浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见-

第一篇：浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见-

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第二篇：浙江省高院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见

浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保

障的意见

浙高法〔2009〕250号

浙江省高级人民法院关于

为推进农村土地流转和集体林权制度改革

提供司法保障的意见

本省各级人民法院、宁波海事法院：

为贯彻落实省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》、《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，以及省委、省政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》、《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》等文件精神，根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，结合法院工作实际，现就我省法院为推进农村土地（含林地）承包经营权流转和集体林权制度改革提供司法保障，提出以下指导意见。

一、充分认识农村土地流转和集体林权制度改革的重要意义。农村土地流转和集体林权制度改革，是我省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措，事关新时期我省经济社会全面协调可持续发展的大局。全省各级法院要紧紧围绕党委和政府工作重心，把支持农村土地流转和集体林权制度改革创新作为践行科学发展观的重要内容，按照“八项司法”的要求，努力为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供强有力的司 1

法保障。

二、准确把握审理原则和指导思想。严格执行物权法、合同法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定。对我省各地根据省委、省政府决策部署推出的各项改革创新措施，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。

三、依法保护农民土地承包经营权。以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定为核心，以稳定和完善农村基本经营制度，推进农村改革发展为最终目标，切实加强人民法院的审判和执行工作。依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为，构建农村改革发展的基础条件。

四、妥善处理返乡农民工土地承包经营权流转纠纷。认真贯彻最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发〔2009〕37号），对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，多做思想劝导工作，努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原

则妥善处理，以最大限度地避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。

五、统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地、林权流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，切实审理好相关案件。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，依法确认无效。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。

六、依法支持宅基地使用权流转。对各地在农村住房改造和城乡统筹改革中采取的集体土地调换、农民宅基地串换、宅基地置换和流转试点等，只要解决好“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里出、人往哪里走”等问题，且农民自愿，不损害农民合法权益，确保农民相应获得住房、社会保险等必要保障的，应当予以确认和支持。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，支持其退出农村宅基地，拓宽农村建设发展的空间。

七、依法保障集体经营性建设用地的流转。在符合土地利用规划的前提下，依法确认集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利，促进城乡统一的建设用地市场的形成。目前，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用

地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，采取出让、转让等方式有偿使用和流转的，应认定有效。国土资源部下发有关农村集体建设用地使用权出让和转让的办法后，可参照该办法的规定进行认定。

八、妥善处理征地补偿费用分配纠纷。对依法受理的征地补偿费用分配纠纷案件，应当在尊重相关集体经济组织依法作出的自治意思的同时，根据法律精神和当地实际情况，努力消除分配方案中既不合法也不合理的差别待遇，依法保护集体经济组织全体成员的合法权益。对涉及农村集体成员资格界定的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益。要依照法律、法规、司法解释的规定，协助当地政府和集体经济组织完善征地补偿费用分配制度。

九、依法支持农村信贷担保机制的完善。承包人或者其他合法权利人以股份经济合作社股权、农村土地流转后衍生的经营权等权利质押，或者以农村集体经营性建设用地使用权、林权、农村住房抵押等新型贷款担保方式贷款的，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。

十、推动农业经营体制机制创新和经营方式转变。按照有利于提高农业市场集约化和组织化的原则开展审判工作，为加快发展集体经济和农民专业合作社提供司法保障。加大对农村新兴市场主体的保护力度，促进新型农业社会化服务体系的

第三篇：中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布后，国家林业局政策法规司负责人对《意见》进行了解读。

这位负责人表示，《意见》深刻论述了集体林权制度改革的重大意义。

集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。中央作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。全面推进集体林权制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将对破解“三农”难题作出巨大贡献。

集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。当前，生态承载力低是我国经济社会发展的最大瓶颈，生态状况与可持续发展的要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

《意见》明确提出了全面推进集体林权制度改革必须坚持的五大原则。

一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山”，突出“均”字，确保“人人有份”。

二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”，在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体的利益，集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力。既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是必须坚守的底线。

三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。

四要坚持依法办事，确保改革规范有序。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的集体林地，要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。

五要坚持分类指导，确保改革符合实际。要允许存在差异性和多样性，决不能强求一律，搞“一个模子”。要尊重客观，注重实效，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四权”提供制度性保障

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确了改革的内容，主要包括明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权，以确保农民获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利，为农民经营林业提供制度性保障。国家林业局政策法规司有关负责人对此做出详解。

明晰产权，集体林权制度改革的核心

意见明确提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是此次改革与历次改革的根本不同和突破所在。

明晰产权，必须保持林地家庭承包的长期性。意见规定：“林地的承包期为７０年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这是目前我国土地承包政策的最长年限，完全符合林业生产周期长的特点，给农民吃上了长效“定心丸”。

明晰产权还要维护林地家庭承包经营的物权性。根据物权法规定，林地承包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利。

放活经营权，林农充分享有自主权利

意见明确规定：“实行商品林、公益林分类经营管理。”“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。这有三方面含义。

一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权。三是农民生产的木材，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。

此外，意见还规定：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”。这相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。

