内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究以镶黄旗为例

第一篇：内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究以镶黄旗为例

内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究以镶黄

旗为例

摘 要：本文?δ诿晒抛灾吻?通过锡林郭勒盟镶黄旗草牧场“三权分置”改革试点工作的实地调查，在充分肯定地方实践做法和工作成效的同时，提出具体实践中存在的牧民认识不足、草牧场经营权评估体系不健全、经营权处置变现方式空白等若干问题，并从加快推进草牧场确权工作、加强宣传引导、建立健全体制机制、完善相关法律法规体系和进一步规范草牧场流转机制等方面提出了进一步推进牧区草牧场“三权分置”改革的若干建议。

关键词：草牧场“三权分置”改革 经营权抵押贷款 镶黄旗

牧区草牧场“三权分置”改革是内蒙古农村牧区土地草牧场产权制度改革的一项重要内容。自2014年，我区在推进草牧场确权登记工作中，通过开展试点工作，对落实草牧场集体所有权、稳定牧户承包权、放活草牧场经营权的“三权分置”改革进行了积极探索，取得了一些有益经验。为了考察牧区草牧场“三权分置”改革工作进展，并对其继续推进提供智力支持，内蒙古社会科学院牧区发展研究所组织两个专题调研组，先后赴鄂尔多斯市鄂托克前旗、锡林郭勒盟镶黄旗进行实地调查，形成了全面反映两地试点工作的调研报告。

一、镶黄旗调研基本信息

镶黄旗位于锡林郭勒盟西南端，全旗总面积5172平方公里，辖区辖2个镇2个苏木，60个嘎查、6个社区居委会，总人口3.1万人，为我区33个牧业旗之一。它是自治区级草牧场承包经营权确权登记试点、自治区级草牧场承包经营权抵押贷款试点和锡林郭勒盟盟级草牧场经营权流转公开管理服务平台试点。2017年7月26日―29日，调研组就草牧场“三权分置”问题赴镶黄旗进行实地调研。调研组主要采取个别访谈和入户问卷调查方法，分别对镶黄旗文贡乌拉苏木、宝格达音高勒苏木、巴音塔拉镇三个苏木镇所辖五个嘎查的10余名基层干部、23名牧民进行有关草牧场确权、草牧场“三权分置”改革实施情况进行深入的交流与访谈，获得了大量的第一手资料（走访牧户详情见下表）。

二、镶黄旗草牧场确权及“三权分置”改革情况

内蒙古镶黄旗草原确权登记试点工作始于2014年5月。据了解，2015年9月，镶黄旗草原确权试点工作顺利通过自治区验收。截至2017年7月，已完成60个嘎查、611个浩特、5674个牧户的草牧场确权工作，完成确权草原面积755.5万亩；对18118个草库伦打点取点249235个。完成确权范围覆盖全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧户，以及99%的承包草牧场。

目前，正在进行全面换发新《草原承包经营权证》（简称新证，下同）和建立完善嘎查、苏木和旗级各类确权档案工作。据调查，在本次样本户中，56.52%的牧户已经拿到新证，其中近50%的牧户用新证进行抵押贷款。其余牧民因存在草牧场界限不清或草场纠纷而未领到新证。

（一）主要做法及成效

1.推进草牧场确权登记颁证工作，夯实“三权分置”改革基础。镶黄旗制定出台《镶黄旗完善草原确权登记工作实施方案》等政策措施，成立外业组、内业组、技术组、矛盾调处组等6个专项工作组。建立嘎查、苏木镇、仲裁办、法院等矛盾纠纷排查化解四级调处机制，开展草牧场矛盾纠纷排查化解专项行动，共化解草牧场矛盾纠纷349起，涉及牧户1396户，解决24起多年遗留的草原纠纷问题，在全区率先完成了草牧场确权登记工作，并通过自治区验收，为推进草牧场“三权分置”改革奠定了坚实基础。

