食品安全法释义(51条-140条)（模版）

第一篇：食品安全法释义(51条-140条)（模版）

食品安全法释义(51条-104条)

第五十一条 国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。

声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。

【释义】本条是关于声称具有特定保健功能的食品的规定。

声称具有特定保健功能的食品，即保健食品，是指适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。目前，已核准的保健食品的保健功能有增强免疫力、抗氧化、辅助改善记忆、缓解体力疲劳、减肥、改善生长发育、提高缺氧耐受力、辅助降血脂、辅助降血糖、改善睡眠、改善营养性贫血、促进泌乳、缓解视疲劳、辅助降血压、促进消化、通便、补充营养素等28种。与一般食品不具有特定功能，无特定适用人群不同，保健食品具有调节人体机能等特定功能，适用于特定人群。

声称具有特定保健功能的食品也就是通常所说的保健食品。我国早在1995年通过的食品卫生法中就对表明具有特定保健功能的食品的管理制度和原则要求作了专门规定。近年来，我国保健食品产业增长十分迅速，但仍存在不少问题。一些保健食品企业受利益驱使，进行虚假、夸大宣传，有的甚至宣称或暗示具有治疗疾病的作用；有些企业不按批准的产品配方组织生产，为追求短期效果，违法添加违禁药品。

在国务院提请全国人大常委会审议的食品安全法草案中，没有对保健食品作专门规定。在全国人大常委会审议过程中，有些常委会组成人员提出，目前保健食品存在很多问题，将保健食品作为一般食品管理是不够的，应作出专门规定，实施有针对性的更加严格的监管。

1.国家对保健食品实行严格监管。为规范保健食品的生产经营活动，保证保健食品安全，保障消费者合法权益，本法确立了对保健食品实行严格监管的原则，并规定保健食品的具体管理办法由国务院规定。有关监督管理部门应当依照本法和国务院的规定，对保健食品实施严格监管，依法履职，承担责任。

2.保健食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害。与药品不同，保健食品最基本的要求是安全，不允许有任何毒副作用，不得对人体产生任何健康危害。保健食品所使用的原料和辅料应当对人体健康安全无害，符合国家标准和安全要求。国家规定不可用于保健食品的原料和辅料、禁止使用的物品等不得作为保健食品的原料和辅料。

3.保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能。疾病预防、治疗功能是药品才具备的功能。对此，药品管理法实施条例规定，非药品不得在其标签、说明书上进行含有预防、治疗人体疾病等有关内容的宣传。因此，保健食品不得用“治疗”、“治愈”、“疗效”、“痊愈”、“医治”等词汇描述和介绍产品的保健作用，也不得以图形、符号或其他形式暗示疾病预防、治疗功能。

4.保健食品的标签、说明书内容必须真实。标签、说明书标示的产品名称、主要原（辅）料、功效成分或者标志性成分及含量、保健功能、适宜人群、不适宜人群、食用量与食用方法、规格、保质期、贮藏方法、批准文号和注意事项等内容应当与产品的真实状况相符，并与批准文书中的内 1 容相一致。不得以虚假、夸张或欺骗性的文字、图形、符号描述或暗示保健功能。保健食品名称不得使用产品中非主要功效成分或者标志性成分的名称。

5.保健食品的标签、说明书应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等。保健食品的适宜人群和不适宜人群是指为保证食用安全，根据保健功能的不同而在保健食品的标签、说明书中载明的适宜食用和不适宜食用该保健食品的人群。例如，抗氧化类保健食品的适宜人群是中老年人，不适宜人群是少年儿童。适宜人群的分类与表示应明确。当保健食品不适宜于某类人群时，应在“适宜人群”之后，标示不适宜食用的人群，其字体应略大于“适宜人群”的内容。

保健食品的功效成分或者标志性成分是指保健食品中发挥特定保健作用的有效成分，包括功能性蛋白质、多肽和氨基酸，膳食纤维、低聚糖、活性多糖等功能性碳水化合物，功能性脂类，维生素，矿物质元素，乳酸菌类、双歧杆菌等微生态调节剂，酚类化合物、有机硫化合物、食物天然色素等功能性植物化学物质等。保健食品的功效成分或者标志性成分直接关系到保健食品是否能够发挥相应的保健功能。因此，保健食品的功效成分或者标志性成分及其含量必须在标签、说明书中载明。

6.保健食品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。保健食品的功能和成分的真实情况与保健食品标签、说明书所载明的内容应当保持一致。生产者如果故意在保健食品的标签、说明书上标注虚假信息，则构成欺诈，应依法承担相应法律责任。保健食品功能和成分的真实情况与保健食品标签、说明书所载明的内容不一致的，不得上市销售。

保健食品在本质上仍是食品。保健食品的生产经营除应当遵守本条规定的要求以外，还应当遵守本法对食品规定的一般性要求。

第五十二条 集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。

集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者未履行前款规定义务，本市场发生食品安全事故的，应当承担连带责任。

【释义】本条规定了集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者在食品安全方面的责任。

集中交易市场是食品经营者开展食品流通、餐饮服务等食品经营活动的一个重要场所，也是极易出现食品安全事故的重点监管区域。集中交易市场里的食品经营者具有经营规模小、流动性强的特点，这给食品安全监管工作带来很大难度，一旦发生食品安全事故后，食品经营者往往一跑了之，或者由于规模小，难以承担巨大的赔偿责任，使消费者的损失难以获得补偿。而集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者是集中交易市场的管理者，对集中交易市场的食品安全负有管理责任，是距离入场食品经营者最近、最直接的监督者，能够发挥食品安全监管部门难以发挥的监管作用。

为了加强对集中交易市场的食品安全监管，保障消费者的权益，本条规定了集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者审查许可证、定期检查、连带责任等三方面的责任。

（一）审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任

集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者应当对入场食品经营者的食品流通许可证或者餐饮服务许可证等许可证进行审查，确定相关许可证是否真实有效。对未取得相关许可证的，不得允许其入场经营。对取得相关许可证的入场食品经营者，集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者应当与其签订食品安全责任书，明确其食品安全管理责任。

由于本法规定集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者与食品经营者对因食品安全事故导致的民事责任承担连带责任，前者审查后者的许可证，明确其食品安全管理责任，是避免出现食品安全事故，防止承担连带责任必不可少的程序。集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者只有严格把关，将无照经营或者不能保证食品安全的经营者拒之门外，才能避免因食品安全事故而承担连带责任。

（二）定期进行检查，发现食品经营者有违法行为的，应当及时制止并立即报告监督管理部门

集中交易市场应制定食品安全检查制度及其他管理制度，指定专人负责食品安全管理。食品安全管理人员应当接受食品安全知识和业务知识培训。集中交易市场应当配备快速检测设备和检测人员。配备的快速检测设备和人员能够开展对可疑受农药或其他污染物污染的蔬菜、农副产品、食品原料和食品进行快速抽样检测。集中交易市场应对所有入场的食品进行检查，对可疑受污染的食品进行快速抽样检测，禁止不符合食品安全要求的食品经营。

集中交易市场应当定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，并将检查情况进行记录。检查和记录的内容包括：食品经营者是否取得食品流通许可证或者餐饮服务许可证等许可证，经营内容是否与许可范围一致；相关人员是否取得健康证明，是否受过食品安全知识培训；是否建立和执行食品进货查验记录制度；食品经营条件和过程是否符合本法第二十七条规定的要求；经营的食品是否属于本法第二十八条规定禁止生产经营的食品；是否有其他违反食品安全管理规定的行为。对检查中发现的问题，应督促入场经营者及时采取整改措施，发现食品经营者有违法行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。

此外，集中交易市场应负责处理涉及食品安全问题的群众投诉，并主动向有关监管部门举报入场经营者的食品安全违法行为，积极配合有关部门调查处理入场食品经营者的食品安全违法案件。

（三）未履行规定义务，本市场发生食品安全事故的，应当承担连带责任

连带责任是指根据法律规定或者当事人的约定，债权人有权请求数个债务人中的任何一人履行全部债务的一种民事责任承担方式。民法通则规定，债务人一方人数为两个以上的，依照法律规定或当事人约定，负有连带义务的每个债务人，都负有清偿全部债务的义务，履行了义务的人，有权要求其他负有连带义务的人偿付他应当承担的份额。连带责任更能保护权利主体的合法权益。

未履行规定义务，本市场发生食品安全事故的，给消费者造成人身和财产损失的，集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者应当与食品经营者承担连带责任。消费者可以要求集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者承担全部或者部分民事责任，也可要求食品经营者承担全部或者部分民事责任。集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者与食品经营者之间的责任分配，依照法律或者约定确定。集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者不得以承担的责任超出与食品经营者约定的份额而拒绝消费者要求其承担全部责任的主张。集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者承担的责任超过其应当承担的份额的，可以就超额的部分向食品经营者追偿。

第五十三条 国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。

食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。

食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。

食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

【释义】本条是关于食品召回制度的规定。

为防患于未然，强化生产者作为食品安全第一责任人的责任，美国等许多国家建立了食品召回制度。我国有关主管部门也在2007年发布《食品召回管理规定》，建立了我国的食品召回制度。为了加强食品安全监管，避免和减少不安全食品的危害，保护消费者的身体健康和生命安全，食品安全法正式确立了食品召回制度。

（一）食品召回制度

所谓“食品召回”，是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。召回不同于企业根据“三包”规定进行的换货、退货活动。前者针对的是某一批次或类别的产品，只要是该批次或类别可能存在安全隐患，该批次或类别的所有产品都要召回。这里，不排除其中某些产品是安全的；而后者针对的是个别产品，如果消费者购买的个别产品存在质量问题，可按规定要求换货或者退货。通常，同一批次或者类别的其他产品不存在质量问题。食品召回制度有三方面的意义：一是防患于未然，充分保障消费者的身体健康和生命安全；二是体现食品生产经营者是保障食品安全的第一责任人；三是提高政府监管效能，变被动为主动。

为保证食品召回制度的实施，食品生产者应当建立完善的产品安全档案制度和相关管理制度，准确记录并保存生产环节中的原辅料采购、生产加工、储运、销售等信息，保存消费者投诉、食源性疾病事故、食品污染事故记录，以及食品危害纠纷信息等档案，及时向监管部门报告所有相关的食品安全危害信息，不得隐瞒或虚报其生产的食品危害人体健康的事实。监管部门应当加强食品召回信息管理，收集、分析与处理有关食品安全危害和食品召回信息，进行食品安全危害调查和食品安全危害评估，监督食品生产者及时召回不安全食品。

食品召回管理规定根据食品安全危害的严重程度，将食品召回分为三级。一级召回指已经或可能诱发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成严重危害甚至死亡的，或者流通范围广、社会影响大的不安全食品的召回；二级召回指已经或可能引发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成危害，危害程度一般或流通范围较小、社会影响较小的不安全食品的召回；三级召回指已经或可能引发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成危害，危害程度轻微的，或者含有对特定人群可能引发健康危害的成分，而在食品标签和说明书上未予以标示，或标示不全、不明确的不安全食品的召回。

根据食品召回程序的启动方式，食品召回可分为食品生产者主动召回和监管部门强制召回两种。

（二）主动召回的程序

1.食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品。

2.食品生产者应当及时通知相关生产经营者停止生产经营，通知消费者停止消费。

3.食品生产者应当记录召回和通知的情况，如食品召回的批次、数量，通知的方式、范围等。

4.食品生产者应当及时对召回的不安全食品根据具体情况采取补救、无害化处理、销毁等措施。根据有关规定应当销毁的食品，应当及时予以销毁，防止不安全食品再次流入市场。

5.食品生产者应当及时向监管部门报告食品召回和处理情况。主要包括：停止生产不安全食品的情况；通知销售者停止销售不安全食品的情况；通知消费者停止消费不安全食品的情况；食品安全危害的种类、产生的原因、可能受影响的人群、严重和紧急程度；召回措施的内容，包括实施组织、联系方式以及召回的具体措施、范围和时限等；召回的效果；召回食品后的处理措施等。

6.食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。

7.县级以上质量监督、工商行政管理部门应当依法对食品生产经营者食品召回和处理或者停止经营的情况进行监督。

（三）责令召回的程序

1.县级以上质量监督、工商行政管理部门发现食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，可以责令其召回或者停止经营。

2.食品生产者在接到责令召回的通知后，应当立即停止生产，并按照本条规定的程序召回不符合食品安全标准的食品。

3.食品经营者在接到责令停止经营的通知后，应当立即停止经营。

第五十四条 食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。

食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。

【释义】本条是对食品广告内容的真实性和合法性以及有关单位不得向消费者推荐食品作了规定。

广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。根据广告法的规定，广告涉及广告主、广告经营者、广告发布者等多方法律关系。其中广告主，是指为推销商品或者提供服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或者个人；广告经营者，是指受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或者个人；广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织。

近年来，食品广告违法问题较为严重。例如，一些企业在食品广告中提供虚假的实验数据、检验报告和鉴定结论，夸大食品的功能，通过渲染、夸大某种健康状况或者疾病，或者通过描述某种疾病容易导致的身体危害，使公众对自身健康产生担忧、恐惧，欺骗和误导消费者；在保健食品广告中使用消费者、患者、专家的名义和形象作证明，尤其是社会公众人物在保健食品广告中以消费者、患者、专家的身份，向受众推荐产品或者介绍产品的优点、特点、性能、效果；在食品广告中宣传治疗作用或者夸大功能，把保健食品混同为药品，宣传治疗作用或者使用易与药品相混淆的用语，超出核准的保健功能范围，宣传未经核准的功能；以新闻报道形式发布广告，包括在广告版面不标明“广告”标记，而使用“专版”、“专题”、“企业形象”等非广告标记，以通讯、评论、消息、人物 5 专访、专家访谈、纪实报道、报告文学、专家咨询、科普宣传等形式发布广告，在新闻报道中标明企业、事业单位的详细地址、邮编、电话、电子信箱等联系方式等方法。

违法食品广告欺骗、误导消费者，甚至引发食品安全事故，引起社会的广泛关注，人民群众对此深恶痛绝。为进一步整顿食品广告秩序，规范食品广告，保护人民群众合法权益，本法对食品广告应当符合的真实性、合法性要求等作了明确规定。

从事食品广告活动，除应当遵守本法外，还应当遵守广告法及其配套法规的规定。

（一）食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容

食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得欺骗和误导消费者。广告主、广告经营者、广告发布者从事食品广告活动，应当遵守法律、行政法规，遵循公平、诚实信用的原则。

食品广告不得有下列情形：使用中华人民共和国国旗、国徽、国歌；使用国家机关和国家机关工作人员的名义；使用国家级、最高级、最佳等用语；妨碍社会安定和危害人身、财产安全，损害社会公共利益；妨碍社会公共秩序和违背社会良好风尚；含有淫秽、迷信、恐怖、暴力、丑恶的内容；含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容；妨碍环境和自然资源保护；法律、行政法规规定禁止的其他情形。广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。广告不得贬低其他生产经营者的商品或者服务。

食品广告中对产品的性能、产地、用途、质量、价格、生产者、有效期限、允诺或者对服务的内容、形式、质量、价格、允诺有表示的，应当清楚、明白。食品广告中表明推销产品、提供服务附带赠送礼品的，应当标明赠送的品种和数量。食品广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并表明出处。食品广告中涉及专利产品或者专利方法的，应当标明专利号和专利种类。未取得专利权的，不得在食品广告中谎称取得专利权。禁止使用未授予专利权的专利申请和已经终止、撤销、无效的专利做食品广告。

食品广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。大众传播媒介不得以新闻报道形式发布食品广告。通过大众传播媒介发布的食品广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。

保证食品广告的真实性、合法性，维护广告的信誉，是广告主应负的社会责任和法律责任。每个广告主都必须对自己的广告负责。广告经营者对广告主要求刊播的食品广告，要按有关规定认真审查，严格把关。根据广告法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）食品广告的内容不得涉及疾病预防、治疗功能

疾病预防、治疗功能是药品才具备的功能，食品广告的内容不得涉及疾病预防、治疗功能。对此，药品管理法及其实施条例规定，非药品广告不得有涉及药品的宣传；非药品不得在其包装、标 6 签、说明书及有关宣传资料上进行含有预防、治疗、诊断人体疾病等有关内容的宣传；但是，法律、行政法规另有规定的除外。广告法也规定，食品广告的内容必须符合卫生许可的事项，并不得使用医疗用语或者易与药品混淆的用语。

根据本法及药品管理法和广告法的规定，违反法律规定，食品广告的内容涉及疾病预防、治疗功能的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者改正或者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。

（三）食品安全监管部门等不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品

食品安全监督管理部门是负有监管职责的国家机关，包括食品生产、流通、餐饮服务各个环节的监管部门。承担食品检验职责的机构是依法对食品进行检验的专业组织，包括食品检验机构和其他承担食品检验职责的机构。食品安全监督管理部门和承担食品检验职责的机构推荐食品极易牵扯利益关系，因此，应当保持中立，依法、公正地实施监管或者检验。对此，产品质量法已有规定：“产品质量监督部门或者其他国家机关以及产品质量检验机构不得向社会推荐生产者的产品；不得以对产品进行监制、监销等方式参与产品经营活动。”食品行业协会是由食品行业的企业、事业、科研等单位及食品行业工作者等自愿组成的非营利性的社会团体法人组织，面向食品行业开展服务、协调、自律、监督工作。消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。食品行业协会和消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐某个企业生产经营的食品是与它们的职责不相符的，会损害它们作为公益机构的中立性，不利于创造公平、公正的市场竞争环境。

因此，本法规定这些组织都不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。违反本法规定，食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的，由有关主管部门没收违法所得，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分。

另外需要注意的是，假借国家机关的名义发布食品广告或者在食品包装、说明书上使用国家机关的名称、标志，借此推销食品的行为，也是违反广告法的行为。依据广告法，任何单位和个人在商业广告中使用国家机关的名义（含简称），包括使用党和政府及其工作部门的名义，使用人大、政协的名义，使用审判机关、检察机关的名义，使用军队、武警的名义，以及使用其他国家机关的名义发布广告，都是违法广告行为。

为维护食品广告秩序，保证食品安全，有关监管部门应当加强广告管理法律、法规的宣传，提高企业遵守广告法律的自觉性。各监管部门在日常广告监督检查和食品安全监督工作中，要加强联系，互通情况，协调配合，加大对虚假、违法食品广告宣传的查处力度，促进食品广告秩序的根本好转。

第五十五条 社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。

【释义】本条是关于组织、个人在虚假广告中推荐食品与食品产经营者承担连带责任的规定。

在食品安全法草案审议过程中，名人代言食品广告，欺骗、误导消费者的现象，引起常委会组成人员的高度关注。许多常委会组成人员建议食品安全法对食品广告进行严格规范，防止食品广告欺骗、误导消费者，保护消费者的合法权益。为此，本法在广告法、产品质量法等法律、法规的基 7 础上，进一步规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，都要与食品生产经营者承担连带责任。

（一）承担责任的主体包括社会团体或者其他组织、个人

1994年制定的广告法只规定了广告主、广告经营者、广告发布者以及在广告中推荐商品或者服务的社会团体、其他组织的法律责任，没有规定在广告中推荐商品或者服务的个人的法律责任。近几年发生的一些名人代言虚假广告的案件已经证明，名人代言的虚假广告，其误导性和欺骗性更大。名人因代言获得了高额经济利益，如果不承担相应责任，将违背权责统一的法律原则。为此，本法扩大了广告法规定的责任主体范围，规定社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，都要与食品生产经营者承担连带责任。

按照《社会团体登记管理条例》的规定，“社会团体”是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。按照性质和任务，社会团体可以分为学术性、行业性、专业性和联合性四类。例如，各类研究会、行业协会、律师协会、消费者协会、妇女联合会等都是社会团体。“其他组织”指社会团体以外的其他各类组织，包括机关、企业、事业单位、民办非企业单位和其他能够独立承担民事责任的组织。根据本法第五十四条第二款的规定，食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。如果在虚假广告中违法推荐食品，使消费者的合法权益受到损害，也应当与食品生产经营者承担连带责任。“个人”主要是指名人，当然也包括普通人。

（二）承担责任的方式是连带责任

连带责任是指根据法律规定或者当事人的约定，债权人有权请求数个债务人中的任何一人履行全部债务的一种民事责任承担方式。民法通则规定，债务人一方人数为两个以上的，依照法律规定或当事人约定，负有连带义务的每个债务人，都负有清偿全部债务的义务，履行了义务的人，有权要求其他负有连带义务的人偿付他应当承担的份额。连带责任更能保护权利主体的合法权益。

社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。据此，消费者可以要求推荐食品的社会团体或者其他组织、个人承担全部或者部分民事责任，也可要求食品生产经营者承担全部或者部分民事责任。推荐食品的社会团体或者其他组织、个人与食品生产经营者之间的责任分配，依照法律或者约定确定。推荐食品的社会团体或者其他组织、个人不得以承担的责任超出与食品生产经营者约定的份额而拒绝消费者要求其承担全部责任的主张。推荐食品的社会团体或者其他组织、个人承担的责任超过应当承担的份额的，可以就超额的部分向食品生产经营者追偿。

第五十六条 地方各级人民政府鼓励食品规模化生产和连锁经营、配送。

【释义】本条是关于鼓励食品规模化生产和连锁经营、配送的规定。

地方各级人民政府应当采取措施，鼓励食品生产者发展食品规模化生产，鼓励食品经营者发展食品连锁经营、配送。

食品规模化生产和连锁经营、配送是食品行业发展到一定水平的产物，对食品安全具有重大意义。目前，我国的食品行业发展水平不高，食品生产经营的集中化程度较低。近年来，我国食品行业不断发展壮大，已涌现出一批达到良好生产规范的、有实力的企业，但是，这些企业的比重还较低。小企业、小作坊、小摊贩占据我国食品生产经营者的主体。据统计，2007年全国共有食品生产加工企业44.8万家。其中规模以上企业2.6万家，规模以下、10人以上企业6.9万家，10人以下小 8 企业小作坊35.3万家。这种状况不利于生产经营过程的食品安全控制，也不利于食品安全监管部门进行监管，从而导致我国的食品安全处于较低水平。食品规模化生产和连锁经营、配送有助于提高食品生产经营的集中度，有助于加强食品生产经营过程的安全控制，有助于监管部门开展食品安全监管，从而提高我国的食品安全总体水平。

规模化生产，是指产品的生产达到一定规模，并形成了一定的规模效益。生产的规模化包括生产组织的规模化和生产能力的规模化等方面。食品的规模化生产也包括食用农产品的规模化生产，包括农作物的规模化种植和畜禽的规模化养殖等。目前我国的食品行业已形成了一批实现规模化生产的大中型企业，但小企业、小作坊、小摊贩仍是我国食品生产的主体。促进食品规模化生产，不仅有利于提高食品生产率和资源利用率，保护生态环境，调整产业结构，加快产业化进程，而且有利于改善食品生产条件，加强食品生产过程的安全控制，提高食品生产过程的安全水平。

连锁经营是经营同类产品或服务的若干经营单位，以同一商标、统一管理或授予特许经营权方式组织起来，通过对企业形象和经营业务的标准化管理，实行统一采购、统一配送、统一标识、统一营销策略、统一价格和统一核算，共享规模效益，获取竞争优势的一种经营组织形式和经营制度。它包括直营连锁、自愿连锁、特许连锁等形式。连锁经营已成为当今商品流通业中最具活力的经营方式，在餐饮业等服务行业中普遍应用。人们所熟悉的肯德基、麦当劳等快餐店的经营模式就是典型的食品连锁经营。由于发展时间短，现阶段我国连锁经营的总体水平仍然较低，突出表现是企业规模偏小、规范化程度不高。促进连锁经营发展对我国食品生产、流通、消费以及整个国民经济发展具有重要意义，有利于提高食品经营的组织化程度，实现经营行为的标准化和规范化，净化市场环境，防止不安全食品进入消费领域，是整顿和规范食品市场秩序，保证食品安全的重要治本之策。

配送是指在经济合理区域范围内，根据客户要求，对物品进行拣选、加工、包装、分割、组配等作业，并按时送达指定地点的物流活动。一个高效率的配送体系，是包含仓库立体化、装卸搬运机械化、商品配货电子化等先进物流管理技术在内的有机整体。食品的配送与食品规模化生产和连锁经营是密不可分的，食品的规模化生产和连锁经营必然伴随着食品配送的发展。实现食品规模化生产和连锁经营，必须统筹规划，加快物流配送体系建设，促进食品生产、经营和配送协调发展。

国家为促进食品的规模化生产和连锁经营、配送，已制定若干法规、政策。例如，《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》《国务院办公厅转发国务院体改办、国家经贸委关于促进连锁经营发展若干意见的通知》等。地方各级人民政府要按照国家有关文件的精神，结合实际制定促进食品规模化生产和连锁经营、配送的具体实施办法，把有关政策和措施真正落到实处。统筹规划，分类指导，做好组织协调，并要着力打破部门分割和地区封锁，改革各种不合理的行政审批制度，简化审批手续，缩短审批时间，减少重复检查，严格收费管理，为促进食品规模化生产和连锁经营、配送创造良好环境。

第五十七条 食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。但是，法律另有规定的除外。

食品检验机构的资质认定条件和检验规范，由国务院卫生行政部门规定。

本法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照本法继续从事食品检验活动。

【释义】本条是关于食品检验机构资质认定的规定

食品检验是指食品检验机构根据有关国家标准，对食品原料、辅助材料、成本的质量和安全性进行的检验，包括对食品理化指标、卫生指标、外观特性以及外包装、内包装、标志等进行的检验。食品检验的方法主要有感官检验法和理化检验法。建立食品检验机构，开展食品原料、生产和市场流通等环节检验工作，是进行食品质量安全监管的重要辅助手段，也是世界通行做法。本条中食品检验机构资质认定的规定主要有以下几个方面：

1、食品检验机构为什么要有资质认定

食品检验是保证食品安全，加强食品安全监管的重要技术支撑，是保障食品安全的一系列制度中不可或缺的环节。为了保证食品源头的安全，本法要求食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品时，必须查验供货者的许可证和产品合格证明文件，这些文件必须是建立在检验合格基础上的。对无法提供合格证明文件的食品原料，必须依据食品安全标准进行检验。为了保证食品的安全，本法要求食品生产企业建立食品出厂检验记录制度，出具检验合格证。另外，食品安全风险评估是建立在食品检验基础上的，国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者发现食品可能存在安全隐患时，必须立即组织食品检验，做出食品安全风险评估。既然食品检验工作是那么重要，技术性又那么高，就需要通过制度来保证食品检验工作的科学性、公正性和客观性。一是国家制定统一、严格的检验规范，对食品检验工作的具体开展提出要求；二是从从事食品检验机构的资格入手，设立准入门槛，保证检验机构有足够的技术能力、人员配备、场所进行食品检验工作。应该说，在我国目前食品安全形势较为严峻，食品检验机构良莠不齐，市场秩序比较混乱的背景下，对食品检验机构进行资质认定是十分必要的。

2、食品检验机构由谁来认定资质

食品检验与食品监管关系非常密切，有效的食品监管工作往往依赖于食品检验的结果。为了增强食品检验机构检验结果的科学性、公正性和权威性，应当对食品检验机构设定资质要求。根据本条规定，除了可以按照认证认可规定取得资质外，还可以依照其他法律的规定取得资质。目前我国食品检验机构的资质取得有以下几种：

第一，按照认证认可条例规定取得的认可。认证认可条例第十六条规定：向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室，应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，并依法经认定后，方可从事相应活动，认定结果由国务院认证认可监督管理部门公布。第三十八条规定：认证机构、检查机构、实验室可以通过认可机构的认可，以保证其认证、检查、检测能力持续、稳定地符合认可条件。第四十四条规定：认可机构应当在公布的时间内，按照国家标准和国务院认证认可监督管理部门的规定，完成对认证机构、检查机构、实验室的评审，作出是否给予认可的决定。因此，食品检验机构取得资质的途径之一是取得国务院认证认可监督管理部门确定的认可机构的资质认可。目前国家认监委按照国际通行做法，对现有的认可机构进行调整，建立集中统一的国家认可机构，履行国家认可职责，检验机构实施统一的资质认定。

第二，按照产品质量法的规定考核合格取得资质。产品质量法第十九条规定，产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量检验工作。因此，食品检验机构取得资质的另一途径是经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格。实践中，产品质量监督部门授权商务、粮食、科技等部门对有关食品检验机构进行考核，赋予资质。另外，根据标准化法第十九条的规定，县级以上政府标准化行政主管部门可以根据需要设置检验机构，对产品是否符合标准进行检验。

第三，按照农产品质量安全法的规定考核合格取得资质。农产品质量安全法第三十五条第二款规定，从事农产品质量安全检测的机构，必须具备相应的检测条件和能力，由省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格。因此，食品检验机构取得资质的另一途径是经省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格。

3、卫生行政部门制定食品检验机构的资质认定条件和检验规范

食品卫生法赋予了卫生行政部门有权认定食品卫生检验单位的资质。第三十六条的规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门，根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。随着本法施行，食品卫生法的废止，卫生行政部门不再行使认定食品检验机构资质的职权。同时，随着本法的施行，卫生行政部门行使统一制定食品检验机构资质认定条件和检验规范的职权。目前食品检验机构资质认定条件由有关资质认定部门自己制定，因此，各食品检验机构水平参差不齐，不利于保证食品安全。统一资质认定条件有利于规范食品检验机构的硬件和软件设施条件，提高食品检验机构的整体水平，也有利于防止有关行政主管部门对食品检验机构的设立监管不严，形成良性的行政制约机制。资质认定条件主要包括对机构设置、组织管理、质量体系、人员、仪器设备、环境设施、检测工作等方面的要求。检验规范是食品检验工作的重要内容和保障，食品检验方法与规程属于食品安全标准，通过对检验仪器设备、检验操作、检验记录和检验报告等规范化管理，有利于提高检验质量，保证检验结果的科学和客观。

4、本法施行前依法设立或者认定的食品检验机构可以继续从事食品检验活动

我国食品检验机构主要分布在卫生、农业、质检、商务、工商行政管理等部门和粮食、轻工、商业等行业。同时，大、中型食品生产加工企业也建立了具备一定条件的检测实验室；在部分沿海经济发达地区还有中外合资、合作的食品检测技术服务中介机构；在食品产地、集散地和批发市场、集贸市场，各有关方面集资建立了食品检验检测站，配备了流动检测车、快速检测仪等。目前我国已经建立了一批具有资质的食品检验检测机构，初步形成了“国家级检验机构为龙头，省级和部门食品检验机构为主体，市、县级食品检验机构为补充”的食品安全检验体系，能基本满足对食品产地环境、生产投入品、生产加工、储藏、流通、消费全过程实施质量安全检测的需要。由于本法对食品检验资质认定的主管机构有所调整，又是食品安全领域中的新法，因此，对本法施行前依法设立或者认定的食品检验机构是否可以继续从事食品检验活动必须做出明确规定。考虑到现有食品检验机构都是依法设立或者认定的，且都具有相应的检验能力，同时法不溯及既往是法律基本原则，最主要的为了防止和杜绝食品检验机构重复建设，避免资源浪费，本法明确规定已经依法设立或者认定的食品检验机构可以继续从事食品检验活动。但是，有三点需要明确：第一，本法施行后设立食品检验机构，必须依照本法规定的条件和程序，由有关行政主管部门依法批准设立或者经认证认可机构认定；第二，本法施行前依法设立或者经认定的食品检验机构从事检验活动，必须依照本法规定的检验规范和要求进行；第三，本法施行前依法设立或者认定的食品检验机构检验能力和水平不足的，应当尽量加以提高，以满足日益发展的食品检验要求。

第五十八条 食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。

检验人应当依照有关法律、法规的规定，并依照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，尊重科学，恪守职业道德，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假的检验报告。

【释义】本条是关于食品检验机构检验人的规定。

良好的食品安全管理需要严格、训练有素、高效、客观公正的食品检验服务。检验结果做到客观、公正对保证食品安全至关重要，同时也是食品检验机构权威性的源泉，食品检验工作的基本要求和价值所在。一旦食品检验过程中出现失误，甚至虚假行为，将会对一国食品安全体系造成重大损失，可能会直接威胁到广大人民群众的身体健康和生命安全。由于食品检验是一个科学检验的过程，结果具有不可确定性，结果本身也没有对错判断，因此，在食品检验环节弄虚作假不容易被发现。因此，针对食品检验上述两个特点，本法特别重视规范食品检验工作，包括前一条对食品检验机构资质条件的规定，本条对检验人的要求，以及后一条对检验结果负责制的规定。本条对检验人的要求主要分为两个部分，目的都是为了保证检验结果的客观、公正：

第一，赋予检验人相对独立的检验权。一些食品检验机构是公益性质的，一些食品检验机构参与市场竞争，有的食品检验机构为了争取到食品检验的业务，片面考虑自身的经济利益，在食品检验过程中做不到保持中立，容易服从于送检单位的利益。对食品检验机构的客观、公正性可以采取多种措施加以解决，如通过市场来解决客观、公正问题，只有保持客观、公正才能得到消费者的认同；也可以通过加强监管，加大处罚力度的方式来解决客观、公正问题。这都是外部措施，还可以通过食品检验机构的内部措施来促进检验结果的客观、公正。本条第一款就是通过赋予检验人以独立检验权，来防止食品检验机构的不独立性所带来的负面影响。这种独立性与检验工作的特点是相符的，食品检验工作是技术性、科学性很强的事务，很多都需要独立完成，多人操作容易产生误差。独立检验权也是实行检验人责任制的基础，有了独立检验权才能明确责任承担。

第二，对检验人的检验工作提出了要求。首先是对检验人业务素质的要求。检验人要熟悉有关食品检验的法律法规规定，依法检验，在许可或者认定的检验范围内检验，不得超范围检验。检验人还需要熟练掌握食品安全标准和检验规范，熟悉检验标准和检测方法，掌握仪器设备的操作技能，正确使用计量器具，负责所使用仪器设备的维护，认真填写记录，具备与检验业务相关专业知识及对检测结果的判断能力等。其次是对检验人职业素质的要求。要求有科学的精神，崇高的职业道德，能忠于职守、遵守工作制度、严格执行检验规范，不接受与食品检验工作有关的礼物或宴请等，保持食品检验的中立性。在实践中，对检验人的专业素养作了相应要求。《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》中规定：“检验人员必须掌握与食品生产加工有关的法律基础知识和食品检验的基本知识和技能。”

