种社会服务组织，拥有较强的参与意愿和一定的社会服务资源，可以与政府协同合作，发挥补充作用。社区单位和居民——参与层，共同参与社区治理，共同享受发展成果。通过这五个组织六大主体的分工合作，形成了社区党组织统一领导、社区自治组织依法自治、社区服务平台提供公共服务、社区社会组织有效协同、社区单位和居民密切配合广泛参与的的社区治理模式。

(四)以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向

社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务” 的目标。北京市石景山区的“鲁谷社区管理模式”就是这方面的尝试。鲁谷社区于2003年7月1813正式成立，是北京市第一个街道层级的社区。其成立的目的就是在街道这个层面上，通过从行政管理体制改革人手，上下联动，进一步促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单

一行政化管理向社会化管理转变，强化社区民主自治功能，弱化政府对社会事务的管理职能，转化政府面向

市场的职能，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。鲁谷社区管理体制改革的基本思路是：理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位。

“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开；“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治；“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委；建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心；建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会。实现两个归位，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府。建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系；二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会。逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党、政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。

总之，多元复合治理模式作为一种新的治理理念，其确立既加强了党的领导，又突出了居民自治、完善了公共服务、注重了多元参与，形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局，改变了居委会孤军奋战的局面，初步实现了政府依法行政与社区依法自治的有效衔接和良性互动。

三、参与式治理：构建开放多元的社区自治体系

其实，共同体困境不仅仅是我国社区建设中的独特问题，也是伴随着现代性的兴起而出现的全人类的共同困境。正是出于对这一困境的忧虑，滕尼斯才提出了“社区”(Gemeinschaft)这一概念；也正是出于对这一困境的忧虑，“二战”后，社区发展作为一种运动在西方兴起，并扩展到全球。美国著名社会学家罗伯特．帕特南(RobeaD．Putnam)曾以翔实的数据表明，“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落，那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了；今天的美国人，似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡，一起走进俱乐部去从事集体活动，而是宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球”①。正是在应对日益严重的参与危机。上世纪90年代以来，一种新的治理理念——参与式

治理(participatorygovernance)被提出来了。所谓参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政

府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。与传统治理模式不同的是，参与式治理最明显的特征就是强调公众的参与，在这一治理理念中，“公民——公众”被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴(paaner)，而非消极的治理客体②。礼区参与式治理是参与式治理的主要形式之

①罗伯特·帕特南：《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》．刘波等译．北京：北京大学出版社，2011年版，第l一2页。⑦王锡锌．章永乐：《从“管理主义模式”到“参与式治理模式”：两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析》。《行政规制论丛》(2009年第l卷)，北京：法律出版社。2009年版。

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一，也是社区自治的必然要求。

北京市在社区建设中，围绕提高社区居民的参与程度、提升社区自治水平，进行了艰辛的探索，努力向着构建开放多元的社区自治体系的方向迈进。

(一)构建社区居民自治组织体系

·构建新型社区居民自治体制的首要任务是建设完善的居民自治组织体系。在深入调研、认真学习借鉴国内外先进经验的基础上，北京在各社区建立了涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络，使社区居委会能够有效地组织、宣传、教育、服务居民。如东城区建立了“社区居民会议_+居民会议常务会_居委会_分片主任-÷巷长-+楼、院长_志愿者_+居民家庭”的居民自治组织网络，使居民自治管理和政府的各项服务通过这个网络贯彻落实到每户居民，居民提出的各类诉求也通过这个自治网络进行反馈并解决。社区居民对社区的认同感、参与率和满意度大幅提高。西城区月坛街道与清华大学网络行为研究所共同开发了“楼门院长交流系统”，并与街道政府网站对接，形成了街道、社区、楼门院长的互动平台，大大促进了楼门院长报告工作的日常化、规范化和信息化，特别是在完善民主诉求渠道、有针对性的开展服务方面有了新突破，楼门院长的作用得到有效发挥。朝阳区亚运街道创造出了“1+1”社区自治和服务管理模式，即将20_40户居民划分为一个网格，把亚运村10个社区划分为982个网格；每个网格设1名和谐促进员作为本网格自治事务的发言人和协调人，全权负责本网格内一切自治事务，不断完善社区居委会与居民、业主委员会、物业、社会单位、社会组织等共同参与的议事协商机制，实现网格化社区自治；每个网格组建一个社区工作者、社会组织等组成的服务管理团队，督促每个团队加强对各自网格责任区的多元化、人性化服务和动态、全方位管理。同时积极依托基础人口数据库等信息化手段，实现对社区居民的精细化服务管理。