2.引导和规范草牧场经营权有序流转，激发牧区改革发展活力。镶黄旗在旗、苏木镇、嘎查三级分别建立了草牧场流转服务中心、服务室和服务点，健全三级联通的草牧场流转管理服务平台。并依托自治区草原承包管理系统，建立草原确权承包电子信息平台，开展办理草牧场流转、征占用等信息发布、核准审批等手续。继续完善草牧场流转各项规范性文件，鼓励和引导牧户多形式流转草牧场经营权，特别是向专业合作社、家庭牧场等新型经营主体流转，有效解决了草牧场细碎化问题，推动畜牧业适度规模经营和牧民转移进城就业。据了解，截至2017年7月，全旗已有712户牧民规范流转草场121.9万亩，流转费达866.6万元，有330余家新型经营主体参与草牧场流转，1800余名牧民通过草牧场流转进城务工。

3.探索经营权抵押贷款制度建设，确保改革工作有章可循。镶黄旗先行先试探索出台《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款试点工作实施办法》《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款实施细则（试行）》等一系列政策措施。中国人民银行镶黄旗支行协调督促各金融机构修订了贷款管理办法和实施细则，旗政府委托专业机构对相关实施细则、他项权证等内容进行法律审查，确保各个工作环节有法可依。自治区和旗本级财政分别安排预算资金200万元和400万元，作为“两权”抵押贷款的风险补偿基金。

4.积极创新经营权抵押贷款模式，缓解牧户贷款难的问题。由镶黄旗生态环保部门牵头设立草牧场承包经营权价值评估机构，依据草场类型、登记、利用现状、面积、产草量、饲养牲畜价值、流转价格、承包经营期限等综合因素，向牧户提供免费评估服务。同时，自主设计草原承包经营权抵押贷款他项权证，为抵押贷款提供依据。牧民可以在评估机构提供的评估值基础上，自主报价，银行按牧户信用等级等因素计算抵押率，确定牧户抵押贷款额度。目前，评估机构已为64户牧户、82.2万亩草场提供评估服务，发放草牧场经营权他项权证34本；已发放草原承包经营权抵押贷款28笔，共155.1万元，一定程度上缓解了牧民贷款难的问题。

（二）存在问题及关注点

1.牧民对草牧场“三权分置”改革的认识不深入、不全面。在调查中发现，样本户中多数牧民对草牧场“三权分置”改革的理解仅仅停留在以旧证换新证、用新证进行抵押贷款等层面上，对新证的其他权能认识和理解不深、不全，从而影响着“三权分置”改革的实施效果。其实，经营权的抵押只是草牧场“三权分置”改革内容之一，而不是其全部。

2.草牧场确权颁证工作仍有遗留问题。通过开展草牧场确权登记工作，虽然解决了大部分牧民的草牧场纠纷等历史遗留问题，颁发了新证，但调查样本户中，仍有43.48%的牧户未领到新证。这虽然与样本量多少有关，但从另一个侧面反映确权登记工作仍有待进一步完善。

3.缺少草牧场经营权抵押的支撑体系。牧区信贷担保形式相对单一，担保机构缺失，多为小额信用贷款与联保贷款，使用抵押贷款担保方式的频度较低。同时，牧民又普遍缺乏信贷担保物，草牧场承包权、牲畜、生产性固定资产等在构成担保物的要素上均存在一定缺陷，导致牧民难以获得金融机构的信贷支持。另外，有牧民反映在办理贷款的手续上新证与旧证没有区别，有时新证不是贷款的抵押物，而只是作为一种授信参考条件，甚至只是把抵押在银行的旧证换成新证而已。

4.相关法律法规供给不足。现有的法律法规缺乏对草牧场所有权、承包权、经营权做出充分界定，也没有对其权责边界进行详细划分，只停留在地方性法规、政策文件或专家解读层面，客观上制约着草牧场“三权分置”改革的进度与成效，甚至会出现因权责模糊而导致草牧场承包经营权的使用、收益等权利处于一种政策鼓励但法律有障碍的两难境地。