对检验人最终的要求是保证出具的检验数据和结论客观、公正，不出具虚假的检验报告。虚假检验报告主要是伪造检验结果，包括对未经检验的产品出具检验报告或未经检验的项目出具检验结论，出具载有虚假数据和结论的检验报告，或者出具与原检验结论不相符合的检验报告。如果出具了虚假的检验报告，检验人就要承担相应的法律责任。根据本法第九十三条的规定，检验人出具虚假检验报告的，依法承担刑事处罚、撤职或者开除处分、十年内不得从事食品检验工作等。

第五十九条 食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。食品检验报告应当加盖食品检验机构公章，并有检验人的签名或者盖章。食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责。

【释义】本条是关于食品检验机构与检验人对食品检验报告共同负责的规定。

在食品检验环节，食品检验机构与检验人员都有相应的权利和义务，一旦违反了法定义务，就要承担法律责任。按照有关法律法规的规定，食品检验机构需要履行以下义务：一是必须具备相应的检测条件和能力，包括建立健全的内部组织机构；有开展质量检验工作的基本规则、工作程序、管理制度等；有熟悉有关检验业务及其相关知识的检验人员；有与所从事的检验业务相适应的仪器、12 设备等技术装备；有保证检验工作质量的检验环境等。一旦违背此项义务，食品检验机构的检验资质就会被撤销。二是必须保证做到科学、公正、廉洁、高效，出具客观、公正的检验结果，不得伪造检验结果或者出具虚假证明。产品质量法第二十一条规定，产品质量检验机构必须依法按照有关标准，客观、公正地出具检验结果。检验人也有应当具备相应检验能力、履行相应职业道德的义务，否则检验资质将会被撤销。

在以往的法律法规中，有关确保食品检验报告客观、公正的责任主要给了食品检验机构，对检验人是否有责任确保食品检验报告客观、公正往往没有明确规定，只是规定伪造检验结果或者出具虚假证明的，检验人作为其他直接责任人也要承担相应法律责任。产品质量法第五十七条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其检验资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在本法中，为了强化检验人的责任意识，平衡检验机构与检验人之间的权利义务，理顺责任分担机制，明确规定了食品检验实行食品检验机构与检验人员负责制，食品检验机构与检验人员对出具的食品检验报告负责，食品检验机构在食品检验报告上加盖公章，检验人签名或者盖章。将食品检验机构与检验人相并列，是上一条中赋予检验人独立检验权的延续，一改过去检验人完全隶属于食品检验机构的做法，在加重了检验人责任的同时有利于提升检验人员的职业地位，有利于发挥检验人的主观能动性，有利于在食品检验机构与检验人员之间形成制约机制，必将会促进我国食品检验水平的提高，保证我国的食品安全。

第六十条 食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。对检验结论有异议的，可以依法进行复检。

【释义】本条是关于抽样检验的规定。

（一）不得实施免检

2008年9月18日，在多个属于“国家免检产品”的奶制品被检出含有三聚氰胺，导致许多婴幼儿患肾结石后，国务院办公厅发布《关于废止食品质量免检制度的通知》，决定废止1999年12月5日发布的《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》（国发〔1999〕24号）中有关食品质量免检制度的内容。同一天，国家质量监督检验检疫总局发布第109号令，废止《产品免于质量监督检查管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第9号）。至此，实行多年的食品免检制度宣告结束。

免检制度，是指依据《产品免于质量监督检查管理办法》，对符合规定的产品，在三年内免于各级政府部门的质量监督抽查的制度。免检制度始于上世纪90年代，一些地方的技术监督部门对本地连续数年检查合格的产品，在一定时间内免于监督检查。1999年，《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，规定“实行免检制度。对产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的，以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品，可确定为免检产品”，“在一定时间内免于各地区、各部门各种形式的检查”。2000年3月，原国家质量技术监督局发布《产品免于质量监督检查管理办法》，规定在免检有效期内，各级 13 政府部门以及流通领域均不得对其进行质量监督检查。2001年12月，国家质检总局颁发新的《产品免于质量监督检查管理办法》，规定免检产品三年内免于各级政府部门的质量监督抽查。

设立免检制度初衷是为了避免重复检查，防止地方利益保护和行业垄断，减轻企业负担，鼓励企业自律保证产品质量。但从实施效果来看，免检食品的安全情况却不能让人满意。由于食品直接关系人民群众的身体健康和生命安全以及食品安全问题的重要性、复杂性，不应当实行免检。政府应当对食品安全进行严格监管，不能让企业在政府免予检验的担保下，生产经营不安全食品，危害人民群众的身体健康生命安全，损害政府的威信。因此，本法明确规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。

（二）关于食品安全抽样检验制度

本条在否定免检制度的同时，明确规定对食品的检验采取定期或者不定期的抽样检验的方式。抽样检验是对食品安全进行监督检查的一种主要方式。

1、抽样检验的主体

本法第七十七条规定县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取措施，对生产经营的食品进行抽样检验。依照本法对质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动环节的食品进行抽样检验。

2、抽样检验的方式

食品安全抽样检验包括定期和不定期的抽样检验两种。定期检验主要是指各监管部门根据职责范围和监管工作的需要，作出明确规定和安排，在确定的时间，对食品进行抽样检验。例如，《产品质量国家监督抽查管理办法》的规定，国务院质量监督部门“定期实施的国家监督抽查每季度开展一次”。不定期检验主要是针对特定时期的食品安全形势、消费者和有关组织反映的情况，或者因其他原因需要在定期检验的基础上，不定期的对某一类食品、某一生产经营者的食品或者某一区域的食品，进行抽样检验。定期检验和不定期检验的最大区别是实施抽样检验的时间是否确定，定期检验一般是常规的工作安排，不定期检验具有一定的灵活性，有利于迅速检查发现问题，及时排除食品安全隐患。

3、抽样检验的方法

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品抽样检验的，应当将购买的样品送食品检验机构检验。首先，抽样检查的样品应当在市场上或者食品生产经营者成品仓库内的待销产品中抽取，而且应是经生产经营者检验合格的产品，以保证检验结果的公平和代表性。其次，抽样检验应当将样品送食品检验机构检验。根据本条第三款的规定，这里的食品检验机构是指依据本法第五十七条的规定，符合国务院卫生行政部门制定的资质认定条件和检验规范，并依法进行资质认定后，从事食品检验活动的食品检验机构，以及本法实施前经国务院有关主管部门批准设立的食品检验机构。

有的食品监督管理部门在进行抽样检验时采用快速检验方法进行检验，但这种快速检验方法有一定的缺陷，都只能定性，不能定量，当事人对检验结论有异议时，监管部门应当送经资质认定的检验机构进行复检。

4、抽样检验的费用

对食品实施抽样检验，是食品安全监督管理部门代表国家对食品安全进行监督检查的执法行为，其执法过程所需要的有关费用应当由国家财政拨付，如果收取被检查的食品生产经营者费用，或者不支付食品监督管理部门检验费用，不仅会增加被检查单位、人员的负担，不利于保证检验机构的中立和检验结果的真实公正，甚至可能造成乱执法的现象发生。因此，为减轻企业负担，规范食品安全监督管理部门的抽样检验行为，本条明确规定进行抽样检验，应当购买抽取的样品，并且不得收取检验费和其他任何费用；委托食品检验机构进行检验的，应当支付相关费用。在食品安全法（草案）向社会公开征求意见时，大家普遍对这一规定表示赞成。也有一些意见建议，尽快完善配套规定，明确抽检样品购买费用、检验费与政府财政予以保障，确保抽样检验工作的顺利开展。

执法机关和执法人员违反法律规定收取被检查单位费用，或者不支付检验机构费用的，有关单位和个人有权拒绝，并向有关部门进行检举、举报；对直接负责的主管人员和其他责任人员依据本法第九十五条的规定，给予记大过或者降级的处分，造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分，其主要负责人应当引咎辞职。

第六十一条 食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。

食品行业协会等组织、消费者需要委托食品检验机构对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行。

【释义】本条是关于食品生产经营企业自行检验、委托检验，消费者及有关组织委托检验的规定。

第一款是关于食品生产经营企业自行检验、委托检验的规定。产品质量法第十二条规定，产品质量应当检验合格。为了应对日益严峻的食品安全形势，把好食品质量安全源头关，质量监督管理部门对产品质量法第十二条作了扩大理解，推行食品生产经营企业出厂检验制度，并在2005年《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》第三十八条中规定，食品出厂必须经过检验，未经检验或者检验不合格的，食品不得出厂销售。具备出厂检验能力的企业，可以按要求自行进行出厂检验。不具备产品出厂检验能力的企业，必须委托有资质的检验机构进行出厂检验。

考虑到在当前形势下，强制出厂检验有利于提高食品生产企业的安全意识，有利于缓减我国食品安全面临的压力，有利于保障人民群众身体健康和生命安全。从做好食品安全工作出发，本条将实践中实行的食品生产企业强制出厂检验的措施写入了法律中，食品生产企业应当自觉履行相应法定义务。强制出厂检验分为两种形式，一是食品生产企业自行检验；二是委托食品检验机构进行检验。自行检验需要食品生产经营企业具备相应检验能力，应该能满足以下要求：（1）有独立行使食品检验并具有质量否决权的内部检验机构；（2）检验机构有健全的产品质量管理制度，包括岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法；（3）检验机构具有相关产品技术标准要求的检验仪器和设备，能满足规定的精度、检测范围要求，且经过计量检定合格并在有效期内；（4）检验机构有满足检验工作需要的员工数量，检验人员熟悉标准，经培训考核合格；（5）能科学、公正、准确及时提供检验报告，出具产品质量检验合格证明。符合上述要求并可以完成全部出厂检验项目的企业，可以确定为具备企业出厂检验能力。如果有一项或一项以上的检验项目不能检验，则该厂不具备自行检验能力。企业内负责自行检验的检验机构需要基本的检验条件，但毕竟不是食品检验机构，与对食品检验机构的要求应有所区别，对其要求不能任意提高。

第二款规定了食品行业协会等组织、消费者需要进行食品检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。食品行业协会一般由食品生产企业、经销企业、原料供应企业及食品机械、包装等相关企业组成，性质属于经社团登记管理机关核准登记的非营利性社会团体法人。食品行业协会进行行业自律，主动对所属企业产生的食品进行检验，或者对监管部门进行的食品检验结果存有异议，食品行业协会协助企业进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。消费者对自己所购买的食品感到不安全时，也要委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。如果发现食品存在问题，应当及时向有关监管部门反映。

第六十二条 进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。

进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。

【释义】本条是关于从境外进口食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准的规定。

（一）进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国的食品安全国家标准

从境外进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合进口国的强制性食品安全标准，这是国际上的通行做法，目的是保障进口国的食品安全。凡是从境外进口到我国的食品、食品添加剂以及食品相关产品，必须符合我国的食品安全国家标准；如果我国还没有制定该产品的国家安全标准的，为了保障我国人民的身体健康和生命安全，出口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关的安全性评估材料，进行食品安全风险评估，经安全性评估证明是安全的，方可进口。依据风险评估的结果，国务院卫生行政部门应当及时制定相应的食品安全国家标准，以便今后从境外进口同一种食品、食品添加剂以及食品相关产品时有所依据。

由于对进口食品实施严格的标准化管理，多年来我国进口食品的质量总体平稳。2004年、2005年、2006年和2007年上半年，进口食品口岸检验检疫合格率分别为99．9％、99．46％、99．11％和99．29％。

（二）进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格

出入境检验检疫机构应当依照我国的食品安全国家标准对进口的食品进行检验，只有经检验合格，出入境检验检疫机构才能签发入境货物通关单，允许该食品进口到我国境内，海关凭出入境检验检疫机构签发的入境货物通关单放行。

对食品进出口的监管，在国家一级的主管部门是国家质检总局，而在地方的主管部门是出入境检验检疫机构。目前多数地方的质量监督与检验检疫机构按照中央一级的做法进行了合并，成为一个机构；而有一些地方，两个机构还没有合并。所以在本章中，对主管部门的表述，没有用“质量监督部门”，而是用了这样两种表述，一是“国家出入境检验检疫部门”，指的是国家质检总局（从上下级部门表述相一致的角度考虑，将“国家质检总局”称为“国家出入境检验检疫部门”）；二是出入境检验检疫机构，指的是地方的出入境检验检疫机构。

第六十三条 进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关的安全性评估材料。国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。

【释义】本条是关于进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种所应当符合的要求的规定。

（一）进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，应当依法申请进行安全性评估

对进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种进行安全性评估是保障进口食品安全的需要。这里规定需要进行安全性评估的产品包括三种：进口的尚无食品安全国家标准的食品、食品添加剂新品种和食品相关产品新品种。

（1）尚无食品安全国家标准的食品。如果进口尚无食品安全国家标准的食品，应当进行安全性评估。一些国外的食品，由于在我国并不常见，所以可能还没有制定出相应的食品安全国家标准。例如，十几年前，芦荟这一食品在我国还比较陌生，国家自然也就没有制定相应的标准。在这样的情况下，如果进口商想向我国进口芦荟，就应当申请进行安全性评估。

（2）食品添加剂新品种，是指我国食品安全国家标准规定的食品添加剂品种以外的食品添加剂。食品安全国家标准对食品添加剂的品种、使用范围和用量都有严格的规定，同时严格禁止在食品生产中使用规定的食品添加剂品种以外的化学物质或者其他危害人体健康的物质。所以，为了确保食品添加剂的安全使用，防止不安全的食品添加剂进口到我国，对首次进口食品添加剂新品种的，进口商应当申请进行安全性评估。只有经过评估证明是安全的，才能允许该食品添加剂进口。

（3）食品相关产品新品种，是指我国的食品安全标准规定的食品相关产品种类以外的物质。食品相关产品，是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂，以及用于食品生产经营的工具、设备。例如，进口商首次进口一种物质用作食品的包装材料，而这种材料不属于纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等食品安全标准规定可以使用的接触食品的物质，在此种情况下，进口商应当依据本条的规定，申请进行安全性评估。

（二）进行安全性评估的主管机关和程序

负责进行安全性评估的主管机关是国务院卫生行政部门。食品安全风险评估是对食品中存在的化学性、生物性、物理性等物质可能对人体健康产生的不良作用的科学评估。国务院卫生行政部门负责日常的食品安全风险评估和本条规定的依申请进行的安全性评估。进口商应当向国务院卫生行政部门提出对拟首次进口的食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，或者尚无食品安全国家标准的食品进行安全性评估的申请，并提交相关的安全性评估材料。国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定。根据本法第四十四条的规定，国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织由医学、农业、食品、营养等方面的技术专家组成的食品安全风险评估专家委员会，对相关产品的安全性评估材料进行审查。对符合食品安全要求的，依照行政许可法的相关规定决定准予许可并予以公布；对不符合食品安全要求的，决定不予许可并书面说明理由。此外，国务院卫生行政部门应当及时依据风险评估结果，制定相应的食品安全国家标准，为食品安全管理和今后的食品进出口管理提供依据。

第六十四条 境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的，国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国务院卫生行政、农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时采取相应措施。

【释义】本条是关于在境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的情况下，所采取的管理措施的规定。

在世界范围内,食源性疾病都是广泛存在并影响公众身体健康的主要问题,是世界公认的食品安全问题最直接的表现形式。近年来，国外的食品卫生问题也时有发生,如“口蹄疫事件”、“疯牛病事件”，“二恶英事件”、大肠杆菌0157中毒等。如果这些境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题时，主管部门应当采取相应的管理措施予以应对，包括：

一是国家出入境检验检疫部门建立风险预警机制，采取相应的风险预警措施及控制措施，对危险程度高的进口食品实施重点检验，包括提高抽样比例、增加检测项目，并对发现问题的食品暂停进口等严格管制措施。

二是国家出入境检验检疫部门应当及时将境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题等有关信息向国务院卫生行政、农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时采取相应措施，包括立即组织对相关食品进行安全性评估，发现有问题的，一方面立即责令停止生产经营该种食品，并向社会公告，让消费者停止食用该种食品；另一方面应当对相关的食品安全标准进行及时修订，确保食品安全。

第六十五条 向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国家出入境检验检疫部门备案。向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国家出入境检验检疫部门注册。

国家出入境检验检疫部门应当定期公布已经备案的出口商、代理商和已经注册的境外食品生产企业名单。

【释义】本条是关于对向我国境内出口食品的出口商、代理商和境外食品生产企业进行管理的规定。

（一）向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国家出入境检验检疫部门备案，向我国出口食品的企业应当经国家出入境检验检疫部门注册

备案与注册是两种性质不同的制度，备案是一种事后的告知行为，不属于行政许可；而注册则是一种事前的审查行为，属于行政许可。就是说，不经国家出入境检验检疫部门注册，境外的食品生产企业不得向我国出口食品。之所以对向我国境内出口食品的出口商、代理商和境外食品生产企业，实行不同的管理制度，主要是考虑到生产企业是进口食品的生产者，为了确保进口食品的安全，国家出入境检验检疫部门需要对这些境外企业的资质、信誉情况进行考察，确认这些企业是信誉良好的合法生产企业后，才能给它们注册，允许他们生产的食品进口到我国境内；而对出口商、代理商而言，他们不是进口食品的直接生产者，不需要主管部门进行事前的审查，只需要事后备案，使主管部门掌握他们的相关信息即可。

对向我国境内出口食品的出口商或者代理商、食品企业实施备案与注册制度，有利于建立对进口食品的追溯制度。一经发现进口的食品出现不安全问题，国家出入境检验检疫部门可以通知有关的进口商或者进口食品生产企业召回其产品；如果进口商或者进口食品生产企业拒不召回的，国家出入境检验检疫部门可以责令其召回，以确保进口食品的安全。

（二）国家出入境检验检疫部门应当定期公布已经备案的出口商、代理商和已经注册的境外食品生产企业名单

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，所以必须在食品安全监督管理中确保公众的知情权。食品安全法规定，任何组织和个人有权举报食品生产经营中的违法犯罪行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。已经备案的出口商、代理商和已经注册的境外食品生产企业名单可以说是非常重要的食品安全信息，国家出入境检验检疫部门应当 18 通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式定期予以公开，使广大的消费者和国内的生产经营企业了解这些信息，一方面有助于促进食品进出口贸易的发展，另一方面也有助于广大消费者对市场上销售的进口食品进行监督，确保进口食品的安全。

第六十六条 进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。

【释义】本条是关于进口的预包装食品应当按照规定印制中文标签、中文说明书的规定。

我国加入WTO后，大量的进口食品涌入国内市场。消费者如何选择这些食品，如何了解这些食品的名称、品质。营养成分、如何食用、食品的产地是哪里等，只有通过食品包装上所标注的内容来辨识。因此，标签的内容非常重要。规范进口食品的标签是保证进口食品的安全、卫生的重要手段，可以防止由境外进口的食品中含有污染或有害因素对人身体造成危害，维护我国食品卫生管理和社会公共利益。

本条对进口食品的标签进行了规范，可从三个方面进行理解：

（1）进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。首先要明确两个概念：（1）预包装食品。本法第九十九条对预包装食品的含义作了规定，即“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品”。（2）食品标签,是指在食品包装容器上或附于食品包装容器上的一切附签、吊牌、文字、图形、符号说明。标签是反映商品内在品质及相关信息的载体，它对于指导消费者、保护消费者利益、防止欺诈、规范市场有着关键的作用。标签的主要功能是对食品名称、配料表、净含量及固形物含量、厂名、批号、日期标志等食品质量特性、安全特性、食用、饮用说明的描述。消费者购买预包装食品只能通过标签上的文字、图形、符号，了解食品的本质，如所购食品由什么原料和辅料制成，有哪些营养成分，哪天生产，能保存多久等。通过标签和说明的描述，一方面便于消费者选购食品；另一方面如果食品食用后出现问题，消费者也可据此投诉，便于追查责任。因此，法律上规定了食品包装必须按照规定印有或者贴有标签并附有说明书，属于强制性规定。对于进口的食品还必须标注中文标签或中文说明书，目的是方便国内公民在购买进口食品时了解其主要成分、保质期限、食用方法等。

（2）标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，标明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。按照国际惯例，各国对进口食品等涉及人民生命健康的特殊产品，都要求遵守本国的有关法律规范及强制性标准。本法第四十二条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：

（一）名称、规格、净含量、生产日期;

（二）成分或者配料表;

（三）生产者的名称、地址、联系方式;

（四）保质期;

（五）产品标准代号;

（六）贮存条件;

（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;

（八）生产许可证编号;

（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。”“专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。”第四十七条规定：“食品添加剂应当有标签、说明书和包装。标签、说明书应当载明本法第四十二条第一款第一项至第六项、第八项、第九项规定的事项，以及食品添加剂的使用范围、用量、使用方法，并在标签上载明„食品添加剂‟字样。”第四十八条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书 19 应当清楚、明显，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售。”除本法这些规定，涉及食品标签管理的法律、法规还有：产品质量法；消费者权益保护法；标准化法实施条例；《食品标识管理规定》；《进出口食品标签管理办法》；《预包装食品标签通则》、《产品标识标准规定》、《特殊营养食品标签标准》、《饮料酒标签标准》等。

本条还要求载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。这些事项之所以由法律规定一一列出，是因为它们是与食品质量、安全、明确责任、监督管理等紧密联系的，应当准确注明，不能有遗漏，缺一不可，否则就要影响到该标签或者说明书在法律上的合法性、有效性，进而直接影响到食品的食用。

（3）标签、说明书不合格的不得进口。本条规定预包装食品没有中文标签、说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。根据国家质监总局2000年19号令规定，进出口预包装食品必须事先经过标签审核，并取得中文标签审核证书后，方可进出口。出入境检验检疫机构依据本法和《进出口食品标签管理办法》规定对进出口预包装食品进行标签审核和标签检验。对不符合要求的，不得进口。

第六十七条 进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。

食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于二年。

【释义】本条是关于进口商应当对进口食品建立购销记录制度的义务性规定。

1、从事食品生产经营活动的企业建立食品购销记录是其应尽的义务。本法第三十九条第二款、第三款规定：“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及其联系方式、进货日期等内容。”“食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。”进口商是指依据进出口合同或外贸合同从境外购进食品的企业，其从事的活动也属于食品经营活动，因此建立食品进口购销记录，也是进口商必须履行的法定义务。实行这一措施，有利于加强食品购销人员的责任心；有利于加强对进口食品经营活动的监督管理；为处理进口食品质量查询、投诉提供依据；一旦发生进口食品事故时及时采取处理措施；有利于分清和妥善处理进口食品购销中的事故责任。

2、依照本条规定，食品进口和销售记录应载明：（1）食品的名称。表明该食品真实属性的专用名称，食品名称必须使用不使消费者误解或混淆的常用名称或俗名。（2）规格、数量。定型包装的规格是生产或分装者按照需要自行确定的，但必须采用国际单位制，如液态食品用体积，固态食品用质量表示等。（3）生产日期、生产或者进口批号。生产日期指生产或分装的时间，标注顺序为年、月、日。批号指同一配料单元所生产的同一批产品的通用代号。（4）保质期。本法第九十九条规定保质期是指预包装食品在标签指明的贮存条件下保持品质的期限，即通常所说的最佳食用期。（5）出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。

3、本条第二款规定：“食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于二年。”即食品进口和销售记录的内容必须做到真实、完整，如实反映经营企业购销食品的情况，不得弄虚作假、伪造进口和销售记录。对进口和销售的记录保存期限不得少于二年，“不得少于”指最低期限为二年，不能低于这个期限。依据本法第八十七条和第八十九条的规定，进口商未建立并遵守食品进口和销售记录制度的，由有关主管部门依据各自职责分工，责令立即改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

第六十八条 出口的食品由出入境检验检疫机构进行监督、抽检，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。

出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案。

【释义】本条是关于出口食品检验检疫机构、通关手续及备案制度的规定。

对于我国的出口食品实施食品卫生检验和监督管理，是十分必要的，具有重要意义。出口食品的卫生安全直接关系到进口该食品的国家消费者的身体健康与生命安全，同时影响到我国食品出口企业的商业信誉和国际市场竞争能力，更关系到我国在国际上的政治形象。本法在规范国内食品生产经营活动，保证国内消费者食品卫生安全的同时，加强对出口食品卫生的检验、监督，体现了国家对食品安全强化监管的法制精神，并且符合国际上食品贸易应当遵循的共同规则，即不符合本国规定的生产、销售食品的卫生标准的，原则上也不得向境外出口。同时，通过事先对出口把关，既有利于促进我国的对外出口，又可以减少出口食品贸易中的技术规范的纠纷。

依照本条第一款的规定，对我国出口食品进行监督、检验的机关是出入境检验检疫机构。进出口商品检验法第二条规定：“国务院设立进出口商品检验部门，主管全国进出口商品检验工作。国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构管理所辖地区的进出口商品检验工作。”1998年，经国务院批准，决定将原国家进出口商品检验局、农业部动植物检疫局和卫生部检疫局合并，成立国家出入境检验检疫局，由海关总署管理，实现“三检合一”。2001年，根据我国深化经济体制改革和加入世界贸易组织后进出口商品检验工作的需要，国务院决定将原国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，成立国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质监总局），直属国务院。目前，国家质监总局在全国31个省（自治区、直辖市）共设有35个直属出入境检验检疫局，海陆空口岸和货物集散地设有近300个分支局和200多个办事处，有检验检疫人员3万余人，对全国进出口商品检验工作实施垂直管理。出入境检验检疫机构对其管辖范围内的出口食品，按照法定程序和标准实施监督。从检验监督的程序来说，出口食品发货人或其代理人应当按照出入境检验检疫机构规定的地点和期限，持出口商品有关的外贸合同、发票、装箱单、信用证等必要的证明向有管辖权的出入境检验检疫机构报验。目前，国家出入境检验检疫机构实行产地检验制度，出口商品应当向生产企业所在地检验机构报检。当产地与出境口岸不一致时，产地出入境检验检疫机构对出口商品检验合格后，由产地检验机构按照规定出具检验换证凭单，发货人或其代理人应当在规定的期限内持检验换证凭单和必要的凭证向口岸检验机构申请查验，口岸检验机构经查验，对符合有关规定的，换发“出境货物通关单”。

对于出口食品的通关报运出境，海关必须凭出入境检验检疫机构出具的通关证明放行。“通关证明”具体表现为三种方式：（1）出境货物通关单。出入境检验检疫机构与报关地一致时，海关凭此单受理报关和验放货物；（2）出境货物换证凭单。出口商品产地的出入境检验检疫机构与出境报关地不一致时，产地出入境检验检疫机构签发出境换证凭单，供发货人或其代理人向出口报关地商检机构申请口岸查验，查验合格，再由查验机构签发出境货物通关单供海关验收放行；（3）检验证书。证明出证商品品质状况的法律文书，供贸易当事人交货、理赔、付款以及办理其他贸易手续之用。海关可以凭出入境检验检疫机构签发的“出境货物通关单”为出口食品办理通关手续。对于未取得出入境检验检疫机构签发的“出境货物通关单”的出口食品，海关不予放行。

本条第二款规定了出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案。出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场实行备案制度，一方面有利于监管部门 21 及时掌握食品生产企业的生产状况，规范出口食品生产企业和食品原料种植、养殖场的行为；另一方面将出口食品的监管工作向生产领域延伸，有利于鼓励出口食品生产企业提高管理水平和食品质量，从源头上把好质量关，提高出口食品的质量。

第六十九条 国家出入境检验检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、机构和企业。

国家出入境检验检疫部门应当建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录，并予以公布。对有不良记录的进口商、出口商和出口食品生产企业，应当加强对其进出口食品的检验检疫。

【释义】本条是关于国家出入境检验检疫部门职责的规定。

食品安全信息是制定食品安全政策法规的基础，是现代食品安全保证体系建设的重要内容，也是食品安全监管执法和综合监督的重要支撑。食品安全信息将为食品安全工作决策、政策制定提供重要参考依据，为企业实现食品安全控制、消费者了解食品安全信息提供科学指南，有利于实现对食品安全问题的早发现、早预防、早整治、早解决，全面提高我国食品安全保障水平。随着我国经济的迅速发展，特别是我国加入WTO后，与有关国家和地区的对外经济贸易往来快速发展，进出口商品种类日益增多，食品的安全性越来越受到重视。对于进出口的食品是否存在安全隐患，是否含有有害因素，其他国家对食品检验检疫的要求是什么等，这些信息对于其他监管部门、外贸企业、产品生产加工企业来说很难及时获取。国家出入境检验检疫机构即国家质量监督检验检疫总局，其在全国31个省（自治区、直辖市）共设有35个直属出入境检验检疫局，海陆空口岸和货物集散地设有近300个分支局和200多个办事处，在从事进出口食品监管及具体的进出口食品检验工作过程中，掌握大量的食品检验方面的情况，同时也能及时了解国际上有关食品安全方面上的信息。这些信息对有关方面非常重要，有关方面如能及时掌握这些信息，就能及时采取相应的措施，避免食品安全事故的发生。

国家出入境检验检疫部门应当将收集来的食品安全信息及时通报相关部门、机构和企业。向有关方面提供进出口商品信息是进出口商品检验法赋予出入境检验检疫部门的职责。进出口商品检验法第十条规定：“国家商检部门和商检机构应当及时收集和向有关方面提供进出口商品检验方面的信息。”温家宝总理在2007年常务会议上明确提出“积极做好信息沟通工作”。我们要把做好信息沟通作为提高产品质量和食品安全的一项重要任务。这里的“相关部门”主要指在食品安全监管过程中承担一定职责的部门，包括卫生行政部门、农业行政部门、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等。“相关机构”指食品检验机构、认证机构、食品行业协会等组织。

本条第二款的规定是要求企业建立诚信制度的一种体现。要求从事进出口食品经营活动的企业要讲诚信。企业信誉度的好坏直接影响企业的核心竞争力。只有保持良好的信誉，企业才能长久地生存下去。对那些诚信度好，产品安全风险能够得到有效控制、享有良好声誉的企业，列入“优良企业名单”；对于那些发生严重质量违规问题或逃避检验检疫的企业，在依法处罚的同时，列入“违规企业名单”并予以公布。对有不良记录的进口商、出口商和出口食品生产企业，在进行进出口食品检验检疫时要采取更加严格的手段，这样一来可以促进这些企业形成自我管理、自我约束、诚信经营的良好机制。

第七十条 国务院组织制定国家食品安全事故应急预案。

县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。

食品生产经营企业应当制定食品安全事故处置方案，定期检查本企业各项食品安全防范措施的落实情况，及时消除食品安全事故隐患。

【释义】本条是关于食品安全事故应急预案的规定。

食品安全事故应急预案，是指经过一定程序制定的开展食品安全事故应急处理工作的事先指导方案。制定食品安全事故应急预案，目的是建立健全应对食品安全事故的救助体系和运行机制，规范和指导应急处理工作，是一项确保一旦发生食品安全事故，能够有效组织、快速反应，及时控制食品安全事故，高效开展应急救援工作，最大限度减少食品安全事故的危害，保障人民群众身体健康与生命安全，维护正常社会秩序的重要制度。各级人民政府应当高度重视这项工作，依法履行制定本行政区域的食品安全事故应急预案的法定义务。

制定食品安全事故应急预案是一项已经被证明的行之有效的食品安全领域中的工作制度，在我国以往的法律法规中已有所规定。突发事件应对法和突发公共卫生事件应急条例都明确规定了重大食物中毒等公共卫生事件，国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定全国突发事件应急预案和各地本行政区域的突发事件应急预案。2006年国家突发公共事件总体应急预案的发布，标志着我国应急预案编制工作基本完成，基本覆盖了我国经常发生的包括公共卫生事件在内的突发公共事件的主要方面，全国应急预案框架体系初步形成。国家重大食品安全事故应急预案的出台，标志着我国食品安全事故应急预案工作进入规范化、制度化阶段。本条明确规定各级人民政府都要制定食品安全事故应急预案，对食品安全事故应急预案工作法定化，有利于推行应急预案制定工作，为食品安全事故妥善处理提供了法制保障。

国务院已经制定了国家食品安全事故应急预案，按照食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，将重大食品安全事故分为特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）和一般食品安全事故（Ⅳ级）四个级别，并对适用范围、工作原则、应急处理指挥机构、监测预警报告制度、重大食品安全事故的应急相应、后期处置及应急保障作了规定。对于特别重大食品安全事故的应急响应由国家应急指挥部或办公室组织实施。其中，重大食物中毒的应急响应与处置按国家突发公共卫生事件应急预案实施。包括（1）特别重大食品安全事故发生后，国家应急指挥部办公室应当及时向国家应急指挥部报告基本情况、事态发展和救援进展等。（2）向指挥部成员单位通报事故情况，组织有关成员单位立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，启动国家重大食品安全事故应急预案，组织应急救援。（3）组织指挥部成员单位迅速到位，立即启动事故处理机构的工作；迅速开展应急救援和组织新闻发布工作，并部署省（区、市）相关部门开展应急救援工作。（4）开通与事故发生地的省级应急救援指挥机构、现场应急救援指挥部、相关专业应急救援指挥机构的通信联系，随时掌握事故发展动态。（5）根据有关部门和专家的建议，通知有关应急救援机构随时待命，为地方或专业应急救援指挥机构提供技术支持。（6）派出有关人员和专家赶赴现场参加、指导现场应急救援，必要时协调专业应急力量救援。（7）组织协调事故应急救援工作，必要时召集国家应急指挥部有关成员和专家一同协调指挥。当组织实施Ⅰ级应急响应行动时，事发地人民政府也应当按照相应的预案全力以赴地组织救援，并及时报告救援工作进展情况。

考虑到食品安全工作的重要性和多部门分段监管的特点，本法赋予了县级以上各级人民政府在食品安全管理中负全责的职责，规定其统一负责、领导、组织、协调本行政区的食品安全监督管理工作，统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作等。县级以上地方人民政府作为本行政区域内食品安全的总负责，有制定本行政区域食品安全事故应急预案的义务。地方人民政府制定应急预案既需要充分考虑本地实际情况，又要做好本地的应急预案与上级应急预案的衔接工作；既要符合实际，又要统一实施。为了保证应急预案的合法性和合理性，形成全国统一、协调、高效的食品安全事故应急预案体系，地方人民政府在制定的本行政区域的食品安全事故应急预案要报上一级人民政府备案。