(二)构建社区居民自治制度体系

北京市通过逐步完善社区居民民主选举、社区民主议事协商制度、社区民主听证会、社区服务承诺、社区事务公示、居民代表联系群众、社区居委会定期向社区居民会议述职和接受评议等制度，形成了涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系，使社区居民民主自治各项活动有章可循，有效保障了居民的知情权、参与权、表达权和监督权。具体来说，包括：

第一，完善民主选举制度。积极推进居民民主选举的制度化、规范化、程序化，不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面，研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。此外，还鼓励、引导并依法规范社区群团组织、民间组织、业主组织的民主选举。

第二，完善民主决策制度。专门制定了《北京市居民会议规则》，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平。凡是与社区居民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策。此外，还广泛实行社区民主听证制度，广泛听取居民对社区事务的意见，提高社区民主决策水平。

第三，完善民主管理制度。指导各社区结合实际制定《社区居民自治章程》和《居民公约》，加强居民的自我管理、自我教育、自我服务。制定《北京市社区议事协商会议规则》，建立起社区居委会与驻区单位共同参加的议事协商会议制度，实现资源共享。

第四，完善民主监督制度。制定《北京市健全完善社区居务公开制度的指导意见》，明确社区居务公开的内容、时间、形式和程序，增加居委会工作的透明度，完善社区自我监督体系。建立科学合理的评议标准、方法、程序、结果运用等评议监督体系和“下评上”的评议监督机制，让社区居民、社区民间组织和社区单位依法行使对政府及派出机构的评议监督。

(三)推进社区居民参与机制建设为了实现社区居民的参与式治理，北京市还在参与机制上进行了创新。第一，创新参与载体。北京市通过魅力社区评选、市民中心、街社区“一站式”办公大厅等特色性载体，大 大促进了社区居民的参与积极性。如东城区设立了东城区市民中心和东城区社会组织指导服务中心。两个中心与东城区行政服务中心一起形成了“三位一体”的政府新型服务模式，成为政府、社会组织与市民之间沟通交流互动的新型平台。

第二，建设社情民意的收集、反映和解决通道。如通过设立人大代表和政协委员接待日、民愿接待室，以及居民论坛、网上论坛等有效形式让居民群众以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。充分发挥北

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京市社区服务信息网联结街道和社区的作用，设置“社情民意”通道，建立社区社情民意的反馈渠道。为社区

居民提供了解政策、反映诉求的窗口。

第三，创新自治组织工作机制。如充分发挥社区居委会反映群众意见和要求的作用，建立社区专职工作 者分片包户制度，社区居委会成员定期入户、人单位走访，主动了解社情民意的机制，形成街道和社区办理居 民诉求的快捷通道。又如大兴区清源街道、东城区和平里街道通过引入“社区参与行动(SSCA)”，开展以居 民需求为导向的社区服务项目化管理，探索参与式社区治理新模式，打造出多元特色的社区服务项目品

牌——“参与式社区治理与社区服务项目化管理”。

第四，创新社区民间组织参与机制。北京市积极鼓励并规范社区组织的发展，使其社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效载体。如东城区成立了专门的社会组织指导服务中心，区政府为社会 组织提供了600平米的活动场地和每年100万元的培育发展社会组织专项资金，重点扶持公益服务类社 会组织发展。目前，全区登记注册的各类社会组织达353个，在社区登记备案的社区社会组织达1700余

支，成为社会建设中一支不可或缺的力量。他们还推出了社区自治“6631”工程，即依托社区居委会下属 的6个委员会，培育发展治安维稳、公益服务、计划生育、文教体育、环境保护和社区共建等6类社区民间组 织，重点做好访民情、做服务和搞活动3项工作，从而通过建立社区居委会与社区民间组织的有机衔接机 制，扎实推进社区居民自我管理、自我服务。