落实处置权，林地承包人可依法流转山林

意见规定：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”赋予林地承包

经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。意见还规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途”。这可以从四个方面理解。——允许林地承包经营权人流转林地经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，但不包括森林内的野生动物、矿藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有偿”为必要前提，有利于维护农民利益，为依法公平交易提供了政策保障；——只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式；

——明确流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。

鉴于土地是农民赖以生存和安身立命的生产资料，应当引导农民充分考虑耕山致富、生活保障的需要，流转期限不宜过长，不要轻易改变林地原始承包关系，防止农民失山失地。

保障收益权，林农拥有四方面权益

一是农户承包经营林地的收益，归农户所有。

二是征收林地必须补偿。依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附着物和林木的所有人所有。

三是经政府划定为公益林的要落实森林生态效益补偿政策。对集体林地被划入公益林范围的，不管采取哪种承包方式，都要求补偿资金落实到农户，进一步从政策上维护农民的利益。

四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，依法维护其合法权利。

忽视质量，影响改革成效。

兴林富民五大关键词

国家林业局局长贾治邦在接受记者采访时说，改革的最根本精神是“兴林富民”，通过家庭承包经营方式，将林地林木这笔生产资料和物质财富交给农民，实现老百姓耕山致富，森林资源增长，维护生态安全，建设生态文明。关键词一：公共财政

“第一项政策就是要建立支持集体林业发展的公共财政制度。”贾治邦说，这主要包括六个方面的内容。一是建立森林生态效益补偿基金制度，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。

二是建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。

三是改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，将林业部门行政事业经费纳入财政预算。四是林业基础设施建设纳入政府基本建设规划，林区基础设施建设纳入相关行业发展规划。

五是林改工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。

六是对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

关键词二：林业投融资

贾治邦表示，按照意见要求，要充分发挥金融部门的职能作用，全面推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，切实解决林业生产资金不足的瓶颈。

同时，着力推进林业小额贴息贷款，积极探索金融机构＋担保公司＋林户、金融机构＋龙头企业＋林户、林农联保贷款等多种贷款模式，增加林业经营者的融资渠道。

“还要加快建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力，消除农民的后顾之忧。”贾治邦认为，当前特别要对保险保费实行财政补贴政策，科学确定各级财政和投保人的分担比重，适当降低农民缴费比例，引导农民参加投保，尽量扩大保险覆盖面。

关键词三：林木采伐

“集体林权制度改革后，老百姓非常关心‘树怎么砍’，我们要与时俱进地改进和完善管理方式，建立起与家庭承包经营林业相适应的林木采伐管理制度。”据贾治邦介绍，林业部门将以森林经营主体为单位，组织编制森林经营方案，把采伐限额还原到可采资源上，落实到山头地块，同时实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷高效的服务。

贾治邦同时表示，意见对采伐森林有明确规定：“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度”，这与森林法对防护林和特种用途林实行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。关键词四：林地林木流转

贾治邦说，建立健全林地林木流转制度，是盘活森林资源资产，实现森林资源资产化运营的基础和保障。要加强对森林资源流转工作的指导，探索限期限量流转的办法，防止农民失地；探索限定受让方资格的办法，限制没有林业生产经营能力的工商企业和个人受让森林，抑制过度炒买炒卖森林的行为。

他还表示，今后要加快森林资源流转平台建设，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，建立森林资源流转信息库，逐步实现流转信息化、网络化。

同时，完善森林资源资产评估机构，抓紧拟订森林资源资产评估机构准入条件，尽快启动森林资源资产评估师的认定工作。

关键词五：社会化服务

改革后，为解决“分林到户”后单一农户生产实力较单薄问题，将积极引导培育新型社会化服务组织，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。“要通过健全林业社会化服务体系，解决农民一家一户办不了、办不好、办了不划算的事。”贾治邦说。他指出，在提高农民组织化的程度，逐步实现规模经营基础上，尤其要积极引导发展各种形式的林业专业协会，组建包括“三防”联防协会、科技协会、产业协会等群众性联合组织。同时大力发展中介服务机构，完善林业规划设计中心、森林资源资产评估中心、林业科技推广中心等行业服务机构，对农民和其他林业经营者提供支持和服务。

第四篇：《关于全面推进集体林权制度改革的意见》解读

《关于全面推进集体林权制度改革的意见》解读

2008-07-18 09:192008年 6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)。国家林业局政策法规司负责人今日就此接受了记者采访。

问：在迎来改革开放30周年之际，中共中央、国务院颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，其重大意义和深远影响包括哪些方面？

答：《意见》第一部分从四个方面深刻论述了集体林权制度改革的重大意义，明确指出，集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。我们理解，《意见》论述的重大意义主要包括以下深刻内涵：

集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。土地是重要的生产资料，是生产力的基本要素。30年前，中央作出了实行耕地家庭联产承包责任制的战略决策，把耕地承包到户，实现了“田有其主”，极大地解放了农村生产力；30年后的今天，中央又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”，即：在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，确立农民作为林地经营权人的主体地位，使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置权和收益权，做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。