另外，食品生产经营企业，作为食品安全的第一责任人，应当依法防范食品安全事故的发生，做好食品安全事故处理方案。因此，食品生产经营企业也是食品安全事故应急预案体系的一分子，从源头上处理好食品安全事故。将制定食品安全事故处置方案作为食品生产经营企业的一项法定义务，有利于在源头上防范食品安全事故的发生，杜绝食品安全事故的蔓延。需要注意的是，食品生产经营企业制定食品安全事故处置方案，并不允许食品生产经营企业隐瞒事故，而是要求企业采取必要措施防止事故危害后果的扩散。

第七十一条 发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。

农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。

发生重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告。县级人民政府和上级人民政府卫生行政部门应当按照规定上报。

任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。

【释义】本条是关于发生食品安全事故后应急处置、报告、通报的规定。

实践经验证明，食品安全事故发生后，要最大限度地减少事故损失，最快时间内消除食品安全隐患和恢复正常秩序，两个措施最重要：一是事故发生单位在第一时间内采取应急措施，防止危害扩散；二是及时报告和通报，以便及时启动相应级别的食品安全事故应急预案。

（一）事故发生单位应急处置

一旦发生或者可能发生食品安全事故，事故发生单位处在第一线，掌握第一手资料，其反应是否快速，采取的措施是否得当，直接影响食品安全事故的涉及面和危害程度，因此，事故发生单位有义务及时、主动、有效地采取应急处置措施，控制事态。由于事故发生单位是食品安全事故的发生源头，是食品安全事故中的重要一方，因此，国家重要食品安全事故应急预案中要求有关企事业单位应当根据自身特点，定期或不定期组织本单位的应急救援演习演练。事故发生单位不具备处理、消除食品安全事故的技术手段和能力，同时还是责任方，因此，其采取应急处置措施的目的不是消除事故影响，主要是为了最大限度地控制事态发展和蔓延。一般来讲，事故发生单位采取的应急处置措施包括：（1）采取措施立即停止可能导致食品安全事故食品及原料的食用和使用；（2）密切注意已食用可能导致事故的食品的人员，一旦出现不适症状的，立即送至医院救治；（3）保护食品安全事故发生的现场，控制和保存可能导致食品安全事故的食品及其原料流失，以便有关部门采集、分析等。

（二）报告制度

国家建立统一的重大食品安全事故监测、报告网络体系，加强食品安全信息管理和综合利用。通过建立畅通的信息监测和报告网络体系，形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，有利于对食品安全事故做到早发现、早整治、早解决。按照国家重大食品安全事故应急预案的规定，食品安全事故报告制度主要包括以下几方面内容：

第一，报告责任主体及时向县级卫生行政部门报告。报告责任主体分报告责任单位和报告责任人。报告责任单位包括：（1）食品种植、养殖、生产、加工、流通企业及餐饮单位；（2）食品检验机构、科研院所以及与食品安全有关的单位；（3）重大食品安全事故发生（发现）单位；（4）地方各级卫生行政部门和有关部门。报告责任人包括：（1）行使职责的地方各级卫生行政部门和相关部门的工作人员；（2）从事食品行业的工作人员；（3）消费者。另外，根据本条规定接收病人进行治疗的单位也是报告责任人。

第二，行政机关内部逐级报告的时限。对于重大食品安全事故，事故发生地县级卫生行政部门接到事故报告后，应当依照规定向上级报告。国家重大食品安全事故应急预案规定，地方人民政府和卫生行政部门接到重大食品安全事故报告后，应当立即向上级人民政府和上级卫生行政部门报告，并在2小时内报告至省（区、市）人民政府。地方人民政府和卫生行政部门也可以直接向国务院和国务院卫生行政部门报告。事故发生地人民政府或有关部门应在知悉重大食品安全事故后1小时内作出初次报告。国务院卫生行政部门、事故发生地的省（区、市）人民政府在接到重大食品安全事故报告后，应当在2小时内向国务院报告。

第三，行政机关内部逐级报告的三种类型。（1）初次报告，即应尽可能报告事故发生的时间、地点、单位、危害程度、死亡人数、事故报告单位及报告时间、报告单位联系人员及联系方式、事故发生原因的初步判断、事故发生后采取的措施及事故控制情况等，如有可能应当报告事故的简要经过；（2）阶段报告根据事故处理的进程或者上级的要求随时作出，既要报告新发生的情况，也要对初次报告的情况进行补充和修正，包括事故的发展与变化、处置进程、事故原因等；（3）总结报告，包括重大食品安全事故鉴定结论，对事故的处理工作进行总结，分析事故原因和影响因素，提出今后对类似事故的防范和处置建议。总结报告应在事故处理结束后10日内作出。

（三）通报制度

目前我国食品监管体制实行分段监管，卫生行政部门负责食品安全综合协调职责，农业行政部门负责对农产品质量安全的监督管理，质量监督部门负责对食品生产活动的监督管理，工商行政部门负责食品流通的监督管理，食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监督管理。这种监管体制尤其需要构建各部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。因此本法明确规定了通报制度，即农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。国家重大食品安全事故应急预案规定,各有关行政部门接到重大食品安全事故报告后，应当在2小时内向与事故有关地区的卫生行政部门和国务院有关部门通报，有蔓延趋势的还应向地方各级卫生行政部门通报，加强预警预防工作。

（四）任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据

隐瞒是指明知食品安全事故的真实情况，故意不按照规定报告的行为。谎报是指明知食品安全事故的真实情况，故意编造虚假或者不真实的食品安全事故情况。缓报是指明知食品安全事故的报告时限，故意不按照规定的时限拖延报告的行为。隐瞒、谎报、缓报不同于一般的漏报，主要区别在于有无故意隐瞒食品安全事故的主观动机以及是否对食品安全事故知晓。隐瞒、谎报、缓报食品 25 安全事故行为的危害性很大，除了不能如实反映食品安全事故的情况外，还容易造成食品安全事故的危害后果扩散，对人民群众的生命健康造成严重危害。2008年问题奶粉事件在发现事故苗头和初始阶段，因为不报告、缓报告甚至搞所谓的“危机攻关”，造成食品安全事故蔓延、损害扩大的惨痛教训，必须吸取。毁灭有关证据不利于查清事实真相，也不利于追究相关责任人的法律责任。本法禁止任何单位或者个人有隐瞒、谎报、缓报，毁灭有关证据的行为，并在第八十八条中规定了相应的法律责任，包括责令改正、给予警告，责令停产停业、并处罚款、吊销许可证等。

第七十二条 县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理，并采取下列措施，防止或者减轻社会危害：

（一）开展应急救援工作，对因食品安全事故导致人身伤害的人员，卫生行政部门应当立即组织救治；

（二）封存可能导致食品安全事故的食品及其原料，并立即进行检验；对确认属于被污染的食品及其原料，责令食品生产经营者依照本法第五十三条的规定予以召回、停止经营并销毁；

（三）封存被污染的食品用工具及用具，并责令进行清洗消毒；

（四）做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布，并对可能产生的危害加以解释、说明。

发生重大食品安全事故的，县级以上人民政府应当立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案，依照前款规定进行处置。

【释义】本条是关于食品安全事故发生后有关行政措施的规定。

食品安全事故是指食品中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。根据事故危害性程度、涉及人群范围、后果大小等因素，食品安全事故可以分为一般的食品安全事故和重大的食品安全事故两类。重大食品安全事故，一般是指在食物（食品）种植、养殖、生产加工、包装、仓储、运输、流通、消费等环节中发生食源性疾患，造成社会公众大量病亡或者可能对人体健康构成潜在的重大危害，并造成严重社会影响的食品安全事故。按食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，重大食品安全事故还可以分为特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）和一般食品安全事故（Ⅳ级）四级。

根据本条及国家重大食品安全事故应急预案的规定，发生食品安全事故后，根据食品安全事故的级别，有不同的应急处理机制：

第一，一般食品安全事故由县级以上卫生行政部门调查处理。县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告，排除了为重大食品安全事故后，应当立即会同有关监督管理部门进行调查处理并采取有关措施。

第二，如果属于重大安全事故中的一般食品安全事故，县级人民政府应成立应急指挥机构，负责组织有关部门开展应急救援工作。县级卫生行政部门应当立即组织调查、确认和评估，及时采取行政措施控制事态发展；按规定向同级人民政府报告，提出是否启动应急救援预案，立即向相关部门报告、通报有关事故情况。市（地）级卫生行政部门应当对事故应急处理工作给予指导、监督和有关方面的支持。

第三，如果属于重大安全事故中的较大食品安全事故，由市（地）级人民政府成立应急指挥机构，负责组织发生在本行政区域内的较大食品安全事故的统一领导和指挥，根据卫生行政部门的报 26 告和建议，决定启动较大食品安全事故的应急处置工作。市（地）级卫生行政部门应当立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，按规定向上级报告事故情况；提出启动市（地）级较大食品安全事故应急救援工作，提出应急处理工作建议，及时向其他有关部门、毗邻或可能涉及的市（地）相关部门通报有关情况；相应工作小组立即启动工作，组织、协调、落实各项应急措施；指导、部署相关部门开展应急救援工作。省级卫生行政部门应加强对市（地）级卫生行政部门应急救援工作的指导、监督，协助解决应急救援工作中的困难。

第四，如果属于重大安全事故中的重大安全事故，由省级人民政府根据省级卫生行政部门的建议和食品安全事故应急处理的需要，成立食品安全事故应急处理指挥机构，负责行政区域内重大食品安全事故应急处理的统一领导和指挥；决定启动重大食品安全事故应急处置工作。省级卫生行政部门应当立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，按规定向上级报告事故情况；提出启动省级重大食品安全事故应急指挥部工作程序，提出应急处理工作建议；及时向其他有关部门、毗邻或可能涉及的省（区、市）相关部门通报情况；有关工作小组立即启动，组织、协调、落实各项应急措施；指导、部署市（地）相关部门开展应急救援工作。重大食品安全事故发生地人民政府及有关部门在省级人民政府或者省级应急指挥部的统一指挥下，按照要求认真履行职责，落实有关工作。国务院卫生行政部门应加强对省级卫生行政部门的督导，根据需要会同国务院有关部门赴事发地指导督办应急处理工作。对于属于重大食品安全事故中重大食品安全事故以下的事故级别，由省级人民政府决定。

第五，如果属于特别重大食品安全事故，则由国家应急指挥部或办公室组织实施调查处理应急工作。事发地人民政府应当按照相应的预案全力以赴地组织救援，并及时报告救援工作的进展情况。

在应对和处理食品安全事故中，卫生行政部门或者食品安全事故处置指挥机构，可以根据实际情况和需要，采取下列四项行政措施：

第一，开展应急救援工作，对因食品安全事故导致人身伤害的人员，卫生行政部门应当立即组织救治。生命无价，在处理食品安全事故中应当把救治放在首位，尽量减少人员伤亡。对在食品安全事故中受伤的人员，卫生行政部门有义务立即组织救治，不得以任何理由加以拒绝。这既是卫生行政部门的一种法定义务，更体现了人民政府为人民，以人为本的执政理念。

第二，封存可能导致食品安全事故的食品及其原料，并立即进行检验；对确认属于被污染的食品及其原料，责令食品生产经营者依法予以召回、停止经营并销毁。通过对嫌疑食品及原料的封存和检验，可以找到食品安全事故的元凶。一旦食品及原料被确认为被污染，食品生产企业就有义务召回，同时停止经营并销毁。

第三，封存被污染的食品用工具及用具，并责令进行清洗消毒。通过对被污染的食品用工具及用具加以封存，可以有效防止企业继续生产被污染的食品，企业必须对食品用工具和用具进行彻底清洗消毒，在消除污染后，才可继续使用。

值得一提的是，封存措施是卫生行政部门采取的一项比较严厉的行政措施，是一种临时控制措施，属于行政强制措施。一旦被封存，企业就无法使用被封存的物品，影响正常的生产经营。因此，卫生行政部门采取封存措施时，必须遵循必要性和合法性原则，应当谨慎行使封存权。

第四，做好信息发布工作。食品安全事故危及公众的健康和生命安全，影响到不特定多数人，社会关注度比较大。一旦发生食品安全事故，如果信息不实、不畅，容易引起社会恐慌。因此卫生行政部门要做好信息发布工作，一方面要统一、全面公布食品安全事故的情况，调查处理工作的进 27 展，以平息社会的猜疑和误解，另一方面要普及食品安全知识，对可能产生的危害加以解释、说明，以消除公众的不安。

第七十三条 发生重大食品安全事故，设区的市级以上人民政府卫生行政部门应当立即会同有关部门进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级人民政府提出事故责任调查处理报告。

重大食品安全事故涉及两个以上省、自治区、直辖市的，由国务院卫生行政部门依照前款规定组织事故责任调查。

【释义】本条是有关重大食品安全事故责任调查的规定。

发生重大食品安全事故后，为了吸取教训，防止再次发生类似的安全事故，同时也为了惩戒有关责任人，使别人引以为戒，必须要开展食品安全事故责任调查工作，查清事故原因，分清责任。

第一，开展食品安全事故责任调查的时间。考虑到被污染食品、原料、食品用工具、用具不易保存或者容易被毁灭，事故责任调查与事故应急处理应当同步进行。一旦发生重大食品安全事故，就应当立即组织人员进行事故责任调查。对于调查报告的出具也应当有时间限制，要求在事故处理结束后10日内出具。

第二，开展食品安全事故责任调查的主体。本法明确规定卫生行政部门是食品安全综合协调部门，有权组织查处食品安全重大事故。因此开展食品安全事故责任调查的牵头部门为卫生行政部门。为了保证事故责任调查工作更为公正、权威，卫生行政部门应当会同其他有关部门共同进行事故责任调查，如行政监察部门、公安机关等。为了减小事故责任调查工作的阻力，进一步保证调查工作的公正性，本条还适当提高了层级，规定由设区的市级以上人民政府卫生行政部门进行事故责任调查。

另外，如果重大食品安全事故涉及两个以上省、自治区、直辖市的，由国务院卫生行政部门组织事故责任调查。这主要考虑到凡是涉及两个以上省、自治区、直辖市的重大食品安全事故，一般社会影响很大，更适合由中央层面的部门进行责任调查。同时，涉及两个以上省、自治区、直辖市的重大食品安全事故，也不好确定由哪个省的卫生行政部门进行责任调查。

第三，开展食品安全事故责任调查的内容。重大食品安全事故责任调查应当查清事故发生原因、人员伤亡和经济损失等情况，查明事故性质，分析事故责任和影响因素，提出防范措施和对事故责任人的处理意见。这里“事故责任人”不仅包括食品生产经营者，还包括没有依法履行监管职责的行政机关工作人员。

第七十四条 发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应当协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。

【释义】本条是关于食品安全事故处理中疾病预防控制机构协助义务的规定。

疾病预防控制机构是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益性事业单位。我国疾病预防控制机构是随着卫生事业的改革和发展，由原来承担传染病预防控制工作的卫生防疫机构拆分而来的。疾病预防控制机构是法定的从事疾病预防控制工作的技术支持单位。根据传染病防治法第十八条规定，各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价。食品安全事故属于突发公共卫生事件，也可能涉及传染病疫情，同时要求处理部门具有相应的技术能力，因此疾病预防控制机构有义务在食品安全事故发生后，协助卫生行政部门和有关部门，对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查，为消除食品安全事故影响、查清事故原因提供技术支持。

第一是协助对事故现场进行卫生处理。疾病预防控制机构作为卫生行政部门下属的疾病预防专业技术机构，承担着包括食物中毒等食源性疾病在内的疾病预防控制任务。食品安全事故发生后，疾病预防控制机构应当在第一时间赶赴现场，按照食品安全事故处理的有关规定和工作流程协助开展食品安全事故现场卫生处理工作，包括食品安全事故现场的清洗消毒，对有关物品的无害化处置，对生物样品、可疑中毒食品及其原料，相关物品样品的采集等措施。

第二是开展流行病学调查。流行病学是研究疾病、健康和卫生事件的分布及其决定因素的方法学。流行病学调查，指对人群中疾病或者健康状况的分布及其决定因素进行调查研究，提出疾病预防控制措施及保健对策，即通过查明传染源、传播途径、易感者三个环节，采取相应的预防控制措施，防止二代病例的发生。流行病学调查是判定食物中毒、食源性疾病等食品安全事故的重要技术依据之一，也是公认的食品安全事故调查不可缺少的科学方法。食品安全事故的流行病学调查可为食品安全事故的评定、危害程度和波及范围、发展趋势、预防控制等提供科学依据。

第七十五条 调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。

【释义】本条是有关食品安全事故责任追究的规定。

在食品安全法草案说明中，我国食品安全问题仍较为突出的一个主要原因是，现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善。主要有五个方面：一是食品标准不完善、不统一，标准中的一些指标不够科学。有关食品安全性评价的科学性有待进一步提高。二是还缺乏较为有效的制度和机制，规范、引导食品生产经营者重质量、重安全。食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为的处罚力度不够。三是食品检验机构不够规范，责任不够明确。食品的检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，重复检验还时常发生。四是食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌。五是有的监管部门监管不到位、执法不严格，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。食品安全事故的发生，有制度不完善的原因，也有执法不到位的原因；有食品生产经营企业铤而走险、违法生产经营的原因，也有监督管理部门、认证机构纵容违法、徇私舞弊的原因。因此，在调查食品安全事故时，不能只调查食品生产经营企业的责任，更要从完善制度的角度出发，查清楚食品监督管理制度的漏洞、监督管理权的运行状况，明确食品安全监督管理部门、认证机构及其工作人员的责任。

食品安全事故的发生，除了食品生产企业存在违法行为外，还可能与有关食品监督管理部门的失职、渎职有密切关系。失职是指不履行或者不正确履行自己的工作职责；渎职是指滥用职权或者行使职权时严重不负责任。无论是失职还是渎职，都会导致食品监督管理形同虚设，为食品安全事故的发生埋下重大隐患。要最大程度地消除食品安全事故，加强行政监督管理是重要环节，同时也要加强对食品监督管理部门的监督。本条明确了在调查食品安全事故中，还应当查明监督管理部门工作人员的失职、渎职情况，就是要求加强对食品监督管理部门的监督。另外，有些认证机构弄虚作假，对食品生产经营企业进行认证时不严格考核，只管收费不管质量。有些认证机构本身就不符合法律规定的资质。有些认证机构及其工作人员的失职、渎职行为同样给食品安全带来很大的隐患和损害。因此，本条还规定在调查食品安全事故时，应当查明负有认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员的失职、渎职情况。对存在失职、渎职情况的，应当依照本法规定，追究政府或者监管部门、认证机构直接负责的责任人员和直接责任人员的法律责任；造成严重后果的，其监管部门主要负责人应当引咎辞职。

在实践中，有的地方已经开始推行发生食品安全事故后，追究有关食品监督管理部门的责任。例如，有的地方规定，在四种情况发生时将进行食品安全事故责任倒查：（1）经群众举报、媒体曝光、上级通报或者市级有关部门查处的食品生产经营者提供的食品造成人员中毒甚至死亡，以及虽未发生人员伤亡但造成较大经济损失或者严重社会影响的食品安全事故，区（县）政府及其有关行政部门存在管理不当或者监管不力情况的；（2）区县政府及其有关行政部门发现食品安全隐患但没有及时处理的；（3）对造成食品安全隐患的违法行为处理不符合有关法律、法规、规章的规定造成严重后果的；（4）属于较大突发食品安全事件以上级别的食品安全事故。本条明确规定在调查食品安全事故时，应当查明食品监督管理部门和认证机构失职、渎职情况，是推动食品监督管理部门履行好职责的制度。以后凡是进行食品安全事故调查，就必须依法对食品监督管理部门进行调查，并在报告中体现调查结果。

第七十六条 县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。

【释义】本条是关于食品安全年度监督管理计划的规定。

食品安全问题关系重大，直接影响着人民群众的身体健康和生命安全。从我国目前实际情况看，食品安全形势总体比较好，但也存在一些问题，如苏丹红鸭蛋、“大头娃娃”奶粉、福寿螺、2008年的问题奶粉事件等危害公众身体健康、生命安全的食品安全事故时有发生。这不仅给人民群众的生命财产造成重大损失，也严重损害了政府的权威。因此，本法在强调食品安全监督管理、明确各监管部门职责的基础上，针对食品安全涉及监管部门较多，容易造成监管混乱和“各自为战”的问题，规定县级以上地方人民政府负责组织本级监督管理部门制定、实施本行政区域的食品安全年度监督管理计划。这里的“县级以上地方人民政府”是指省、自治区、直辖市、自治州、设区的市，以及县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府。

食品安全监督管理涉及的监管部门较多，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，分别承担综合协调以及初级农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务活动的监督管理职责，2008年的问题奶粉事件深刻反映了分段监管体制下的多头监管以及监管标准缺失的问题。在维持分段管理体制的情况下，为保障各监管部门之间的无缝衔接，本法第五条规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全监督管理协调机制，对食品安全实行全程监督管理；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；建立食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依据本法以及国务院的规定，确定本级卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，有关部门在各自职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。组织各监管部门制定年度监督管理计划，强化了地方政府对食品安全监管的责任，是地方各级人民政府对本行政区域食品安全监督管理行使统一组织、协调职能的表现。

年度监督管理计划是监管部门年度监管的重要指导文件。制定全面系统可行的食品安全年度监督管理计划，以年度监督管理计划统领年度监管工作，以年度监督管理计划作为年度监督管理工作的重心，在评估监管绩效时以完成年度监督管理计划中确立的目标为标准，有利于食品安全监管工作实现更高的效率。各部门在当地政府的组织下，根据日常监督情况，以及本行政区域、本监管领域的具体情况，有针对性地制定年度监督管理计划，确定年度监督管理的目标、重点、中心等，还可以以此为依据对本部门监督管理工作进行评估。

各食品安全监督管理部门虽然职责分工、监管领域不同，但食品安全问题是一个统一的有机整体，需要各部门的协调配合、通力合作。各监管部门在负责制定、实施年度监督管理计划时，除考虑本部门情况外，还应当在当地政府的统一组织协调下，加强沟通、密切配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，解决执法监督中的不作为和乱作为问题，实现各食品安全监督管理环节的无缝衔接。

第七十七条 县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：

（一）进入生产经营场所实施现场检查；

（二）对生产经营的食品进行抽样检验；

（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；

（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；

（五）查封违法从事食品生产经营活动的场所。

县级以上农业行政部门应当依照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定的职责，对食用农产品进行监督管理。

【释义】本条是关于食品安全监督管理措施的规定。

第一款是关于县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门采取监督管理措施的规定。

（一）关于行政强制措施

本条第一款规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以采取的食品安全监督管理措施，即对食品监督管理部门可采取的行政强制措施的授权。目前，行政强制法已经全国人大常委会两次审议，尚未出台，有关行政强制措施的规定散见于单行法律、法规之中，对行政强制措施的设定、执行、程序等，都没有统一、明确的法律规定。一般认为，行政强制措施，是指行政机关在实施行政管理过程中，为了预防或者制止违法行为，防止危害发生，对公民人身自由进行限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，有的国家又称之为“即时强制”。行政强制措施具有以下法律特征:第一，具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。第二，强制性。行政强制措施是以国家强制力对相对人的人身自由、财物、行为等采取的相对人无法反抗或不得违抗的强制性行为，这是行政强制措施最本质的特征。第三，限权性。行政强制措施是对当事人权利行使的一种限制。第四，非制裁性。行政强制措施是为了防止公共安全、公共利益和相对人自身的安全和利益遭受危险情势或危险行为的损害，以排除危险，而不是以制裁违法为直接目的。

从功能上分，行政强制措施可以分为检查性措施、保全性措施、处分性措施、执行性措施、惩罚性措施等。本条规定的五项具体措施中，“进入生产经营场所实施现场检查”、“对生产经营的食品进行抽样检验”和“查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料”属于检查性措施；“查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备”和“查封违法从事食品生产经营活动的场所”属于保全性措施。

法律对行政强制措施作出规定，一方面是对行政主体的授权，是为了保障行政主体行使职权，预防或者防止违法行为的发生，保护公众的人身财产安全以及社会公共利益等；另一方面也是对行政主体行使行政强制权的规范和制约，避免行政强制措施被滥用，对公民、法人以及其他组织的合法权益造成侵害。法律对行政强制措施的规范主要体现在，对有权实施行政强制措施的主体、采取行政强制措施的情形、实施行政强制措施的程序，以及对违法实施行政强制措施造成相对人损害的法律救济作出明确规定。

（二）采取食品安全监督管理措施的主体

实施行政强制措施的主体要明确，依据本款的规定，有权采取本条规定的五项食品安全监督管理措施的主体是县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。根据现行体制，主要是指县级、设区的市级和省级的出入境检验检疫局、质量技术监督局、工商行政管理局、食品药品监督管理局，以及国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局和国家食品药品监督管理局。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，虽然都有权采取本款规定的监督管理措施，但各自对应的监督管理对象却不同，其中质量监督管理部门，只能对食品生产活动实施监督管理措施，却不能对食品流通领域、餐饮服务活动实施监管。同样，工商行政管理、食品药品监督管理部门只能分别对流通领域、餐饮服务活动的食品生产经营者采取本款规定的监督管理措施。

需要注意的是，依照本法和国务院的规定，县级以上卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，不再直接负责对餐饮服务活动以及其他食品生产经营活动实施监督管理。因此，本款规定的有权采取食品安全监督管理措施的主体是县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，不包括卫生行政部门。

（三）具体监督管理措施

为保证食品安全监督管理的实施和效果，本法授权县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，在履行食品安全监督职责时，有权采取下列措施：

1、现场检查

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门有权进入食品生产经营场所实施现场检查，对食品生产经营者是否按照本法对食品生产经营的要求进行生产经营活动，如是否具有相应的生产经营设备设施，是否生产经营法律法规禁止生产经营的食品以及对食品原料、添加剂的使用情况等进行检查。进入食品生产经营场所进行现场检查，是对食品生产经营的过程进行监督检查，有利于食品安全问题的早预防、早发现、早整治、早解决，防止其流入消费者手中，发生食品安全事故。这既是食品安全监督管理部门行使监督管理权的需要，也是调查取证的重要方式。实践中有些企业以各种理由拒绝食品安全监督管理部门进入现场进行检查，甚至暴力冲突事件也时有发生。因此，法律明确规定县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门有权进入食品生产经营现场进行检查，被检查单位不得拒绝、阻挠。否则，可以依照治安管理处罚法的有关规定给予治安处罚；构成犯罪的，可以依照刑法的有关规定追究刑事责任。但另一方面，食品安全监督管理部门进入食品生产经营场所，也应当遵循一定的程序，避免影响生产经营者合法、正常的生产经营活动。

2、抽样检验

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行食品安全监督管理，有权对生产经营的食品进行抽样检验。对食品进行抽样检验是食品安全监督管理部门对食品安全进行监督检 32 查的重要措施。本法第五章第六十条对食品监督管理部门实施抽样检验作出明确规定：一是不得实施免检，应当进行定期或者不定期的抽样检验；二是应当购买抽取的样品；三是不得收取检验费或者其他费用；四是应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用；五是对检验结论有异议的，可以依法进行复检。

3、查阅、复制有关资料

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行食品安全监督管理，有权查阅、复制与食品安全有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料。“查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料”，主要是指依照本法对食品生产经营者的有关规定，查阅、复制与食品安全有关的资料，如食品生产经营者的生产、流通或者餐饮服务许可，食品生产经营人员的健康证明，食品生产企业的进货查验记录、出厂检验记录等。查阅、复制有关资料，是保证县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依法履行食品安全监督检查职责，查清违法事实，获取书证的重要手段，被检查的单位或者个人必须如实提供，不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料，不得提供虚假的文件和资料。同时，执行该项措施的食品安全监督管理部门，不得滥用该项权力，查阅、复制与食品安全监督检查无关的信息，并且应当依法对因此获知的信息进行保密，非因法定原因，不得泄露。

4、查封、扣押有关物品

本条所指的“查封”是指食品安全监督管理部门以张贴封条或其他必要措施，将不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备封存起来，未经查封部门许可，任何单位和个人不得启封、动用。“扣押”是指食品安全监督管理部门将上述物品运到另外的场所予以扣留。规定此项强制措施的目的，一是可以防止这些不安全食品流入市场，危害公众安全；二是可以为进一步查处违法生产经营不安全食品行为保留证据。

5、查封有关场所

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行食品安全监督检查时，有权对违法从事食品生产经营活动的场所进行查封。

需要注意的是，查封、扣押是对食品生产经营者财产权的限制，对食品生产经营者的权利影响较大。因此，采取查封、扣押措施要遵循更为严格的要求：一是，只能对有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备进行查封、扣押，对违法从事食品生产经营活动的场所进行查封。即使对有违法行为的食品生产经营企业，对其合法经营场所，合法使用的物品，也不能进行查封、扣押。二是，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在采取查封、扣押措施时，要依法进行，遵守法定程序，如出示有关证件，通知被执行人到场，告知有关事项，列出查封、扣押物品的清单，由被执行人签字等。三是对查封、扣押的物品、场所应当尽快进行进一步检验，经检验确认不符合食品安全标准或者存在其他违法事项的，应依照本法的规定予以处理，构成犯罪的，应将查封、扣押的物品移送司法机关；对经检验符合食品安全标准，且不存在其他违法事项的，应当立即解除查封、扣押。四是应当告知当事人享有的相应权利，如对有关监督管理部门采取的查封、扣押的强制措施有异议的，可以依照行政复议法、行政诉讼法的规定提出行政复议、行政诉讼。

第二款是关于县级以上农业行政部门对食用农产品进行监督管理的规定。立法过程中，一些意见提出应当从源头上做好食品安全工作，有效实施从农田到餐桌的全程监管，明确食用农产品监管部门的责任，实现本法与农产品质量安全法的衔接，确保食用农产品的安全。因此，本法第三十五条规定，食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、兽药、肥料、生长调节剂、饲料和饲料添加剂等农业投入品，建立食用农产品生产记录制度。县级以上农业行政部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导，建立健全农业投入品的安全使用制度。并在本条中规定县级以上农业行政部门依照农产品质量安全法的规定，对食用农产品进行监督管理。这主要是指依据农产品质量安全法第三十四条、第三十九条的规定，县级以上人民政府农业行政部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施食用农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的食用农产品进行监督抽查，并由国务院农业行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政部门按照权限公布监督抽查结果；在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的食用农产品进行现场检查，调查了解食用农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与食用农产品质量安全有关的记录和其他资料，查封、扣押经检测不符合农产品质量安全标准的食用农产品。

第七十八条 县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品生产经营者进行监督检查，应当记录监督检查的情况和处理结果。监督检查记录经监督检查人员和食品生产经营者签字后归档。

【释义】本条是关于监督检查记录的规定。

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品生产经营者进行的食品安全监督检查情况和处理结果，进行记录、签字、归档，是依法行政对监督检查行为的程序作出的要求，体现了食品安全监督管理活动的规范性、严肃性。

“监督检查记录”主要是指县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行食品安全监督管理职责，对食品生产经营者进行监督检查时，对检查情况以及处理结果所作的记录。监督检查记录的内容主要包括食品安全监督检查的情况以及发现的问题及处理结果。还应当记录执行监督检查任务的人员姓名、单位、职务，以及监督检查的时间、地点、场所名称、检查事项等。监督检查记录一般以书面形式为主，必要时可以辅以录音、录像等形式，注重针对性、操作性和实效性。监督检查记录由监督检查人员签字，并经食品生产经营者签字确认。被检查的食品生产经营者拒绝签字的，监督检查人员应当在记录中注明情况。监督检查记录中的“签字”，即监督检查人员和食品生产经营者的签名，一是表明监督检查人员和食品生产经营者双方的身份。二是表明确认，监督检查人员的签字，表明自己是此项监督检查的经办人员，以及对所进行的监督检查活动职责的确认，食品生产经营者的签字，表明自己对检查记录内容的确认。三是在发生争议或纠纷时作为证据。

监督检查记录经监督检查人员和食品生产经营者签字后，食品安全监督管理部门应当对其进行归档。对食品安全的监督检查情况和处理结果进行记录、归档，一方面可以作为食品安全信用档案的重要资料，与许可证颁发、消费者举报投诉等其他信息相结合，进行汇总分析，建立食品安全信用档案，对食品生产经营者实行信用分类监管制度，依据信用情况，加强对辖区具有不良信用记录的食品生产品经营者的重点监管，对有多次违法行为记录的食品生产经营者，依法从重处罚；另一方面，各食品安全监督管理部门还应当努力通过网络或者其他形式的信息通报制度，实现与其他监督管理部门监督检查记录的互相交流。

食品安全监督管理部门还应当依据《政府信息公开条例》等有关法律法规的规定，将食品安全监督检查记录向公众公开，为公众查阅提供便利。

第七十九条 县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。

【释义】本条是关于食品安全信用档案的规定。

建立食品生产经营者食品安全信用档案，是贯彻党的十七大报告提出的健全全社会信用体系的要求，是加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，完善我国社会主义市场经济体制的客观需要。当前，食品生产经营者制假售假，生产经营不符合食品安全标准的食品，致使食品安全事故频发，扰乱了正常的市场经济秩序，严重损害了人民群众的身体健康和社会稳定。建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，对于打击食品生产经营者的失信行为，防范和化解食品不安全因素，强化食品生产经营者的责任意识，引导企业诚信守法，促进食品行业的稳定和发展，维护正常的社会经济秩序，保护群众权益，推进政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，具有重要的现实意义。

（一）建立食品安全信用档案

根据本条的规定，食品生产经营者食品安全信用档案由县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门负责建立。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门作为食品安全监督管理部门，分别负责对食品生产、食品流通、餐饮服务颁发许可，实施日常监督管理，对违法行为进行查处等，因而对食品生产经营者的食品安全信息也最为了解，由其建立食品安全信用档案，最为适合。

（二）食品安全信用档案的内容

食品安全信用档案的内容主要包括食品生产经营者的许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况。本法第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法获得质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门颁发的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可，没有获得许可的，不得从事相应的生产经营活动。食品生产经营者的许可颁发情况，是食品安全信用档案的基本内容，表明该生产经营者是否取得、何时取得食品生产经营的资格。

县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门按照职责，对食品生产经营者进行监督检查，并对监督检查情况和处理结果，以及对违法行为的查处情况记录归档，这是食品安全信用档案的主要内容。

食品安全信用档案的内容，还可以包括行业协会的评价、新闻媒体舆论监督信息、认证机构的认证情况、消费者的投诉情况等有关食品生产经营者食品安全情况的信息。

（三）食品信用档案的作用

食品安全信用档案，是食品安全信用制度的基础，食品安全监督管理部门在建立食品安全信用档案的基础上，还要建立相应的征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，确保整个安全信用制度有序运转，发挥食品安全信用档案对食品安全工作的规范、引导、督促的作用。