第五，建立健全社区居民的互助机制。如建立社区志愿服务制度，建立与个人信用相挂钩的社区志愿者

工作机制，培育和发展社区志愿者组织，壮大社区志愿者队伍，动员社区居民中的共产党员、共青团员、国家 公务员、专业技术人员和有一技之长的人士积极加入社区志愿者队伍；通过邻居节等活动载体，完善邻里互 助的机制，培育社区居民和睦相处、互助互利的良好社区风尚；建立社会捐赠制度，积极动员驻区单位支持社 区建设，多渠道筹集社区建设资金。

第六，利用新技术，拓展参与渠道。如东城区运用“开放空间技术”，组织社区开展居民参与式讨论，解决

事关居民切身利益的问题，取得初步成效。确立了以项目运作为纽带、以社会组织为载体、以协商讨论为方 法、以居民自我管理为依托的社区参与式治理模式，畅通了社区民意表达和居民参与渠道。

四、结 语

社区管理体制改革和社区治理模式创新是我国当前社区建设的中心任务，也是加强和创新社会管理体

制的基础性工作。要实现这方面的突破，必须解决长期以来困扰社区发展的“居委会困境”和“共同体困 境”，真正理顺社区各主体之间的关系，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在 社区“落地”，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践为 解决社区治理中的双重困境提供了思路：一方面，其按照复合治理的理念，构建起多元主体合作的新型社区

治理结构，有利于避免社区居委会的行政化和边缘化，充分发挥各个社区主体的能动性、主体性，最大限度地 整合社区资源、服务社区居民，从而化解“居委会困境”；另一方面，其按照参与式治理理念，通过体制机制创 新，构建起开放多元的社区自治体系，从而最大限度地吸纳居民参与社区公共生活，逐渐把社区建设成为真 正的凝聚力强、认同度高的生活共同体。

[责任编辑：韩肖奉]

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第二篇：管理创新与社区矫正工作的刑罚功能实践

管理创新与社区矫正工作的刑罚功能实践

温州市龙湾区人民检察院 徐凡* 325011

摘 要：即将实施的新《刑事诉讼法》进一步明确了社区矫正在刑罚制度中的地位和作用。目前由司法行政机关作为社区矫正主管机关仍存在权责不明晰、异地监管冲突、惩治和救济途径少、矫治功能不明确等诸多问题。本文结合龙湾区社区矫正的实践情况，根据犯罪成因和刑罚效果的评价，探讨创新社区矫正的管理模式。

关键词：社区矫正；刑罚；监外执行；管理创新

2012年全国人大十一届第五次会议通过的新《刑事诉讼法》规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。社区矫正成为当前监外执行的主要方式，与监所的羁押（监禁）执行共同构成犯罪的惩防体系，也是我国宽严相济刑事政策的体现。

一、社区矫正的刑罚功能实践

社区矫正制度顾名思义即是以社区为基础并通过社区工作矫正罪犯的刑罚制度。与监禁执行的最大差异就是不需要专门的监禁场所也不需要严密的监禁措施，可以在罪犯最大自由度的情况下实现刑罚功能，贯彻了刑罚经济原则也体现了宽严相济刑法年。以近三年龙湾区司法282300实践情况看，非羁押的刑罚执行方式在刑罚体系250194中发挥越来越大的作用。龙湾区检察机关的统计200152129150情况为例，以2008年10月为限，全区监外执行

100考验期内人员共计152人，其中缓刑129人，剥49285096夺政治权利9人，暂予监外执行8人，假释6人，008110剥夺暂予管制0人，缓刑在监外执行的案件中占了84.9%。缓刑假释管制总数政治监外到了2012年4月，全区监外执行考验期内人员共69081522008年10月***年4月19449计282人，其中缓刑194人，剥夺政治权利28人，暂予监外执行11人，假释49人，管制0人，缓刑在监外执行的案件中占了68.8%。

现当代的刑罚理论越来越关注刑罚的社会功能，社区矫正既然是刑罚的执行方式，与监禁刑罚一样具有刑罚的一般功能。“强调刑罚的威慑、改造、再社会化和医疗作用，而不是强调刑罚的报应功能。”1报应主义源于氏族社会人类的血亲复仇，强调以牙还牙，因此报应主义突显了刑罚的惩罚性。当代刑罚理论认为刑罚应当具有预防犯罪的功能并有助于刑罚对象的社会治愈，即通过对罪犯的矫治使其无害地回归社会成为社会的正常成员。社区刑罚在刑罚执行中的突出优势，迎合了刑罚理念革新的发展趋势。