集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。我国是一个多山的国家，山区面积占国土面积的69%、山区人口占全国人口的56%，绝大多数贫困人口聚集在山区。全面建设小康社会重点和难点在山区。山区发展潜力在山，希望在林。全面推进集体林权制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植，林下经济，木本粮油，竹藤花卉，森林旅游，生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将对破解“三农”难题、建设社会主义新农村、全面建设小康社会作出巨大贡献。

集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。当前，生态承载力低是我国经济社会发展的最大瓶颈，生态差距是我国与发达国家的最大差距，生态状况与可持续发展的要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

问：《意见》第二部分，明确提出了全面推进集体林权制度改革的指导思想、总体目标和必须坚持的五大原则。对五大原则应该如何理解？

答：这五大原则，是对30年农村改革的系统总结，是实践和理论的结晶，内涵十分丰富，对集体林权制度改革具有很强的针对性和指导性。

一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的林地林木属集体经济组织成员共同所有。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山”，也就是要突出一个“均”字，确保“人人有份”。

二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。在统筹个人与集体利益上，首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”，确保农民在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体的利益，集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力，保证集体经济组织正常运转。在处理农民得实惠与生态受保护关系上，既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是改革必须坚守的一条底线。

三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民群众具有伟大的创造精神，集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。

四要坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基本准则，严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等法律规定。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的“三过”集体林地，改革时要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。

五要坚持分类指导，确保改革符合实际。《意见》提出的改革基本原则和总体要求，是对全国的统一要求，各地必须严格遵循。但是，我国幅员辽阔，自然条件不同，社情林情各异，改革必须从实际出发，进行分类指导、分区施策。要允许存在差异性和多样性，决不能强求一律，搞“一个模子”。要尊重客观，注重实效，科学确定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎实稳妥地做好改革的各项工作，避免追求速度而忽视质量，影响改革成效。

总之，要通过全面推进集体林权制度改革，基本完成“明晰产权、承包到户”的主体改

革任务。在此基础上，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

第五篇：中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

（２００８年６月８日）

新华社北京７月１４日电 新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明 晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。

一、充分认识集体林权制度改革的重大意义

（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活 保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是 对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的 生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明 晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生 态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林 业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现 代林业发展。

二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（五）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发 展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产 力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。

（六）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

（七）总体目标。用５年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

三、明确集体林权制度改革的主要任务

（八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确 立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经 济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

林地的承包期为７０年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自 留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

（九）勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包 争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

（十）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林 木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对 公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

（十一）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

（十二）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木 的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。

（十三）落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。

四、完善集体林权制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。

（十五）规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过 承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员 同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。（十六）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原 则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林 木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范 用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区 的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改 革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

（十七）推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大 力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债 务。

（十八）加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发 展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。

五、加强对集体林权制度改革的组织领导

（十九）高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村 基层党组织的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地 积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要严肃工作 纪律，党员干部特别是各级领导干部，要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。

（二十）切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深 入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服务方式。推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务 体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林 业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改 革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。

集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主 义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，坚定信心，开拓进取，扎实推进集体林权制度改革，为夺取全面 建设小康社会新胜利作出新的贡献。

一）关于林权概念中的“林”

现行法律体系中与“林”有关的事物包括森林、林木、林地以及森林资源。厘清这几个概念在法律文件中涵义及其相互关系是界定林权概念的基础。

1.森林。法律用语上的森林，因其往往成为权利义务指向的对象而更注重范围的特定性。例如：《印度尼西亚林业基本法》

第1条第1款规定“森林是指任何林木所覆盖的成片土地，并与其环境构成整个有生命的天然群落，经政府确定为‘森林’者。”《联邦德国林业法》第2条规定“本法将森林定义为每块有林业植物的地产。业经间伐的或透光的地产、林道、森林区划带和保险带，林中空地和疏林，森林草地、野生动物饲料地，森林林场以及其它和森林有关的为森林服务的面积均为森林。”中国台湾地区

《森 林法》规定，“森林系指林地及其群生竹木之总和。”上述森林定义的共同点是：森林不仅仅由林木组成，而是由土地、植物、动物组成的整体。我国《森林法》第 4条规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类。《森林法实施条例》第2条第2款规定：“森林，包括乔木林和竹林。”相比之下，中国《森林法》对森林涵义的解释较为狭义并更关注于“林”。综合各国立法，“森林”应当理解为特定范围内林地与乔木林、竹木林的总和。

2.林木。林木应是生长在林地上的树木和竹子，即指活立木，不包括树木或者竹子采伐后形成的材料。我国《森林法实施条例》第2条第3款规定:“林木，包括树木和竹子。”

3.林地。林地即用于经营林业的用地，它是森林的基础和载体。中国《森林法实施条例》第2条第4款规定：“林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”在中国《土地管理法》上，林地是指在土地利用规划中，编为林业用地的农用土地。4.森林资源。经济学意义上的森林资源是作为生产资料和生活资料的来源的自然要素之一。法律意义上的 森林资源，是指特定范围的森林整体和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然资源的组成部分。中国《森林法实施条例》第2条1款明确规定： “森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”