各食品安全监管部门按照职责分工，在各自监管领域，根据信用等级状况，对食品生产经营者实行分类监管。对有不良信用记录的食品生产经营者要加强监管，增加监督检查的频次，对长期信 35 用良好的，给予宣传、支持和表彰；对严重违反食品安全管理制度，制假售假等严重失信的，可采用信用提示、警示、公示，撤销许可以及其他行政处罚方式进行惩戒；涉嫌犯罪的，要依法移送公安机关，追究其刑事责任。

各食品安全监管部门在按照各自职权或者职责建立食品安全信用档案的同时，注意统筹协调，加强沟通合作，实现信用资源共享，建立健全统一的食品安全信用制度，为公众营造食品安全信用环境。完善食品安全信用制度，还要突出食品生产经营者的主体地位，强化其社会责任意识和法律意识，积极发挥各类商会、协会等行业自治组织的作用，发挥新闻媒体的舆论宣传监督作用以及消费者的监督作用，增强全社会的食品安全信用意识。

第八十条 县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七章有关规定进行处置。

【释义】本条是食品安全监督管理部门对咨询、投诉、举报处理的规定。

就食品安全问题向县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行咨询、投诉、举报，是公众依法获取食品安全信息、实施食品安全监督的权利。本法第十条规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。食品安全监督管理部门应当依照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，强化社会监督，依法保护公众实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公众实施监督创造条件，完善群众举报违法行为的制度。而且，依据消费者权益保护法的规定，食品消费者也享有知悉其购买、使用的食品或者接受的服务的真实情况的权利；享有对食品和服务以及保护消费者权益的工作进行监督的权利，有权检举、控告侵害消费者权益的行为。有关部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，及时调查处理，采取措施，保护食品消费者的合法权益。同时，咨询、投诉、举报，往往对监督管理部门获取食品安全信息，取得食品生产经营者违法行为的证据，有针对性地打击违法行为具有重要意义。因此，及时对咨询、投诉、举报进行处理也是加强食品安全监督管理的需要。

县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照法律、法规对其职责范围和工作程序的规定，对咨询、投诉、举报进行处理，保障公众的知情权和监督权。

1、对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行核实、处理、答复

县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对各自职责范围的问题，应当受理，不得推诿。受理后，应当及时处理，对咨询给予准确答复。对投诉进行调查核实，经核实被投诉行为确属不当的，应当在适当范围内予以更正，并告知投诉人；经核实没有问题的，也应当告知投诉人。对举报进行处理，按照有关规定告知举报人处理结果。

食品安全监督管理部门应公布本部门的举报电话或者电子邮件地址或者其他通讯方式，依法建立检举奖励制度，对举报立功者予以奖励。为充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，还应当积极支持、合理引导新闻媒体依法开展食品安全报道，为其准确及时报道提供便利。对新闻媒体反映的食品安全问题，要及时调查处理，并通过适当方式公开处理结果。

食品安全监督管理部门应当采取有效的措施保护投诉人、举报人，为投诉人、举报人保密。一些不法食品生产经营者通过生产、销售不符合食品安全标准的食品牟取暴利，可能会对投诉人、举 36 报人进行打击报复，甚至对其构成人身威胁；因此，为了鼓励、支持公众对不法行为进行投诉、举报，接受投诉、举报的有关部门及其工作人员不得泄露投诉人、举报人的姓名、住所、投诉举报内容等情况；必要时，还应当依法采取措施，切实保护投诉、举报人的生命、财产安全。

2、对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理

县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报后，经审查，对不属于本部门职责的，应当采取书面的方式通知咨询人、投诉人、举报人，说明原因及根据，还应当移交有权处理的部门，并将移交情况告知咨询人、投诉人、举报人。有权处理的部门在接到其他部门移交的咨询、投诉、举报后，应当受理，并立即进行答复、核实、处理，不得推诿。

3、属于食品安全事故的，应当依照本法第七章的有关规定进行处置

对食品安全事故的处置要迅速及时，注重效率。2008年的问题奶粉事件的教训之一就是，有关部门接到群众反映的食品安全事故的情况时，麻木不仁，不采取措施，贻误战机，使事故危害扩大，造成重大损失。质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到的咨询、投诉、举报所反映的问题，属于食品安全事故的，应当立即向卫生行政部门通报。县级卫生行政部门接到食品安全事故报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理，依法采取措施，防止或者减轻社会危害，并会同有关部门进行事故责任调查；属于重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告，再由其按照规定上报，并由县级人民政府立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案，由设区的市级以上人民政府卫生行政部门进行事故责任调查。

当然，公众在食品安全问题上的权利，除了本条规定的咨询、投诉、举报外，还享有法律规定的其他权利，如要求赔偿、提起诉讼等。

第八十一条 县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职责；对生产经营者的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚；涉嫌犯罪的，应当依法向公安机关移送。

【释义】本条是对食品安全监督管理部门履行监管职责的要求。

（一）按照法定权限和程序履行职责

党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出加强对执法活动的监督，推进依法行政。依法行政，是对行政机关的基本要求，只有依法行政，才能实现行政行为的公开、公平、公正。依法行政主要包括两层含义：一是依照法定权限行使职权。行政机关实施行政管理，应当在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作。在食品安全监督管理中，卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门要严格按照法律规定的权限范围履行职责，不能玩忽职守、疏于履职，也不得越权。二是依照法定程序行使职权。程序是实体的保障，其作用就是通过制度化的管理和规定，防止恣意、专断的出现，保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。由于我国目前仍无统一的行政程序法，以及长期形成的重实体轻程序的传统，行政机关行使职权时，往往注重是否属于法定职权，执法的内容是否合法，而缺少对行政执法程序合法性的关注。依据行 37 政处罚法、行政许可法等有关法律、法规、规章的规定，食品安全监督管理部门履行食品安全管理职责，应当遵守法律法规关于期限的规定，及时作出，不得随意拖延；除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，并听取公民、法人和其他组织的意见；在对食品生产经营者作出行政处罚、行政许可等对当事人权利义务有重大影响的决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利，充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；作出行政决定后，应当告知相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；对重大事项，当事人、利害关系人依法要求听证的，食品安全监督管理部门应当组织听证；行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。食品安全监督管理部门工作人员还应当遵守有关回避制度的规定，在与当事人存在利害关系，可能影响公正执法时，应当进行回避。食品安全监督管理部门应当严格按照法定程序实施监督管理，减少行政执法的盲目性和任意性，提升监督管理的品质，提高工作效率，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

食品安全监督管理部门应当按照法定权限和程序履行监督管理职责，违法采取监督管理措施，给公民人身或者财产造成损害，给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）不得对同一违法行为给予二次以上罚款

行政处罚是指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的处罚，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留，以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。罚款是行政机关强制违法者承担一定的金钱给付义务的处罚方式，是一种经济上的处罚。罚款由于既不影响被处罚人的人身自由及其合法的活动，又能起到对违法行为的惩戒作用，因此成为行政处罚中应用最广泛的一种处罚方式。

行政处罚法规定一事不二罚原则时考虑到，由于同一违法行为可能同时违反两个以上的行政管理秩序，依法都应当给予行政处罚，如果简单规定对同一违法行为只能进行一次行政处罚，可能会使违法人受到的处罚大大轻于过错，甚至出现以轻罚避重罚的现象；如果规定可以重复进行行政处罚，则可能出现处罚大于过错的现象，影响处罚的合理性。为了有效地制止乱罚款、滥罚款，避免重复处罚、过罚不当，行政处罚法明确规定对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此，本法重申，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行食品安全监督管理职责，对生产经营者的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚，即不得对生产经营者的同一违法行为，以同一事实和同一依据，给予两次以上罚款的行政处罚。

需要注意的是，对生产经营者的同一违法行为，给予的行政处罚中不得出现二次以上罚款，但可以由不同部门给予不同种类的行政处罚，如同时给予罚款、没收违法所得、吊销许可证等行政处罚，其中罚款处罚只能由先处罚的部门给予一次罚款处罚。

（三）涉嫌犯罪的，依法移送公安机关

县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行食品安全监督管理职责，发现生产经营者涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关，不得以罚代刑。这是关于行政处罚和刑事处罚衔接的规定。行政处罚与刑事处罚都属于公法责任，但又是两种性质不同的法律制裁方法，行政处罚法第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

目前，“以罚代刑”是行政执法领域中普遍存在的问题。行政机关对违法犯罪行为往往以罚钱了之，该立案的不立案，该移送公安机关处理的不移送，特别是在涉及经济犯罪时尤为突出。这样做一方面放纵了犯罪行为，可能会导致犯罪现象难以根除，影响整顿和规范市场经济秩序工作的效果，造成更严重的损失，如对假冒伪劣食品生产经营以罚代刑，在一定程度上助长了造假分子的气焰，导致假冒伪劣食品屡禁不止。另一方面，以罚代刑也是对行政权力的滥用，容易引发贪污贿赂罪、渎职犯罪。为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪，保障社会主义建设事业顺利进行，2001年7月9日国务院发布第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照该规定向公安机关移送。

食品安全监督管理部门移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对食品安全监督管理部门违反规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级主管部门举报。

食品安全监督管理部门违反规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级主管部门，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级主管部门，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对食品安全监督管理部门逾期不将案件移送公安机关的，以及应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

依照行政处罚法的规定，食品安全监督管理部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。

食品安全监督管理部门在依法查处违法行为的过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当依法及时将案件移送人民检察院。

第八十二条 国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：

（一）国家食品安全总体情况；

（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；

（三）重大食品安全事故及其处理信息；

（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。

前款第二项、第三项规定的信息，其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。

食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。

【释义】本条是关于信息公布制度的规定。

食品安全关系着人民群众的生命安全和身体健康，所以食品安全信息的公布格外受到关切。食品安全信息公布不规范、不统一，就可能出现公布的信息不科学、不准确，给消费者造成不必要的恐慌。例如，2005年10月，有媒体报道国内超市大量采用PVC保鲜膜包装蔬菜、水果及熟食，该保鲜膜对人体有致癌作用，此消息一经传出，引起公众恐慌。其后，卫生部明确表态，只要按照国标生产、正品的PVC保鲜膜对人体就无害，才使事件归于平静。这样的情况不仅让消费者无所适从，而且不利于社会稳定，损害政府的权威。为准确、及时、客观地公布食品安全信息，维护人民群众的身体健康和社会稳定，必须对食品安全信息的公布进行规范。本条规定国家建立食品安全信息统一公布制度，并对信息公布的主体、内容、要求等作出明确规定。

食品安全信息主要包括食品安全总体情况、标准、监测、监督检查（含抽检）、风险评估、风险警示、事故及其处理信息和其他食品安全相关信息。根据食品安全信息的内容，及其重要程度、影响范围的不同，公布信息的部门主要有：一是国务院卫生行政部门，即现行体制下的卫生部。卫生部负责公布国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。这些信息与公众日常生活以及食品生产经营关系紧密，且影响范围大、力度强、涉及面广，为保证食品安全信息公布的规范性、严肃性，必须由卫生部统一公布。二是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，即现行体制下的省卫生厅、直辖市卫生局。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门负责统一公布影响限于特定区域的食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息，以及重大食品安全事故及其处理信息。这些信息的特点是影响力限于特定区域。三是农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。各级农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，依照各自职责，按照规定的程序和形式公布本部门的食品安全日常监督管理信息，如批准、变更、吊销有关食品生产经营行政许可的情况，对食品生产经营者进行现场检查、抽样检验的结果，对违法生产经营者的查处情况等。同时还应当依照本法的规定，将公布的食品安全信息向所在地同级卫生行政部门和其他有关部门进行通报。

国务院卫生行政部门、省级卫生行政部门，以及农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，公布食品安全信息，都应当遵循科学的原则，做到准确、及时、客观，并对有关信息加以解释、说明，如信息来源、依据等。农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门公布日常监督管理信息时，还应当将不符合食品安全标准的食品的名称、生产经营者的名称、产品批号、销售范围等具体信息一并公布。

第八十三条 县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知本法第八十二条第一款规定的需要统一公布的信息，应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门；必要时，可以直接向国务院卫生行政部门报告。

县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。

【释义】本条是关于食品安全信息的报告、通报制度的规定。

（一）重要食品安全信息的报告制度

第一款是关于重要食品安全信息报告制度的规定。需要依照本款规定的程序，向有关部门报告的食品安全信息是指，由国务院卫生行政部门统一公布国家食品安全总体情况、食品安全风险评估 40 信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。

根据报告程序的不同，主要有两种方式：一是，县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知的信息，应当向各自的上级主管部门报告，由其上级主管部门向国务院卫生行政部门报告。二是，情况必要时，县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知的信息，可以直接向国务院卫生行政部门报告。依据本法第八十二条关于建立统一信息公布制度的规定，重大食品安全信息由国务院卫生行政部门统一公布。因此，两种方式，虽程序不同，但最终都是向国务院卫生行政部门报告。

（二）食品安全信息通报制度

第二款是关于各食品安全监督管理部门相互通报食品安全信息的规定。

在目前分段监管的体制下，食品安全信息由不同部门归口管理或者由不同单位负责，不仅在部门间，而且在部门内，也在一定程度上存在单位分割和沟通障碍，缺乏统一协调的信息资源共享机制。这不仅造成食品安全信息总量不足，信息资源的利用率较低，而且给食品安全的监督管理工作带来不便，降低了监管工作的效率。构建信息沟通平台，建立畅通的信息交流和通报体系，及时顺利地实现县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门之间的食品安全信息通报，不仅有利于食品安全信息的管理和综合利用、实现互联互通和资源共享，而且有利于及时研究分析食品安全情况，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。

第八十四条 违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。

【释义】本条是关于未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的违法行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

食品生产经营活动关系到公众的身体健康和社会安全，必须要依法进行。根据食品安全法的规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。但是，取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。此外，对于固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的食品生产加工小作坊，和在街头或者其他公共场所不定点销售食品或者提供餐饮服务的食品摊贩，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照食品安全法的规定，制定具体管理办法。各省可以根据本省的实际情况，对食品生产加工小作坊和食品摊贩设定食品生产、流通、餐饮服务许可进行管理，也可以不设定许可进行日常和现场监督管理。

从事食品生产经营活动，要遵守上述的法律规定，除了食品安全法明确规定不需要获得有关食品生产经营许可的情形，以及各省级人民代表大会制定的地方性法规规定的不需要获得食品生产经 41 营许可的食品生产加工小作坊、食品摊贩外，均需要依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。

此外，食品安全法还明确规定，国家对食品添加剂的生产实行许可制度。申请食品添加剂生产许可的条件、程序，依照有关工业产品生产许可证管理的行政法规执行。根据这一规定，从事食品添加剂的生产活动，也需要获得相应许可。

违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，要承担相应的法律责任。

（二）关于行政处罚

对于未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的违法行为，要由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。这里要说明以下三点：

一是执法主体。本条的执法主体是“有关主管部门”，包括县级以上质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门。上述三个部门要依据各自在食品安全监管中所承担的职责来进行执法，具体是：质量监督部门负责对未取得食品生产许可，而从事食品生产加工活动的单位或者个人，或者未取得食品添加剂的生产许可，而从事食品添加剂生产的单位或者个人予以处罚；工商行政管理部门负责对未取得食品流通许可，而从事食品流通活动的单位或者个人予以处罚；食品药品监督管理部门负责对未取得餐饮服务许可，而从事餐饮服务活动的单位或者个人予以处罚。

二是关于处罚种类。本条规定的处罚种类为没收违法所得、没收非法财物和罚款。没收非法财物，具体是指没收违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。没收违法所得、没收非法财物和罚款在学理上称作财产罚。所谓“财产罚”是指使被处罚的当事人的财产权利和利益受到损害的行政处罚，主要是对当事人的财产权予以剥夺，并不影响违法者的人身自由和其进行其他活动的权利。财产罚主要适用于以下三种情况：（1）有经济收入的公民或有固定资产的法人或者组织所实施的违法行为；（2）在从事以营利为目的的经营活动中所实施的违法行为；（3）行为人实施违法行为所造成的危害后果，可以通过剥夺其财产予以补偿，对这种违法行为可适用财产罚。财产罚必须以制裁违法行为为目的，依法适用，不能滥用和乱用，否则必然会产生种种弊端。

三是关于货值金额。本条所规定的罚款数额是以涉案的货值金额的多少来决定，即：违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。所谓“货值金额”是指非法生产经营的食品或者食品添加剂的市值金额。例如，某一企业未经许可，非法从事食品生产，共计生产了市场价值二万元的食品，则该企业违法的货值金额即为二万元。

（三）关于刑事责任

违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂，如果构成非法经营罪的，要依据刑法第二百二十五条的规定追究刑事责任。刑法第二百二十五条规定：“违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法 42 所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：

（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的；

（二）买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的；

（三）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。”根据上述规定，未经许可生产经营的是属于专营、专卖的食品，如食盐、酒等，构成犯罪的，则依据刑法第二百二十五条的规定追究刑事责任。如果未经许可生产经营的食品不属于专营、专卖的，则不能依据刑法第二百二十五条的规定追究刑事责任，只能依据本条的规定给予行政处罚；但如果生产经营的食品不符合食品安全标准，构成犯罪的，则要依据刑法第一百四十三条、第一百四十四条关于生产、销售不符合卫生标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任。

第八十五条 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：

（一）用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品；

（二）生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；

（三）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；

（四）经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；

（五）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；

（六）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；

（七）经营超过保质期的食品；

（八）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；

（九）利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产，未经过安全性评估；

（十）食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的。

【释义】本条是关于违反本法规定，生产经营本法所禁止生产经营的食品的行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

食品是人们生存所必需的基本物质，食品不安全就会侵害公众的身体健康和生命安全，后果是非常严重的。为了确保食品安全，食品安全法第二十八条明确规定了禁止生产经营的十一种食品，本条所列举的违法行为包括其中的八种，其余三种分别在第八十六条、第八十七条中规定。此外，本条还对利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产，未经过安全性评估，以及食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的违法行为规定了法律责任。

本条所规定的行为均属于性质比较严重，对食品安全危害比较大的违法行为，对于这些行为，不论是否造成危害后果，只要有行为出现，就要承担相应的法律责任。这里举一个超过保质期的食品的例子。保质期是指预包装食品在标签指明的贮存条件下保持品质的期限。在此期限内，产品完全适于销售与食用，并保持标签中不必说明或已经说明的特有品质。食品超过了规定的保质期限，可能该食品还没有腐败变质，消费者食用了该食品，可能也不会产生食源性疾病，但是作为食品经营者应当对其所经营的食品承担社会责任，对消费者的身体健康负责，绝不能经营超过了保质期的食品。因为超过了保质期，就意味着该食品的品质可能有所改变，安全性可能难以保证，因此，经营者应当对这样的食品立即作下架处理，不能再出售给消费者。否则，即使没有给消费者造成危害后果，也要依法承担相应的法律责任。

（二）关于行政处罚

对于本条规定的违法行为，要由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

这里应当指出两点：一是，“有关主管部门”是指县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门和动物卫生监督机构，四者的分工是：本条规定的违法行为如果发生在食品生产环节，由质量监督部门进行处罚；本条规定的违法行为如果发生在食品流通环节，由工商行政管理部门负责处罚；本条规定的违法行为如果发生在餐饮服务环节，则由食品药品监督管理部门进行处罚；对于经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为，发生在食品安全法所规定的食品生产、流通、餐饮服务三个环节以外的，则由动物卫生监督机构依照本条的规定予以处罚。二是，动物防疫法对经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为也规定了法律责任。按照立法法所确立的后法优于前法的原则，对经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为，应当适用食品安全法的规定进行处罚。

（三）关于刑事责任

对于本条规定的前九种违法行为，如果构成犯罪的，要依据刑法第一百四十三条、第一百四十四条关于生产、销售不符合卫生标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任。刑法第一百四十三条规定：“生产、销售不符合卫生标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；对人体健康造成严重危害的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。”第一百四十四条规定：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分 44 之五十以上二倍以下罚金；致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的，依照本法第一百四十一条的规定处罚。”

这里应当指出两点：一是根据刑法第一百四十九条的规定，如果本条规定的违法行为没有构成第一百四十三条、第一百四十四条规定的犯罪，但是销售金额在五万元以上的，依照刑法第一百四十条的规定定罪处罚。刑法第一百四十条规定：“生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额五万元以上不满二十万元的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二十万元以上不满五十万元的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额五十万元以上不满二百万元的，处七年以上有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二百万元以上的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。”二是如果违反本条规定的犯罪的主体是单位，则依据刑法第一百五十条的规定，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一百四十三条、第一百四十四条的规定进行处罚。

第八十六条 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：

（一）经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品；

（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；

（三）食品生产者采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品；

（四）食品生产经营者在食品中添加药品。

【释义】本条是关于违反本法规定的四种违法行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

1、经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品

食品安全法规定，贮存、运输和装卸食品的容器包装、工具、设备和条件应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，不得将食品与有毒、有害物品一同运输。为了确保食品安全，食品的包装材料、容器、运输工具必须安全、无害，保持清洁，防止食品污染。作为食品经营者，不得经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品，否则要依法承担相应的法律责任。

2、生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂

预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。根据食品安全法的规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当载明食品名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表、生产者的名称、地址、联系方式、保质期、产品标准代号、贮存条件、所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称、生产许可证编号，以及法律、法规或者食品安全标准规定必须载明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品其标签还应当载明主要营养成分及其含量。对于食品添加剂，食品安全法也明确规定其标签、说明书应当载明名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表、生产者的名称、地址、联系方式、保质期、产品标准代号、贮存条件、生产许可证编 45 号，以及使用范围、用量、使用方法等事项，并在标签上载明“食品添加剂”字样。同时，食品安全法还规定，食品、食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假、夸大的内容；生产者对标签、说明书上的声称负责；食品、食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，容易辨识。

生产经营的预包装食品、食品添加剂没有标签或者标签、说明书不符合食品安全法上述规定的，如标签上标明的事项不完备，标识不清楚，或者含有虚假、夸大的内容等，要依法承担相应的法律责任。

3、食品生产者采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品

食品安全法规定，食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和食品合格证明文件；对无法提供产品合格证明文件的食品原料，应当依据食品安全标准进行检验；不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。根据这一规定，食品生产者在采购或者使用食品原料、食品添加剂、食品相关产品时应当严格把关，不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，否则要依法承担相应的法律责任。这里应当指出的是，不管食品生产者是出于降低成本的目的而故意采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，还是由于疏忽大意，没有认真查验产品的相关证明文件、检验货物，而导致所采购或者使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品不符合食品安全标准，均应依法承担法律责任。

4、食品生产经营者在食品中添加药品

食品安全法第五十条规定，生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质的目录由国务院卫生行政部门制定、公布。根据这一规定，食品生产经营者在食品中添加了除按照传统既是食品又是中药材的物质以外的药品的，要依法承担相应的法律责任。这里应当指出的是，现在不少的食品中添加了维生素、矿物质等营养强化剂，根据目前对食品添加剂分类的规定，营养强化剂属于食品添加剂的一种，是可以在食品中依法添加的，对其管理不适用食品安全法第五十条的规定，而是适用于食品添加剂的有关规定。所以在食品中添加维生素、矿物质等营养强化剂的行为，不属于本条所规定的“在食品中添加药品”的行为，只要符合食品添加剂的有关管理规定即是合法的。

（二）关于行政处罚

对于本条规定的违法行为，要由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的责令停产停业，直至吊销许可证。

这里应当指出两点：一是，“有关主管部门”是指县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门和动物卫生监督机构，四者的分工是：本条规定的违法行为如果发生在食品生产环节，由质量监督部门进行处罚；本条规定的违法行为如果发生在食品流通环节，是由工商行政管理部门负责处罚；本条规定的违法行为如果发生在餐饮服务环节，则由食品药品监督管理部门进行处罚；对于经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为，发生在食品安全法所规定的食品生产、流通、餐饮服务三个环节以外的，如发生在农贸批发市场，则由动物卫生监督机构依照本条的规定予以处罚。

二是，动物防疫法对经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为也规定了法律责任。按照立法法所确立的后法优于前法的原则，对经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，或者生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的违法行为，应当适用食品安全法的规定进行处罚。

（三）关于刑事责任

上述四种违法行为，如果构成犯罪的，要依据刑法第一百四十三条、第一百四十四条关于生产、销售不符合卫生标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任。

第八十七条 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：

（一）未对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂、食品相关产品进行检验；

（二）未建立并遵守查验记录制度、出厂检验记录制度；

（三）制定食品安全企业标准未依照本法规定备案；

（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品；

（五）进货时未查验许可证和相关证明文件；

（六）生产的食品、食品添加剂的标签、说明书涉及疾病预防、治疗功能；

（七）安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作。

【释义】本条是关于食品生产经营者违反本法的七种违法行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

1、未对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂、食品相关产品进行检验

食品安全法规定，食品生产者采购食品原料时，对无法提供产品合格证明文件的食品原料，应当依据食品安全标准进行检验。对无法提供产品合格证明文件的食品原料进行入厂检验，是食品生产者应当把住的确保食品安全的第一道关口，如乳制品企业所需要的原料奶，多是从奶农那里收购来的，而奶农无法提供产品合格证明文件，所以需要乳制品企业对收购的原料奶进行检验，以保证所生产的奶制品的安全。如果乳制品企业没有履行对原料奶的检验义务，无论是否造成危害后果，都应当依法承担法律责任。

食品安全法规定，食品、食品添加剂、食品相关产品的生产者，应当按照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂、食品相关产品实施检验，检验合格后方可出厂。食品生产企业是保证食品安全的第一责任人，要对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。除了要把好入厂关，还要把好出厂关，确保产品合格才能出厂，否则就是对人民群众的身体健康不负责任的违法犯罪行为，要依法承担相应的法律责任。

2、未建立并遵守查验记录制度、出厂检验记录制度

为了确保食品安全，食品安全法明确规定食品生产经营企业应当建立并遵守查验记录制度、出厂检验记录制度。

查验记录制度包括：一是食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品原料、食品添加剂、食品相关产品查验记录不得伪造，保存期限不得 47 少于二年。二是食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品进货查验记录不得伪造，保存期限不得少于二年。

出厂检验记录制度是指：食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，并如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产批号、检验合格证号、购货者名称及联系方式、销售日期等内容；对不符合食品安全标准的食品，不得上市销售。食品出厂检验记录不得伪造，保存期限不得少于二年。

如果食品生产经营企业违反上述规定，未建立并遵守查验记录制度、出厂检验记录制度，包括未如实记录应当记录的内容，记录的内容不完备、不符合法律规定，伪造记录，记录的保存期限少于二年等，均应承担相应的法律责任。

3、制定食品安全企业标准未依照本法规定备案

食品安全法规定，企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据在企业内部适用。企业标准应当报省级卫生行政部门备案。同时，为加强对食品添加剂的监管，食品安全法明确规定，食品生产者应当按照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂。如果食品生产企业违反上述规定，应当承担相应的法律责任。

4、未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品

食品安全法规定，食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。食品流通经营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及其联系方式等内容。食品流通经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及其联系方式等内容。如果食品经营者未按上述规定贮存、销售食品或者清理库存食品，则应当承担相应的法律责任。

5、进货时未查验许可证和相关证明文件

食品安全法规定，食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证、产品合格证明文件。食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。根据这一规定，食品生产经营者在进货时应当严格把关，认真查验供货者的许可证、营业执照和食品、食品添加剂、食品相关产品出厂的检验合格证明等，以确保所采购产品的安全性。如果食品生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，要依法承担相应的法律责任。

6、生产的食品、食品添加剂的标签、说明书涉及疾病预防、治疗功能

食品和一些作为营养强化剂的食品添加剂所含的营养物质对保证人体健康起着非常重要的作用，但是食品和食品添加剂不是药品，不能对疾病起到预防和治疗作用。实践中，确实有一些企业宣称其所生产的保健食品具备预防或者治疗某种疾病的作用，如减肥、降压、降血脂等，甚至夸大疗效，误导消费者，使消费者以为吃了该种食品，就能防病、治病，从而耽误了去医院就医，对公众的身体健康造成很大危害。因此，食品安全法明确规定，无论是普通食品，还是声称具有特定保健功能的食品，其标签、说明书均不得涉及疾病预防、治疗功能。如果生产者生产的食品、食品添加剂的标签、说明书涉及疾病预防、治疗功能的，应当承担相应的法律责任。

7、安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作

食品安全法第三十四条第一款规定，食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。如果食品生产经营者安排了患有上述疾病的人员从事接触直接入口食品的工作，要依法承担相应的法律责任。这里应当指出的是，本条所禁止的是上述人员从事“接触直接入口食品的工作”，如果不是此类的工件，则不予禁止。例如，食品企业的工人虽患有上述疾病，但从事的是搬运包装箱、机器维修等非接触直接入口食品的工作，则不在本条所禁止的范围之内。

（二）本条规定的法律责任

本条规定的法律责任是：由有关主管部门按照各自职责分工，责令立即改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。这里的“有关主管部门”是指县级以上质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，依据各自的职责，分别负责对本条所规定的违法行为进行处罚。具体是：违法行为发生在食品生产环节的，由质量监督部门进行处罚；违法行为发生在食品流通环节的，由工商行政管理部门进行处罚；违法行为发生在餐饮服务环节的，由食品药品监督管理部门进行处罚。这里应当指出的是，各个执法主体依据职责分工进行执法时，要注意相互配合，并避免两个方面的倾向：一是互相争执法权，不是依法按职责分工进行执法，而是有利的事情争着上，你处罚完了，我又处罚，造成一个违法行为，被多家执法主体处罚多次，违反过罚相当的原则，造成执法“滥”的问题，侵害食品生产经营者的合法权益；二是互相推诿，踢皮球，大家都不作为，都绕着走，造成执法出现“软”，甚至无人执法的问题，使违法的行为得不到有效纠正，影响法律的严肃性和权威性。

第八十八条 违反本法规定，事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；毁灭有关证据的，责令停产停业，并处二千元以上十万元以下罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证。

【释义】本条是关于事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的违法行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。发生食品安全事故的单位，一般包括食品生产企业、流通企业、餐饮服务企业，以及发生了食品安全事故的其他单位。近年来，我国食品安全事故时有发生，如2003年3月19日，辽宁省海城市部分小学生及教师饮用豆奶，引发食物中毒。其中涉及2556名小学生，中毒人数达292人。2006年，北京发生了因食用福寿螺导致数十名消费者患上广州管圆线虫病的事故。2008年问题奶粉事件，造成全国范围内的成千上万名婴幼儿患上肾结石，影响极为恶劣。

食品安全事故危害人民群众的身体健康和生命安全，如果不能及时有效处置，会导致危害后果扩大。因此，食品安全法明确规定，发生食品安全事故后，事故发生单位应当立即采取措施予以处置，包括对受到事故危害的病人及时送医院救治，同时封存可能导致食物中毒的食品及其原料，封存被污染的食品用工具及用具，以防止事故的危害扩大。同时，事故发生单位还要履行报告义务，及时向事故发生地的县级卫生行政部门报告，不得隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭与事故有关的各种证据。如果事故发生单位没有遵守上述规定，在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，应当承担相应的法律责任。

（二）本条规定的法律责任

事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；毁灭有关证据的，责令停产停业，处二千元以上十万元以下罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证。这里应当指出三点：

第一，关于执法主体。本条的执法主体仍然是质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门。如果食品安全事故发生在食品生产环节，则由质量监督部门进行处罚；如果食品安全事故发生在食品流通环节，则由工商行政管理部门负责处罚；如果食品安全事故发生在餐饮服务环节，则由食品药品监督管理部门进行处罚。

第二，关于责令停产停业和吊销许可证的行政处罚。责令停产停业和吊销许可证，在学理上称作行为罚。责令停产停业，是指行政机关责令有违法行为的单位停止生产或者停止营业进行整顿，以改正违法行为的处罚形式。吊销许可证是指行政机关剥夺违法行为人已获得的从事某种活动的资格的处罚形式。由于责令停产停业和吊销许可证都是比较严厉的处罚种类，根据行政处罚法的规定，执法部门必须适用一般程序作出处罚决定，同时要告知当事人有要求举行听证的权利。如果当事人要求举行听证，执法部门应当组织听证，并承担听证的费用。在听证会上，负责案件调查的人员要提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，同时当事人有权进行申辩和质证。

第三，负责给予吊销许可证处罚的执法主体是原发证机关，即谁发证，谁吊销；如发生食品安全事故的单位是某个餐馆，由于该餐馆的餐饮服务许可证是由食品药品监督管理部门颁发的，如果该餐馆有本条规定的违法行为，造成严重后果的，则由食品药品监督管理部门负责吊销该餐馆的餐饮服务许可证。

第八十九条 违反本法规定，有下列情形之一的，依照本法第八十五条的规定给予处罚：

（一）进口不符合我国食品安全国家标准的食品；

（二）进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，未经过安全性评估；

（三）出口商未遵守本法的规定出口食品。

违反本法规定，进口商未建立并遵守食品进口和销售记录制度的，依照本法第八十七条的规定给予处罚。

【释义】本条是关于违反食品进出口管理的行为所应承担的法律责任的规定。

（一）本条规定的违法行为

1、进口不符合我国食品安全国家标准的食品

食品安全法规定，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。从境外进口的食品符合进口国的强制性食品安全标准，是国际上通行的做法，目的是保障进口国的食品安全。如果进口食品不符合我国食品安全国家标准，则应当承担相应的法律责任。

2、进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，未经过安全性评估

食品安全法规定，进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内对相关产品的安全性评估材料进行审查；对符合食 50

第二篇：中华人民共和国食品安全法释义

中华人民共和国主席令

（第二十一号）

《中华人民共和国食品安全法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2015年4月24日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国食品安全法》公布，自2015年10月1日起施行。

中华人民共和国主席习近平

2015年4月24日

中华人民共和国食品安全法

（2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过 2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订）

目录

第一章 总则

第二章 食品安全风险监测和评估

第三章 食品安全标准

第四章 食品生产经营

第一节 一般规定

第二节 生产经营过程控制

第三节 标签、说明书和广告

第四节 特殊食品

第五章 食品检验

第六章 食品进出口

第七章 食品安全事故处置

第八章 监督管理

第九章 法律责任

第十章 附则

第一章 总则

第一条 为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。【释义】本条是关于食品安全法立法目的的规定。