首先，社区矫正必须能有效的发挥威慑作用，包括对被惩罚者的特殊威慑和其他行为人的一般威慑。“当一个人因惧怕刑罚的制裁而不敢或放弃实施刑法所禁止的行为时，这就是威慑”2，威慑体现了刑罚预防犯罪的功能。刑罚必须以其对罪犯施加的不利影响和作用，*1作者简介：徐凡、男、温州市龙湾区人民检察院、电子信箱xufan211@163.com

卜思天.M.儒攀基奇 刑法——刑罚理念的批判[M].北京：中国政法大学出版社，2000：84 2 钟安惠.西方的刑罚功能论[M].北京：中国方正出版社，2001:37 使个人因顾忌惩罚而抑制犯罪的行为，因此社区刑罚不是刑罚的豁免，而只是刑罚执行方式的选择。社区矫正应该要体现出刑罚的执行力，通过强制性的劳动、思想训导和必要的自由约束使罪犯感受到先前行为的社会否定和制裁。“刑法的确立就是有罪必罚，只要发生了犯罪必然受到刑罚的处罚„„刑罚的确定性可以降低刑罚的严酷性，比较小的刑法代价换取较大的阻止犯罪的功利效果。”3社区刑罚在执行强度上虽然低于监禁刑罚，但其价值就是根据具体罪犯的主观恶性和犯罪性质给予对应的惩罚措施，使罪犯确立符合社会共识的价值判断。

其次，社区矫正具有矫治作用。社区矫正是罪犯通过改造、教育、培训实现再社会化的过程。监禁刑罚限制犯罪人或犯罪倾向人的犯罪能力，将其隔离于社会之外，使社会避免犯罪侵害，但缺点也同样突出。监禁刑罚最大的缺憾就是集体性的剥夺不能很好阻断刑罚执行完毕后再犯的可能性，“罪犯很可能在监禁期间学会了促进其释放后重新犯罪、弥补损失的犯罪技能，以及为自己行为变回的理由或逃避法律制裁的技能”4。犯罪的一大主因就是罪犯的社会社交能力和社会适应能力的缺乏，而监禁刑罚进一步导致罪犯隔绝社会，增加了罪犯重新融入社会的阻力。

随着经济发展，原有社会结构解体，刑事犯罪的发案率和案件总数都有所增加5。犯罪学理论把经济发展背景下犯罪形势发展解释为社会解组背景下的个人失范。社会解组是在社会急剧变革时期，社会规范和社会制度对社会成员的约束力减弱的状态。失范则是反映社会成员对社会结构改变的不适应，“当某种文化推崇的有价值的成功目标，但是阶级结构却限制接近这些成功目标时，就是产生失范。下层阶层很少有获得成功的合法机会，所以他们会由于志向和期望之间的分离而体验到挫折和紧张„„这种观点可以解释富裕社会中犯罪率高的奇怪现象。”6社区刑罚的矫治应该把更多的注意力放在罪犯的身上，而不是罪行本身，这就要求矫治机构通过转化罪犯，达到阻遏犯罪的目的。

再次，社区矫正具有社会关系修复作用。“刑罚在惩罚经济学中有什么价值？这种惩罚只有能够修复‘社会受到的伤害’时才是有价值的。”7司法实践中，监外执行的罪犯（2011年社区矫正涉及的罪名及人员比例），（经济犯罪和过失犯罪以及邻里纠纷引起的犯罪占比），犯罪的主观恶性较小，重返社会的可能性。社区刑罚只是为罪犯重返社会提供了条件，修复受到犯罪侵害的社会关系无疑是罪犯获得社会认同的途径。因盗砍林木27立方米，广东省惠州市村民陈伟良和曾必强被惠州中院二审判处有期徒刑3年缓刑5年，二人表示自愿义务植树造林10亩并保证树木种活8。附加自愿义务的判决在司法实践中无疑是有积极意义的，在该案例中监外执行罪犯通过义务劳动弥补社会损失，有利于社会关系的修复和自身法制意识的提高。除此以外，邻里、亲属之间因纠纷引发故意伤害的案件，如果罪犯被判处社区刑罚的，矫正机构可以引导罪犯采取主动上门道歉、经济补偿等弥补行为实现矛盾化解。交通肇事案件，通过罪犯对被害人的积极经济赔偿获得对方谅解。社区刑罚的积极意义就是罪犯没有脱离生活环境，如果矫治机构不仅把矫治罪犯个体作为唯一途径，而且帮助罪犯修复社会关系，为其创设必要的改造条件，可以取得更加有利的刑罚效果。