对上述概念的分析可见：第一，林木、林地、森林，都有其特定的内涵和外延，在法律上，都可以成为独立的权利客体。但是，它们之间又是相互依存、互为条件的——林木是森林的主体，林地是林木生存的基 础，林木又展现了林地的价值，因此，三者可以成为同一的整体而成为法律调整的对象；第二，野生动物、植物和微生物虽然是其他特别法律调整的对象，但当它们 与特定的森林、林木、林地结合并共同形成森林生态环境时，也当属森林资源的范畴。第三，在中国的现行法律中，森林资源在外延上涵盖了森林、林木、林地，是 三者的上位概念。由于作为陆地生态系统的主体，森林资源对于气候变迁、水源涵养以及动植物生长等具有巨大的影响，对改善生态环境，维护生态平衡起着决定性 作用。为了确保实现森林生态系统在生命支持系统中的整体作用，有必要将森林资源作为独立的自然形态和法律关系客体，对包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物在内的森林资源实行一体化和全面的权利设计和制度安排。因此，林权概念中的“林”，当指“森林资源”。

(二)关于林权的规范目的1.保障林业生产经营主体对森林资源经济利益的追求。民法对以土地资源为核心的自然资源的法律制度设计，主要是通过物权制度确认其财产价值，并围绕物权的移转 和保护建立债权制度和侵权行为制度。现代社会强调对自然资源生态价值的承认和法律保护，但并不因此否定对自然资源经济价值的追求。森林资源所具有的多元价 值功能可以通过不同法律的立法分工在有所侧重的前提下协调实现。随着人们对森林资源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表现地更为明显。在无法满足各类主体 的所有需求时，为了定纷止争，就有必要设置权利机制。“在共享的资源里，存在为获得利益的使用权、决定谁有权利用的权利、决定管理规则的权利和让渡所有权 利的权利。”[12]这些权利反映的是平等的主体之间在对资源利用过程中的各种利益关系，它是民事领域的基本法律关系，因为“民事主体为自己设定、受让权 利,不过是将其作为实现自己利益的工具。”将林权作为一种财产性的民事权利在法律上加以明确，解决的恰恰是森林资源的经济利益分配问题，即在森林资源的所 有和使用过程中，林权的设置可以使各类主体实现自己的利益主张：国家集体作为所有者，通过让渡森林资源使用、收益等权利实现林业经济发展、环境改善和资源 良性循环；其他各类社会主体通过参与森林资源使用权的流转，通过自己的生产或经营行为获取收益。

2.实现非所有权人对森林资源所享有的权利。《宪法》第9条、《物权法》第 48条明确规定了森林资源所有权的归属。在此基础上，迫切需要在立法上进行规范、学理上进行分析的是非所有人对森林资源的利用问题。这也是林权制度改革的 核心与最终的目标，即在明晰所有权的基础上，通过对非所有人所享有的有关森林资源的权利设置，促进森林资源的使用、流转，提高资源的效用。就是通过他物权 的模式,将抽象的森林所有权落实到具体的民事主体之上,创设出可流转的森林资源使用收益权。通过法定的方式赋予非所有人对森林资源享有独立的、排他的支配 权，由此既满足非所有人开发利用林业资源的需求,又实现所有人的经济利益。总之，作为民法规范的林权，其规范目标是特定的森林资源财产价值的分配和实现，并以保障“收益”为最终目的。这一规范目的应当是通过创设用益物权来实现。

林权具有以下特征：

林权是以森林资源所有权为基础,以对特定的森林资源的使用、收益为目的的他物权。不论是从立法论还是解释论的立场，都有必要将林权作为新的、独立的用益物 权类型加以规定，以反映人们对特定的森林资源的特殊的利益需求。作为独立的用益物权类型，在立法和理论上，可以将林权与水权、矿业权、渔业权等并列为同一 位阶的用益物权。作为独立权利类型的林权具有以下特征：

1.林权主体的广泛性、客体的复合性、内容的多样性

林权是一种用益物权，除了国家、集体作 为所有者外，国家鼓励各种民事主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的合理流转。因此，林权的主体范围是广泛的，因不限于集体经济组织成员而大于土地承包经营权的主体；林权的客体对象是包括森林、林木、林地以及其他生态资源在内的森林资源，它们既可统一存在，也可以 各自分离，每一部分都可以作为独立的权利客体而单独存在。因此，林权的客体是复合性的；不同的权利主体对于林权的不同客体都可以有各自不同的利益需求，实 务界有将林权的内容概括为：采伐利用权、采果、采脂等林中林下资源的采集利用权、补偿权、森林景观的开发利用权、新物种的品种权等等。因此，林权的内容是复杂多样的。

2.林权是资源性权利，林权人享有权利的同时附有多种义务

林 权是非所有权人对森林资源所享有的权利，目的是通过使用、经营资源获得收益。因此，作为一种私有的财产权利，林权制度的设计必须保障权利主体生产生活的需 要以及利益的实现，如规定林权人享有林木采伐、林下产品采集、景观利用等具