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题。食品安全法修订草案于2014年6月由国务院提交十二届全国人大常委会第九次会议进行初次审议,2014年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议再次审议,2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议进行第三次审议，并最终于4月24日表决通过，将于2015年10月1日起施行。在常委会审议修改期间，全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会通过各种形式广泛征求了各省（区、市）人大常委会以及中央有关部门、行业协会、消费者协行、研究机构和专家的意见，在全国人大网全文公布修订草案，两次公开征求社会公众的意见，还赴北京、江苏、安徽、吉林、黑龙江等地调研，了解基层情况听取意见，并根据各方面意见，就修订草案中的主要问题与有关部门交换意见，共同研究。2015年4月9日，法制工作委员会召开立法前评估会，邀请全国人大代表、食品生产经营者、食品行业协会、消费者协会、基层执法部门、律师等就法律的出台时机、修订草案主要规范的可行性和实施效果等进行评估。总的评价是，此次修改食品安全法，充分贯彻了党的十八届三中全会精神，着力解决现阶段食品安全领域的突出问题，体现严格监管原则，回应了社会关切。修订草案经过广泛调研，听取意见，已经比较完善、成熟，具有较强的针对性和可操作性，现在出台是必要的、适时的。

此次修改食品安全法，围绕党的十八届三中全会关于建立了严格的食品安全监管制度这一总体要求，注意把握以下几点：一是积极落实党中央和国务院完善食品安全监管体制的成果，完善统一权威的食品安全监管机构。二是明确建立最严格的全程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，以及网络食品交易等新兴食品销售业态有针对性地补充完善相关制度，突出生产经营过程控制，强化企业的主体责任和监管部门的监管责任。三是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者和消费者协会、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，形成食品安全社会政治格局。五是突出对特殊食品的严格监管。通过产品注册、案等措施，对保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品等特殊食品实施比一般食品更加严格的监管。六是建立最严格的法律责任制度。对违法生产经营者加大惩处力度，提高违法行为成本，发挥法律的重典治乱威慑作用。新的食品安全法的颁布，有利于从法律制度上更好地保障人民群众食品安全，促进食品行业的健康发展。

本法的立法目的是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。

一、食品安全的概念

“食品安全”是1974年由联合国粮农组织提出的概念，从广义上讲主要包括三个方面的内容：一是从数量角度，要求国家能够提供给公众足够的食物，满足社会稳定的基本需要；二是从卫生安全角度，要求食品对人体健康不造成任何危害，并获取充足的营养；三是从发展角度，要求食品的获得要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性。食品安全法规定的“食品安全”，是一个狭义概念，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全法所定义的狭义的食品安全概念，主要是出于既能满足需求，又可以维护可持续意义上的食品安全是由农业法和环境保护法等法律进行规范的考量。食品安全立法的任务是解决食品卫生安全的问题。

二、保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全

民以食为天，食以安为先。我国当前食品安全的总体状况已经得到了很大改善，但是问题仍然存在，食品安全事件时有发生，食品安全违法行为仍屡禁不止，这些问题的存在影响了消费者的食品安全信心，也影响了食品行业的健康发展。因此，需要通过立法为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全提供法律制度保障。

我国食品安全的法制化管理始于20世纪50年代，当时卫生部发布了一些单项规章和标准对食品卫生进行监督管理，此后国务院于1965年颁布了《食品卫生管理试行条例》，使我国的食品卫生管理工作更加规范。随着经济社会的发展，五届全国人大常委会第二十五次会议于1982年11月通过了食品卫生法（试行）。在这部法律试行了十多年后，八届全国人大常委会第十六次会议于1995年10月审议通过了正式的食品卫生法。2009年，又在食品卫生法的基础上，制定了食品安全法。该法施行五年来，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全形势总体稳中向好。但同时我们也应看到，食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要。党的十八大以来，我国进一步改革完善食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体制改革成果，完善监管制度机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，更好地保护人民群众的食品安全，有必要修订食品安全法。

新的食品安全法以建立严格的食品安全监管制度为重点，用法律形式固定监管体制改革成果，完善食品安全监管体制机制度，强化监管手段，提高执法能力，落实企业的主体责任，动员社会各界积极参与，着力解决当前食品安全领域存在的突出问题，以法治思维和法治方式维护食品安全，为最严格的食品安全监管提供法律制度保障。新食品安全法的颁布施行，对于更好地保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全具有重要意义。

第二条 在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；

（二）食品添加剂的生产经营；

（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；

（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

（五）食品的贮存和运输；

（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。【释义】本条是关于食品安全法适用范围的规定。

一、食品安全法的适用范围

一是食品生产。食品生产包括食品生产和加工，是指把食品原料通过生产加工程序，形成一种新形式的可直接食用的产品。例如小麦经过碾磨、筛选、加料搅拌、成型烘干，成为饼干，就是食品生产的过程。食品生产包括肉制品加工、调味品加工、水果制品加工、酒类加工、淀粉及其制品加工、膨化食品加工、糖果制品加工、饮料加工、休闲小食品加工、水产品加工、禽蛋制品加工、面制品加工、乳制品加工、豆制品加工、米制品加工、薯制品加工、蔬菜制品加工等类别。随着中国食品工业生产的快速增长，产业结构不断优化，品种档次更加丰富。据2010年的不完全统计，我国现有食品生产企业近12万余家，除此之外，还有数量众多的食品生产加工小作坊在从事食品生产。从目前的情况看，食品生产行业整体的规模、水平还不是很高，规模化、集约化的生产方式在整个食品行业中所占比重不高，小作坊、小企业较多。

二是食品经营。食品经营包括食品销售和餐饮服务。餐饮服务，根据原卫生部颁布的《餐饮服务许可管理办法》，是指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。近年来，我国食品经营行业发展很快，据2010年不完全统计，我国共有从事食品销售的主体570多万家，餐饮服务单位约240多万家，还有数量众多的食品摊贩在从事食品经营活动。需要指出的是，原法将食品的销售称为“食品流通”，在此次修改食品安全法的过程中，有的意见提出，“食品流通”这一概念的内涵比较宽，除了食品销售以外，从大的方面讲，也包括食品贮存、运输等活动。在新的食品安全法已将“食品的贮存和运输”明确列为调整范围的情况下，为避免内容交叉，建议将“食品流通”修改为“食品销售”。据此，新的食品安全法将本条和其他条款中的“食品流通”均改为“食品销售”。

三是食品添加剂、食品相关产品的生产经营和使用。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。食品添加剂和食品相关产品是食品生产经营活动中必不可少的物质，与食品安全息息相关，可以说没有食品添加剂和食品相关产品的安全，就没有食品安全。所以食品安全法需要对食品添加剂和食品相关产品的生产经营活动，以及食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品进行规范和调整。需要说明的是，在管理体制上，原食品安全法将食治添加剂作为工业产品，规定由质量监督部门按工业产品生产许可证管理的相关规定进行管理。此次修改法律，与国务院对食品添加剂监管职能调整的规定相衔接，明确由食品药品监督管理部门负责对食品添加剂进行监管。

四是食品的贮存和运输。这是本次修改新增加的规定。原食品安全法没有单独将食品的贮存和运输列为适用范围，主要是考虑这些活动属于食品生产经营过程中的环节，没有必要在适用范围上单独列出，但对食品生产经营者从事这些活动，作出了明确的规定，即贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同运输。在立法过程中，有的意见提出，食品贮存、运输是食品安全管理的重要环节，除食品生产经营者外，还有一些专业的仓储、物流企业也从事食品的贮存、运输活动，应当对其加强管理，建议在法中作出明确规定。根据这一意见，本条在适用范围上明确将食品的贮存、运输纳入调整范围，同时对非食品生产经营者从事食品贮存、运输活动提出了与食品生产经营者相同的要求。

除了上述活动外，其他对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理活动均适用食品安全法。

二、关于食用农产品的法律适用

根据食品安全法的规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如蔬菜、瓜果、未经加工的肉类，等等。而食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。根据这一定义，食品包含食用农产品。但是考虑到我国在2006年已经制定了农产品质量安全法，对包括食用农产品在内的农产品的生产、监督检查等作了规定，为避免法律之间由于适用范围交叉可能出现的冲突，本着两法既有分工，又要相互衔接的原则，本条明确食用农产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。应当指出的是，关于食用农产品的法律适用问题，在立法过程中，有的意见提出，本法对有关食用农产品的法律适用规定还不够清晰，如食用农产品的市场销售是否适用本法，建议明确。根据这一意见，本条增加了食用农产品的市场销售应当遵守食品安全法的规定。还有的意见提出，为体现从农田到餐桌全程监管的原则，应加强对食用农产品安全的源头管理。虽然农药等农业投入品的管理属于食用农产品生产环节的范畴，应适用农产品质量安全法，但考虑到农业投入品的安全使用，对保证食品安全关系重大，建议食品安全法对农药等农业投入品的管理作出一些更加严格的规定，以适应执法实践的需要。为此，食品安全法增加了三个条款，对农药等农业投入品的使用进行规范，并规定了相应的法律责任。这些规定,有的是与农产品质量安全法、《农药管理条例》相衔接的，有的则是新规定的内容，如对违法使用剧毒、高毒农药的，规定可以予以拘留等。为与这些规定相衔接，本条有关法律适用范围的规定明确了“本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。

第三条 食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。

【释义】本条是关于食品安全工作原则的规定。

本条为此次新增加的条文。食品安全工作的原则是实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，通过落实这四项原则来建立科学、严格的监督管理制度。

（一）预防为主。食品安全工作实行预防为主，是指各项工作要关口前移，不要等到发生问题再查处、追责，要通过加强日常的监管工作，消除隐患，防患于未然。此次修改食品安全法，也着力体现了这一原则，如规定责任约谈制度，明确食品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的,县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。被约谈的食品生产经营者、食品药品监督管理等部门、地方人民政府应当立即采取措施进行整改。再如，增设了生产经营者自查制度，要求食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故的潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地食品药品监督管理部门报告，等等。

（二）风险管理。风险管理是国际上通行的食品安全管理制度。狭义的风险管理，是指监管部门根据食品安全风险监测和风险评估所取得的信息、结论，有针对性地采取监督管理措施。广义的风险管理，是指包括食品安全风险监测、风险评估、风险监督管理和风险交流在内的所有与风险有关的制度。本条所指的“风险管理”是广义的概念，涉及食品安全法规定的食品安全风险测、风险评估、风险监督管理和风险交流等各项制度此次修改食品安全法，在很多方面强化了风险管理原则，如在食品安全风险监测方面，增加了风险监测计划调整、监测结果通报等规定；在风险评估方面，明确应当开展风险评估的法定情形；在风险监督管理方面，增加风险分级管理要求，规定监管部门根据食品安全风险监测、评估结果等确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理；在风险交流方面，增加风险信息交流制度，规定食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通；等等。

（三）全程控制。党的十八届三中全会明确提出，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。食品安全管理链条长、环节多，需要建立从农田到餐桌的全过程管理制度。此次修订食品安全法，有针对性地补充完善相关制度，强化食品安全全程监管。如在食用农产品管理方面，明确食用农产品的市场销售适用食品安全法，增加对食用农产品市场销售在索证索票、进货查验等方面的规定；在食品生产环节，增加规定原料控制及成品检验等关键事项的控制要求，以及婴幼儿配方食品出厂逐批检验等义务；在食品销售环节，增加规定批发企业的销售记录制度和网络食品交易相关主体的食品安全责任；在餐饮服务环节，增加规定餐饮服务提供者的原料控制义务以及学校等集中用餐单位的食品安全管理规范；完善食品追溯制度，细化生产经营者索证索票、进货查验记录等制度，增加规定食品安全全程追溯协作机制，补充规定保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品的产品注册和备案制度以及广告审批制度，规范保健食品原料使用和功能声称；补充食品添加剂的经营规范和食品相关产品的生产管理制度；等等。

（四）社会共治。食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局。社会共治是创新社会管理的新举措，是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品安全监管中存在的监管力量相对不足等突出问题的有效手段。食品安全社会共治，需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会监督相互促进，形成社会各方良性互动、有序参与、共同监督的良好社会环境，引导食品生产经营者落实主体责任，强化道德观念，倡导诚信从业风气，促使食品安全保障由单纯依靠食品安全监管部门向多方主体主动参与，共同发挥作用的综合治理转变。

此次修改食品安全法，在一些具体制度的规定上，着力体现社会共治原则：一是明确食品行业协会应当按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。二是规定消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，侵害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。三是增加规定食品安全违法行为有奖举报制度。明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励；对举报人的相关信息予以保密，保护其合法权益；对举报所在企业食品安全违法行为的内部举报人给予特别保护，明确企业不得通过解除或者变更劳动合同等方式，对举报人进行打击报复。四是规范食品安全信息发布。强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息，等等。

第四条 食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。

食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。【释义】本条是关于食品生产经营者主体责任的规定。

食品生产经营者是食品安全第一责任人，应当对其生产经营食品的安全负责，承担食品安全主体责任，正所谓“谁生产，谁负责；谁经营，谁负责”。从国际上来讲，食品生产经营者承担食品安全主体责任是一个通行的原则，如日本食品安全法明确规定，食品生产经营者是食品安全第一责任人。欧盟虽然未在法律中明文规定这一制度，但也把食品生产经营者承担主体责任作为一个重要的立法理念。此次修改食品安全法，把“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”单独作为一款加以规定，意在进一步强化食品生产经营者的主体责任。食品生产经营是与人民群众的身体健康和生命安全密切相关的特殊行业，落实食品生产经营者的主体责任，对于推进食品行业诚信体系建设，建立完善的食品安全管理制度，保证食品安全具有重要的意义。

食品生产经营者落实主体责任，应当做到：

一是守法生产经营。应当依照食品安全法及其配套的行政法规、地方性法规和食品安全标准进行生产经营，不能出现违法行为,否则将承担相应的法律责任。从我国目前的执法实践情况看，一些食品生产经营者违法生产经营的行为仍然存在。少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，牟取暴利，甚至添加有毒有害的违禁物质，坑害消费者，危害严重，影响恶劣。为了从法律制度上解决这一问题，食品安全法对生产经营者应承担的各项法定义务和要求作出了规定，如依法取得生产经营许可，建立索证索票、进货查验、出厂检验记录制度，履行对不安全食品的召回和停止经营义务，等等。食品生产经营者应当认真履行这些责任，确保所生产经营食品的安全。

二是诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。食品行业是良心行业，食品生产经营者要有社会责任感，守住道德底线，诚信自律，自觉接受社会监督。在此方面，食品安全法规定了相应的制度，如鼓励餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息，这是让餐饮服务提供者自觉接受社会监督的一个好形式。

第五条 国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。

国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。

国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。

国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。

【释义】本条是关于食品安全管理体制的规定。

党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力完善统一权威的食品安全监管机构。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，本条对新的食品安全管理体制下，各有关部门的职责分工作出了新的规定。

（一）食品安全委员会的职责。国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。这是原食品安全法的规定，未作修改。根据原食品安全法的这一规定，为切实加强对食品安全工作的领导，2010年2月6日，国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。国务院食品安全委员会共有15个部门参加，同时设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。

国家食品安全委员会的职责主要有：（1）分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；（2）提出食品安全监管的重大政策措施；（3）督促落实食品安全监管责任。

根据2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，承担食品安全委员会的日常工作。

（二）国务院食品药品监督管理部门的职责。国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理，承担食品安全委员会的日常工作。这一规定是依据《国务院机构改革和职能转变方案》作出的，是对食品安全管理体制作出的重大调整，将原来由质量监督、工商行政和食品药品监督管理三个部门分别对食品生产、销售和餐饮服务进行分段监管，调整为由食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理。《国务院机构改革和职能转变方案》明确规定，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

由国务院食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理，这一体制调整有利于解决分段监管体制下造成的监管责任不清、相互推诿、扯皮等问题，真正做到全链条无缝监管。

在食品安全管理方面，国务院食品药品监督管理部门的主要职责：一是对食品生产经营活动实施监督管理；二是承担食品安全委员会的日常工作，负责对食品安全工作的综合协调；三是对食品添加剂的生产经营活动进行监督管理；四是负责对重大食品安全信息的统一发布；五是负责会同有关部门对食品安全事故进行调查处置；六是负责制定食品检验机构的资质认定条件和检验规范；七是参与食品安全国家标准的制定，由国务院卫生行政部门会同其制定、公布食品安全国家标准。

（三）国务院卫生行政部门的职责。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测与风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。这一规定主要是依据《国务院机构改革和职能转变方案》作出的。原食品安全法规定的国务院卫生部门的职责，除了组织开展食品安全风险监测与风险评估，制定并公布食品安全国家标准外，还包括承担食品安全综合协调，负责对重大食品安全信息的统一发布，以及组织对食品安全事故进行调查处置，这些职责在职能调整以后，国务院卫生行政部门不再行使，改为由国务院食品药品监督管理部门行使。这里应当指出，关于食品安全国家标准的制定，原食品安全法规定，由国务院卫生行政部门负责制定并公布。在立法过程中，有的意见提出，食品安全国家标准是监管执法的重要依据，目前我国标准缺失较多，一些执法中急需的标准尚未制定，难以满足执法需要。为使标准制定更好地适应执法实践的需要，建议由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品安全国家标准。根据这一意见，新的食品安全法对制定食品安全国家标准的主体作了适当调整，明确由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品安全国家标准。

（四）国务院其他有关部门的职责。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。这里的“国务院其他有关部门”主要是指国务院质量监督检验检疫部门和农业行政部门。其中，国务院质量监督检验检疫部门负责对食品相关产品的生产进行监督管理，负责食品、食品添加剂和食品相关产品的出入境管理。国务院农业行政部门负责食用农产品的种植养殖环节，以及食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，负责与国务院卫生行政部门并会同国务院食品药品监督管理部门制定食品中兽药残留、农药残留的限量规定及其检验方法与规程，并会同国务院卫生行政部门制定屠宰畜、禽的检验规程。除此之外，“国务院其他有关部门”还包括根据国务院规定的职责承担食品安全工作的其他部门。

第六条 县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。

【释义】本条是关于地方人民政府在食品安全监督管理工作中的职责等的规定。

一、地方人民政府在食品安全监督管理工作中的职责

县级以上地方人民政府在食品安全监督管理工作中承担着重要的责任，包括：

一是对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。食品安全监管的链条长、环节多，在管理体制调整后，监管部门相对集中，但还涉及食品药品监督管理、农业、质量监督三个部门，需要地方政府发挥统一领导、组织、协调的作用，对本行政区域的食品安全监督管理工作负总责。

二是统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全突发事件应对工作。食品安全突发事件是指食品安全事故或者其他对食品安全造成较大影响的事件。食品安全法明确规定，县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。食品安全事故应急预案应当对食品安全事故分级、事故处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、应急保障措施等作出规定。当食品安全突发事件发生后，县级以上地方政府应当根据食品安全法的上述规定和突发事件应对法的规定，统一领导、组织、协调事件的应对工作。

三是建立、健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。食品安全管理涉及的部门多、环节多，需要由地方人民政府建立健全有效的食品安全全程监管的工作机制，如目前各地在省、地两级政府普遍建立了食品安全委员会这一工作机制，由政府有关分管食品安全工作的领导担任食品安全委员会主任，食品药品监督管理、农业、卫生、质量监督等多部门参加，统筹协调、监督指导本地的食品安全工作。除了建立工作机制之外，地方政府还需要建立信息共享机制，通过建议统一的信息平台，汇集整合食品安全各类管理信息，实现各监管部门信息资源共享。这也是本次修改食品安全法新增加的内容。

四是依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。食品安全法第5条对中央层面的食品安全管理体制作了规定，地方的食品安全管理体制，根据本条规定是由县级以上地方政府依照食品安全法和国务院的规定来确定。这里需要说明两点：第一，之所以授权由地方政府确定本级各监管理部门的职责，主要是考虑到食品安全监管链条长、环节多，具体监督工作比较繁杂，需要由各级政府针对本地管理的实际需要，对有关部门的职责分工作出具体明确。第二，地方政府对各部门的职责要“依照食品安全法和国务院的规定”确定，这是一个原则，目的是为了确保在食品安全管理体制上上下一致、对口管理，避免因体制上的上下不对口，影响监管工作的开展。因此，地方的食品药品监督管理、卫生行政、农业、质量监督等部门在食品安全管理方面的职责分工，原则上与国务院有关部门的职责相一致。如食品药品监督管理部门负责食品、食品添加剂生产经营活动的监管，卫生部门负责食品安全地方标准的制定，质量监督部门负责食品相关产品生产环节的监管等。这些部门要在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监管工作。应当指出的是，目前一些地方开展市场监管体制改革，将质监、工商、食药监部门及其职能予以整合，成立市场监管局（有的还同时加挂食药监局的牌子），统一行使食品药品监管、质量监督、市场管理等职能。这一做法并没有改变食品安全的管理体制，市场管理局因为已经整合了食药监部门的机构和职能，所以就是本法所称的食品药品监督管理部门。

二、县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立食品药品监督管理派出机构

本款规定为此次修改新增加的内容。食品安全管理重在基层，但基层的执法力量相对比较薄弱。特别是在乡镇一级，由于没有监管部门，没有执法机构和人员，执法工作难以开展。为了加强基层、农村地区的食品安全监管，解决这些地区监管力量不足的问题，本条规定县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。这里应当指出两点：一是设立派出机构的具体形式可以灵活掌握，既可以在每一个乡镇设立一个派出机构，也可以在由几个乡镇组成的特定区域范围内设立一个派出机构；二是派出机构应以县级食品药品监督管理部门的名义进行执法，县级食品药品监督管理部门对派出机构执法行为的后果承担法律责任。

第七条 县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、考核。

【释义】本条是关于地方政府通过评议、考核的方式实行食品安全责任制的规定。

本条为此次修改新增加的条文。食品安全监督管理责任制，是指上级政府对下级政府，本级政府对各监督管理部门，通过评议、考核等方式，监督其落实所承担的食品安全工作职责的制度。国务院于2012年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》，明确提出建立健全食品安全责任制，上级政府要对下级政府进行食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。本条的规定，从法律制度上对这一制度加以确认。

一、关于评议、考核的实施主体和对象

上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核，县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、考核。根据这一规定，实施评议、考核的主体，一是上级人民政府，其评议、考核的对象是下一级人民政府，如河北省政府对保定市政府的食品安全工作进行评议、考核；二是本级人民政府，其评议、考核的对象是本级承担食品安全监督管理工作的各个部门，包括食品药品监督管理部门、卫生部门、农业部门、质量监督管理部门等有关部门。

二、关于评议、考核的内容

根据本条规定，评议、考核的内容是各级地方人民政府和各有关部门履行食品安全管理责任，做好食品安全工作的情况。根据食品安全法对地方政府和各监管部门应当履行的职责规定，应当主要评议、考核以下内容：一是食品安全工作组织领导、经费保障、能力建设、责任制及责任追究制度落实情况；二是食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制的建立健全和运行情况；三是食品安全监管部门贯彻执行食品安全法律法规、履行食品安全监管职责的情况；四是食品安全监管计划制订落实、食品安全专项整治、食品安全风险监测等重点工作开展情况；五是食品安全事故应急预案制定实施、应急处置能力建设和重大食品安全事故发生情况；六是食品安全事故报告、处置和违法案件查处情况；等等。

三、关于评议、考核的方式

根据目前各地已经开展的评议、考核工作情况来看，食品安全评议、考核主要采取现场考核、明察暗访、外部评议、问卷调查等多种方式进行，考核结果分为优秀、良好、合格、不合格等几个等次，评议考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，对获得优秀、良好等次的单位及个人予以通报表扬，对考核不合格的单位予以通报批评，提出限期整改意见并追究相关人员的责任。

通过评议、考核的方式实行食品安全监督管理责任制，对于有效督促各级地方政府、食品安全监管部门认真履行各自职责，推动食品安全责任目标落实和食品安全工作任务的完成具有重要的促进作用。

第八条 县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。

县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

【释义】本条是关于政府对食品安全工作给予财政保障和有关部门应当密切配合，依法行使职权的规定。

一、政府对食品安全工作给予财政保障

这一款规定是本次修改新增加的内容。食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是关系人民福祉、关乎民族未来的一项重要民生工作。做好这一工作，各级人民政府责无旁贷。民生工作，离不开政府的财政保障，所以各级人民政府履行保障食品安全责任的一个重要方面就是要将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。

食品安全工作经费保障主要包括两个方面：

一是食品安全监管工作经费。食品安全执法工作任务重、责任大，涉及监督抽检、执法办案、执法人员培训等多个方面，需要给予经费保障。如日常的监督抽检工作，食品安全法明确规定，食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。食品药品监督部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用。根据这一规定，食品药品监督管理部门对食品进行监督抽检，需要支付购买样品的费用和检验费用，这都需要财政经费的保障，否则这一工作将无法正常开展。

二是食品安全风险监测和食品安全风险评估制度所需经费。食品安全风险监测是对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行的监测。食品安全风险评估是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行的科学评估。食品安全风险监测和食品安全风险评估在食品安全管理工作中具有非常重要的作用，是实施风险管理和制定食品安全标准的基础性制度。做好这两项工作，也离不开经费的保障，包括实验室、仪器设备等硬件设施的建设，人员培训、检验能力、研究能力等软件建设等。此外，进行食品安全风险监测和风险评估还需要购买样品，都需要经费保障予以落实。

关于食品安全工作的经费保障，在原食品安全法颁布之后，国务院办公厅于2009年专门颁布了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》，明确提出加强食品安全监管能力建设，提高监管的有效性和公信力，要求县级以上地方人民政府要对本地区执行食品安全法确立的食品安全风险监测和风险评估制度，以及食品安全监管部门实施抽样检验等各项制度，给予经费保障，对增强食品检验能力、提高执法队伍的专业技术水平等食品安全监管能力建设给予必要的支持。

为了从法律制度上保障食品安全工作的经费投入，本次修改食品安全法专门增加了这一款规定，以确保食品安全各项工作的顺利开展。这里应当指出的是，一方面各级政府要依法履行对食品安全工作给予财政保障的责任，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，按时拨付，确保足额到位；另一方面承担食品安全管理职责的有关部门要根据食品安全监管工作实际需要，调整经费支出结构，集中资金，突出重点，提高财政资金使用效益，严格按照规定的用途使用各项经费，不得挤占和挪用。同时，对贫困地区要给予适当倾斜，通过财政转移支付等措施，保证贫困地区食品安全监管工作的正常开展。

二、有关部门应当相互配合，依法行使职权

食品安全需要建立从农田到餐桌的全过程监管，涉及的部门比较多，主要包括食品药品监督管理部门和农业、卫生、质量监督、出入境检验检疫等部门。此外，在打击食品安全犯罪方面，公安机关承担着重要的责任。这些部门一方面要守土有责，按照各自的职责分工，依法行使职权，做好本职工作，确保在本部门的职责范围内，不出现监管失职；另一方面要有全局意识，相互之间要密切配合，加强沟通，确保各部门在履职上做到无缝衔接，不出现监管漏洞。

在部门之间的相互配合方面，新的食品安全法作出了明确的规定，如在食品安全风险监测和评估方面，规定国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制订、实施国家食品安全风险监测计划。国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即予以核实并向国务院卫生行政部门通报。在食品安全标准方面，规定食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门共同制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。在食品安全事故处置方面，规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同本级人民政府卫生行政、农业行政、质量监督等部门进行调查处理。在监督管理方面，规定国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政部门应当相互通报获知的食品安全信息，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定将案件及时移送公安机关。对移送的案件，公安机关应当及时审查等。这些规定涉及信息通报、制定标准和风险监测计划、处置食品安全事故、配合执法等多个方面的工作，需要各有关部门本着相互配合、密切沟通的原则，共同做好。对县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门不履行法定职责，不配合查处食品安全违法行为等，造成不良后果的，要依法追究有关责任人的法律责任。

第九条 食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。

【释义】本条是关于发挥食品行业协会和消费者协会在食品安全工作中作用的规定。

食品安全工作是一个系统工程，除了政府和监管部门要加强监管外，还需要企业、社会组织、公民等各方面共同努力，参与食品安全社会共治。食品行业协会和消费者协会作为与食品安全工作联系密切的两个社会组织，应当在食品安全社会共治中充分发挥作用，通过加强行业自律和进行社会监督等方式，引导和监督食品生产经营者依法生产经营，保证食品安全。

一、食品行业协会应当加强行业自律

从目前的情况看，我国食品安全形势依然严峻，食品生产经营中的违法行为屡禁不止，食品安全信用环境建设薄弱，一些企业的食品安全意识缺失，政府监管工作亟待加强。在这样的形势下，建立现代化的食品安全治理体系已势在必行。而在现代化的食品安全治理体系中，食品行业协会具有重要的地位。行业协会作为政府和食品生产经营者之外的第三方，既是沟通政府和企业的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织。从国际上的情况看，美国、日本等许多国家和欧盟的行业协会在社会管理、行业自律中发挥了重要作用，既大大减少了政府的管理成本，又促进了行业自身的发展，显示了巨大的社会效益。

近年来，我国非常重视和发挥行业协会的作用。2012年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中明确提出，充分发挥食品相关行业协会的作用。随着我国食品工业的快速发展，食品行业协会也在不断发展壮大，先后成立了中国食品工业协会、中国食品药品行业协会、中国保健品协会等一批全国性的食品行业协会。此外，一些省市也成立了地方的食品行业协会，这些协会在推进食品行业诚信建设、加强行业自律、促进行业发展等方面发挥了重要的作用。对食品行业协会的责任，本次修改新增加规定了“按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务”的内容，旨在进一步完善食品行业协会在行业自律中的责任。

本条规定，食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。根据这一规定，食品行业协会一方面应当通过协会章程，或者制定行规行约，明确行业的食品安全规范，建立内部奖惩机制，对协会内守法生产经营、诚信自律的企业予以表彰奖励，对违法生产经营，不讲诚信的企业通过通报批评等方式予以惩戒，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设；另一方面要为本协会的企业会员提供食品安全信息、技术、知识等服务，帮助企业不断提高食品安全方面的技术水平和管理能力，推动食品行业的健康发展。

二、消费者协会依法进行社会监督

这一款规定是本次修改新增加的内容。消费者权益保护法明确规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。目前我国的消费者保护组织，在国家层面主要是中国消费者协会，该会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会组织。在地方层面,全国县以上消费者协会已达3000多个，其中省一级为31个。在农村乡镇、城市街道设立的消协分会，在村委会、居委会、高等院校、厂矿企业中设立的监督站、联络站等各类基层网络组织达15.6万个，义务监督员、维权志愿者达10万余名。

根据消费者权益保护法的规定，保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。消费者协会和其他消费者组织作为保护消费者权益的专门组织，有权对侵害消费者合法权益的食品生产经营违法行为，依法进行社会监督，这也是加强食品安全社会共治的重要方面。消费者权益保护法明确规定了消费者协会应当履行的职能，包括向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力；参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以委托具备资格的鉴定人鉴定；就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼；对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评等。消费者协会和其他消费者组织应当通过履行这些职能，对侵害消费者合法权益的食品安全违法行为进行社会监督，形成食品安全政府监管与群众监督的合力。

第十条 各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。

【释义】本条是关于加强食品安全宣传教育，以及新闻媒体应当对食品安全违法行为进行舆论监督等的规定。

一、各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育食品安全事关广大人民群众的身体健康和生命安全，需要通过广泛开展面向社会的宣传教育，使广大人民群众增强食品安全意识，了解食品安全法律、法规和食品安全标准，增长食品安全知识，形成健康的饮食习惯，增强食品安全方面的自我保护能力。此次修改，专门增加了“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识”的规定，目的是进一步强化各级人民政府自身在做好食品安全宣传教育中的责任。

在食品安全宣传教育方面，各级人民政府的责任主要包括：一是政府自身要做好面向全民的食品安全宣传教育。制订食品安全宣传教育工作计划，加强组织领导，有序组织开展这项工作，通过在媒体上广泛宣传，以及开展各种群众喜闻乐见的宣传活动，普及食品安全知识，使食品安全知识进机关、进企业、进学校、进社区，积极营造人人关注食品安全、人人了解食品安全的良好社会氛围。这里应当指出的是，这里的“各级人民政府”包括从乡镇政府一直到国务院的各级人民政府。

二是政府应当鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强社会公众的食品安全意识和自我保护能力。这里的“社会组织”是指食品行业协会、消费者协会等社会团体，以及企业事业单位等其他社会组织，如学校、医院等。“基层群众性自治组织”是指居民委员会和村民委员会。社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营企业可以充分发挥自身的优势：食品行业协会、食品生产经营企业有食品方面的专业优势，居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织有贴近群众的优势，可以充分发挥这些优势，开展形式多样的食品安全宣传活动。如在城镇地区，可以在居民社区设立食品安全宣传专栏，对食品安全知识进行宣传，帮助社区居民了解食品储藏、制作、烹调、消费等方面的基本常识，增强辨别假冒伪劣食品的自我保护能力，倡导科学饮食习惯。在农村地区，可以利用农村集贸日，设立摊位专门宣传食品安全法律法规和食品安全知识、健康饮食习惯等，使食品安全的理念、知识家喻户晓、人人皆知。本次修改，增加了政府鼓励食品生产经营者开展有关食品安全知识等的宣传普及工作的规定，主要是考虑到食品生产经营者有食品方面的专业优势，应当在食品安全宣传方面发挥作用，这也是食品生产经营者履行社会责任的体现。此外，各级各类学校可以通过开设食品安全知识专题课、组织学生开展食品安全方面的校内外活动等方式，将食品安全知识纳入中、小学健康教育，向广大学生传授食品安全知识，等等。通过各级政府和社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营企业等广泛开展食品安全宣传教育，可以提高人民群众的食品安全意识和自我保护能力，使食品安全常识和法律知识得到基本普及，社会公众的食品安全意识得到明显提高。

二、新闻媒体开展食品安全的公益宣传和舆论监督

食品安全是社会关注的热点，新闻媒体作为社会舆论的重要引领者、传播者和推动者，已经成为食品安全社会共治中的重要力量。开展食品安全的公益宣传和舆论监督，是新闻媒体在食品安全方面应承担的两项重要社会责任。一是公益宣传。电视台、广播电台、报纸、互联网等新闻媒体受众广、传播速度快、信息量大、社会影响深远，是开展食品安全公益宣传的重要力量。新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式，如开设食品安全知识专栏，制作食品安全方面的宣传片、公益广告，邀请专家开设食品安全宣传讲座等多种方式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。应当指出的是，“公益宣传”是以公益为目的的宣传，不能收取任何费用。二是舆论监督。新闻媒体是食品安全社会监督的重要力量。对食品安全违法行为，新闻媒体应当勇于揭露和曝光，保证公众的知情权和监督权。近些年来，不少食品安全事件都是新闻媒体率先曝光，并迅速引起监管部门的高度重视的，如2008年的问题奶粉事件，2014年的福喜事件等，可以说新闻媒体在曝光食品安全事件方面，发挥了不可替代的作用，是食品安全社会监督的一支重要力量。应当指出的是，新闻媒体报道食品安全事件，应当真实、公正，不能编造、散布虚假的信息，也不能以偏概全、蓄意炒作、制造事端，这是媒体应履行的社会责任。对于新闻媒体编造、散布虚假食品安全信息的，食品安全法明确规定了相应的法律责任。