5.草牧场经营权价值评估体系不健全。由于草牧场权属关系不同于一般物，草牧场经营权价值评估与其他如房产等评估物不同，建立一套科学的价值评估体系及操作系统在理论构成和实践积累上均存在障碍。非专业部门兼职完成该项工作，既因缺乏专业评估知识和经验而产生误差，同时也增加了其工作强度与压力。至于现行评估体系是否科学合理，还有待于考证。

6.草牧场经营权的处置变现方式仍处于空白。当牧民不能按期还款而发生违约时，如何处置或变现抵押物――草牧场承包经营权一直困扰着双方。一方面，金融机构不具备草牧场经营管理能力，当发生抵押违约情况时，只能通过抵押物再流转进行变现清偿贷款，但现有条件下其处置变现成本显然较高。另一方面，抵押物再流转又与承包户相关，必须征得其同意，如果承包权人不同意其流转，情况则更加复杂。因此金融机构参与草牧场经营权抵押的积极性并不高。

7.牧民家庭负债率较高，草牧场抵押风险令人堪忧。据前期抽样调查结果显示，样本户中有70%以上的牧户（包括贫困户）有各类金融贷款或民间融资（文明等，2016）。然而，近年来畜牧业经营受到自然灾害和市场波动双重影响，牧民前期贷款压力没有被释放。如果牧民再以草牧场经营权抵押贷款，其负债率会持续拉高。因为，在相关法律法规缺失的情况下，现有承包期内无法偿还抵押贷款的牧户，其承包经营权何去何从值得关注。

三、推进草牧场“三权分置”改革的几点建议

（一）加快推进草牧场确权登记颁证工作

牧区草牧场确权登记颁证涉及广大牧民的切身利益，是完善牧区基本经营制度，推进草牧场“三权分置”改革的基础，必须准确领会中央及自治区有关全面深化农村牧区改革精神，按照权属合法、确权精准、权证适用、等级完善等要求，切实解决草牧场承包面积余缺、空间位置不明、承包界限不清、登记薄不健全等问题，依照法律法规赋予牧民更有保障的牧区草牧场承包经营权。

（二）加强对草牧场“三权分置”改革的宣传引导工作

草牧场“三权分置”改革的实施赋予牧民对承包草牧场占有、使用和收益权利，并享有使用、流转、抵押和退出的权能。它使承包草牧场不仅有生产资料性质，更具有了资产性质，成为牧民获得非经营性收益的财产以及防范未来风险的手段。因此，各级政府及职能部门必须加强相关制度、政策的宣传工作，全面提高牧民及干部群众对相关法律政策的全面、正确认识和理解，增强牧民保护自身权益的意识和能力，增强干部维护牧民合法权益的服务意识。

（三）建立健全草牧场经营权抵押机制

尽快组织建立草牧场经营权价值评估机构，改变目前缺乏专业评估机构的尴尬局面，使得抵押物价值准确计量化。同时，各级行政管理部门做好草牧场经营权抵押贷款配套服务工作，配合金融机构进行草牧场经营权权属确认、经营权价值评估核定等工作。

完善草牧场经营权抵押贷款风险补偿基金制度，并探索建立抵押物处置变现机制，降低金融机构开展抵押贷款业务的风险，调动金融机构放贷积极性，并合理保护牧民草牧场经营权之权益。

（四）尽快启动相关法律法规的完善工作

尽快启动相关法律法规的完善工作，从法律层面对草牧场三权的权属问题及权能结构进行表述和解释。其中，应始终坚持用途管制机制，以“不得改变流转或抵押草牧场的集体所有性质，不得损害原承包户承包经营权，不能改变草牧场使用用途”为底线，全面保障牧区草牧场“三权”权利。

（五）进一步规范牧区草牧场流转机制

发挥鼓励嘎查村基层组织主动为牧户间的草牧场流转牵线搭桥，指导流转双方签订规范的流转合同，并提供合同留存服?铡９娣锻恋亓髯?程序，及时查处、纠正违规流转行为，妥善解决好流转中出现的各类纠纷，保护流转双方的合法权益。同时，积极培育专业型中介服务组织和流转委托代理机构，为区域内有流转意愿的牧户间提供更为专业化的流转服务，以期降低流转双方的交易成本，并保证草牧场向真正具有较强经营能力的经营主体集中。