体的权利，以及对这些权利的救济。但另一方面，由于森林资源的开发利用涉及水土 保持、环境保护、气候调节等诸多社会公共利益，为确保森林资源能够更好地发挥其生态功能，有必要对林权在设立、变更、转让、终止等各个方面进行一定限制，例如，林木的经营权人享有的采伐林木权受限额采伐的影响，必须取得采伐许可证，同时还负有更新造林的义务；林地使用权可以依法流转，但不得将林地改为非林 地；等等。

3.林权是复合型的权利集合林权是独立的权利类型，但在其内部因客体不同 可以成立不同的具体的权利。作为林权客体的森林、林木和林地，三者之间可以相互结合,形成了一个完整的森林生态系统。如森林和林木是依托于林地之上的，离 开了林地、森林和林木就失去了存在的基础。只有维持森林生态系统的完整，才能发挥其规模效益，在提高森林资源的效用的同时确保生态功能的实现。因此，林权 可以是以一个完整的生态系统为客体进行使用收益的总括性的权利。同时，林权的客体又可以各自独立，划分为不同的具体权利。这些具体权利既可统一于一个主 体，也可分属不同的权利主体。因此，林权是复合型的权利集合。对此，将在下文“构成林权体系的具体权利”中阐述。

林权制度改革如何让农民受益?

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》是指导我国集体林权制度改革的纲领性文件。作为农村改革的又一重大突破，这项改革和１３亿国人息息相关，将给广大农民、林业系统等相关人士带来具体实惠。

有关方面负责人表示，要通过全面推进集体林权制度改革，基本完成“明晰产权、承包到户”的主体改革任务。在此基础上，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

确保农民平等享有集体林地承包经营权

要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。林地与耕地 一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的林地林木属集体经济组织成员共同所有。对 集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。

根据物权法规定，林地承 包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承 包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有 权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利，林地承包经营权人具有对林地的直接支配性和排他性，可以对抗所 有权人的干涉和第三人的侵害。

尊重农民的意愿和民主权利

要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。

农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使 农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现 民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。

内容、程序、方法、结果四公开

要坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基本准则，严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等法律规定。

改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经 流转的期限过长、面积过大、租金过低的“三过”集体林地，改革时要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。４亿农民将得到２５亿亩集体林地完整物权（链接）

我国集体林地面积25.48亿亩，占全国林地面积的60.1%，涉及农民４亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国 2000多个行政县（市）有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。

通过集体林权制度改革，广大农民将获得２５亿亩集体林地完整的“物权”，其中包括使用权、经营权、处置权、收益权 为什么要开展集体林权制度改革？

答：我州集体林业自建国以来，已经历了五次大的改革：一是土地改革时期；二是合作化、人民公社、四固定时期； 三是林业“三定”时期；四是分户经营时期；五是重新组合时期。五次大的改革，促使我州集体林业取得了长足发展。但由于历次改革的历史局限性，致使至今集体 林业仍然存在着产权不明晰、经营机制不灵活、管理体制不完善、利益分配不合理、权责利不统一的问题，制约了我州林业生产力的发展。为了进一步完善集体林权 制度，调动广大群众造林护林、发展林业生产的积极性，增加群众收入，促进我州林业更好更快的发展，州人民政府根据《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》、《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革意见》(黔府发[2006]42号)精神及有关法规规定，结合我州实际，决定 在全州开展深化集体林权制度改革。

4、集体林权制度改革应遵循哪些原则？

答：(1)坚持有利于“增量、增收、增效”的原则；(2)坚持权益平等，以家庭承包经营为主的原则;(3)坚持因地制宜，形式多样的原则，充分尊重群众意愿，不搞“一刀切”;(4)坚持公平、公正、公开的原则，不搞暗箱操作;(5)坚持尊重历史，保持政策连续性的原则;(6)坚持实行林业分类经营管理的原则。

5、集体林权制度改革的主要任务有哪些？

答： 这次改革有三大主要任务：一是将尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地，按照“均山”、“均股”、“均 利”的原则分配到集体经济组织内部所有村民；二是对集体所有的商品林、公益林，在明晰产权和对公益林落实经营管护责任制基础上，发（换）统一式样的林权 证；三是制定森林资源管理的系列配套政策。

6、集体林权制度改革要处理好哪些关系？

答：一是处理好生态保护与产业发展的关系。二要处理好集体与林农的利益关系。三要处理好历史与现实的关系。四是处理好系统部署与因地制宜的关系。五要处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。六要处理好改革与稳定的关系。

7、集体林权制度改革的范围有哪些？

答：改革的范围主要是除国有林外，尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。对抵押权未解除、权属有争议的林地、林木，在有关问题未得到有效解决前，暂不纳入改革范围。

8、集体林权制度改革的主要内容有哪些？

答：有四个方面的主要内容：一是明晰产权；二是放活经营；三是规范收费；四是规范流转。

9、开展集体林权制度改革要建立什么工作机制？

答：建立“县政府直接领导，乡(镇)政府组织实施，村(组)具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。