除了新闻媒体对食品安全的宣传报道应当真实、公正外，其他主体，如消费者组织、公民个人、企业等在食品安全宣传报道中存在编造、散布虚假食品安全信息行为的，也要依法承担法律责任。

第十一条 国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究、应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。

国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。【释义】本条是关于开展食品安全研究和农药管理等的规定。

一、关于开展与食品安全有关的科学研究和技术应用

科学技术是第一生产力，做好食品安全工作离不开科学技术进步的力量。随着世界新的技术革命的蓬勃发展，科学技术日益渗透到社会生活的各个领域，成为提高劳动生产率的重要源泉，也成为推动经济建设和社会发展的重要力量。国家要通过设立基金、金融支持、政府采购等多种措施鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究、应用研究，提高食品安全领域的科学技术水平，同时要鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范，通过产、学、研相结合促进科技成果转化为现实的生产力，推动食品安全工作的发展。

二、关于农药管理

这一款关于农药问题的规定是本次修改新增加的内容，主要有以下四个方面：

（一）国家对农药使用实行严格的管理制度

农药是指用于预防、消灭或者控制危害农业、林业的病、虫、草和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。农药作为一种农业投入品，是农业生产的重要物质，也是有毒的特殊商品。农药的使用管理对保证食品安全关系重大，应当实行严格的监管制度。

（二）加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药

农药根据毒性大小分为五级：剧毒农药、高毒农药、中毒农药、低毒农药和微毒农药。我国对剧毒、高毒农药采取了严格的管控措施。20世纪80年代以来，我国已先后禁用了33种剧毒、高毒农药，并规定剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶和中草药材。目前剧毒、高毒农药使用量占农药使用总量的比重已降至3%以下，比21世纪初低30多个百分点。

在立法过程中，有的意见提出，为了加强对食用农产品的源头管控，应当加强对农药的管理，全面淘汰剧毒、高毒农药，以保障食品安全。但也有意见提出，当前全面淘汰剧毒、高毒农药不可行，主要原因有三点：一是地下害虫、线虫、仓储害虫等病虫主要依赖这类农药防治，新农药开发周期长的特点决定了短期内难以找到理想的替代品种，全面禁用这类农药势必会影响农业生产安全和粮食安全。二是剧毒、高毒农药不一定高风险。有些高毒农药成本低、效果好、残留低，只要严格按照要求使用，既不会影响食品安全，也不会影响生态环境安全，全面淘汰这类农药在技术上、经济上、社会上没必要也不可行。三是针对爆发性病虫害，需要储备适量的剧毒、高毒农药用于应急处置。从世界范围看，欧美等发达国家并没有完全禁止所有高毒农药的使用，而是根据生产需要限制这类农药的使用范围。一些高毒农药品种在发达国家到现在仍有登记使用，如甲拌磷,截止到2009年，在美国每年仍然有130万磅的甲拌磷在马铃薯、甘蔗、棉花、花生、玉米、甜菜、大豆等作物上广泛使用，而甲拌磷在我国主要用于防治棉花、小麦等作物的地下害虫。我国在剧毒、高毒农药禁用上是走在世界前列的，某些农药品种的使用方面甚至要严于发达国家。如我国已全面禁止使用的特丁硫磷，但在美国仍可用于防治玉米、香蕉、甜菜多种作物的虫害。目前，我国对仍在大田中使用的12种高毒农药加强管控，推行高毒农药定点经营，登记使用范围仅限于必需的特定用途。

对于上述两种意见，立法机关经过认真研究认为，淘汰剧毒、高毒农药是今后的发展方向，但当前情况下，全面淘汰剧毒、高毒农药还不可行，需要按照“时机成熟一个、禁用一个”的原则，分期分批加快淘汰。同时，考虑到有些农药虽然不属于剧毒、高毒农药，但其使用后因降解速度慢，导致在农作物上残留浓度高，对食用农产品的质量安全会造成危害，因此也需要加快淘汰。因此，最终规定为“加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药”。同时，在农药的使用方面加强管理，明确食用农产品生产者不得在生产过程中使用国家明令禁止的农业投入品，剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。

（三）推动剧毒、高毒、高残留农药替代产品的研发和应用

由于剧毒、高毒、高残留农药对人畜和环境具有较大的危害性，我国同许多国家一样，一方面逐步削减这类农药的使用；另一方面积极加快这类农药替代产品的研发推广，鼓励科研单位和农药企业开展联合攻关，加快研制具有自主知识产权的剧毒、高毒、高残留农药替代产品，同时通过有关政策，如设立专项资金用于剧毒、高毒、高残留农药替代产品的开发、逐步扩大替代产品的市场占有份额等措施，积极推动剧毒、高毒、高残留农药替代产品的研发和应用。

（四）鼓励使用高效低毒低残留农药

高效低毒低残留农药，是指防治病虫害效果好，同时其毒性和残留在农作物上的浓度又相对比较低的农药。这类农药既能满足农业生产的需要，又因其低毒性、低残留而不会对食品安全造成危害，因此是农药生产的发展方向，需要国家采取有效措施，鼓励和推广这类农药的研究、生产和使用。从实践情况看，农业部作为农药主管部门，近年来在十几个省开展了推广使用高效低毒低残留农药的试点工作，通过财政补贴的方式，鼓励农业生产者使用推荐的高效低毒低残留农药，取得了很好的效果。

第十二条 任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

【释义】本条是关于社会公众有权举报食品安全违法行为、了解食品安全信息等的规定。

做好食品安全工作，需要多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、行业自律、公众参与、社会监督的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。就社会组织和公众参与而言，主要是通过举报食品安全违法行为、了解食品安全信息、对食品安全监督管理工作提出意见和建议这三个方面来实现。

一、举报食品安全违法行为

食品安全关系每一个人的健康和安全，任何组织或者个人都有权举报食品安全违法行为，形成人人监督食品安全的天网，让不安全食品没有市场，让不法食品生产经营者无处藏身，只有这样才能形成有效的社会监督，形成只有守法生产经营才能在市场中生存的社会环境。食品安全法规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门处理。这一规定为公民和组织举报食品安全违法行为提供了制度保障。作为社会组织和公民个人，要勇于向监管部门举报违法的食品生产经营行为，这一方面是维护自身作为食品消费者合法权益的需要；另一方面也是参与食品安全社会共治，履行社会责任的需要。作为食品安全监管部门，要对社会组织和公民所举报的问题认真调查处理，不能推诿拖延，对查证属实的举报予以奖励，以此鼓励公民的举报热情，并对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。

二、了解食品安全信息

社会公众能够参与食品安全社会共治，一个基本前提是了解食品安全信息。为了保障公众的知情权，食品安全法规定了食品安全信息公开制度，这些制度基本覆盖了食品安全管理的各个方面，是一个全方位的信息公开制度，包括：一是在食品安全风险评估方面，规定食品安全风险评估结果得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即告知消费者停止食用或者使用，对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布；县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。二是在食品安全标准管理方面，规定食品安全国家标准、地方标准、企业标准都在卫生部门的网站上公布，供公众免费查阅、下载。三是在食品的标签、说明书管理上，规定食品的标签、说明书必须标明的事项，强调生产者对标签、说明书的内容负责，不得含有虚假内容。四是在特殊食品管理上，强调食品药品监督管理部门应当及时向社会公布已注册或者备案的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的目录。五是在食品出入境管理上，规定国家出入境检验检疫部门应当公布进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信用记录。六是在食品安全事故处置方面，规定食品药品监督管理部门应当会同有关部门做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布，并对可能产生的危害加以解释、说明。七是在监督管理方面，规定食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，依法向社会公布并予以实时更新，同时规定国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度，要求公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论，等等。上述这些规定，保障了社会公众对食品安全信息的知情权。对于上述范围之外的食品安全信息，公民和组织还可以依据《政府信息公开条例》的规定，依法向有关部门申请公开，有关部门应当依法予以受理，并依法予以公开。如果有关部门没有依法受理、公开信息，公民或者社会组织可以通过依法提起行政复议、行政诉讼的方式维护自己的知情权。

三、对食品安全监督管理工作提出意见和建议

我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”对于食品安全监督管理工作，任何组织或者个人都有权提出意见和建议。提出意见和建议的方式可以是来信来访，也可以是在新闻媒体上发表意见、建议等。对于社会组织或者个人对食品安全监督管理工作提出的意见和建议，有关监管部门应当认真对待，并重视研究解决，作为加强和改进工作的重要参考。

第十三条 对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。

【释义】本条是关于对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励的规定。

本条为此次新增加的条文。做好食品安全工作，不能仅靠政府和有关监管部门，需要调动每一个社会成员的积极性，形成人人维护食品安全，人人都参与食品安全社会监督的良好社会氛围。要形成这样的氛围，需要奖罚分明，一方面对违法从事食品生产经营的行为要依法查处，追究相应的法律责任，提高其违法成本，使其不敢以身试法；另一方面还要对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。榜样的作用是无穷的，对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励，可以起到鼓励更多的单位和个人向他们学习，弘扬社会正气，激励大家积极投身食品安全工作，参与食品安全社会共治的作用。这里应当指出三点：一是“在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人”是一个宽泛的概念，包括食品安全执法部门及其工作人员，从事食品安全研究的研究机构及其工作人员，食品生产经营者、食品检验机构及其检验人员，以及食品行业协会、消费者协会或者公民个人等。二是作为奖励对象，必须是对食品安全工作做出突出贡献的单位和个人，这里的标准是“突出贡献”，不是一般的做出成绩即可成为奖励对象。三是给予表彰和奖励的主体既包括各级人民政府，也包括食品药品监督管理、卫生、农业、质量监督等有关部门。四是给予的表彰、奖励，既包括物质奖励，如颁发奖金，给予物质奖赏；也包括精神方面的表彰，如给予通报表扬等表彰，授予荣誉称号等。

第二章 食品安全风险监测和评估

第十四条 国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。

国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施国家食品安全风险监测计划。

国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即核实并向国务院卫生行政部门通报。对有关部门通报的食品安全风险信息以及医疗机构报告的食源性疾病等有关疾病信息，国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门分析研究，认为必要的，及时调整国家食品安全风险监测计划。

省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案，报国务院卫生行政部门备案并实施。

【释义】本条是关于食品安全风险监测制度的规定。

本条是对原法第11条、第12条的合并和修改，明确了制定、实施食品安全风险监测计划的部门以及制定、调整地方食品安全风险监测方案的部门，完善了食品安全风险信息的核实交流机制和食品安全风险监测计划的调整机制。

一、食品安全风险监测制度

食品安全风险监测是指系统和持续收集食源性疾病、食品污染、食品中有害因素等相关数据信息，并应用医学、卫生学原理和方法进行监测。食品安全风险监测是政府实施食品安全监督管理的重要手段，承担着为政府提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职能，主要有四个方面的功能：一是全面了解食品污染状况和趋势；二是发现食品安全隐患，协助确定需重点监管的食品和环节，为监管工作提供科学依据；三是为风险评估、标准制定、修订提供基础数据；四是了解食源性疾病发生情况，以便早期识别和防控食源性疾病。

与一般的执法监督抽检相比，食品安全风险监测具有以下特性：一是目的主要为风险评估、标准制定及食品安全总体状况的评价等提供科学依据，监测结果不直接用于食品安全监管执法。监测的内容既包括标准内的项目，也包括未纳入标准的潜在污染物。二是要求有一定的代表性，通常随机采样。三是要使用最灵敏的方法，结果要出具具体数值。

二、食品安全风险监测的内容

国家建立食品安全风险监测制度，主要对以下三类内容进行监测：

1.食源性疾病。食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病。包括常见的食物中毒、肠道传染病、人畜共患传染病、寄生虫病以及化学性有毒有害物质所引起的疾病。食源性疾病具有暴发性、散发性、地区性和季节性特征，发病率居各类疾病总发病率的前列，在全世界范围内都是一个日益严重的食品安全和公共卫生问题。

2.食品污染。食品污染是指食品及其原料在生产、加工、运输、包装、贮存、销售、烹调等过程中，因农药、废水、污水、病虫害和家畜疫病所引起的污染，以及霉菌毒素引起的食品霉变，运输、包装材料中有毒物质等对食品所造成的污染的总称。食品污染可分为生物性污染、化学性污染和物理性污染三大类。

3.食品中的有害因素。食品中可能存在的有害因素按来源可分为三类：（1）食品污染物。在生产、加工、贮存、运输、销售等过程中混入食品中的物质。（2）食品中天然存在的有害物质，如大豆中存在的蛋白酶抑制剂。（3）食品加工、保藏过程中产生的有害物质，如酿酒过程中产生的甲醇、杂醇油等有害成分。

三、食品安全风险监测计划

食品安全风险监测计划是针对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测的具体计划。根据本条第2款的规定，国家食品安全风险监测计划由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门制定、实施。原法规定的是由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门，此次修改对有关部门作了进一步明确。此外，还对食品安全风险信息的交流机制作了完善，将核实环节前置，由有关部门进行核实，并向国务院卫生行政部门通报。同时明确有关信息包括有关部门通报的食品安全风险信息和医疗机构报告的食源性疾病等有关疾病信息；增加了对信息的分析研究要求，经分析研究，认为必要的，及时调整国家食品安全风险监测计划。有关部门根据分工，主要承担以下职责：

第一，核实和通报食品安全风险信息。根据本法以及国务院有关部门职责分工的规定，食品药品监督、农业、质量监督等行政部门在监督检查和执法中都可能发现食品安全信息，在这种情况下必须立即对有关信息进行核实，并向卫生行政部门通报。及时性和准确性是食品安全风险信息的重要要求，越是及时、准确的信息越是对食品安全监管工作有益。这就要求有关监管部门要尽可能提高所通报食品安全风险信息的准确性，为之后的分析研究和论证工作打好基础。规定有关部门的通报义务，是为了方便国务院卫生行政部门及时获知食品安全风险信息，及时调整国家食品安全风险监测计划，从全局上考虑和防范类似的食品安全风险，避免发生食品安全事故。

第二，分析研究和判断。国务院卫生行政部门接到有关部门通报的食品安全风险信息后，应当会同有关部门对该信息进行分析研究，包括食品安全风险信息的科学性、准确性,调整食品安全风险监测计划的必要性，经过分析研究认为必要的才能作为调整食品安全风险监测计划依据，并非是一经核实有关信息即进行调整。

第三，及时调整食品安全风险监测计划。食品安全风险监测计划虽然在一定时期具有一定程度的稳定性，但不是一成不变的。食品安全风险状况是动态的，了解到的风险信息也是变化的，为了分析和防范食品安全风险，食品安全风险信息所反映的问题，经过分析研究认为必要的，应当尽快列入食品安全风险监测计划。

第四，加强沟通、密切配合。在食品安全监管工作中，国务院卫生行政部门与食品药品监督等有关部门的关系密不可分。食品安全涉及面广，单单依靠任何一个部门都不可能完成保证食品安全、保障公众生命健康权利的重任。在具体的某一项工作中，如本条规定的食品安全信息的核实、通报和分析研究，就需要多个部门加强沟通、密切配合。

四、食品安全风险监测方案

本条第4款规定，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案，报国务院卫生行政部门备案并实施。此次修改明确了制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案的部门为省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，并将省、自治区、直辖市有关部门的组织制定、实施食品安全风险监测方案的权力修改为“制定、调整和实施”权，同时吸纳了《食品安全法实施条例》中的规定，增加了食品安全风险监测方案应当向国务院卫生行政部门备案的要求。

食品安全风险监测方案与监测计划有一定的区别。监测方案针对的是一定时期、一定区域内食品安全风险监测的重要工作、重大活动，更明确、具体，更有针对性。因此，在制定食品安全风险监测方案时，要根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，如本地区入口特征、主要生产和消费食物种类、预期的保护水平以及经费支持能力等，使其明确、具体、可操作，既与食品安全风险监测计划相符，又与食品安全风险监测计划相区分。

第十五条 承担食品安全风险监测工作的技术机构应当根据食品安全风险监测计划和监测方案开展监测工作，保证监测数据真实、准确，并按照食品安全风险监测计划和监测方案的要求报送监测数据和分析结果。

食品安全风险监测工作人员有权进入相关食用农产品种植养殖、食品生产经营场所采集样品、收集相关数据。采集样品应当按照市场价格支付费用。【释义】本条是关于食品安全风险监测机构开展食品安全风险监测工作的规定。

本条是此次修改新增加的条文。《食品安全法实施条例》第9条第2款、第3款规定：“承担食品安全风险监测工作的技术机构应当根据食品安全风险监测计划和监测方案开展监测工作，保证监测数据真实、准确，并按照食品安全风险监测计划和监测方案的要求，将监测数据和分析结果报送省级以上人民政府卫生行政部门和下达监测任务的部门，“食品安全风险监测工作人员采集样品、收集相关数据，可以进入相关食用农产品种植养殖、食品生产、食品流通或者餐饮服务场所。采集样品，应当按照市场价格支付费用。”此次修改吸纳了这一内容，并作了适当修改。

根据本条规定，对食品安全风险监测机构开展监测工作提出了以下要求：

（一）要根据食品安全风险监测计划和监测方案开展监测工作，报送监测数据和分析结果。国家食品安全风险监测计划是全国食品安全风险监测工作的指导性文件，也是总体上监测全国范围内食品安全风险的可操作性实施计划。食品安全风险监测方案是各地根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况制定的更加具体、实用、有针对性的方案。因此，食品安全风险监测机构在开展监测工作时应当紧密围绕食品安全风险监测计划和监测方案，在报送监测数据和分析结果时，也应当符合食品安全风险监测计划和监测方案中提出的要求。

（二）保证监测数据真实、准确。食品安全风险监测是确保食品安全的基础性工作，食品安全监测数据只有真实、准确，才能有效地反映食品安全的状况，作为承担食品安全风险监测任务的机构，应当运用专业知识和技术进行监测，对监测数据的真实性和准确性负责，成为保证食品安全、维护人民群众生命健康的第一道“预警线”，第一个“安全阀”。

（三）采集样品应当按照市场价格支付费用。对食品实施安全风险监测，是食品安全风险监测机构代表国家对食品安全进行监测的行为，其监测过程所需要的有关费用应当由国家财政拨付。如果不支付需要采集的样品费用，不仅会增加被检查单位、人员的负担，也不利于保证检验机构的中立和检验结果的真实公正。因此，为减轻企业负担，规范食品安全风险监测机构的采样行为，本条明确规定监测机构采集样品应当按照市场价格支付费用。

科学的食品安全风险监测需要建立在大量的、真实的、广泛的基础数据之上，许多数据都是要通过进入到食品生产经营场所等进行采集才能得到的。实践中，有的生产经营者担心影响其正常生产经营，或为了逃避监管，通过各种方式阻挠食品安全风险监测工作人员进入其种植养殖地或生产经营场所进行采样，给食品安全风险监测机构的监测工作造成很大不便。在本法修改前，《食品安全法实施条例》中仅规定监测工作人员可以进入有关场所采集样品收集数据，对企业的配合义务并未提出强制性要求，导致监测机构“采样难”。因此，此次修改对企业提出了硬性要求，明确规定食品安全风险监测工作人员有权进入相关食用农产品种植养殖、食品生产经营场所采集样品、收集相关数据，企业有义务配合。

第十六条 食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的，县级以上人民政府卫生行政部门应当及时将相关信息通报同级食品药品监督管理等部门，并报告本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门。食品药品监督管理等部门应当组织开展进一步调查。

【释义】本条是关于及时通报有关食品安全风险监测结果的规定。

本条是此次修改新增加的条文。

根据本法第5条规定，国务院卫生行政部门承担组织开展食品安全风险监测和风险评估的职责，国务院食品药品监督管理部门承担对食品生产经营活动实施监督管理的职责。本法第8条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。在食品安全监管工作由各部门分工负责的体制下，为保证监管工作的整体性和有效性，有必要进一步强化各部门在食品安全监管工作中的协调与配合，以免各个监管部门在工作衔接上出现交叉重复或者监管漏洞，实现“从农田到餐桌”的全程监管，实现环环相扣的无缝衔接。因此，此次修改增加了发现食品安全隐患后各部门之间相互协作的规定。

部门的相互配合和协作不仅体现在不同的部门之间，还体现在上下级之间。承担食品安全风险监测职能的卫生行政部门发现食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的，应当及时将相关信息通报同级食品药品监督管理等部门。同时还要报告本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门，便于其根据相关食品安全隐患信息及时采取相关措施，对发现可能存在区域性、系统性食品安全苗头性问题的，研究开展本行政区域范围内专项整治，避免危害发生或扩大。食品安全无小事，即使食品安全风险监测结果并未有确凿证据证实存在食品安全问题，只是表明可能存在食品安全隐患的，也应当启动通报和调查程序。

食品安全风险监测仅仅是发现食品安全问题的第一步，后续还需要结合科学数据和有关信息开展评估、调查等工作，对食品安全问题作出进一步判断。食品药品监督管理等部门在接到卫生行政部门通报的食品安全隐患信息后，应当组织开展进一步调查，对发现安全隐患的食品、发生问题的原因、生产经营状况等情况进行查证。

第十七条 国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。

国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。

对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。

食品安全风险评估不得向生产经营者收取费用，采集样品应当按照市场价格支付费用。

【释义】本条是关于食品安全风险评估制度的规定。

本条是对原法第13条的修改，增加了公布食品安全风险评估结果的规定，以及食品安全风险评估不得收费，采集样品应当付费的规定。

一、食品安全风险评估的含义、内容和意义

食品安全风险评估，是指对食品、食品添加剂，食品中生物性、化学性和物理性危害因素对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，具体包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述四个阶段。危害识别，是指根据相关的科学数据和科学实验，来判断食品中的某种因素会不会危及人体健康的过程。危害特征描述，是对某种因素对人体可能造成的危害予以定性或者对其予以量化。暴露评估，是通过膳食调查，确定危害以何种途径进入人体，同时计算出入体对各种食物的安全摄入量究竟是多少。风险特征描述，是综合危害识别、危害描述和暴露评估的结果，总结某种危害因素对人体产生不良影响的程度。食品安全风险评估是一项以科学为基础的工作，它的整个过程会运用到很多食品相关领域的专业知识,得出的数据必须精确无误，才能够有效防范可能存在的各种风险。

食品安全风险评估是一个科学、客观的过程，必须遵循客观规律，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。食品、食品添加剂、食品相关产品中“生物性、化学性和物理性危害因素”就是食品安全风险评估的内容，基本上可以囊括所有对食品安全构成危害的因素。例如致病性细菌、真菌、病毒、寄生虫等生物因子对食品安全产生的危害，就是生物性危害；食品添加剂中的化学成分、农药和兽药残留等化学因素对食品安全造成的危害，就是化学性危害；高温、冰冻等物理条件或者掺入金属碎屑等物理杂质对食品安全造成的危害，就是物理性危害。界定到底属于“生物性”、“化学性”还是“物理性”危害，是进行食品安全风险评估“危害识别”的重要阶段，基于这一界定，才能判断出食品安全的危害性质和危害程度，进而选择恰当的食品安全风险评估手段。

开展食品安全风险评估具有以下几个方面的重要意义：（1）是国际通行做法，也是应对日益严峻的食品安全形势的重要经验。（2）可以为国务院卫生行政部门和有关食品安全监管部门提供科学决策依据，对于制定、修改食品安全标准和提高有关部门的监督管理效率都能发挥积极作用。（3）对于在WTO框架协议下开展国际食品贸易具有重大意义。（4）是进行食品安全管理的重要技术基础，有利于提升公众的食品安全信心，推动我国食品安全管理由末端控制向风险控制转变，由经验主导向科学主导转变。

二、食品安全风险评估专家委员会

本条第2款、第3款规定了食品安全风险评估专家委员会的设立、职责和人员构成。

第一，关于设立。食品安全风险评估专家委员会是依据本法由国务院卫生行政部门组织成立，受卫生行政部门委托独立开展食品安全风险评估工作。

第二，关于职责。食品安全风险评估专家委员会的职责包括起草国家食品安全风险监测、评估规划和计划，拟定优先监测、评估项目，进行食品安全风险评估，负责解释食品安全风险评估结果，开展食品安全风险交流，承担卫生行政部门委托的其他风险评估相关任务。

第三，关于人员构成。食品安全风险评估专家委员会应当由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成，专家委员会可以根据工作需要，建立由相关专业领域的专家组成的风险评估专家库。食品安全风险评估专家委员会的专家，应当具有一定的专业水平，具有丰富的食品安全风险评估工作经验，以保障食品安全风险评估结果的科学、客观和公正。

第四，关于风险评估结果的公布。只有向社会公开评估结果，才能把潜在的健康风险及时告知公众，真正发挥食品安全风险评估防范食品安全隐患的作用。为保障其权威性和准确性，风险评估结果只能由国务院卫生行政部门来公布，具体由食品安全风险评估专家委员会负责解释。

三、对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的评估

对于农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，根据农产品质量安全法的规定，应当由农产品质量安全风险评估专家委员会进行安全性评估，但本条规定应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。这是因为，农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等对于动植物本身可能没有明显危害，但是往往因其残留影响到终端食品的质量安全，因此规定这些相关评估工作要有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。

四、评估不得收费,采样应当付费

食品安全风险评估是政府为了对食品、食品添加剂、食品相关产品中的危害因素进行风险评估，防范食品安全风险而进行的一种政府行为，所需费用由国家财政支付，生产经营者对评估有配合采样的义务，但没有付费义务。为防止在实践中，有关人员和机构借评估行为乱收费，或者不合理地采集样品，影响评估结果的公正性和客观性，影响企业的正常生产经营，此次修改增加规定：“食品安全风险评估不得向生产经营者收取费用，采集样品应当按照市场价格支付费用。”这样规定包含两层含义，一方面评估不得向企业收取费用，对于评估机构在评估过程中的收费行为，企业有权拒绝；另一方面评估机构应当按照市场价格向企业支付样品的费用。对于评估机构拒不支付样品费用的行为，企业有权向监管部门投诉举报。

第十八条 有下列情形之一的，应当进行食品安全风险评估：

（一）通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；

（二）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；

（三）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；

（四）发现新的可能危害食品安全因素的；

（五）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；

（六）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。【释义】本条是关于应当进行食品安全风险评估的法定情形。

本条是对原法第14条的修改，主要修改是对应当进行食品安全风险评估的法定情形作了明确。

《食品安全法实施条例》第12条规定：“有下列情形之一的，国务院卫生行政部门应当组织食品安全风险评估工作：

（一）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；

（二）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；

（三）发现新的可能危害食品安全的因素的；

（四）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；

（五）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。”为增强法律可操作性，使食品安全评估的启动情形更加明确，此次修改吸收了《食品安全法实施条例》的规定，明确规定在以下六种情形下应当进行食品安全风险评估：

（一）通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的。食品安全风险监测能够及时发现可能存在的食品安全隐患，并且可以主动对某些可能存在安全隐患的食品进行针对性监测，能够较早地发现问题。群众举报也是发现食品可能存在安全隐患的重要途径，要积极发挥群众监督的力量，鼓励社会组织或者个人举报食品生产经营中的违法行为。

（二）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的。食品安全国家标准是食品安全管理的基础，是生产经营者从事生产经营活动的重要依据，是消费者识别食品质量的具体引导，在保障食品安全方面起着重要作用。只有制定科学合理的食品安全标准，才能实现对食品安全的有效监督。食品安全风险评估是一项以科学为基础的工作，它是运用很多专业知识，经过精确的测算和分析得出的结果，它的重要作用之一就是为国家制定或修订食品安全国家标准提供科学依据。

（三）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的。重点领域和重点品种监管是食品安全管理的一项重要措施，国家需要根据不断出现的新情况、新问题调整监管的重点，解决现实中的突出问题。通过食品安全风险评估，可以发现食品危险因素的高发领域和高发品种，从而确定监管重点。

（四）发现新的可能危害食品安全因素的。食品安全国家标准中规定了危害人体健康物质的限量规定，这些物质经过科学论证证实会危害食品安全。而食品安全风险具有较大的不稳定性，随着现代食品加工技术和新原料不断应用于食品生产，有可能会出现新的可能危害食品安全的因素，这时就需要通过食品安全风险评估，对新发现的可能危害食品安全的因素进行判断。

（五）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的。危害食品安全的因素包括生物性、化学性、物理性等许多种类，其性质、作用各不相同，对食品安全的影响不同，在食品中所允许的含量也不同。因此在判断某一因素是否会对食品安全构成安全隐患时，仅仅通过简单的分析难以得出科学的结论，因此就需要通过食品安全风险评估，综合分析各种信息和数据，最终作出准确可靠的判断。

（六）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。这一项是兜底条款，如果有国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形，也应当进行风险评估。国务院卫生行政部门应当具有高度的责任感，发现食品可能存在安全隐患需要进行风险评估的，应当尽快组织有关机构进行食品安全风险评估。

第十九条 国务院食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门在监督管理工作中发现需要进行食品安全风险评估的，应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供风险来源、相关检验数据和结论等信息、资料。属于本法第十八条规定情形的，国务院卫生行政部门应当及时进行食品安全风险评估，并向国务院有关部门通报评估结果。

【释义】本条是关于食品安全监管有关部门在食品安全风险评估中配合协作义务的规定。

本条是对原法第15条的修改，主要修改是完善了有关监管部门向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估建议的制度，对有关要求作了进一步细化，明确了国务院卫生行政部门应当进行食品安全风险评估的情形。

根据本法和国务院确定的职责分工，国务院卫生行政、食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门分别负责食品安全监管有关工作。食品安全涉及面极为广泛，单单依靠任何一个部门都不可能完成全面监管、全面防范的重任。食品安全评估虽由国务院卫生行政部门负责，但也需要其他有关部门给予密切配合和积极协助。这条规定从两个方面对国务院各个监管部门在加强配合、做好食品安全风险评估方面提出了高标准、严要求：

一方面，国务院食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门在监督管理工作中发现需要开展食品安全风险评估情形的，应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供风险来源、相关检验数据和结论等信息、资料。此次修改，新增加了提出建议的前提条件为“在监督管理工作中发现需要开展食品安全风险评估的”，还明确了有关部门应当提供的信息和资料为风险来源、相关检验数据和结论。这样修改的目的在于对有关部门的建议义务提出更加明确的要求。这些部门不同于一般的社会组织或者个人，承担着重要的食品安全监管职责，在监管过程中更容易获知食品安全风险的信息和资料，如果获知相关信息和资料而隐瞒不报，可能会给社会造成严重的后果和危害。当有关部门在监督管理工作中发现某些食品安全问题需要进行食品安全风险评估时，就应当积极主动地提出食品安全风险评估的建议，这是一项硬性职责，不可以随意放弃。

另一方面，国务院卫生行政部门应当及时进行食品安全风险评估，并向国务院有关部门通报评估结果。此次修改新增加了国务院卫生行政部门应当及时进行食品安全风险评估的条件为“属于本法第十八条规定情形的”，这样规定是为了使卫生行政部门的职责更加明确，通过法律将应当进行评估的法定情形确定下来，避免卫生行政部门在作出是否评估的判断时过于随意，裁量权过大。根据本法第18条规定，通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的，为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的，为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的，发现新的可能危害食品安全因素的，需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的，国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形下，卫生行政部门就应当进行食品安全风险评估，不得再设定其他限制拒绝评估。作出评估后，国务院卫生行政部门应当向国务院食品药品监督管理、农业行政、质量监督等有关部门通报食品安全风险评估结果，以便有关部门及时了解后续情况，实现各部门的食品安全风险信息共享，更好地沟通协调国务院有关部门的具体监管工作，发挥食品安全风险评估的科学管理作用。

第二十条 省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息。

国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息。

【释义】本条是关于卫生行政、农业行政部门相互通报有关信息的规定。

本条是此次修改新增加的条文。

根据本法第2条第2款规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。根据这一规定，本法规定的食品安全风险监测、评估制度，不适用食用农产品，食用农产品的风险监测、评估由农业行政部门依据农产品质量安全法进行。农产品质量安全法第34条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。监督抽查结果由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门按照权限予以公布。第6条规定，国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。根据本法和农产品质量安全法的有关规定，食品安全风险监测由省级以上卫生行政部门实施，食用农产品安全风险监测信息由省级以上农业行政部门公布。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布，食用农产品安全风险评估结果由国务院农业行政部门负责通报。这就要求卫生行政部门和农业行政部门之间按照各自权限对掌握的食品和食用农产品安全信息进行互相通报。

农产品质量安全法也对国务院农业行政部门向国务院有关部门通报信息的职责作了规定。本条规定，既是为了与农产品质量安全法相衔接，也是对卫生行政部门和农业行政部门互通信息的职责进一步提出了明确要求，这样规定能够更好地保障食品和食用农产品的质量安全，有利于实现“从农田到餐桌”的全程监管。

第二十一条 食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。

经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。【释义】本条是关于食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据的规定。

本条是对原法第16条的修改。主要修改是强调了当对食品安全风险评估结果得出食品不安全结论时，有关部门应当先告知消费者停止食用，再采取其他措施。

食品安全风险评估由国务院卫生行政部门成立并由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。因此，食品安全风险评估结果具有较高的权威性、科学性、可信性，应当在制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的过程中发挥重大作用。

一、食品安全风险评估结果应当作为制定、修订食品安全标准的科学依据

食品安全标准是强制执行的标准，是规范食品生产经营行为的技术指南，是食品安全评价的重要依据，是食品安全管理和执法的重要手段。因此，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，充分考虑食品安全风险评估结果，才能使所制定的标准科学合理、安全可靠。食品安全标准包括食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定，还包括食品添加剂的品种、使用范围、用量，与食品安全有关的质量要求，食品检验方法与规程等许多内容。这些内容反映出制定食品安全标准对于科学性、技术性手段要求很高，必须依赖于食品安全风险评估技术水平的不断提高。食品安全标准也不是一成不变的，它需要根据食品安全状况的不断变化而变更。修订食品安全标准应当把食品安全风险评估结果作为科学依据，才能真正保障食品安全。

