杭州市西湖区法院行政判决书：电力公司有权为市电业局核发施工许可证？(2008年3月12日)[共五篇]

第一篇：杭州市西湖区法院行政判决书：电力公司有权为市电业局核发施工许可证？(2008年3月12日)

杭州市西湖区法院行政判决书：

省电力公司有权为市电业局核发施工许可证？

发表时间:2008-3-12 14:00:00

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在电力体制改革之后，随着电力工业部的撤销，省电力工业局按道理当然也应该撤销了，即使不予撤销，其也没有了行政编制。不过，浙江省电力工业局却依然存在，只是不是作为机关法人存在，而是作为企业法人存在。在浙江省工商局颁发的企业法人营业执照中，笔者却惊讶地发现，一个企业有两个名称，第一名称是浙江省电力工业局，第二名称是浙江省电力公司。浙江省电力工业局并以此继续行使行政职能。

杭州市西湖区人民法院并判决浙江省电力工业局为杭州市电业局核发施工许可证是合法的。杭州市电业局也是一个企业，是浙江省电力公司下属全资公司。一个企业有权为自己的子公司核发建设工程施工许可证？

杭州市西湖区人民法院

行政判决书

(2007)杭西行初字第51号

原告丁锡娟等9人(名单附后)。

诉讼代表人王建林，男，1968年11月4日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村6组36户。

诉讼代表人黄金福，男，1968年12月25日出生，汉族，住杭州市萧山区蜀山街道赵家墩村5组27户。

委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。

被告浙江省电力工业局，住所地杭州市西湖区金祝南路2号。

法定代表人赵义亮，副局长。

委托代理人王涛，浙江阳光时代律师事务所律师。

第三人杭州市电力局，住所地杭州市建国中路2 1 9号。

法定代表人赵光静，局长。

委托代理人郝利，浙江阳光时代律师事务所律师，原告丁锡娟等9人诉被告浙江省电力工业局施工许可行政争议一案，于2007年5月31日诉至本院，本院于当日受理后，于2007年6月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因杭州市电力局与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为诉讼第三人参加诉讼。因与涉案行政行为有关联的文件在行政复议，其结果可能影响到本案审理，2007年7月2日本院依法中止了本案审理。由于中止原因消除，2007年10月9日本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于200 7年10月18日、12月3日公开开庭进行了审理，并当庭宣告判决。原告丁锡娟等9人的诉讼代表人王建林、黄金福及委托代理人袁裕来，被告浙江省电力工业局的委托代理人王涛，第三人杭州市电力局的委托代理人郝利，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2006年12月15日，浙江省电力工业局为杭州市电力局颁发了编号为***106建筑工程施工许可证一份，准许杭州市电力局在杭州市萧山区临浦镇、义桥镇、蜀山街道建设萧山天然气发电厂220千伏送出线路工程。

被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1．建筑工程施工许可申请表。证明第三人在申请表中填写的内容已满足法律规定的发放施工许可证的前提条件，被告的审批程序合法。

2．《浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定》(浙计经基[1998]215号)。证明输电线路工程不用地，建成后不核发土地使用证，不需申请用地，同时，本案线路工程未处于城市规划区内，无需建设用地规划许可证；证明220千伏输电线路其通道内房屋，满足相互间安全距离的，不拆迁房屋。

3．工程线路规划图。证明本案工程的线路路径于2005年2月23日经规划部门审查通过。

4．浙江省发展和改革委员会《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》(浙发改设计[2006】151号)。证明发展计划部门于2006年11月24日同意规划部门审查通过的本案工程线 路路径。

5．《110－500KV架空送电线路设计技术规程》。证明220KV送电线路与建筑物之间的最小垂直距离是6米，满足这个要求的220KV送电线路可以跨越房屋，无需拆迁，因此，本案工程与原告无利害关系。