10、这次集体林权制度改革的工作流程？

答：制定县级林改方案――宣传发动――调查摸底――第一榜公示――制定、通过林改方案――勘界――第二榜公示――签订（完善）合同――林权权利人申请发证――审核――输机――第三榜公示――颁证――建档。

11、村(组)集体的林改方案应包含哪些主要内容？

答：（1）明确村(组)负责林改的人员；（2）村（组）现有农户及人口数，本次林改参与集体山林分配的人口数；（3）林权现状。包括林业“三定“以来发放的林 权证及其他合法有效证据统计的山林面积，以及不能提供合法有效证据的自留山、责任山的面积；（4）林改的原则。包括自留山、责任山和集体管理山林处理原 则；（5）林权纠纷处理的原则。

12、什么是“三榜定案”？公示期限是多少？

答：山林权属落实到户，要实行“三榜定案”。即为：

“一榜”：是将林改前的林权摸底情况予以公示，公示期为7天；

“二榜”：是将制定通过的林改方案，勘界的林权状况予以公示，公示期为7天； “三榜”：在签订（完善）合同后，由林权权利人申请发证，经县级林业行政主管部门审核、输机确认无误后，将发证前的林权予以公示，公示期为30天。

13、什么是村民大会和村民代表大会？

答：村民大会是指该集体经济组织内年满18周岁以上的全体成员召开的会议；村民代表大会是指由该集体经济组织内成员推选的代表召开的会议。

14、召开村民（或村民代表）会议和制定林改方案时要注意哪些事项？

答：要注意“四签两不准“和“两个三分之二”。

“四签两不准“即为：开会的通知要签收，到场开会要签到，表决要签名，林改方案要签字；签收、签到、签名不准用铅笔或圆珠笔，不准请人代签。

“两 个三分之二”即为：参加村民会议或村民代表大会的人数必须超过应到会议的2/3；林改方案或民主决策必须达到到会人数的2/3以上表决通过，否则表决结果 无效。村民会议或村民代表大会必须集中召开，当场表决签名，一人一签，当场宣布表决结果，将表决结果当场封存，并存档保管备查。

15、明晰产权主要采取哪几种形式？

答：林业产权的范围是森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰产权主要采取以下六种形式：

(1)稳定自留山政策。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。

对目前仍未造林绿化的，在村组林改方案中要明确由权属人两年内造林绿化。

(2)完善责任山政策。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到户后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对合同不合法的，要依法纠正，重新签订家庭承包合同；面积四至不清楚的，在进一步明晰产权的基础上，完善家庭承包合同；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交 回集体经济组织另行处理。

(3)产权到户，家庭经营或联户经营。对集体统一经营的商品林及其林地以及宜林荒山荒地，原则上可按：商品林地按耕地第 二轮承包时的人口基数、林木按造林时人员数、宜林荒山地按本次林改时人员数计算山林面积，以户为单位承包经营，或自愿组合联户经营。人口基数怎么定，须经 本集体经济组织村民会议或村民代表大会讨论通过。

(4)“分股不分山，分利不分林”。对集体统一经营且农民较满意的山林，经本集体经济组织的村民 会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上的村民代表同意，可以实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主 体，财务单独核算，收益的70%以上按股分配。

(5)其它承包经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通过招标、拍卖等方式，本着先内后外 的原则（即在同等条件下内部成员优先），依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实 行承包经营或股份合同经营。不管以哪种方式承包经营，都必须签订林地承包合同。即内部承包签订家庭承包合同，外部承包签订流转经营合同。

(6)稳 妥处理已经流转的集体山林和个人承包管理的山林。对已经流转的，凡程序合法手续完备的，要维护其山林权属；群众意见较大的，要本着尊重历史，依法办事的原 则，妥善处理。个人承包管理的集体山林，若承包期限较短，由于我国森林采伐实行的是限额采伐和凭证采伐制度，或受天然林资源保护工程区域限制，其承包权益 尚未完全获得，可作发包方工作，适当延长承包年限。

以上六种形式，不论采取哪一种，都要召开村民会议或村民代表大会，经三分之二以上多数同意，并依法完善或补签家庭承包或流转经营合同，发（换）全国统一式样林权证。

16、村集体经济组织能否保留一定数量的集体经营管理的商品林地，用于村级集体经济发展和公益事业？

答： 对集体统一经营的商品林地，原则上不能保留，必须坚持以下原则：(1)全部纳入改革范围（有纠纷的除外）；(2)改革形式（均山、均股、均利）可以多种多 样，但必须经村民会议或村民代表会议2/3以上讨论通过；(3)集体山林的收益70%以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。

17、什么是林权？

答：林权是指森林、林木、林地的所有者、经营者依法对森林、林木或林地的占有、使用、收益和处分的权利。通常所指的林权，是林地的所有权、使用权和林木的所有权、使用权（即四权）。