二、当前社区矫正的困惑

2003年7月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于开 34 陈兴良.刑法的启蒙[M].北京：法律出版社，1998：182 钟安惠.西方的刑罚功能论[M].北京：中国方正出版社，2001:55 5 由中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社主办的2010年《法治蓝皮书》2009年全国社会治安形势相对比较严峻。一方面全国刑事案件立案数、治安案件数大幅增长。根据截至2009年10月的统计数据，全国刑事案件立案数和治安案件发现受理数大幅增长，刑事案件数增长幅度在10%以上，治安案件数增长幅度达20%左右。载于正义网 http://news.jcrb.com/jxsw/201002/t20100226_325187.html 2012.6.30 6 布莱克本.犯罪心理学[M].吴宗宪，等，译.北京：中国轻工业出版社，2000:77 7 福柯.规训与惩罚：监狱的诞生[M].刘北成，等，译.北京：生活读书新知三联书店，1999:89 8 载《盗林贼自愿栽树获缓刑》 《农业科技报》http://eb.nkb.com.cn/Thread.Asp?AutoID=43461 展社区矫正试点工作的通知》,决定在上海、江苏、浙江等地区进行社区矫正工作的试点,将社区矫正作为我国刑罚执行领域中监外执行的主要形式。2011年5月1日实施的《刑法修正案

（八）》和即将于2013年1月1日开始实施的新《刑事诉讼法》明确了司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。

司法行政机关作为主要矫正机构有其突出的优势：其一，充分利用了司法行政机关在乡镇街道司法所的行政资源。如龙湾区司法行政机关在主要乡镇街道都设置了司法所，按区内10个街道（镇）行政区划设置，实行一镇（街道）一所，统一建立区司法局派驻司法所。司法所配备工作人员不少于3名，根据社区矫正工作的需要，又招聘1-2名司法协理员。完整的人员机构配置有利于完成社区矫正的日常监管任务，节约了司法行政资源。其二，基层司法所有自身的有利条件。司法所原本承担人民调解和安置帮教等职能，能深入社区工作，比较了解社区结构、人员流动和组成等情况，有利于监外执行罪犯的日常管理。其三，司法所和派出所、乡镇街道长期以来工作环境相同，工作交流频繁，能够步调一致，协同配合。

但当前的社区矫正管理模式还不能完全实现刑罚功能的目的。第一，司法行政机关对矫正对象的违规行为没有处置权，刑罚的及时性和有效性受到一定的削弱。为进一步规范社区矫正工作，加强监外犯人的常态化管理，2012年四部门联合制定了《社区矫正实施办法》（以下简称为《实施办法》），《实施办法》中规定只能由公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员依法处理，公安机关做为法定机关，可以对违法违规做出行政处罚等决定，但公安机关只是配合社区矫正工作，没有明确责任分工。《实施办法》虽然也规定县级司法行政机关对社区矫正人员的轻微违规行为给予警告并出具书面决定，但并不能采取强制措施，也不能直接做出实质性的处罚决定。只有在社区矫正人员的严重违法违规的情况下，司法行政机关才能向原裁判人民法院或批准、决定机关提出撤销缓刑、假释建议书和收监执行的建议书。矫正机构没有及时的、恰当的措施纠正违法违规行为，反而增加了矫正对象受到更严厉处罚的风险。如果矫正对象在违法之初感到受到惩罚的风险小，或者监管措施不足以