6．中标通知书与工程承包合同。证明第三人以招标方式确定了本案工程的施工企业，并于2005年l0月15日签订了工程承包合同。

7．220千伏萧山燃机输电线路工程施工图交底会议纪要。证明施工图纸及技术资料于2005年10月31日审查通过，可以满足本案工程施工需要。

8．施工组织设计报审表。证明本案工程的施工组织设计已于2006年8月5日审查，可以组织施工。

9．220Kv萧山燃机输变电工程建设监理合同。证明本案工程的监理合同已于2005年10月22日签订，有保证工程质量的具体措施。

10．安全生产许可证。证明本案工程的施工企业持有合法有效的安全生产许可证，工程安全有保证。

11．《关于杭州220KV甘露等两个输变电工程环境影响报告书审查意见的函》(浙环辐【2005】129号)。证明本案工程的环保措施符合国家要求，对原告无重大影响，因此被告颁发本案工程施工许可证的行为与原告无利害关系，原告不具备起诉资格；证明工程设计方案已达到跨越民房处与屋顶保持6米以上净空高度的要求。

法律依据：

1．《中华人民共和国行政许可法))(以下简称《行政许可法》第二十三条。法规可以授权被告以自己的名义颁发施工许可证。

2．《浙江省建筑业管理条例》第五条。被告根据地方性法规的授权获得了颁发电力行业施工许可证的主体资格。

3．《关于印发建筑工程施工许可管理有关文件的通知》(浙江省建设厅规范性文件)第一条。省建设厅根据《浙江省建筑业管理条例》的规定，要求被告制定颁发电力行业施工许可证的具体实施办法，并报其备案；被告根据省建设厅要求制定了颁发电力行业施工许可证的办法，并已按照要求报省建设厅备案。

4．《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第八条、第六十四条。第三入申领施工许可证的前提条件已满足；只有在城市规划区的建筑工程，才需要在申领施工许叮证前取得规划许可证；未取得施工许可证擅自施工的，只需“责令改正”(即补领施工许可证)，只有不符合开工条件的，才“责令停止施工”；由此可以证明：无论被告颁发施工许可证的行为是否合法，均不会影响原告的利益。

5．《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条、第二十六条、第二十八条。只有在“城市规划区”内进行建设，才需要申请申领建设用地规划许可证，只有在城市规划区内进行建设，才需要申领建设工程规划许可证，且申领建设工程规划许可证的前提条件之一是“已依法取得建设用地使用权”，本案工程不需要建设用地使用权，自然不需要建设工程规划许可证。

6．《广东省电力建设若干规定》第十一条。架空电力线路保护区不实行征地，不办理土地使用权证。

7．《福建省电网建设若干规定》第五条。架空电力线走廊和地下电力设施用地不实行征地。

原告诉称，2006年12月15日，被告为第三人杭州市电力局颁发建筑工程施工许可证(编号***106)一份，准许第三人建设萧山天然气发电厂220千伏送出线路工程。原告认为，被告颁证行为不符合法律规定。杭州市电力局提供的材料不符合法律规定，缺少了建设工程规划许可证。杭州市规划局出具的路径审查图仅是初审意见，本案缺少选址意见书。从实体上看，电力线路跨越房屋不符合法律规定。《电力设施保护条例》第二十一条及《浙江省电力设施保护办法》等均规定，架空电力线路一般不得跨越房屋，特殊情况需要跨越的，建设企业应采取安全措施并与有关单位达成协议。涉案项目跨越原告房屋涉及原告的重大利益，被告作出决定前未告知原告陈述申辩或者听证的权利，被告颁证程序违法。故诉至法院要求撤销2006年12月15日被告为杭州市电力局颁发建筑工程施工许可证(编号***106)的行为。

原告为支持其主张起诉时提供证据如下：

1．身份证复印件9份。证明原告身份。

2．建筑工程施工许可证。证明原告所诉具体行政行为。

3．关于萧山区蜀山街道2 2 0千伏萧山燃机送出线路跨越房屋的说明、萧山区蜀山街道赵家墩村村民委员会和金西村村民委员会证明。证明原告与本案具有法律上利害关系，不管之前的手续是否合法，但是在实施架设时都与原告有利害关系。