18、什么是林权权利人？

答：林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或使用权的拥有者。

19、森林、林木、林地所有权的主要形式有哪些？

答：主要有以下三种形式：

⑴国家所有权：国家所有的森林、林木和林地。

⑵集体所有权：集体所有的森林、林木、林地所有者是该集体经济组织，而不是该组织的成员。只有集体经济组织才有权依照法律的规定及集体经济组织全体成员的决定来行使对集体所有的森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利。⑶个人所有的林木：根据《森林法》的规定，公民个人不享有林地的所有权，享有林木的所有权、使用权和林地的使用权。

20、什么是林权证？林权证具有哪些法律效力？

答：林权证是确认森林、林木和林地所有权的法律凭证，也是林地使用权和林木所有权及使用权流转经营的法律依据。它在法律上具有继承、贷款、担保、抵押、流转、入股权，以及法律法规规定的其他权利。

21、对抵押权未解除和权属有争议的林地、林木怎么办？

答：对利用林木、林地抵押担保贷款的期限未到期或已到期限，但有关协议内容未完全落实和权属有争议的林地、林木，在有关问题未得到有效解决前，暂不纳入改革范围。但在这次改革中，要本着积极协商、稳妥处理的原则，争取解决有关问题，纳入改革范围，发（换）林权证。

22、林改中哪些事项要民主决策？

答：有三个方面的内容必须经过村集体组织村民民主决策：

一是村级林改方案的制定。包括林改的原则、形式、范围、程序、参与林地分配的对象、公示内容和形式、确权发证等，都应当纳入“林改方案”，必须进行民主决策；

二是流转集体山林的招投标方案。包括拟流转山林的评估作价、流转方式、流转年限、流转价格或分成比例等，必须事先经过村民民主决策；

三是集体山林收入分配方案。包括流转山林和集体统一经营山林的收入如何分配等，必须经过村民民主讨论决策。林权流转

林权流转即森林、林木、林地流转，包括林地承包经营权人的林地承包经营权、林木所有权流转和集体经济组织的林地经营权、林木所有权的流转。林权流转 方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。林权问题源于对森林资源使用和收益的现实需求，但中国立法对此认识及规范极为不足，存在诸多问题。林权是 以森林资源所有权为基础，以对特定的森林资源的使用、收益为目的的他物权。林权具有主体广泛性、客体复合性、内容多样性等特征。

林权流转的涵义在广义上是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转；狭义上是指林地、森林使用权的流转。林木所有权的流转虽然也是林权流转的类型之一，但是从林权政策规范意义上来看，林木所有权流转的政策意义不是太大，因为林木所有权的流转规范可以依照《民法通则》以及《合同法》相 关规定遵照执行。之所以说林权流转在政策意义上规定为林地、森林使用权流转意义更大，是因为林权流转的积极意义不仅使林权流转使得市场资源要素配置更加合 理，林地和森林在体现其私法意义上之经济价值以外，更重要的是体现公法意义上的生态价值。林木所有权流转则仅仅是其私法意义上的经济使用价值的体现，而无 需提高到生态价值上来考虑。为使林权流转政策规定合理，不仅需要对林权流转进行实证的研究，同时也需要对林权流转在理论上对其法律属性进行深刻的剖析，只 有在理论上深刻剖析了林权流转的法律属性，林权流转政策的制

定也才能在其内在逻辑上保证政策规范的严谨及其可操作。

林权流转法律属性

关于林权流转的法律属性主要有两种观点：一是认为是林权流转是林地使用权、林木所有权、森林使用权的 流转；另一是森林资源的流转（包括林地的流转），如福建省关于林权流转的地方性法规的名称便是《福建省森林资源流转条例》。对于林权流转的法律属性笔者认 为林权流转实质上是林业物权的变动。林业物权的变动包括林业物权的设立、变更和终止。只有将林权流转法律属性定位于林业物权的变动，才能够从理论上设置和 解释林权流转合理的原则及其规则。

界定林权流转的法律属性的理由，认为林权流转是林业物权的变动，其理由如下。

第一，林权改革明晰的是产权而非所有权。“所谓产权，简言之，就是对财产的权利，亦即对财产的广义所有权——包括归属权、占有权、支配权和使用权；它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关 系；其直观形式是人们对物的关系，实质上都是产权主体（包括公有主体和私有主体）之间的关系”。产权和所有权之间的关系是“广义的所有权等于产权，狭义的 所有权只是产权中的一个组成部分。”

中国林权体制改革始于80年代初期的“林业三定”政策的实施。林权体制改革的目标主要是“明晰产权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”。在明晰产权的问 题上，林权改革不是明晰所有权，而是明晰使用权，尤其是对南方集体林权制度的改革更是如此。在所有权问题上，森林资源是属于国家，实行的是公有制度。具体 制度表现为两种：一是国家（全民）所有制，一是集体所有制。因此，在我国林权体制改革在林权归属问题上，其实并不是解决森林资源的归属问题，而解决的是森 里资源的使用问题。由此，林权改革的根本点也并不是要明晰森林资源的所有权，需要明晰的是林权当中的使用权。概而言之，林权改革明晰的是产权而非所有权。因为森里资源归属于国家或者集体，而国家和集体作为森林资源的主体是一个“虚位”主体，而在市场经济中，主体虚位是不允许的，因此有必要而确立起森林资源的真正的使用权主体。并且，林权体制改革的实践做法也是明确森林资源的使用权主体，林权改革中的明晰产权 也不是明晰所有权而是明晰森林资源的使用权。例如南平市集体林权制度改革的主要任务之一便是：“明晰所有权、落实经营权。在保持林地集体所有的前提下，将 林地使用权、林木所有权和经营权落实到户或经营主体。”这里明晰的还是林地使用权以及森里资源的经营权也即林业产权。