参考文献：

[1]王巧丽.“两权”抵押贷款试点下内蒙古草牧场质押贷款业务的难点和问题[J].华北金融，2016，（10）.[2]李增明.呼伦贝尔市所辖牧业四旗开展草牧场质押贷款的情况调查[J].内蒙古金融研究，2014，（8）.[3]史惠文，金艳东等.完善锡盟草牧场经营权抵押贷款中存在的问题及建议[J].内蒙古金融研究，2014，（9）.责任编辑：康伟

第二篇：浅谈房产税改革——以上海、重庆房产税改革试点为例

2010年5月31日公布的《国务院批转发展改革委员会的通知》首次具体提出“逐步推进房产税改革”。2010年10月，党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议又进一步提出要“研究推进房地产税改革”。2011年1月，经国务院常务会议同意，上海、重庆作为房产税改革试点城市，开始对个人住房征收房产税。房产税改革从提出到至今已两年有余，其实行成效是否达到预期目的是国人所关注的。本文试图从房产税实施目的出发，结合目前房产税改革所采取的措施，分析房产税改革所取得的成效及存在的弊端，并提出相关的意见及建议。

房产税，又称房屋税，是国家以房产作为课税对象向产权所有人征收的一种财产税。对房产征税的目的是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产的使用效率，控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整，合理调节房产所有人和经营人的收入。2010 年国务院同意发改委《关于2010 年深化经济体制改革重点工作的意见》，出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革。重庆市、上海市为开征房产税试点，于2011 年1 月28 日起正式开征房产税。

一、房产税改革的原因

国家实施房产税改革的主要原因在于目前我国的房产税并不能体现房产税本身所具有的调控职能。具体为以下三点：

（一）征税范围过窄

现行房产税征税范围限定在“经营性用房”，而居民个人所有的非营业用房产并未纳入房产税的征税范围，这不利于对房地产市场的调控。

（二）计税依据不能反映房地产的真实价值

目前我国房产税的计税依据有两种，分别为从价计征和从租计征。这种计税依据存在以下两个方面的问题：即以房产原值作为计税依据无法反映房地产的市场价值，也无法抑制房地产租赁市场的膨胀发展。

（三）税率设计缺乏灵活性

我国现行房产税的税率采取“一刀切”的方法，并没有根据不同收入的人群设置不同的税率，没有体现出“差别化”的税率。这意味着无论房地产的持有者持有多少价值的房产，其在纳税数额的比例上是完全相等的。这也成为房地产投机者对房地产进行大量投资，以致大量房产空置积压的原因之一。

二、实施房产税改革的目的

针对现阶段我国的房产税不能体现房产税本身所具有的调控职能的现状，国家实施房产税改革的主要目的为以下几点：

（一）完善房产在保有阶段的税收制度缺失

土地资源的稀缺性和地理位置的唯一性决定了土地价值的巨大差异性，更造就了特殊城市和某些城市特殊地段房产价格的高企性。同时，我国现行的房地产的税费主要集中在投资和开发环节，而在个人房地产的保有阶段并没有相配套的税收制度。个人持有多套房产几乎没有成本，因此，投机性炒房的收益随着房价的上升越来越高，这样的高收益又进一步吸引了更多的资金进入房地产市场，进而又推高了房价。目前土地资源相对有限，特别是大中城市土地资源日益枯竭，进一步加剧了人们对城市房价上涨的恐慌。由于我国现阶段房产在保有阶段的税收制度不健全，全国各地大量出现“空置房”现象，如鄂尔多斯空置新城，海南的空置小区等。

（二）扩大政府财政收入，调整地方财政收入结构

我国1994 年实行分税制改革以后，中央政府拿走了全国税收的大部分，中央政府与地方政府出现了严重的事权和财权不匹配的现象。地方政府为增加财政收入，将眼光投向了土地开发，这直接造成了今天的“土地财政”现象。全国土地出让金从2006 年的7000 亿元增加到2010 年的2．7万亿元，年均增长率高达40.1%。“土地财政”不仅助推了房价，而且不具有可持续性，不符合科学发展观的要求。所以，目前急需调整现阶段地方政府财政收入的来源。