第一次庭审中补充提供的规范性文件：

1．《建筑工程许可管理办法》(建设部令第91号)第二条。该规定和《建筑法》一致，颁证的主体应是建设行政主管部门。

2．《建设部关于<建设项目选址规划管理办法>有关问题的复函》第二条。

3．建设部、国家计委关于印发《建设项目选址规划管理办法》的通知。

4．建设部《关于统一印发建设项目选址意见书的通知》第二条。

依据2、3、4，证明杭州市规划局在图纸上盖章不符合法律形式。

5．《国务院关于修改<电力设施保护条例>的决定》(国务院令第239号)第二十一条、第二十二条。证明协议达成是施工许可前要做好的工作，一般情况下电力线路不得跨越房屋，没有看见本案有什么特殊情况需要跨越房屋，而且也要有关单位达成协议。

6．《浙江省电力设施保护办法》第二十五条第二款。该办法要求新建改建电力设施，如必须跨越房屋，建设单位应与有关单位签订协议。

7．《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条、第二十五条。被告认为本案不在城市规划区内，无须领取规划许可证的观点不成立。

第二次庭审中补充提供的规范性文件：

1．《国务院办公厅转发国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题意见的通知》第二条第二款。

2．《国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知》(国办发[2000]69号)第二条。

依据1、2证明体制改革后，被告不再承担行政职能。

3．《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号)第九条、第十条。证明国家电网公司是企业法入，其职责是企业的职责。

4．《国家电网公司投资管理暂行规定》(国家电网计[2003】20号)第二十四条。证明从该规定看，应由省发改委核准涉案工程。

5．《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004】20号)。

6．《浙江省人民政府办公厅转发省发改委关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法的通知》(浙政办发[2005]73号)。

依据5、6主要证明本案是省发改委核准的项目，从形式审查看，杭州市规划局没有批准选址意见书的职权。

被告辩称，萧山发电厂220千伏送出线路工程具备取得施工许可证的条件。输电线路工程不占用土地，不核发土地使用权证。本案输电线路工程的路径走向经规划部门审查通过。第三人向被告提交的建筑工程许可证申请材料已满足《建筑法》的要求，被告向第三人颁发施工许可证的具体行政行为合法。萧山发电厂220千伏送出线路工程可以跨越房屋。根据《110－500KV架空送电线路设计技术规程》的规定，220KV输电线路与建筑物之间的最小垂直距离达到6米以上的，可以跨越建筑物。本案输电线路工程设计方案满足上述要求，环境影响评价合格，且第三人及施工企业已与原告所属的街道办事处达成线路跨越房屋的经济补偿协议，没有违反法律规定。被告颁发施工许可证的行为仅是针对第三人的施工活动进行的行政管理，不影响原告的利益，无需告知原告或举行听证会。被告颁发施工许可证的程序合法。要求维持被告颁发建筑工程施工许可证的具体行政行为。

第三人述称，2006年12月，第三人就萧山发电厂220千伏送出线路工程向被告提出申领施工许可证，并根据《建筑法》及有关规定提交了证明材料，且材料完全符合法律规定。被告是颁发本案输电线路施工许可证的合法主体，本案输电线路虽然跨越原告房屋，但该项目已依法通过规划和环评的审批，被告颁发施工许可证仅是依法对建设单位的管理，不涉及 4 原告的重大利益，不需要组织听证。被告颁发施工许可证的程序合法。本案输电线路工程跨越原告的房屋是经过规划批准，且建设单位已依法与政府部门及有关单位达成协议，被告颁发施工许可证的行为不决定和改变线路方向也不影响是否跨越原告的房屋。故被告颁证行为与原告无利害关系，原告不具备本案的诉讼主体资格。要求维持被告为第三人颁发的建筑工程施工许可证。