第二，从理论上而言，物的交易在本质上是建立在物之上的权利的一种变动。

著 名经济学家将“交易”界定为是“个人与个人之间对物质的东西的未来所有权的让与和取得”，在我国也有法学学者从法学角度认为：“交易就是权利主体之间进行 的财产权的移转，就是物权主体之间的权利界定或曰物权的变动”。因此，物的交易在本质上是建立在物之上的权利的一种变动。

第三，林权流转既包括林木所有权的变动即林木产权的整体变动，也包括林地以及森林资源的使用权变动即林地以及森林资源的部分林权变动。

产 权的交易是产权在不同主体之间的转手和让渡。按交易内容或对象可以分为整体交易和部分交易。特定财产的产权是由狭义所有权、占有权、支配权使用权组成的权 利体系，它既可以作为一个整体成为交易的对象，“四权”中的任何一项或任意几项的组合，也可以成为交易的对象。如前文所述，林权是指森林、林木、林地等森 林资源的所有权和使用权；林权流转在广义上是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转；在狭义上林权流转是指林地、森林使用权的流转。因此，林权流转既 包括林木所有权的变动即林木产权的整体变动，也包括林地以及森林资源的使用权变动即林地以及森林资源的部分林权变动，这也是符合产权交易基本理论的。

第四，林权流转的客体与林权客体所指对象不同。

法 律关系的客体是指权利与义务所共同指向的对象。林权客体则是指林权中权利与义务所共同指向的对象也即是森林资源。森林资源包括森林、林木、林地以及依托森 林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。林权流转的客体则是指林权流转过程中权利与义务所共同指向的对象即林权，尤其是林地、森林使用权以及林木所 有权。因此，林权流转的客体与林权的客体所指的对象是不同的，尽管林权是依附于森林资源之上，但是森林资源与依附于森林资源之上的权利毕竟是两个不相同的 概念。如果将森林资源与依附于森林资源之上的权利视为同质同义的话，那么林权流转的内涵将只能界定为森林资源所有权的一种让渡，可是实践当中，林权流转的 所有权变动仅仅是指林木所有权的一种变动，所以从实践出发，林权流转的内涵更加重要的却是林地与森林资源的使用权一种流转。因此，在此意义上，将林权流转 的法律属性认可为一种物权的变动相比较为森林资源的一种交易更加合理。因为森林资源的交易在制度经济学中往往是指所有权的一种让渡。

第五，林地的公有性质禁止林地作为资源进行交易。

中国《农村土地承包法》第 二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第三条规定：“国家实 行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招 标、拍卖、公开协商等方式承包。”第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”根 据这些规定，不难看出，对于林地而言，其所有权性质是农民集体所有和国家所有。林地使用权的让渡主要采取承包的方式，并且林地承包经营权可以流转，但是 “农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。所以，若将林权流转界定为森林资源交易，在一定程度上也是违背《农村土地承包法》的，因为林 地是森林资源的一种，森林资源的交易既然是所有权的一种让渡，自然也包括林地资源的所有权让渡，而《农村土地承包法》却是明确禁止承包地的买卖。所以从林 地的公有性质禁止林地作为资源进行交易的角度看，林权流转的法律属性实质上是林权的一种变动而非森林资源的交易。

第六，《森林法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》地方性法规如《福建省森林资源流转条例》中规定的是林权流转，而不是森林资源的交易。

林权流转的规定在官方文件中具有代表性规定的是《森林法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》以 及《福建省森林资源流转条例》。《森林法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》规定的都是林权流转，如《森林法》第十五条规定：“下列森林、林 木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地”；再如《中共中央国务院关 于加快林业发展的决定》则规定：“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”而《福建省森林资源流转条例》第 二条规定：“本条例所称的森林资源流转是指森林、林木，以及林地使用权全部或者部分，依法由一方转移给另一方的行为”；另外，2004年《中共南平市委南平市人民政府关于加快闽北林业发展建设海峡西岸绿色腹地的决定》也规定了“规范森林资源流转行为”。根据这些规定，《森林法》和《中共中央国务院关于加快 林业发展的决定》界定的林权流转是森林、林木和林地的使用权流转，而并未言及森林资源的交易，并且强调的是使用权的流转。《福建省森林资源流转条例》规定 界定的却是“森林资源的流转”，但是考察其内容，在本质上界定的还是林权的流转，如其明确的定义“森林资源流转是指森林、林木，以及林地使用权全部或者部 分，依法由一方转移给另一方的行为”。