二、食品安全风险评估结果应当作为对食品安全实施监督管理的科学依据

食品安全监督管理措施必须建立在科学基础之上，因此，食品安全风险评估结果应当作为对食品安全实施监督管理的科学依据。经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自分工履行以下监督管理职责：一是立即发布公告，告知消费者停止食用或者使用。这一内容在此次修改中作了调整，将“发布公告，告知消费者”作为监管部门首先要履行的职责。人民群众的生命健康权是最重要的权利，在得知食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论后，监管部门最紧要的职责就是告知消费者停止食用、使用，将危害和损失降低到最小。根据本条规定，向社会公布，告知消费者的时间要求为“立即”，这是对履职部门的法定要求，不得延误。二是采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营。发现食品、食品添加剂、食品相关产品存在危害因素的，应当立即采取相应措施，如要求食品经营者停止经营不安全食品，切断源头，确保有问题的食品、食品添加剂、食品相关产品不再生产、流入市场，避免事件发展难以控制，造成更大的危害和损失。三是需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。如果食品、食品添加剂、食品相关产品存在不安全，为适应新情况、新问题，有关食品安全标准可能也需要及时进行制定或调整，防止再次出现类似的危害。根据本法第27条的规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。因此，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论后，如果有必要对食品安全国家标准进行制定或修订的，由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。

第二十二条 国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。【释义】本条是关于对食品安全状况进行综合分析并公布警示的规定。

本条是对原法第17条的修改。主要修改是将对食品安全状况进行综合分析并公布警示的主管部门由国务院卫生行政部门修改为国务院食品药品监督管理部门。这样修改的原因是为了适应国务院部门职责分工的新调整。

一、对食品安全状况进行综合分析

行政管理的高效率必须建立在统筹规划、把握全局的基础上。食品安全监督管理部门除了要进行具体的、日常的食品安全监督管理之外，还要注意及时总结经验，对食品安全状况进行综合分析。国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对于食品安全监管部门而言，对食品安全状况进行综合分析，有利于提高监管水平，及早发现食品安全隐患，全面做好食品安全监管工作。

既然是综合分析，需要综合考虑的情况有很多。法律上列明了综合分析最重要的两项内容，即食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息。食品安全风险评估结果的最大特点就是客观，能够为综合分析提供科学依据，如果缺少科学依据，综合分析也就失去了判断基础和科学保障。食品安全监督管理信息为综合分析提供了实践基础和经验，使综合分析的结果能够紧密围绕执法实践和现实问题，最终提高食品安全监督管理水平。因此，食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息作为综合分析的重要考虑因素，缺一不可，不可偏废。

二、及时提出食品安全风险警示，并向社会公布

对食品安全状况进行综合分析，能够在进行更大范围的信息汇总过程中发现具有较高程度安全风险的食品，进而提出食品安全风险警示，并向社会公布。

根据本法第118条的规定，食品安全风险警示信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。对于某种可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。发布食品安全风险警示，使食品生产经营企业和消费者能够引起足够重视，有利于加强对风险食品的监督，预防和控制食品安全事故。但在实践中一定要把握好“度”，发布食品安全风险警示要尽量避免引起消费者恐慌。这就要求国务院食品药品监督管理部门发布食品安全风险警示，在及时、迅速的同时力求做到客观、准确。这样才能尽到食品安全监管职责，真正保障公众对食品安全信息的知情权。此外，此次修改将“予以公布”修改为“向社会公布”，对公布的范围作了进一步明确，也是为了更好地保障公众的知情权。

第二十三条 县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。

【释义】本条是关于食品安全风险交流的规定。

本条是此次修改新增加的条文。

食品安全风险交流是指在风险分析全过程中，风险评估者、风险管理者、消费者、产业界、学术界和其他利益相关方对风险、风险相关因素等的信息和看法，包括对风险评估结果和风险管理决策进行的互动式沟通。

食品安全不存在零风险，即使是再完善的食品安全管理制度，也不能完全杜绝食品安全事件的发生。而食品安全由于其对公众身体健康和生命安全的深远影响，必定会受到公众的强烈关注。一旦有发生食品安全事件的可能性，如不能采取有效的应急措施加以应对，极易使消费者产生恐慌心理，降低政府公信力，对相关食品产业也会造成负面冲击。这就要求相关部门必须积极主动地引导风险交流工作，通过各种信息渠道与公众及时沟通，保证各渠道信息的一致性，提高风险交流成效，防止虚假信息流传。风险交流在食品安全管理方面意义重大，已经形成普遍共识，在很多国家或地区都建立了有效的风险交流制度，成为各国食品安全应急管理的重要组成部分。

风险交流的主体主要包括县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构、食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等。其中，食品药品监督管理部门和卫生行政、农业行政、质量监督等有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构承担着组织各方进行风险交流的重要职责。政府和有关机构掌握着食品安全信息的第一手资料，是食品安全管理的执行者和监管者，从各国经验来看，都将政府或政府设立的专门机构作为组织风险交流的主体。

食品安全风险交流的内容为食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息。食品安全风险评估信息包括食品安全风险评估程序和管理体系，评估项目的立项背景、依据、必要性，项目的进展和食品安全风险管理建议等，风险评估结果的解释和答疑，食品安全与食源性疾病的科学知识，针对性的消费建议等。食品安全监督管理包括食品安全领域出现的新情况、新问题，企业遵纪守法情况，重大案件的查处结果等。

食品安全风险交流是一个双向、互动的过程，一方面，政府和有关机构将风险信息传递给利益相关者，增加决策和执法的透明度，增强食品安全管理行为社会公信力，提高食品安全突发事件的应对能力；另一方面，政府和有关机构通过风险交流收集利益相关者的信息反馈，通过对这些信息的综合分析，为政府和有关机构的决策和执行行为提供指导。

第三章 食品安全标准

第二十四条 制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。

【释义】本条是关于食品安全标准制定原则的规定。

食品安全标准是强制性标准，是保证食品安全、保障公众身体健康的重要措施，是实现食品安全科学管理、强化各环节监管的重要基础，也是规范食品生产经营、促进食品行业健康发展的技术保障。2009年食品安全法通过之前，我国有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2000余项，行业标准2900余项，地方标准1200余项。食品安全法通过后，卫生行政部门对食品相关标准进行了清理，梳理标准间矛盾、交叉、重复等问题。截至目前，国务院卫生行政部门已经公布了近500项食品安全国家标准，初步建立了一个以国家标准为主体、以保障公众身体健康为宗旨的食品安全标准体系。

一、保障公众身体健康是制定食品安全标准的宗旨

目前我国的食品安全总体状况良好，但仍存在不少问题。

针对我国的具体国情，制定科学合理、安全可靠的食品安全标准，保障公众身体健康，是食品安全标准制定工作的出发点和落脚点。制定食品安全国家标准、地方标准和企业标准都要围绕这一宗旨。

二、食品安全标准应当做到科学合理、安全可靠

目前，我国食品安全标准体系逐步完善，但随着食品工业的发展和人民生活水平的提高，食品安全标准工作仍存在诸多亟待解决的问题，如标准总体上标龄较长、食品安全标准通用性不强、部分指标欠缺风险评估依据等问题，食品安全标准的科学性、合理性仍有待进一步提高。提高食品安全标准的科学性、合理性，要以食品安全风险评估结果为依据，以对人体健康可能造成危害的食品安全风险因素为重点，科学合理地设置标准内容；要加强标准的基础性研究，提高食品安全风险监测和评估能力；要坚持立足我国国情与借鉴国际标准相结合，既要立足我国国情和食品产业的实际发展，兼顾行业现实和监管实际需要，也要积极借鉴相关国际标准的先进经验，注重标准的可操作性；还要不断创新标准制定工作机制，提高研制标准的能力和水平，提高标准制定工作的透明度和公众的参与程度，广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见。食品安全标准还应当安全可靠，保证食品无毒无害，并且符合有关营养要求，不会对人体造成危害。

第二十五条 食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。

【释义】本条是关于食品安全标准强制性的规定。

1.标准分为强制性标准和推荐性标准。标准是为适应科学发展和合理组织生产的需要，在产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求等方面规定的统一技术要求。根据是否具有强制性，标准分为强制性标准和推荐性标准。其中，保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。国家标准的代号由大写汉语拼音字母构成。强制性国家标准的代号为“GB”，推荐性国家标准的代号为“GB/T”。从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准，禁止生产、销售和进口不符合强制性标准的产品。国家鼓励企业自愿采用推荐性标准。

2.食品安全标准是强制执行的标准。食品安全标准关系人民群众身体健康和生命安全，是强制执行的标准，包括食品安全国家标准和地方标准。生产经营者、检验机构以及监管部门必须严格执行，禁止生产经营不符合食品安全标准的食品、食品添加剂和食品相关产品，否则应承担相应的法律责任。

3.不得制定其他的食品强制性标准。为了解决2009年食品安全法通过之前食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准等多套标准同时存在的问题，从制度上确保食品安全国家标准的统一，食品安全法规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。2009年食品安全法通过以后，国务院卫生行政部门先后开展了乳品安全标准、食品安全基础标准、食品卫生标准、现行食品标准的清理整合工作，拟定了我国食品安全标准框架。目前，国务院卫生行政部门已基本完成了食品安全国家标准的整合工作，并公布了近500项食品安全国家标准，包括通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法四类，涉及上万项安全指标和参数，基本覆盖了从农田到餐桌的食品生产加工各个主要环节及食品安全控制要求。

第二十六条 食品安全标准应当包括下列内容：

（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；

（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；

（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；

（五）食品生产经营过程的卫生要求；

（六）与食品安全有关的质量要求；

（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程；

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。【释义】本条是关于食品安全标准内容的规定。

食品安全标准是保障公众身体健康的强制性标准。本条列举了食品安全标准应当包括的八项内容：

（一）污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定。致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质，禁止人为添加到食品中，但是在食品生产（包括农作物种植、动物饲养和兽医用药）、加工、包装、贮存、运输、销售直至食用等过程中，可能会或多或少进人食品中。如果人体摄入的危害物质超过一定含量，就会危害人体健康。因此，必须对食品中各种危害物质的限量作出规定。

按照对人类和动物有无致病性，微生物可以分为致病性微生物和非致病性微生物。致病性微生物包括细菌、病毒、真菌等。农药残留问题是随着农药在农业生产中广泛使用而产生的。在食品中的农药残留，如果超过一定限量，会造成食物污染，危害人体健康。兽药残留是指使用兽药后蓄积或存留于畜禽机体或产品（如鸡蛋、奶品、肉品等）中原型药物或其代谢产物，包括与兽药有关的杂质残留。生物毒素,又称天然毒素，是指生物来源并不可自我复制的有毒化学物，包括动物、植物、微生物产生的对其他生物有毒害作用的各种化学物质，如黄曲霉毒素、真菌霉素等。重金属一般是指密度在4.5g/cm3以上的金属，如铜、铅、锌、铁、钴、镍、锰、镉、汞、钨、钼、金、银等。食物中的重金属超过一定限量都将对人体产生危害。如果河流、湖泊、海洋或者土壤受到重金属污染，鱼类、贝类或者稻谷、小麦等农作物吸收、积累重金属后被人类食用，其中的重金属就会随之进入人体导致重金属中毒。如一些地方的大米曾多次被曝重金属镉超标，有意见认为其原因就在于土壤遭污染后，镉通过水稻根茎叶吸收、转运、累积到籽粒中，最终导致大米中镉超标。其他危害人体健康物质还包括放射性物质等。

目前，我国已经制定了《食品中污染物限量》等食品安全国家标准，对食品中污染物质以及其他危害人体健康物质的限量指标进行了规定。

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量。食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质，包括营养强化剂。适当添加食品添加剂，可以改善食品的色、香、味，延长食品的保质期，满足了人们对食品品质的新需求，但如果滥用食品添加剂，则会严重危害人体健康，因此必须对其品种、使用范围和用量进行严格限制。目前，我国已经制定了《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），以及《食品添加剂――硬脂酸钾》（GB31623-2014）、《食品添加剂――天门冬氨酸钙》（GB 29226-2012）等多项有关食品添加剂的食品安全国家标准，对食品添加剂的品种、使用范围、用量进行规范。

（三）特定人群的主辅食品的营养成分要求。婴幼儿是人一生中健康成长的重要时期，这个时期如果能够得到合理的膳食营养，必将为其以后一生的身体和智力发育打下良好的物质基础。婴幼儿主辅食品的营养成分不仅关系到食品的营养，而且关系到婴幼儿的身体健康和生命安全，必须搭配科学，各种营养成分既不能过多，也不能过少。少了会导致营养不良，多了也可能引起中毒。因此，必须在进行风险评估后规定营养成分的最高量、最低量等要求，使婴幼儿在满足营养需求的同时又保证食用安全。同样，其他一些特定人群对主辅食品的营养成分也有特殊要求，需要制定相应的标准。

（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求。原法的规定为“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”。在此次修改过程中，有意见提出，本法附则中明确规定，食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求。因此，营养是食品安全的应有之义，包括在食品安全中，不应当再把两者并列，建议将“安全”修改为“卫生”。新法根据上述意见，进行了相应修改。

（五）食品生产经营过程的卫生要求。为规范食品生产过程，国务院卫生行政部门制定了《食品生产通用卫生规范》（GB14881-2013）和《食品经营过程卫生规范》（GB31621-2014）。《食品生产通用卫生规范》规定了食品生产过程中原料采购、加工、包装、贮存和运输等环节的场所、设施、人员的基本要求和管理准则，各类食品的生产都应当适用该标准。《食品经营过程卫生规范》规定了食品采购、运输、验收、贮存、分装与包装、销售等经营过程中的卫生要求，各类食品的经营活动都要适用该标准。

（六）与食品安全有关的质量要求。主要包括：一是与微生物控制和食品腐败变质等安全指标密切相关，如水分、杂质、酸价等；二是体现食品应当有的营养要求，例如生乳的蛋白质、婴幼儿配方食品中各类营养物质等；三是产品特征性指标，例如天然矿泉水中的矿物质含量等。

（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程。原法的规定为“食品检验方法与规程”。在修改过程中，有意见提出，不是所有的食品检验方法与规程都与食品安全有关，都应当纳入食品安全标准，因此本项进行了相应的修改，增加了“与食品安全有关”的规定。食品检验方法标准包括理化、微生物和毒理等检验方法，是基础和产品标准中各类限量指标的配套检测方法。

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。本项属于兜底条款，包括其他没有明确列举，但是涉及食品安全，需要制定标准的内容。

截至目前，我国已经公布了近500项食品安全国家标准，包括通用标准（基础标准）、产品标准、生产经营规范、检验方法标准四方面的内容。食品通用标准适用于各类食品，规定了各类食品中的污染物、真菌毒素、致病菌、农兽药残留、食品添加剂和营养强化剂使用、包装材料及其添加剂、标签和营养标签等要求。食品产品标准规定了各大类食品定义、感官、理化和微生物等要求。食品生产经营规范标准强化食品生产经营过程控制和风险防控，对原料、生产过程、运输和贮存、卫生管理等生产经营过程安全控制提出要求。食品检验方法标准包括理化、微生物和毒理等检验方法。

第二十七条 食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。

食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定。

屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。

【释义】本条是关于食品安全国家标准制定、公布主体的规定。

1.关于食品安全国家标准的制定、公布。原法规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门制定、公布”，同时还规定国务院食品药品监督管理部门对食品生产经营活动实施监督管理。这一食品安全标准制定和执行两者分离的体制，实践中遇到了一些问题，主要是一些急需的标准未能及时制定，不能满足食品安

第三篇：《中华人民共和国食品安全法》释义

《中华人民共和国食品安全法》释义

人大和国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见。在反复研究各方面意见的基础上，国务院法制办会同国务院有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法修订草案更名为食品安全法草案。2007年11月，国务院常务会议通过该草案提请全国人大常委会审议。

全国人大一直高度重视食品安全立法，常委会领导多次就食品安全问题听取有关部门汇报，并作出重要指示。2006年初，全国人大常委会根据全国人大代表的议案和建议，将修改食品卫生法列入全国人大常委会立法计划。根据全国人大常委会立法工作要求，全国人大教科文卫委员会积极介入该法草案的起草工作，先后六次召开修订食品卫生法座谈会，听取有关议案领衔代表、国务院有关部门及专家的意见和建议；先后赴山东、广东、浙江等地进行调研，了解食品安全现状，听取各方面意见。2008年5月，全国人**律委员会、教科文卫委员会和全国人大常委会法工委联合在京召开座谈会，分别听取国务院有关部门、专家和食品生产经营企业的意见。根据立法工作要求，全国人大教科文卫委员会经认真研究，分别于2007年11月和2008年8月向全国人大常委会提交了审议报告和审议意见。

2007年12月，十届全国人大常委会对食品安全法草案进行了初次审议。2008年4月，十一届全国人大常委会将食品安全法草案向社会全文公布征求意见，自4月20日至5月20日共收到意见11327件。此后，十一届全国人大常委会分别于2008年8月和10月对该草案进行了二审和三审。2009年2月28日，全国人大常委会 有权向有关部门了解食品安全信息，对监管工作提出意见。因食品、食品添加剂或者食品相关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。

二、食品安全法的主要特点

食品安全法在延续食品卫生法行之有效制度的基础上，根据食品安全新形势，从现阶段实际情况出发，吸收国内外食品安全监管的成功经验和做法，以保证食品安全为主线，针对食品安全监管中的漏洞，在不同层面、多个角度，进行了体制创新、制度创新和机制创新，为食品安全工作构筑了新的框架平台。立法重点明确，在食品安全风险监测和评估、食品安全标准的制定、食品生产经营、食品检验、食品安全事故处理、监督管理和法律责任等方面都做了全面妥善的规定，法的适用性和可操作性都比较强。食品安全法共十章一百零四条，可以归纳为八大特点。

特点

一、规定国务院设立食品安全委员会,食品安全监管体制更加科学、有效

食品安全是重要的公共卫生问题。为了解决食品安全监督管理中的职责不清等突出问题，本法规定了国务院各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责，负责食品的安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。农业负责初级农产品生产环节的监管；质量监督部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监管。这种体制有利于各司其职，对改善食品安全状况，实际上也发挥了积极作用。

特点

二、明确食品安全风险评估的法律地位,食品安全监管有了科学依据。食品安全问题的主要表现形式是食源性疾病、营养缺乏性疾病。食品安全风险评估就是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行的科学评估。将食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的科学依据，是人们对食品安全监管规律的深刻认识，已成为许多国家的普遍做法。据此，本法确立了食品安全风险评估制度，明确规定：国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。并规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作。为了保证食品安全风险评估的结果得到利用，本法规定，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；风险评估得出食品不安全结论的，监管部门应依据各自职责立即采取措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用。需要修订、制定相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订；国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据风险评估结果和食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析，对可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应提出食品安全风险警示，并予以公布。

特点

三、规范食品安全标准的制定,有利于保障监管工作的统一性

为了解决目前一种食品有多套标准适用的问题，本法规定，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。并规定制定食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门应当对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。

为了保证食品安全标准的科学性和权威性，本法规定，食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由卫生、农业、食品等方面

的专家以及国务院有关部门的代表组成。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。

特点

四、规范食品检验行为,保证食品检验数据和结论的客观、公正

为了规范食品检验机构和食品检验活动，保证食品检验数据和结论的客观、公正，本法规定：一是食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。二是食品检验机构的资质认定条件和检验规范，由国务院卫生行政部门制定。三是食品检验实行食品检验机构与检验人负责制，由食品检验机构指定的检验人独立进行。检验人应当按照有关法律、法规的规定，并按照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假的检验报告。

为了避免食品安全监管出现遗漏，本法规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。食品安全监管部门应当对食品进行定期或不定期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品，不得收取检验费和其他任何费用。这些都体现了科学、公正执法的理念。

特点

五、注重食品生产经营的管理,维护好消费者的权益

食品安全法强化了食品生产经营者作为食品安全 品生产经营者未依法召回或停止经营不符合食品安全标准的食品的，食品安全监管部门可以责令其召回或停止经营。

特点

六、加大了对进口食品的监管力度，确保进口食品的安全 为了保障我国公民的生命安全和身体健康，本法对食品进口作了以下规定：一是进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准，无国家标准或首次进口的新品种，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关安全性评估材料。二是向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国务院出入境检验检疫主管部门备案；向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国务院出入境检验检疫主管部门注册。三是进口预包装食品的标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求。

为了维护我国出口食品的良好形象，本法规定，出口的食品由出入境检验检疫机构进行监督、抽检，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国务院出入境检验检疫主管部门备案。此外本法还规定，国家出入境检验检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、机构和企业；建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录，并予以公布。有不良记录的，应加强检验检疫。

特点

七、规范食品安全监管部门的权力和责任,监管制度更加合理

制定食品安全法的目的，是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全监管须“以人为本”，科学监管。为此，该法在监管体制、监管依据、监管内容、监管手段、监管信息等方面，都作出了具体的规定。针对目前食品安全监管中执行力不强、执法不严等问题，本法赋予监管部门制止、查处违法行为的必要权力，规定：食品安全监管部门履行食品安全监管职责时，有权进入生产经营场所实施现场检查；对生产经营的食品进行抽样检验；查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；查封违法从事食品生产经营活动的场所等。根据权力和责任相一致的原则，本法同时还规定，食品安全监管部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。

公众对食品安全问题享有知情权，但为了防止不负责任的传言或者炒作引起消费者不必要的恐慌，针对当前食品安全信息公布不规范、不统一，公布的信息有的不够科学等问题，本法明确规定，国家建立食品安全信息统一公布制度，对食品安全信息公布的主体、渠道、形式等分别作出了详细规定，保证公众获得真实、准确、及时的食品安全信息。

特点

八、强化了公民权益保障的有效措施，加大对违法行为的处罚力度 为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康，必须加大对食品生产经营违法行为的处罚力度。据此，本法对用非食品原料生产食品或在食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或用回收食品作为原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，未经安全性评估利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂和食品相关产品新品种的生产等，处以最高多达货值金额10倍的罚款，吊销其许可证。对依照本法规定被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起5年内不得从事食品生产经营管理工作。生产或不符合食品标准的食品销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

针对目前一些虚假食品广告欺骗、误导消费者损害消费者权益的情况，食品安全法加强

了对食品广告的监管。一是食品安全监督管理部门或承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或其他形式向消费者推荐食品。二是社会团体或者其他组织、个人在广告中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。为了保证使权益受到损害的消费者优先得到赔偿，本法还规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。这样规定更多地体现了消费者与经营者之间的民事法律关系，强化了对消费者民事权利的保护，也有利于增强法律的可操作性。

品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的相关问题(例如食品添加剂的生产经营)等都作出全面规定；并且在一个更为科学的体系下，可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。

二、食品安全法的立法目的

曾经向社会全文公布的《中华人民共和国食品安全法(草案)》[以下简称食品安全法(草案)]中关于本条的规定如下：“为了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，增强人民群众体质，制定本法。”修改并审议通过的规定更加集中凸显“安全”二字，更加凸显《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)的终极目标是“保障公众身体健康和生命安全”。

随着人们生活水平和富裕程度的提高，社会公众对于食品安全的关注度大大增强了。然而，近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”以及多起严重的“问题奶粉事件”等，充分说明食品安全已经成为严重影响公众身体健康和生命安全的重要问题。层出不穷的食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的心理恐慌，对国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。例如，2008年三鹿婴幼儿奶粉事件对于公众的食品安全信心造成沉重打击，给我国乳制品行业等社会经济的发展造成了不可估量的损失。而且，随着经济全球化影响扩大，一旦出现2008年三鹿婴幼儿奶粉事件这样严重的食品安全事件，对于中国制造的产品信誉都会产生连锁性的恶劣影响。

因此，在制定食品安全法的过程中，如何从各环节、各方面保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，成为立法考虑的中心主旨。体现在制度设计上主要表现为：一是学习国际先进经验，建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定或者修订食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。二是坚持预防为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化了食品生产经营者作为保证食品安全的 依据本条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应守本法：食品生产和加工，食品流通和餐饮服务；食品添的生产、经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备的生产、经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理；有关食用农产品的质量安全标准的制定和食用农产品安全有关信息的公布。执法部门和执法人员要正确把握食品安全法的适用范围，不得随意扩大，也不得随意缩小。

本条关于食品安全法适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。体现在以下几方面；

发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性和积极意义。一个企业产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用：一是可以提升企业品牌形象，增强企业核心竞争力；二是可以赢得市场和人心，提升企业经济效益；三是可以加速实现社会的可持续发展和提高人民生活水平。

本法对于食品生产经营者是食品安全的 险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

【释义】本条是关于县级以上地方人民政府的食品安全监管职责的规定。

一、县级以上地方人民政府统一负责当地食品安全监督管理工作。

我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。、一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[20043 23号)对于地方政府在食品安全监管中的职责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和不法分予的保护伞。地方各级政府应当依照本法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，组织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

二、建立健全“从农田到餐桌”的全程监督管理的工作机制。实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早地发现不适于食用的产晶，从源头上解决食品不安全的问题。这次三鹿奶粉事件暴露出来的奶站无人监管的问题，就越发显出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立法考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了达到最大限度地保证食品安全，必须将食品安全的要求融人到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合措施保证各环节上的食品安全。本法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于保证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义。

三、县级以上地方人民政府与本级政府所属有关部门的关系。根据本条 于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条 工商行政管理．食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。是行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而是被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整体发展都会遭受沉重打击；长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高企业形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律珍惜和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境；另一方面，行业协会要依法加强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守法律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会对于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及时发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自律和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的传递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食品安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监督，这对于推动食品安全会起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，．人体器官的功能和组织的正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。

食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动实践等重要作用。

目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。

理解本条规定的“公益宣传"，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务的宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的关注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通过美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益宣传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全法律法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在舆论监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提供相关便利。但需要注意的是，新闻媒体报道食品安全信息，应当客观、全面、准确，对发布的信息负责，避免对社会公众造成误导和不必要的恐慌。

定因素。随着经济社会的发展和科技进步，人民群众对于食品安全的要求与日俱增，对食品生产经营者提出了新的激励。如果一个食品生产经营者采用了公认的先进技术和先进管理规范，就能够领先于竞争者赢得市场。食品生产经营者也已经意识到，必须努力采用能够提高食品安全水平的先进技术和先进管理规范，才能在激烈的市场竞争中求生存、谋发展。

因此，国家鼓励食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。例如，鼓励食品生产经营者实行食品规模化生产和连锁经营、配送；鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平等。

职能、办事程序等情况的；

（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”食品安全信息显然属于需要政府主动公开的内容。《政府信息公开条例》 依据本法规定，国家建立食品安全风险监测制度，主要对以下三类内容进行监测。1.食源性疾病

食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病。包括常见的食物中毒、肠道传染病、人畜共患传染病、寄生虫病以及化学性有毒有害物质所引起的疾病。1984年世界卫生组织将“食源性疾病”（foodborne diseases）一词作为正式的专业术语，以代替历史上使用的“食物中毒”一词。食源性疾病可以有不同的病原体，也可以有不同的病理和临床表现。但是这类疾病有一个共同特点，即致病因素通过食品消化进入人体，因此每个人都存在着罹患食源性疾病的危险。食源性疾病的发病率居各类疾病总发病率的前列，是当前世界上最突出的食品安全和公共卫生问题。

2.食品污染

食品污染是指食品及其原料在生产、加工、运输、包装、贮存、销售、烹调等过程中,因农药、废水、污水，各种食品添加剂，病虫害和家畜疫病所引起的污染，以及霉菌毒素引起的食品霉变，运输、包装材料中有毒物质等对食品所造成的污染的总称。食品污染可分为生物性污染和化学性污染两大类。生物性污染是指有害的病毒、细菌、真菌以及寄生虫等对食品造成的污染；化学性污染是指由有害有毒的化学物质对食品造成的污染。食品一旦受污染，就极有可能危害公众的身体健康和生命安全。

3.食品中的有害因素

食品中可能存在的有害因素按来源可分为四类：（1）食品污染物。在生产、加工、贮存、运输、销售等过程中混入食品中的物质，生物性有害因素（如细菌、病毒等）和放射性核素一般也包括在内。（2）食品添加剂。（3）食品中天然存在的有害物质，如大豆中存在的蛋白酶抑制剂。（4）食品加工、保藏过程中产生的有害物质，如酿酒过程中产生的甲醇、杂醇油等有害成分。有害因素按性质可分为生物性因素、化学性因素和物理性因素三类。需要注意的是，食品中可能存在有害因素，但是其性质、作用各不相同，在食品中所允许的含量水平不同，进行食品安全风险监测的研究方法也大不相同。

（三）食品安全风险监测计划和食品安全风险监测方案

部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划。

【释义】本条是关于调整食品安全风险监测计划的规定。

（一）通报食品安全风险信息

依据本法以及国务院有关部门职责的规定，按照一个环节由一个部门管理的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，国务院农业行政部门负责初级农产品种植养殖环节的监督管理；国务院质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理；国务院工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理；国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。这些部门分管的都是基础性工作，在具体行政事务中直接与食品安全问题打交道，当然就会接触更多也了解更多的食品安全信息。这些部门在监督检查、惩处违法行为等过程中，肯定也会获知某些食品安全风险信息，在这种情况下必须立即向负有综合协调职责的国务院卫生行政部门通报。法律规定了这些部门的通报义务，主要是为了方便国务院卫生行政部门及时获知食品安全风险信息，并从全局上考虑和防范类似的食品安全风险、及时应对避免发生食品安全事故。

（二）核实食品安全风险信息

国务院卫生行政部门接到有关部门通报的食品安全风险信息后应当会同有关部门对该信息进行核实。因此，所通报的食品安全风险信息应当具备两方面特性，即及时性和准确性，越是及时、准确的信息越是对食品安全监管工作有益。所以国务院卫生行政部门接到有关部门的通报以后，一定要会同有关部门进一步核实信息，经过核实的信息才能作为调整食品安全风险监测计划的依据。这也要求国务院有关监管部门在通报的同时要对所获知的食品安全风险信息进行初步的、基本的核实，尽可能提高所通报食品安全风险信息的准确性，同时也为之后两个部门的共同核实提供了便利，有利于提高行政效率。

（三）及时调整食品安全风险监测计划

食品安全风险监测是一项科学工作，必须做到客观、真实，并力求完整性和时效性，食品安全风险监测最终目的是把监测结果应用于保证食品安全。因此，食品安全风险监测对各级政府和监管部门来说都是极为重要的一项工作，被作为食品安全监管不可或缺的重要方法在国外广泛应用。食品安全风险监测的重点主要有：一是了解掌握本地区特定食品类别和特定食品污染物的污染水平，掌握污染物的变化趋势，以便为制定和实施食品安全监督管理政策、制定食品安全标准等提供科学依据。二是对已采取防控措施进行干预效果的评价。监测资料可反映一个地区食品安全监管的工作水平，评价一个地区居民健康保护的水平和食源性疾病发生风险控制能力。以往发生过的某些食品的重点危害因素应当纳入监测计划。三是通过向社会公布监测结果和分析食品安全状况，加强公众自身保护意识，指导食品生产经营企业做好食品安全管理。

食品安全风险监测计划虽然在一定时期内具有一定程度的稳定性，但绝对不是一成不变的。食品安全风险监测计划是针对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测的具体计划。食品安全风险信息所反映出的问题可能就是食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素引起的，为了分析和防范食品安全风险，食品安全风险信息所反映的问题应当尽快列入食品安全风险监测计划。食品安全风险状况是动态的，了解到的风险信息也是变化的。国务院卫生行政部门在接到国务院有关部门通报的食品安全风险信息，并在会同有关部门对该食品安全风险信息进行核实后，发现食品安全风险与监测计划的监控点不符时，应当及时调整食品安全风险监测计划，充分发挥食品安全风险监测保证食品安全的作用。

（四）加强沟通、密切配合 在食品安全监管工作中，负有综合协调职责的国务院卫生行政部门与实施分段监管的国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门的关系密不可

分。食品安全涉及面极为广泛，单单依靠任何一个部门都不可能完成保证食品安全、保障公众生命健康权利的重任。在具体的某一项工作中，如本条规定涉及的食品安全信息的通报和核实，就需要多个部门加强沟通、密切配合，这样才能提高行政效率，独立而又合作地完成食品安全法赋予的监管职责。

验

20世纪90年代以来，由于口蹄疫、疯牛病、禽流感等疫情频频爆发，欧盟各国经济和贸易蒙受了巨大损失，暴露了欧盟原有食品法规和官方控制存在的缺陷，摧毁了公众对国家机构确保食品安全能力的信任，各国政府和欧盟的危机处理能力也随之遭到质疑。为了应对这一新变化，欧盟农业政策的重心开始向食品安全转移。2001年1月12日发布的《欧盟食品安全白皮书》，提出了成立欧洲食品安全局，2002年1月28日颁布的欧洲议会与理事会178／2002法规，正式建立了“欧盟食品安全局”，主要承担食品安全风险评估和风险交流工作。目前在欧盟层面上食品安全风险分析机构主要有欧盟委员会健康和消费者保护总署（DG SANCO）、欧盟食品与兽药办公室（FVO）和欧盟食品安全局（EFSA）。美国也加强了对食品安全风险评估的重视。美国农业部（USDA）在原有风险评估工作的基础上，于2003年7月成立了食品安全风险评估委员会，加强了各机构之间风险评估计划和行动的合作与交流，为管理和决策提供了统一的科学依据。日本政府根据国内和国际食品安全形势发展的需要，于2003年7月颁布了《食品安全基本法》，根据该法的规定成立了食品安全委员会，专门从事食品安全风险评估和风险交流工作。

2.食品安全风险评估可以为国务院卫生行政部门和国务院有关食品安全监管部门提供科学的决策依据

对于制定、修改食品安全标准和提高有关部门的监督管理效率都能够发挥积极作用。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。