纵观当今世界上其他国家，物业税或房产税都是其地方财政的重要收入来源。英国地方政府财政收入全部来自房产税，法国为69%，加拿大为85%，美国为50%-80%。但在我国，近几年房产税的收入仅占地方税收收入的6%左右。从长期角度来看，房产税将会成为地方政府的主要税收收入，因为房产税的征收不仅能解决地方政府财政收入不足的问题，也能在很大程度上解决“土地财政”问题，调整地方财政收入结构。

（三）调整我国目前畸形的投资方向，遏制投机性购房

目前我国商品房价格居高不下，其中一个重要原因是投机性炒房现象的存在。买房子，等升值，再卖房子。这个循环将大量的资本吸引进入房地产市场，一路推动房地产市场向畸形的方向发展，使得我国楼市超过股市成为第一大资金的蓄水池。开征房产税的目的之一就是逐渐降低房产作为投机品的价值。因为在未来市场面临不确定的条件下，征收房产税使投机者要直接面对确定的税负，从而使房屋投机属性大大降低，进而引导民间资本重新关注商业市场的发展，引导资金进入生产领域和高科技制造领域，从而逐渐调整产业结构，使国民经济走上可持续发展道路。

（四）通过税收手段调控我国未来城市的发展方向

随着城市化进程的加快，加之中国作为世界第一人口大国的特殊背景，中国将迅速产生一批超大型城市，如北京、上海等。随着大城市群发展的提速，世界性大城市所面临的难题必然会出现：城市资源的有限性与城市人口增长的爆发性的矛盾。城市越发展，人口越增加，越会推高土地价格和房屋价格；并且城市交通、公共卫生、新增人口就业、社会治安和社会保障等一系列关系到国计民生的问题也更为凸显。北京、上海、广州等地居高的房价和滞堵的交通充分证明了这一点。面对这样的情况，北京采取的“限购令”手段不仅效果十分有限，而且产生了大量的副作用，如人才流失，资本流失等。国外的成功经验可以为我们提供解决问题的一些思路：美国的纽约、法国的巴黎、日本的东京、英国的伦敦等都采取了城市化向城郊化的发展。即在城市周围建立多个卫星城，每个卫星城都有自己的配套设置，同时也和主城保持着紧密的联系。但是卫星城市的规划建设是一个高投入低产出的项目，需要大量的配套设施来有效地吸引居民。政府的资金投入、政策导向、规划水平是影响卫星城成败的重要因素，其中很重要的一种政策调控手段就是房产税。

综上所述，房产税改革的目的不是打压房地产市场，而是引导包括房地产行业在内的多行业健康发展，保障人民基本权利的正常享受，维护广大人民的合法利益。

三、实施房产税改革的措施自房产税改革通知公布以后，上海和重庆作为全国的试地区，率先在全国实行了房产税改革。虽然同为国家首批房产税试点城市，但是沪渝两市的方案和侧重点也有所不同。上海房产税征收范围主要是全部新购住房，且涉及全部行政区域，影响的范围是新购房群体。然而，其税率为0.4%-0.6%，为固定的税率且税率较低，存量房没有纳入到征税对象之中。

重庆主要是打击高端住宅和投机性购房，其采取了分档征收的方案，操作起来难度较大。不会影响大多数老百姓的正常购房需求，但其征收对象的范围较窄，影响范围不如上海。重庆开征房产税主要是在心理层面上对房地产市场造成冲击。