第三人为支持其主张提供如下证据：

1．220KV萧山燃机一萧南、兴南输电线路工程前期补偿协议书。证明涉案工程跨越蜀山街道民房、厂房的一次性补偿金共计869655元，有关单位已经达成补偿协议。

2．220KV萧山燃机一萧南、兴南输电线路工程预付协议书。证明第三人委托施工单位支付给萧山区重点建设办公室各种前期补偿费共计850万元，用于高压线跨房、借地等各种补偿。

3．赵家墩村补偿清单。证明赵家墩村的部分村民(含本案原告黄水法、黄金福)已实际领取高压线跨房补偿款。

4．借条及领条。证明金西村的部分村民(含本案原告黄利祥)已实际领取高压线跨房补偿款。

5．现场实测图纸。证明高压线与房屋的最小垂直距离是10米，符合国家技术规范的安全距离要求(6米以上)，可以不拆迁房屋。

6．《环境影响报告书》。证明涉案工程的环境影响因子经权威机构评估合格。

7．环评报告表修改复核报告单。证明涉案工程的环境影响报告书经浙江省环境保护局环境工程技术评估中心复查合格。

8．《关于220KV甘露输变电工程、萧山燃机送出工程建设项目

环境影响报告书初审意见的函》(萧环建[2005]644号)。证明涉案工程的环境影响报告书经萧山区环保局初审合格后，上报省环保局审查。

9．220千伏甘露、萧山燃机送出两个输变电工程环境影响公示。证明涉案工程的环评结论已经依法公示。0．《关于浙江省月牙等220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》(国家电网计【2004】477号)。证明涉案工程经国家电网公司于2004年9月2日依法立项。

11．《企业投资项目核准暂行办法》。证明该办法的颁布时间是2004年9月15日，在国家电网公司出具涉案工程的可研批复之后，因此涉案工程不适用审批制，不需要立项核准文件。2．《建设项目选址规划管理办法》。证明中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书，涉案工程由国家电网公司审批，杭州市规划局可以核发选址意见书。

第三人补充提供证据：浙规证(2007)0110098号建设工程规划许可证。证明涉案工程符合城市规划要求。

法庭审查中，原告对被告提供的证据质证后认为：证据1没有异议，只能证明第三人曾向被告提出过申请。证据2不能作为被告核发施工许可证的依据，发文单位中有两个单位不存在，该规定所依据的相关法律法规已废止或失效，对浙江省电力工业局的主体资格有异 5 议。证据3规划选址有法定形式，应有选址意见书，而在图纸上直接盖章，形式上不合法，而且规划局也无法定职权。

证据4、11不具备合法性，原告已另案起诉。证据5不能作为需拆除房屋的依据。证据6没有针对性，需要看承包单位的资质证明。

证据7没有异议，但这仅是施工图交底。

证据8、9无异议。证据10与本案没有关联性，是否针对本案的项目不明确。对法律适用：依据1，浙江省电力工业局不是行政机关，被告认为其是在授权下核发许可证的观点不成立，只有在法律法规没有确定的情况下才可授权，而事实上法律已明确规定由建设行政主管部门核发许可证；依据2是针对建筑业的管理，依据该条例第五条无法得出被告有核发许可证的职权；依据3不合法，从形式上看，建设部在2001年已经对《建设工程施工许可管理办法》进行了修订，现在适用的是9 1号令，不是7 1号令，该通知实体上明显与《建筑法》及建设部91号令相抵触，核发施工许可证的主体是建设行政主管部门；依据4除适用第八条外，还应适用第七条，应向县级以上建设行政主管部门申领，对征用的问题没有异议，但根据第八条第二项规定涉案工程在规划区外也要办理建设工程规划许可证；被告提供依据6、7没有必要。