9对其行为产生足够的威慑，“这会导致一个偶尔的违规者增加违规频率”。

第二，外地户籍的常住人口和在外的本地户籍人员的社区矫正无法完全落实。检察监督中发现，由于现有制度所限，龙湾区法院判决的区外户籍的监外执行人员没有在龙湾区社区矫正机关接受备案登记，这部分人员是否回到户籍地，是否参与该地的社区矫正无从得知，存在较大的社会隐患。另外，本区户籍的部分监外执行罪犯长期在外从事经商等活动，由于现有的社区矫正没有统一、通用的效果评价机制，社区矫正的数据信息区域间没有实现共享，司法行政机关对这些罪犯的异地矫正活动无法监管。《实施办法》规定社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。以居住地确定监外执行罪犯的社区矫正主管部门，罪犯只能在居住地接收社区矫正，目的是把监外执行人员约束在一定区域，方便监管。但该制度过于简单化，忽视了劳动力大量流动的现实，没有看到罪犯参与社会活动的需求，也没有看到犯罪的一大社会原因就是罪犯和社会适应能力、经济创造能力不足。“犯罪行为固然是犯罪人实施的，但是，理想的是根除恶行本身而不是根除实施恶行的人。”10单一的限制政策不符合刑罚制度以人为本的改革方向，刑罚执行要考虑罪犯作为社会人的社会活动动因，消除罪犯在监外的生存、发展阻碍。

第三，社区矫正的需要完善的矫治手段和效果评价体系。社区刑罚的功能实践主要价值是罪犯的再社会化，使其成为正常的社会人、经济人。犯罪的形成既可能包括罪犯个体的原因，也存在社会结构方面的原因，矫正机构应当根据两种不同的犯罪成因，采取不同的矫正模式，形成个性化的社区矫正方案。《实施办法》把社区服务、教育学习活动、个别教育和 9埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道——集体行动制度的演进[M].余逊达,译.上海：上海三联书店，2000：55 10 张明楷.刑法的基本立场[M].北京：中国法制出版社，2002：286 心理辅导、职业培训和就业指导作为矫正手段，并提出针对性的帮教措施。但从实践情况看，差别化、个性化的矫治方案还没有客观的评估体系，主要是矫正小组人员根据矫正人员的犯罪情况、个性特征、生活情况因素主观判断的结果。

三、社区矫正社会管理模式的探索

社区矫正作为刑罚形式的到社会认同，就在于社区刑罚的功能实践。“教育性伦认为，刑罚功能在于教育、矫正罪犯，促使罪犯改恶从善，复归社会。”11因此社区矫正注重矫正对象的思想改造、社会角色的重塑，使之重新融入社会。犯罪分子的法制观念、行为控制、人格意识、心理健康都要在社区矫正中得到必要的改善。

社区刑罚的重心由对犯罪行为的制裁转移至犯罪人的行为矫治，在犯罪形成的社会成因和矫正对象之间建立有效阻遏。社会解组理论解释社会变革时期的犯罪率的变化，个人失范12和群体性紧张紧密相关，因此社区矫正需要社会各个方面的广泛参与，“帮助犯罪人恢复及家庭联系、获得就业与受教育的机会、找到他们自己在社会中的适当角色位置”。13

首先，加强立法工作，统一量化监外执行的内容和评估体系。监外执行与羁押执行都属于刑罚制裁，两者都是通过强制方式矫正犯罪行为，预防和消除潜在的犯意。当前的刑罚改革要改变偏重羁押执行的观念,把握当今世界刑罚制度发展方向,确立非监禁刑与监禁刑并重的刑罚理念。立法上监外执行与羁押执行应同等视之，监外执行要体现刑罚的权威性、严肃性。监外执行与羁押执行相比较，在立法上长期滞后，管理方式简单，评估标准不统一，束缚了监外执行工作的有效开展。规范监外执行工作的前提是强化立法，统一量化，改变目前监外执行工作评价机制的局限性。第一，通过立法明确管辖机关。司法实践表明监外执行的异地监管不理想，犯罪地与居住地不一致，部分罪犯返回户籍地有困难，强制遣返没有法律依据，执行机关无法落实监管措施。如通过立法明确犯罪分子可以把首次报备的执行机关作为管辖机关，如果长期离开监管地，可以选择移送管辖到新的执行机关。第二，区分五类监外执行罪犯的改造方式。五类罪犯都采取监外执行，但判决的刑罚不相同，执行内容必须加以区别。对拘役、缓刑等罪犯，因为社会危害小或情节较为轻微采取了非羁押的执行方式，但刑罚处罚不应该避免，可以适当采取限制活动，强制参与社会活动的方式实现刑罚目的。而剥夺政治权利的罪犯主要是限制罪犯的民主权利。分别对待和处置体现刑罚的目的性和严肃性，也能体现罪刑相适应原则。第三，通过立法统一犯罪分子的执行评估机制。改造标准、奖惩制度规范化，实现犯罪分子在户籍地或异地都能服刑的目的，即使管辖机关改变，监管工作仍能够衔接，避免脱管情况的出现。