四、房产税改革实行措施的成效及弊端

至今，上海、重庆两地的房产税试行虽没有达到预期的显著效果，其征收收入所占的比例不是很高，但实行至今在各方面都取得一定的成效。房产税试行至今，重庆、上海两市的高端房产成交量明显下降，而高端房产成交量的下降也使得整体房价成交水平趋于平稳，房价至今未出现大幅上涨的情况。中国统计年鉴的数据显示，重庆在70 个大中城市住宅销售价格指数中排名比较靠后，这说明房产税改革具有一定的成效。据相关资料统计，2012 年1-6 月份，上海商品房销售面积和去年同期相比下降13.8%；重庆多数高档住宅商品住宅楼盘访客量下降30%-50%，且主城区应税住房交易价格也都有所下降，较房产税实施前同类房屋成交价下降10.48%。另外，上海通过此次税制的具体设计，取得了很好的实际调节效果。由于公众都倾向在中心区购置不动产，上海的房产税试点方案里设计的一个很小的杠杆，即中心区域的税率是0.6%，周边区域的税率是0.4%，这个细微的差距就使成交量被引流到周边区域。另外，有“人均60平方米”和“均价两倍”这样的数量界限来区分不同的税负，明显促进了小户型的销售占比上升和均价的稳定。并且，2011 年重庆房产税税收收入为1 亿元人民币，上海房产税收入为22.1 亿元。虽然收入额相对较小，但其收入全用于保障性住房建设，这对房地产有一定的调节作用。

但是，在上海、重庆的试点试行中也发现房产税改革目前存在的一些弊端，主要为：目前信息登记、联网等配套制度不完善，使房产税的征收有一定的困难，效果堪忧。并且房产税的设计并不能从根本上改变高房价的现状，税收改革的征税对象最终会以房租或者房价的形式转嫁给普通购房者，从而使房产税不能更好地行驶其调节房价的功能。而且，从此次试点方案的各项课税要素来看，目前房产税实施仍存在与税法公平原则相悖之处，而这些相悖之处将影响调节收入差距、完善房地产税制等长期目标的实现。

五、个人对房产税改革的意见及建议

从房产税改革的目的出发，结合目前上海、重庆的试点试行情况，现提出个人对房产税改革的意见和建议。

（一）完善房产税的配套制度。

房产税改革必须要建立和完善房地产产权制度。只有产权关系明晰，才能合理界定纳税人并准确界定纳税人财产的评估价值。其次，为保证税负公平、杜绝偷漏税，国家也可以参考公司年检制度，实行房产年检制度。即房产无论何种性质，持有人须每年到房产管理局办理年检手续，未通过上年年检的房产，不得进行出租、出售、抵押等任何交易，从而保证税收的征税对象不转嫁给普通购房者。

（二）统一纳税人标准

就纳税人而言，目前试点方案中对其区分主要是基于经济宏观调控的目的，即调控高居不下的房价，故其主要目的在于限制非本市人口的购房行为，遏制房地产投资。以经济调控为目的的立法具有暂时性，而作为需长期存在的税收制度，则需要以公平原则作为立法指导。因此，在今后的立法中，应当对现行的区分纳税人的做法进行统一，以拥有房产的数量作为统一纳税人标准的方向，从而保证税法的公平原则。

（三）降低房地产流转环节的税负并进行“清费立税”

我国的房地产行业存在名目繁多的税费，这些税费不仅增加了房地产开发成本．而且与房产税有很多重合。因此，在推行房产税的过程中，必须减少或者合并这些税费。这样能使房产税在打击房地产投机的同时降低房价的成本。从而使得房产税更好地履行其调控房价的功能。

（四）对于房产税的支出，要实行“专款专用”

要保障房产税的“专款专用”，需将征收的房产税用于地方公共事业的建设和住房保障体系的建立，并在实行过程中引入社会监督机制，切实落实好社会舆论监督。只有这样，才能保障房产税改革的顺利执行，才能真正把房产税改革的目的落到实处。与此同时，征收房产税还将给地方政府带来一个稳定的收入来源，缓解地方政府过分依赖“土地财政”的问题。

（五）应以不增加普通老百姓的负担为原则

目前，房地产改革的侧重点应放在遏制投机炒房囤地、促进房地产市场健康稳定发展方面；放在调节收入分配和缩小贫富差距，而不是着眼于增加财政收入方面。因此，在房产税制度设计时，应该特别注重保护中低收入家庭。如实行起点税率较低的累进税率，住房面积越大、套数越多，税率就越高；对首套房免征房产税，对中低收入家庭实行低税率等。

参考文献：

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