法庭审查中，第三人对被告提供的证据、依据质证后无异议。

法庭审查中，被告对原告起诉时提供的证据质证后认为：证据3有异议，原告与涉案工程有利害关系，但与被告作出的具体行政行为没有利害关系，被告的行政行为并没有涉及工程的选址与设计，只是发施工许可证，允许第三人可以进行开工。证据1、2无异议。对原告第一次庭审中提供的规范性文件质证认为：因电力、水利的建设工程与一般建设工程不同，有很强的专业性，浙江省授权电力、水利部门负责本行业的许可证发放，且行政许可法也规定可以进行授权，故被告有权颁发施工许可证；保证工程质量的具体措施，在被告提供的证据8中有规定，将安全许可证与施工许可证相结合可以完全证明工程质量是有保证，施工企业是经过招投标的，而且又经过行政机关的监督；本案建设工程由国家电网公司审批，所以杭州市规划局可以进行审批，涉案工程是乡村的规划，只要符合实质性的条件就可以；

《电力设施保护条例》规定电力设施与其他设施有妨碍应达成协议，现第三人提供的证据可以证明本案已达成了协议，也作了可靠的措施；依据7，涉案工程经过的土地是集体土地，可以不申请建设工程规划许可证。对原告第二次庭审中提供的规范性文件质证后认为：依据1、2、3与本案没有关联性；依据4本案是线路工程，不是一个大中型项目，不符合原告所说的情形；依据5、6，两文件实施时间在涉案工程可行性研究之后，所以中央公司有权审批小型项目的可行性研究报告。

法庭审查中，第三人对原告起诉时提供的证据质证后认为：证据1、2没有异议。证据3有异议，村民委员会作为基层的自治组织，无权对事实进行证明，也不能说明原告与本案有利害关系。对原告第一次庭审中提供的规范性文件质证认为：依据1，我国有关建筑业的管理中，各部委是有分工，建设部主要管房屋建设，对电力，国家是另有规定；依据2、3、4，本案不适用；依据5第二十二条与本案无关，现建设单位已按规定与主管部门和单位达成了协议；依据6第二十五条规定的是涉及拆迁，涉案工程不需要拆迁房屋，且又在安全距离以内，协议第三人也已签订。对原告第二次庭审中提供的规范性文件的质证意见同被告。

法庭审查中，原告对第三人提供的证据质证后认为：证据1形成于2007年5月18日，本案的行政行为是在2006年，所以该证据不能证明本案行政行为的合法性，且所签的协议主体中也没有原告。证据2形成于2007年，签订协议的三方也没有原告。证据3、4形成于2007年，即使两原告同意，也不能证明被告的施工是合法的，其他7原告没有签订过。证据5不能证明原告没有利害关系。证据6、7、8环境批文不合法，原告另案起诉。证据9有严重违法之处，环评要征求意见，但被告并没有征求原告的意见，而仅在《萧山日报》上刊登。证据10是国家电网公司的批复，第三人认为涉案项目是国家电网审批，但被告是国家电网投资，原告认为这个审批是一个规章制度的审批，并不是政府部门的审批，结合证据11，在《企业投资项目核准暂行办法》前有一国务院的规定，到底是否是审批制要以国务院的决定作为依据。证据1 2第三人认为由国家电网公司审批的项目选址可以由杭州市规划局作出的观点不成立。对第三人补充提供的证据质证后认为，第三人在庭审之后提供该证据，形式上不具备合法性，反而证明原告所主张的本案是在城市规划区内的观点，其他无异议。

法庭审查中，被告对第三人提供的所有证据质证后没有异议。经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：

一、被告提供的证据，证据1的内容包含了第三人启动施工许可证的凭证及被告作出许可的具体行政行为，为有效证据。证据2、5为规范性文件，无须认证。证据3、4、11是不同的具体行政行为，行政行为一经作出即具有公信力，在未被依法撤销、变更前，具有法律效力，均为有效证据。证据6、10真实、合法，与本案有关联，为有效证据。证据7、8、9原告无异议，为有效证据。被告提供的法律法规和规范性文件无须认证。