其次，建立信息化的管理平台，满足人口大规模流动的现实需要14。人力等资源的流动是必然的趋势，而人户分离也导致现有监外执行机制面临监管难题。异地监管除了立法规范，还必须实现监管工作的平台化、信息化。公安机关已经广泛建立了公安网，户籍信息、住宿登记、前科记录等数据实现共享。依托现有的公安网初步建立监外执行网络信息平台，所有的人员档案、改造信息登陆上网。数据上网的同时，接受改造的罪犯随身携带社区矫正流程卡，卡随人走，被执行人只要按照流程卡要求定期报到备案，主动到社区矫正部门参与社区矫正的执行活动，罪犯在任何地方都可以按照监外执行的要求履行法律义务。社区矫正的数据信息定期由司法行政部门反馈到公安机关，公安机关录入数据库，由管辖机关对矫正效果进行评估。

1112 钟安惠.西方的刑罚功能论[M].北京：中国方正出版社，2001:61 紧张理论认为犯罪形成个体成因就是由于人们无法通过合法手段实现主流社会价值观所推崇的成功目标而产生的紧张情绪。13王志亮、王俊莉.美国的社区矫正制度[J]，法学:2004,11:36.14 第六次全国人口普查结果显示，龙湾区常住人口为74.93万人，同第五次全国人口普查的47.73万人相比，十年共增加27.20万人，增长56.99%，其中区外流入人口45.85万人，占全区常住人口的61.19%。人口总量大幅增加的主要原因是来龙湾务工、投资创业、经商、区外人口大量迁移流入。再次，司法、行政机关和社区单位要明确在社区矫正中的分工和职能。公安机关掌握对罪犯的人员、动向等信息，通过网络平台管控监外执行的流程，对严重违法违规行为进行预警、通报。司法行政机关负责罪犯的日常管理，对服刑的罪犯进行法制、人格教育，提供法律援助和心理辅导等服务。在司法实践中，监外执行的犯罪分子普遍主观恶性小，社会危害不大，通过社区矫正完全可以杜绝再犯、重犯。司法行政机关日常监管有利于罪犯的帮教，但社区矫正的具体落实可以更多依靠社区基层组织。如福州市司法局试行监外罪犯社区当义工，就遇到了困难。传统的社会观念注重个人的道德规范和以往行为，许多矫正对象担心司法人员组织人员集中的社区矫正活动会暴露他们的隐私，担心影响此后的社会评价和工作生活，所以抵触情绪在所难免。如果有社区基层组织把被执行人安排在社会公益或慈善活动中，既减少了被执行人主观上的抵触情绪，又通过与其他社会义工的交流得到教育启发。检察机关定期对社区矫正的执行情况、罪犯的奖惩进行监督，考察罪犯有无及时到指定的矫正机关报到和参与社区矫正，对不规范的监管行为通过检察建议等方式进行监督，必要时直接向作出监外执行决定的机关建议改变执行方式。

最后，社会共管模式的核心是强化社区矫正的效能，提倡“以人为本”的罪犯康复理念，建立个性化的矫治方案。监禁执行可以强制限制罪犯的自由，使罪犯受到相当的人身刑，杜绝罪犯在押期间重新犯罪的机会，对罪犯重新犯罪构成心理压力，更多体现了惩戒犯罪行为的刑罚报应。而社区矫正通过矫正教育活动，让罪犯认识和悔悟罪行，并最终重返社会，以根除罪犯的主观恶性为刑罚目的。因此社区矫正更加强调预防的目的性，强化社区矫正的效能主要包括两个方面。第一方面，社区矫正要有完备的组织形式。一些发达国家和地区在监外执行方面有成熟的经验，如香港地区的刑事执行工作主要有三方面力量参与，惩教署负责监狱工作，社会福利署负责社区矫正项目的执行，善导会等民间组织在社区矫正事业中发挥辅助作用。善导会等民间组织活跃于社区矫正事业是香港地区刑罚执行工作的一大特色，善导会起初是一些民间人士自发成立的为出狱人提供临时住所和食物等帮助的临时组织，解决出狱犯罪可能面临的经济困难，为犯人重回社会提供社会关爱。因为这些组织提供帮助更加人性化，也注重保护犯人的隐私和尊严，对犯人的触动也比较大。“不仅各种宽大的刑法本身是较少的弊端，它们也以最符合人的尊严的方式引导着人离开犯罪行为。”15因为良好的社会效应，善导会获政府常年资助，其工作范围也逐步扩大到对在狱服刑人员帮教和处理其出狱后遇到的各种问题。我们正在试点的社区矫正工作侧重对罪犯的监管和改造，对罪犯释放后的生活环境调查比较欠缺，尤其是流动人口较多的地区，罪犯因为生存环境因素重新犯罪的机会大大增加。因此社区矫正工作需要社会第三方力量的介入，以社区机构为主体，把社会力量引导入社区矫正事业，健全社区矫正的组织体系。近年来国内慈善组织和自愿者活动日趋活跃，引导民间力量介入社区矫正活动，可以为释放罪犯提供基本生活条件、法律援助、心理辅导等支持，组织罪犯参与慈善等公益活动，改变社会对他们的歧视，减少罪犯对重返社会的物质障碍和心理压力。