二、原告提供的证据，证据1仅用于证明原告的身份。证据2为涉案具体行政行为，为有效证据。证据3真实性予以确认。原告两次庭审中补充提供的法律法规和规范性文件无须认证。

三、第三人提供的证据，证据1、2、3、4本院对真实性予以认定，与本案有关联。证据5、6、7、8、1 0真实、合法，本院予以采信。证据9真实、合法，可以证明涉案工程的环评结论已依法公示。证据11、1 2为规范性文件，无须认证。第三人补充提供的证据真实、合法，且与本案有关联，为有效证据。

根据上述认定的证据，本院确认以下事实：

2004年9月2日，国家电网公司下发《关于浙江省月牙等220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》(国家电网计[2004]447号)，该批复包含了涉案的220KV萧山燃机输变电工程项目。2005年2月23日，杭州市规划局同意该项目路径走向。2005年8月16日，第三人作为具体负责该项目的建设和管理的单位，即委托国家环境保护总局辐射环境监测技术中心开展环境影响评价工作。评价单位经现场踏勘、监测、咨询并采用公众参与问卷调查等方式，完成了环境影响报告书的编制工作。2005年10月18日被告组织召开了“《环境影响报告书》专家评审会，听取专家和相关单位的意见。该报告书通过了专家组的审查。在评价单位作出环评初步结论后，第三人于同年10月21日在《萧山日报》上刊登了涉案项目的环境影响公示，公示内容包括工程基本情况、环评初步结论等。2005年12月31日，浙江省环境保护局以浙环辐[2005]129号文件批复了涉案工程环境影响报告书。2006年11月24日，浙江省发展和改革委员会对被告上报的《萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计及概 7 算审查意见的请示》，作出《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》，原则同意上报的审查意见。2006年12月15日，第三人向被告申请领取该工程建筑工程施工许可证，并提交了包括：工程线路规划图、浙江省发展和改革委员会《关于萧山天然气发电厂220千伏送出工程初步设计的批复》、中标通知书、工程承包合同、220千伏萧山燃机输电线路工程施工图交底会议纪要、施工组织设计报审表、220KV萧山燃机输变电工程建设监理合同、安全生产许可证等材料。当日，被告为第三人颁发了编号为***106建筑工程施工许可证一份，准许第三人在杭州市萧山区临浦镇、义桥镇、蜀山街道建设萧山天然气发电厂220千伏送出线路工程。

另查明，第三人于2007年4月25日取得了涉案工程的建设工程规划许可证。

再查明，涉案工程跨越原告的房屋，并已建成投入运行。

本院认为，《浙江省建筑业管理条例》第五条第二款规定，“交通、水利、电力等部门按国家规定负责本专业建设工程的管理工作。”因此核发施工许可证是被告的职责。涉案工程跨越原告的房屋，原告与涉案具体行政行为的作出有利害关系，原告具有诉讼主体资格。《电力设施保护条例》第二十一条虽然规定“特殊情况需要跨越房屋时，电力建设企业应采取安全措施，并与有关单位达成协议”，但是否达成协议不是被告颁发施工许可证的前提条件或法定条件。第三人根据《建筑法》的有关规定向被告申领施工许可证，被告审查中在缺少建设工程规划许可证的情况下向第三人颁发施工许可证，不符合法律规定。现第三人已在诉讼前予以补办，故涉案具体行政行为的作出虽存在瑕疵，但该瑕疵尚不足以导致涉案具体行政行为的撤销。被告向第三人颁发施工许可证前，该项目已在环境影响评价等阶段有过公众调查、征求意见、专家评审，原告主张被告颁发施工许可证应进行听证没有依据。涉案工程现已建成投入运行，原告要求撤销涉案具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：

驳回丁锡娟等9人的诉讼请求。

案件受理费5 0元由丁锡娟等9人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式三份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元(开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：***2968，户名：浙江省杭州市中级人民法院)。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

审 判 长

方俊灿 审 判 员

王呈虹 审 判 员

唐庆芳 二00七年十二月五日 书 记 员

吴 涛