第二方面，要有完善、针对性的矫正项目。如香港地区的社会福利署作为社区矫正的执行机构对罪犯采用感化服务、住院训练、社区服务令等矫正方式。感化服务由专人对犯人进行探访和督导，与司法行政机关的法制、人格教育相似。住院训练针对存在行为问题的青少年，用约束和纪律教育纠正不良习性。住院训练与少教所的工作性质相类似，主要工作对象是心智没有完全成熟，行为偏差较大，家庭教育缺失的青少年。社区服务令由法院向罪犯颁布，要求该罪犯无偿从事法庭指定时数的有益于社会的工作，以补偿其对社会造成的损害。通常安排在业余时间、假期进行，以不影响罪犯的工作与学业为原则，参与的也是一般志愿人士担任的公益性服务。社区服务令和自愿者活动不是对罪犯的单一惩戒，而是让罪犯通过社会所肯定的行为重新塑造人格。“行为的这种心理后效确实在许多社会心理学实验中出现 15 威廉.冯.洪堡.论国家的作用[M].林荣远，等，译.北京：中国社会科学出版社，1998：144 过„„社会角色规定的行为铸造了角色扮演者的态度。行为也影响我们的道德态度：我们倾向于将自己的行为解释为正确的。”16引导罪犯从事公益性服务，扮演自愿者的角色，得到社会正面的评价和鼓励，是对以往负面角色的否定和对新角色的鼓励，从而改变罪犯的自主意识。香港特区政府民政事务局局长曾德成2011年03月27日发表的《从香港到日本——义工精神无处不在》的文章提出：“当一个社会趋向成熟，人们便开始着重对生命价值的探索和追求。在香港，不计报酬和无私奉献的义工文化早已植根„„今日的香港其实是一个充满爱心的社会。”一个成熟的社区型社会不仅要杜绝人向恶，还要引导人向善。社区矫正的价值在于从根本上让罪犯摆脱犯罪的动因，实现思想康复的执行理念。正在试点的各地司法行政机关已经开始要求服刑的罪犯参与社会公益事业，如参加义工等矫正活动17。

Reform and improvement of the penalty system： Discuss on the mode of probation with community correction

Xu Fan

(the people's procuratorate of Longwan district of wenzhou city,wenzhou,325011)

Abstract: The eighth criminal amendment advance the reform of the penalty system, and clear the role of community correction in the penalty system.There are some problems with the present experimental policy of the community correction model co-supervised by the justice department and public security department, for example, the boundary between right and obligation is unclear and remote detention is difficult, etc.This article focus on researching on how to improve the probation with community correction based on the analysis of some cases, some measures ,as coordinate the management right and obligation and introduce social power ,should be taken to advance the effect of the penalty execution.Key words: probation, penalty policy, social co-management, community correction

姓名：徐凡

性别：男

通信地址：温州市龙湾区人民检察院

邮编：325011

联系电话：***

0577-86387018

戴维.迈克斯.社会心理学[M].侯玉波，等，译.北京：人民邮电出版社，2006：110 2009年03月《东南快报》报道福建福州试行监外罪犯社区当义工服刑。福州首批近700名已在监外服刑的罪犯移交到社区服刑，成为福州市首批社区矫正对象。而鼓楼、台江、仓山、晋安和长乐成为全市首批社区矫正试点，开设60个社区矫正点(司法所)，对符合条件的罪犯进行矫正管理。