3.食品安全风险评估制度的建立对于在WTO框架协议下开展国际食品贸易具有重大意义

目前的WTO框架中，《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）和《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定）是专门针对技术性贸易壁垒的多边协定。按照SPS协定的宗旨，各国有权采取“保护人类、动物及植物的生命或健康”的措施，在必要时可以采取限制贸易措施，但需要遵循三项原则，即科学证据原则、风险评估和适当保护原则、国际协调原则。也就是SPS协定允许各国在风险评估的基础上，根据本国可承受风险程度，制定本国的标准和规则，同时还需要考虑国际组织制定的风险评估技术。要求各国在进行风险评估时，应考虑可获得的科学证据、加工与生产方法、相关生态和环境条件等因素。目前发达国家利用此规定，凭借先进的食品安全风险评估技术等设置了名目繁多、苛刻的技术性贸易壁垒，表面上都符合TBT协定和SPS协定的条款，但实际上成为许多发展中国家最难逾越的贸易壁垒。在这种情况下，如果我国还不建立食品安全风险评估制度，就会在国际食品贸易中陷入被动。

4.食品安全风险评估是进行食品安全管理的重要技术基础，有利于提升公众的食品安全信心

随着人民群众物质生活水平的提高，对食品安全卫生的要求提高了，对食品安全科技水平（如风险评估）的要求也相应提高了。开展食品安全风险评估工作，变事后监管为事前预防，必将大大提升公众的食品安全信心。开展食品安全风险评估工作，有利于推动我国食品安全管理由末端控制向风险控制转变，由经验主导向科学主导转变，由感性决策向理性决策转变。从这个意义上说，做好了食品安全风险评估工作，也就从很大程度上解决了食品安全的科学管理问题。

（三）食品安全风险评估专家委员会 本条 食品安全风险监测主要是监测食品生产、加工、贮藏、运输和销售过程中所涉及可能对人体健康造成危害的化学、生物和物理因素的安全性。通过采取化学剖析、生物学检测、毒理学评价等高科技监测手段能够及时发现可能存在的食品安全隐患。而且由于平时积累的经验，食品安全风险监测经常可以主动对某些可能存在安全隐患的食品进行针对性监测，如对食品添加剂（含营养强化剂）、新资源食品及成分等进行监测，便于较早地发现问题，为政府及时进行食品安全评估等提供科学依据。国务院卫生行政部门要积极发挥食品安全风险监测的积极作用，在实践中不断积累经验，尽可能争取在潜伏的食品安全问题影响到公众之前发现食品安全隐患。

群众举报也是发现食品可能存在安全隐患的重要途径。个别食品生产经营者危害食品安全的行为可能逃过监管部门的检查，但绝难长时间逃过人民群众的眼睛。依靠广大人民群众和社会各界力量对食品安全实施社会监督是保证食品安全最有效的办法。因此，要积极发挥群众监督的力量，鼓励社会组织或者个人举报食品生产经营中的违法行为，国家应对积极参与社会监督的社会组织或者个人给予保护。国务院卫生行政部门在接到举报后要给予足够的重视，立即组织检验和食品安全风险评估，发现食品可能存在安全隐患的，要主动履行监管职责进行处理。

总之，在通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的情形下，国务院卫生行政部门应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。需要注意的是，并非是由国务院卫生行政部门亲自进行食品检验和食品安全风险评估，而是由其负责组织有关机构进行食品检验和食品安全风险评估。

依据食品安全法的规定，从事食品检验活动必须是按照国家有关认证认可的规定取得资质认定的食品检验机构。食品安全法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照食品安全法继续从事食品检验活动。食品安全风险评估由国务院卫生行政部门成立的由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会依法进行。

这一规定突出要求国务院卫生行政部门具有高度的责任感和政治使命感，通过积极主动利用食品安全风险监测手段或者接到人民群众举报后给予重视等，及早发现食品可能存在的安全隐患，立即高效率地组织食品检验机构进行检验，组织食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估，杜绝类似给人民群众和社会经济造成不可挽回的重大损失的“问题奶粉事件”的发生。

首先，国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。我们要特别注意理解为什么法律规定“应当提出建议”。关于“提出建议”，我们大家所熟知的立法表述通常类似于“任何组织或者个人有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。这里“应当提出建议”的规定有着特别的用意。因为国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门承担着重要的食品安全监管职责，不同于一般的社会组织或者个人。在这些部门对某一环节的食品或者某一类食品进行监管的过程中应该会也更容易发现某些食品安全隐患或者其他食品安全问题，而且这些部门在监管过程中应当会也更容易获知食品安全风险的有关信息和资料。这些部门发现某些食品安全问题需要进行食品安全风险评估的时候，就应当积极主动地提出食品安全风险评估的建议，并应当提供有关的信息和资料。要知道，这些建议可能关系到食品安全大局，这些有关的信息和资料也不属于上述监管部门私有，可能涉及严重的食品安全事故，如果获知相关信息和资料而隐瞒不报，还要追究有关部门的法律责任。因此，就不难理解本条“应当提出建议”的表述了，简单说来就是因为职责攸关、不容懈怠。

其次，国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。同样的，国务院卫生行政部门虽然是负责食品安全风险评估，但是食品安全风险评估的结果并不是卫生行政部门私有的。依据食品安全法 依据，是食品安全评价的最重要依据，也是食品安全管理和执法的重要手段，更是引导食品生产、加工和消费的重要指南。而且食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。因此，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，应当充分考虑食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，这样才能使这一标准符合客观实际，具有可操作性，做到科学合理、安全可靠。随着经济社会发展和科技进步，对旧的食品安全标准进行修订也在所难免。修订食品安全标准只有把食品安全风险评估结果作为科学依据，才能真正保障食品安全。

（二）食品安全风险评估结果应当作为对食品安全实施监督管理的科学依据

当然也应该认识到，在制定公共健康政策、对食品安全实施监督管理时，那些现实的、合理的、有用的因素都应当被考虑进去。但更为重要的是，食品安全监督管理措施必须建立在科学基础之上。在对公共健康和食品安全状况提供客观如实的评估方面，科学技术应该发挥它的作用，并独立于其他社会经济和政治压力之外。因此，本条规定食品安全风险评估结果应当作为食品安全实施监督管理的科学依据。

这具体体现在以下三个监管部门的工作中：食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督部门应当依据职责立即采取相应措施，如要求食品生产者召回不安全食品；工商行政管理部门应当依据职责立即采取相应措施，如要求食品经营者停止经营不安全食品；国家食品药品监督管理部门应当依据职责立即采取相应措施，如告知消费者停止食用。而且这三个环节上的监管部门的工作都不是孤立的，食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，在实施不安全食品召回制度的过程中，各个监管部门要各负其责而又相互协作。

政部门应当及时提出食品安全风险警示，并及时向社会公布。法律上规定“可能具有较高程度安全风险的食品”是本着对人民群众生命健康权利负责的精神，对于具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时发布食品安全风险警示，从而引起食品生产经营企业和消费者的重视，这样有利于提高生产经营安全食品的整体水平，加强对风险食品的监督，预防和控制食品安全事故。但在实践中一定要把握好“度”，发布食品安全风险警示要尽量避免引起消费者的恐慌，尽量避免给其他遵纪守法的食品生产经营者造成不利影响。这就要求国务院卫生行政部门慎重从事，发布食品安全风险警示在及时、迅速的同时力求做到客观、准确。这样才能尽到食品安全监管职责，真正做到保障公众对食品安全信息的知情权。

提高食品安全标准的科学性，首先，要统一食品安全标准，整合有关食品安全的各种标准，加强部门协调配合，避免各自为政、各立标准，消除不同标准之间的重复和冲突。其次，要加强标准的基础性研究，开展食品安全风险监测和评估，提高标准的科学性和合理性。

提高食品安全标准的科学性还要创新标准制定工作机制。要提高标准制定工作的透明度和公众的参与程度，吸收有条件的社团、企业和专家参加标准的制定、修订工作，对于重要标准要充分听取社会各方面的意见。食品安全标准的立项、起草、审查等全过程要公开透明，接受社会监督。

（三）食品安全标准应当做到安全可靠

目前，我国的食品安全标准总体水平偏低，安全性亟待提高。某些标准的限量指标与国际标准中的限量指标相比，差距较大，指标水平偏低。某些重要领域至今尚未制定国家标准。

为此，我国要加快食品安全标准的制定和修订速度，提高食品安全标准的指标水平，保证食品安全标准的安全可靠。首先，要根据我国目前的膳食、地理、环境、加工等影响因素和相关监测数据，在进行食品安全风险评估的基础上及时更新和补充食品相关标准，完善我国的食品安全标准体系。同时，要借鉴国际经验，加强对国际标准和国外先进标准的跟踪、研究。

质基础。婴幼儿主辅食品的各种营养成分必须搭配科学，某种营养成分既不能过多，也不能过少。少了会导致营养不良，多了也会引起中毒。婴幼儿主辅食品的营养成分不仅关系到食品的营养，而且关系到婴幼儿的身体健康和生命安全，必须在进行风险评估后规定营养成分的最高量、最低量等要求，使婴幼儿在满足营养需求的同时又保证食用安全。同样，其他一些特定人群对主辅食品的营养成分也有特殊要求，需要制定标准。

（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。食品的标签、标识、说明书中的许多内容都直接或间接地关系到消费者食用时的安全，如名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存条件；所使用的食品添加剂；生产许可证编号。这些内容的标示都应当真实准确、通俗易懂、科学合法，需要制定标准规定统一的要求。

（五）食品生产经营过程中的卫生要求。食品生产经营过程是保证食品安全的重要环节，其中的每个流程都有一定的卫生要求。例如，餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前应当洗净、消毒；贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害；直接入口的食品应当有小包装或者使用无毒、清洁的包装材料、餐具；用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准；使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害。这些都需要制定标准统一要求。

（六）与食品安全有关的质量要求。质量要求涉及食品安全的，也属于制定食品安全标准的内容。

（七）食品检验方法与规程。食品检验方法与规程包括检测或试验的原理、类别、抽样、取样、操作、精度要求、仪器、设备、检测或试验条件、方法、步骤、数据计算、结果分析、合格标准及复验规则等方面的统一规定。

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。包括其他没有明确列举，但是涉及食品安全，需要制定标准的内容。

以上事项都是需要制定食品安全标准的内容。负责食品安全标准制定的部门应当积极主动地研究制定相关食品安全标准；已经制定的，应当根据情况的变化，及时进行修订，以保障公众身体健康和生命安全。

责任主体的明确。但是，为了保证国家标准编号的统一和连续，食品安全国家标准的编号仍然由国务院标准化行政部门负责提供。

2.食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。食品中的农药和兽药残留，涉及食用农产品生产环节对农药和兽药的控制。食品中农药残留、兽药残留的含量与食用农产品中农药残留、兽药残留的含量密切相关。国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门应当按照各自职责，根据本法和国务院的有关规定制定相关标准，对食品中农药残留、兽药残留的限量及其检验方法与规程作出规定。

3.屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。除国务院卫生行政部门外，生猪、牛、羊等畜禽的屠宰管理还会涉及国务院商务主管部门、农业行政部门等多个部门的职责。国务院有关主管部门应当按照各自职责，根据本法和国务院的有关规定，会同国务院卫生行政部门做好屠宰畜、禽检验规程的制定工作。

4.有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。为保证整个国家标准体系的统一协调，其他有关产品的国家标准，包括所有强制性和推荐性国家标准，凡是涉及食品安全国家标准规定内容的，都应当与食品安全国家标准保持一致。为此相关部门在制定有关产品国家标准时，应当加强沟通和协调，避免不同国家标准之间的冲突。

食品安全国家标准生产经营食品。

据统计，截至2007年，我国已经制定公布了958项有关食品卫生与食品质量的强制性国家标准，多数食品有了国家标准可依。食品安全法通过后，这些标准将由卫生部整合为食品安全国家标准。但由于食品种类繁多，且更新很快，而食品安全国家标准的制定和公布却有着严格的程序性规范，未能覆盖全部食品。同时，还有一些食品生产、食用范围往往局限在较小的区域范围内，暂无必要制定国家标准的食品，如地方传统食品。因此，可能会出现一些食品没有相应的国家安全标准的现象。

没有食品安全国家标准的情形主要有以下两种：一是需要制定相应的国家标准，但由于技术要求或者制定程序等原因，尚未制定国家标准。依据本法的规定，制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，并且经由医学、农业、食品、营养等方面的专家，以及国务院有关部门的代表组成的食品安全国家标准审评委员会审查通过，由国务院卫生行政部门公布。因此，制定食品安全国家标准需要通过各种实验进行相应的风险评估，收集国内外的有关信息，再经过严格的审查、公布程序，这一过程需要一定的时间，因为有些食品安全国家标准一时制定不出来。在相应的国家标准制定前，可以通过制定食品安全地方标准来填补该食品的标准空白。二是对一些地方特色食品，由于其生产、流通、食用限制在一定区域范围内，尚不需要制定国家标准。对于这些尚无必要制定食品安全国家标准，又需要在一定区域范围内统一食品安全要求的，可以制定食品安全地方标准，在该区域内统一公布、适用。

在立法过程中，对于是否制定食品安全地方标准存在两种不同意见。一种意见认为，应对地方特色食品、地方传统食品予以保护扶持，由当地有关部门对这类食品组织制定地方标准；另一种意见认为，在食品安全的国家标准之外，又规定地方标准，可能会使一些地方政府借地方标准搞地方保护主义，不利于食品业的发展，并且随着市场逐步成熟，交通、物流发达，商品流通性加强，多数食品都是在全国范围内流通的，因此应当制定执行国家统一的食品安全标准。立法机关充分听取各方意见，经多次研究论证，认为法律的制定应当考虑目前的实际情况，而且依据标准化法的有关规定，在相应的食品安全国家标准制定实施后，该项食品安全地方标准自行废止，不会造成国家标准和地方标准的混乱，因此规定，没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。

制定食品安全地方标准的条件，除应当按照制定食品安全国家标准的要求外，还应当具有充分的必要性、可行性，该食品在当地具有一定的普遍性，与当地经济社会发展、群众生活紧密相关，并且有着明确的技术内容、必要的保障措施，并经与相关部门、相关行业等多方研究协调，形成制定食品安全地方标准的一致意见，避免不必要的资源浪费。

（二）制定食品安全地方标准的具体要求

对卫生行政部门职责的规定，也与食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定相一致。

2、制定食品安全地方标准的程序

（1）参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定。本款所指的“参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定”主要是指本法 定加以排除或变更，不得以其意志排除适用，否则就要承担一定的法律责任。强制性规范又可分为命令性规范和禁止性规范。命令性规范，是指规定法律关系主体必须为一定行为的义务的规范。禁止性规范，是指规定法律关系主体必须不为一定行为的义务的规范。显然，“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准”，属于命令性规范，即企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，企业必须制定食品安全企业标准，并报省级卫生行政部门备案后，才能依据该项企业标准组织生产，否则，企业不得生产没有食品安全国家标准或者地方标准的食品。二是，已有食品国家标准或者地方标准的，企业可以制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。国家对此采取鼓励而非强制的态度。已有食品安全国家标准或者地方标准的，企业制定的企业标准要严于食品安全国家标准或者地方标准。企业采用的食品安全标准，对其提高食品安全水平及市场竞争力具有重要意义。国家标准或者地方标准由于要照顾到全国或者全省、自治区、直辖市的平均水平，是保障食品安全的基本标准。为了增强市场竞争力，企业可以制定严于国家标准或地方标准的企业食品安全标准，提高食品质量和食品安全水平。国家采取一定的措施，对企业的这种行为给予一定的鼓励和支持。

（二）食品安全企业标准的适用范围 没有食品安全国家标准或者地方标准的，企业标准是该企业组织生产的依据，在企业内部适用。企业在进行食品生产时，应当严格遵循食品安全企业标准的规定，按照该标准组织生产、进行检验，保障其生产食品的安全。经检验符合标准的，由企业质量检验部门签发合格证书。企业还应当在其食品包装上注明所执行标准的代号、编号、名称。

企业生产的食品没有食品安全国家标准或地方标准的，食品安全监督管理部门在对其进行监督检查时，应当以该企业依法备案的企业标准作为依据。该企业交货、买方验货也应当以该企业标准作为依据。如果企业生产的食品不符合其制定的该食品企业标准的规定，买方可以以此为依据要求该企业依法承担相应的责任。

（三）食品企业安全标准的制定

企业制定食品安全企业标准应当遵循以下原则：贯彻国家和地方有关的方针、政策、法律、法规，有国家标准或者地方标准的，不得低于国家标准或者地方标准；保证安全、卫生，充分考虑使用要求，保护消费者利益，保护环境；有利于企业技术进步，保证和提高产品质量，改善经营管理和增加社会经济效益；积极采用国际标准和国外先进标准；有利于合理利用国家资源、能源，推广科学技术成果，有利于产品的通用互换，符合使用要求，技术先进，经济合理；有利于对外经济技术合作和对外贸易；本企业内的企业标准之间应协调一致等。

企业制定食品安全企业标准的一般程序是：编制计划、调查研究，起草标准草案、征求意见，对标准草案进行必要的验证、审查、批准、编号、发布。企业标准的编写和印刷，参照国家标准的有关规定执行。

（四）食品安全企业标准的备案制度 食品安全企业标准，无论是没有相应的食品安全国家标准或者地方标准，还是严于国家标准或者地方标准的，都应当报省级卫生行政部门备案。省级卫生行政部门收到企业食品安全标准的备案材料后即予登记。如果发现备案的企业食品安全标准，违反有关法律、法规，或者低于国家强制性标准或地方标准时，卫生行政部门应当责令申报备案的企业限期改正、停止执行。备案后的食品安全企业标准，是企业组织生产的依据，也是合同交货和仲裁、监督部门进行监督检验的依据。在制定、修订相应的食品安全国家标准或者地方标准时，卫生行政部门还可以适当参考、借鉴企业标准。企业在各种检测报告、技术文件、说明书、食品标签等材料上或进行宣传，引用备案的企业产品标准时，应当根据有关规定同时标明企业标准编号和备案登记号。

需要注意的是，标准化法规定企业标准应当报当地政府标准化行政主管部门备案，而本

法规定的是向省级卫生行政部门备案。根据特别法优于一般法的原则，食品安全企业标准经报省级卫生行政部门备案后，无须再报当地政府标准化行政主管部门备案。

其次，新标准颁布后，要采取有效措施，切实做好食品安全标准宣传培训工作，保证食品安全标准的正确贯彻执行。同时，为方便食品安全标准使用者查询，各级卫生行政部门要采取有效措施将此情况通报到下级卫生行政部门、有关专业机构及食品生产经营企业。重要食品安全标准公布前，卫生行政部门还应当公开征求社会意见，提高公众对食品安全标准的参与，更好地促进食品安全标准的公开。

再次，在公开的形式上，有关部门可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开有关信息；通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，实现食品安全标准的及时传递，为公众免费查阅提供便利条件；及时向国家档案馆、公共图书馆提供有关信息，解决相关标准信息资源分散、信息不畅的问题等。有关部门在公开方式的选择上，应当注意充分利用现代技术优势，充分发挥网络平台的作用，对现行有效的食品安全标准文本、食品安全标准信息在卫生行政部门的网站上公开发布，并对今后更新、废止的食品安全标准信息也要及时在网站发布，供社会各界免费阅读、下载。

为便于公众查询，有关部门还应当根据有关规定编制、公布食品安全标准信息公开指南和目录，并及时更新。食品安全标准信息公开指南，应当包括食品安全标准的分类、编排体系、获取方式，有关公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系方式等内容。食品安全标准目录，应当包括食品安全标准的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。

为保障公众查阅食品安全标准的有关信息，本条对免费查阅进行了明确规定。提供食品安全标准，供公众免费查阅，是政府部门应尽的职责，也是食品安全标准信息能够为公众广泛知晓的要求。卫生行政部门违反本条规定，向公众收取查阅食品安全标准信息费用的，应当依照《政府信息公开条例》的有关规定进行处罚。

经营是本法对食品生产经营最基本、最核心的要求，除此之外，还必须做到以下要求，这些要求曾在食品卫生法中作了明确规定，本法在这里加以重申。

1．食品生产经营的环境卫生要求。“与生产经营的食品品种、数量相适应”一般应注意以下方面：库房面积应与生产经营的食品品种、数量相适应；厂房与生产产量相适应；人员操作面积、空间和设备等与生产相适应的厂房设计，要能达到防止食品污染及满足其他条件（如减少劳动强度、车辆通行）的目的，保证食品安全。

2．食品生产经营中应当具备的卫生设施。各种食品从原料、加工、生产、贮存、运输到销售的各个环节，如果都有这些卫生设施，就可以形成一个有机链条，有效地防止和减少食品污染和腐败变质。

3．食品生产经营应当有食品专业安全技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。与食品卫生法相比，该项是新增加的规定。企业是食品安全的 洗涤剂或消毒剂本身即含有毒素、病菌等，就会使污染更加严重，而且还因曾洗过或消毒过而忽视了进一步予以必要的清洗和消毒，失去补救的机会。

食品生产经营种类各异、较为复杂，上述十项要求在实践中可能难以全面涵盖所有食品生产经营中的卫生要求，因此法律、法规规定的其他要求，食品生产经营者同样应当遵循。

变化，感官性状发生改变而丧失可食性的现象。这些食品一般含有沙门氏菌、痢疾杆菌、金黄色葡萄球菌等致病性病菌，易导致食物中毒。“油脂酸败”指油脂和含油脂的食品，在储存过程中经微生物、酶等作用，而发生变色、气味改变等变化。“霉变”是指霉菌污染繁殖，有时表面可见霉丝和霉变现象，这种霉菌毒素在高温高压条件下，也不易被破坏，使食品有较强的毒性。如前几年被新闻媒体广泛报道的陈化粮事件，就是因为陈化粮中的黄曲菌霉超标。黄曲菌霉产生的黄曲霉毒素是目前发现的最强化学致癌物，尤其可以导致肝癌。因此，按照国家的规定，陈化粮绝对不允许直接作为口粮进行销售。

5．禁止生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品。这是因为病死、毒死或死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类体表及体内往往含有致病性微生物或寄生虫，人们在食用这类肉类及其制品后会导致食物中毒，发生病患甚至死亡。

6．禁止生产经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类或肉类制品。为了使群众吃上放心肉及肉制品，有必要对肉类及肉类制品进行检疫，检疫合格的，允许进入市场销售；检验不合格的，说明某些指标不符合食品标准，应当坚决制止其流入市场。如针对生猪屠宰，《生猪屠宰管理条例》规定，生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，应当依法经动物卫生监督机构检疫合格，并附有检疫证明。经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志。

7．禁止经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品。包装材料一般指包装、盛放食品用的纸、竹、木、金属、搪瓷、天然纤维、玻璃等制品。生产后的产品要求使用符合要求的包装材料、容器包装，使用符合要求的运输工具运输。包装污秽、严重破损或者运输工具不洁，容易导致食品污染。

8．禁止经营超过保质期的食品。食品通常只在一定时间内保持相应的营养水平和卫生标准，超过这一期限，就极容易发生变质，食用后往往导致程度不同的中毒或其他疾病。所以本条 食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。

【释义】本条是国家对食品生产经营实行许可制度的规定。

（一）国家对食品生产经营实行许可制度 对从事食品生产、食品流通、餐饮服务的，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可法规定，对于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。人是社会的要素和细胞，国家实施行政管理的根本目的，应当是为了人的发展和福祉。民以食为天，国家要以民为本，维护人的人身健康和生命财产安全。

一般而言，行政许可有三个特征： 品安全法征求意见过程中，有的意见提出，按照中央行政管理体制改革的精神，精简审批是政府改革重点方向。审批并不能完全代替监管。通过设立审批以求达到监管预期效果，寄监管于审批，监管依赖审批，多年来被证明成效不大，不能出台一部法律就多一些审批，建议对食品生产、食品流通、餐饮服务三个环节的审批予以精简，如生产环节实行食品生产许可证与食品卫生许可证两证合一。对此，立法机关认为有必要精简行政审批，在本法实施前的准备阶段，有关食品安全监管部门应当着力解决重复许可的问题，对现有的许可进行梳理、改造、合并等，以便在本法正式施行时能够顺利过渡。

（二）几种情况下的行政许可

本条本着精简行政许可的精神，对一些情况作了特殊规定。（1）取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可。虽然从严格意义上讲，这种情况也属于销售，是食品经营的范畴，但这种情况又具有自己的特点，如生产者固定、销售条件具备，因此法律规定在这种情况下不需要再取得食品流通的许可。（2）取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可。如有的餐饮服务者在餐厅里生产手工水饺等供消费者购买，从防止行政许可过多、减轻餐饮服务者负担的角度，法律规定在这种情况下不需要取得食品生产和流通的许可。（3）农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。在一家一户分散经营占多数的农村，农民个人销售其自产的食用农产品很常见。这种现象地域分布广、季节性强，如果都要求办理食品流通的许可，难度很大。考虑到农民的实际需要，法律规定对这种情况，不需要取得食品流通的许可。

（三）食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理

食品生产加工小作坊和食品摊贩是食品安全事故的多发地，食品监管相对薄弱，既不能都实施许可，又不能放任不管。另外，小作坊的问题具有地域性。实践中，一些地方人大常委会已经专门就此制定了地方性法规加以规范。因此，本法一方面规定食品生产加工小作坊和食品摊贩从事生产经营活动应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品生产安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理。另一方面，授权地方人大常委会根据本地实际情况制定对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法。

不到要求的小作坊予以取缔；对地处偏远的农村地区，达不到市场准入要求且生产的食品与当地群众生产生活息息相关的，经过各级质检部门与地方政府共同研究，按照强化监管、限制销售区域等措施，初步确定了允许有条件存在的小企业小作坊36，699家；查处的无证生产和存在其他违法违规行为的小作坊26，726家。

由于生产条件所限，食品生产加工小作坊无法申请食品生产许可证。但是，这并不意味着对小作坊就应放任自流。放任往往容易引发更严重的食品安全问题，损害广大人民群众的身体健康和生命安全。对食品生产加工小作坊，有必要加强管理、严格要求，强化日常监督，采取一系列切实有效的监管制度。一是实施生产报告制度。对季节性生产的、生产设备有较大改变的、其他原因停产的食品生产加工小作坊重新开始生产时，要求其必须向当地监管部门报告，监管部门应在食品生产加工小作坊重新生产的初期实施严密监管，并适当进行强制检验。二是严格实施添加物质备案。食品生产加工小作坊应将食品生产加工中除主要原料外的所有添加物质，到本地县级质量技术监督部门备案。备案内容应该包括添加物质的种类、来源、使用情况等；使用的添加物质发生变化时，应及时更新备案情况。三是加强日常巡查。县级以上各级地方人民政府及其食品监管部门要对本地区内的食品生产加工小作坊严格实施日常巡查。重点巡查是否持续满足基本质量安全卫生条件、食品原料使用情况、添加物质使用情况等，详细记录日常巡查的情况。在监管过程中，发现问题应当及时有效地予以处理。一是严格实施限期整改。对不能满足基本质量安全卫生条件的、在强制检验和日常巡查中发现问题的食品生产加工小作坊，有关部门必须要求其限期整改，并对限期整改的情况进行检查。二是责令停产。食品监管部门应对明确提出限期整改后达不到整改要求的食品生产加工小作坊实施责令停产，同时报告当地政府。三是依法查处。对于制售假冒伪劣食品、使用非食用原料和滥用添加剂造成安全隐患的违法行为必须实施严厉打击，并由地方政府组织有关部门依法予以取缔。四是对小作坊监管情况定期公示。质量技术监督部门要对辖区内小作坊日常检查、限期整改、责令停产等情况进行公示，接受社会监督。

（二）鼓励食品生产加工小作坊和食品摊贩改进生产经营 本条规定，县级以上地方人民政府在对小作坊严格监管的同时，还要鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件，不断扩大规模，适时进行产业升级，改变小、散、乱状态，发展成为食品生产企业，提升食品产业等级，确保食品安全。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工比较集中、质量安全问题比较突出的区域开展专项整治，逐步对辖区内的食品生产加工小作坊从业者进行免费从业培训，从根本上提高小作坊质量保障能力，促进其规范发展。

食品摊贩对于方便群众就近购买食品发挥了积极作用，但是随着城市化进程的加快，在保持城市美观整洁与食品摊贩的就近服务之间发生了矛盾，一些地方乱摆摊的现象在街道上随处可见，阻塞城市交通，影响城市美观，成为城管的打击对象。但食品摊贩现象又涉及一部分基层群众基本生活与社区居民生活便利的问题，因此，本条规定鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，具有以下优点： 【释义】本条是对行政机关对申请予以审查的规定。

行政机关受理行政相对人的申请后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。本条规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照行政许可法的规定，审核申请人提交的 理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、清楚。

装和保存的良好生产规范，简称GMP或FGMP基本法，并陆续发布各类食品的GMP。目前，美国已立法强制实施食品GMP。GMP自上世纪70年代初在美国提出以来，已在全球范围内的不少发达国家和发展中国家得到认可并采纳。1969年，世界卫生组织向全世界推荐GMP。1972年，欧洲共同体14个成员国公布了GMP总则。日本、英国、新加坡和很多工业先进国家引进食品GMP。日本厚生省于1975年开始制定各类食品卫生规范。我国已颁布药品生产GMP标准，并实行企业GMP认证，使药品的生产及管理水平有了较大程度的提高。在食品领域，我国GMP也开始逐渐推行。我国食品企业质量管理规范的制定开始于上世纪80年代中期，重点对厂房、设备、设施和企业自身卫生管理等方面提出卫生要求，以促进我国食品卫生状况的改善，预防和控制各种有害因素对食品的污染。1998年，卫生部颁布了《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）和《膨化食品良好生产规范》（GB17404-1998），这是我国首批颁布的食品GMP强制性标准。同以往的“卫生规范”相比，最突出的特点是增加了品质管理的内容，对企业人员素质及资格也提出了具体要求，对工厂硬件和生产过程管理及自身卫生管理的要求更加具体、全面、严格。

在食品生产经营企业中推广良好生产规范，具有重要意义：一是为食品生产提供一套必须遵循的组合标准；二是为卫生行政部门、食品卫生监督员提供监督检查的依据；三是使食品生产经营人员认识食品生产的特殊性，激发对食品质量高度负责的精神，消除生产上的不良习惯；四是使食品生产企业对原料、辅料、包装材料的要求更为严格；五是有助于食品生产企业采用新技术、新设备，从而保证食品质量。推行食品良好生产规范的主要目的在于：提高食品的品质与卫生安全、保障消费者与生产者的权益、强化食品生产者的自主管理体制、促进食品工业的健全发展。

（二）关于危害分析和关键控制点体系 我国的国家标准《食品工业基本术语》（GB/T15091-1994）对危害分析和关键控制点体系的定义是：生产（加工）安全食品的一种控制手段；对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控标准，采取规范的纠正措施。危害分析和关键控制点体系（Hazard Analysis Critical Control Point，简称HACCP）是指对食品加工、运输以及销售整个过程中的各种危害进行分析和控制，从而保证食品达到安全水平。它是一个以预防食品安全为基础的食品生产、质量控制的保证体系，是一个系统的、连续性的食品安全预防和控制方法。该体系的核心是用来保护食品从田间到餐桌的整个过程中免受可能发生的生物、化学、物理因素的危害，尽可能把发生食品危险的可能性消灭在生产、运输过程中，而不是像传统的质量监督那样单纯依靠事后检验以保证食品的可靠性。这种步步为营的全过程的控制防御系统，可以最大限度地减少产生食品安全危害的风险。

该体系是当代用来保障食品安全的管理方法，它更新了传统的食品卫生监督观念，使食品安全的控制方法更科学、更经济、更有效、更可靠。HACCP管理体系与重点放在监督检查和对产品进行检测的传统管理方法最大区别是：一是使食品生产对最终产品的检验转化为控制生产环节中的潜在危害，将预防和控制的重点前移，即由检验是否有不合格产品转化为预防不合格产品；二是节约检测成本，在危害发生之前即控制预防，不必在最终产品上花费大量的人、财、物。

（三）认证机构的跟踪调查 所谓“认证”，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。企业通过了良好生产规范、危害分析和关键控制点体系的认证，并不意味着万事大吉。认证机构的认证，只是对某一时点企业符合该管理体系要求的认证。时过境迁，企业有可能出现一些不符合认证要求的事项，因此认证机构有必要对企业进行跟踪调查。认证认可条例 品、服务、管理体系实施有效的跟踪调查，认证的产品、服务、管理体系不能持续符合认证要求的，认证机构应当暂停其使用直至撤销认证证书，并予公布。”本法的该条除规定了认证机构应当依法实施跟踪调查外，对不再符合认证要求的企业，还应依法撤销认证，并及时向有关质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门通报。对于认证机构的通报，有关质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当进行调查核实，发现食品生产企业存在有关问题的，应及时采取措施予以处理。

在食品安全法制定过程中，一些食品生产经营企业反映行政监管收费过多，造成企业负担过重，以致在一定程度上影响了食品行业的健康发展。一些食品安全事故的发生，除了因为食品生产经营者受利益驱使外，企业负担过重，不得不采用不良行为来维持利润率，也是一个重要原因。为了减轻食品生产经营者负担，为广大食品生产经营者创造良好的生产经营环境，本条规定，认证机构实施跟踪调查不收取任何费用。

立法机关经过慎重研究，取消了这一规定，延续了食品卫生法的规定。应当说明，本条最后一句规定“不得从事接触直接入口食品的工作”，也就是说，乙肝患者等可以在食品生产经营行业中从事非接触直接入口食品的工作，如商场、超市的上货员、收银员、仓库管理员、保安、技工、文秘等，只要不接触直接入口食品，乙肝患者等是完全可以从事有关工作的。用人单位不得歧视从事这些工作的乙肝患者。

（二）食品生产经营人员应定期进行健康检查

食品生产经营中的从业人员直接从事食品生产经营，从业人员健康与否直接决定了所生产的食品是否安全。因此，需要对食品生产经营人员的身体状况进行健康检查。食品生产经营人员，生活在复杂的自然环境中，身体状况在不断变化，有可能感染患有某些不适宜从事食品生产经营的疾病，因此在通过健康体检后不能一劳永逸，应当每年进行健康检查，及时了解自己的身体健康情况。发现有法律禁止从事接触直接入口食品疾病的，应当及时向所在企业、单位申报。食品生产经营者发现患有有碍食品卫生疾病的从业者，应当及时采取调整工作岗位、治疗等措施。健康证明是食品生产经营者经过卫生监督部门的健康体检后取得的书面证明文件。食品生产经营者必须取得健康证明后才能上岗。健康证明过期的，应当立即停止食品生产经营活动，待重新进行健康体检后，才能继续上岗。

食品从业人员应当注意个人卫生。食品生产经营人员的衣着应外观整洁，做到指甲常剪、头发常理、经常洗澡等，经常保持个人卫生。食品生产经营人员在进行操作接触食品前或便后以及接触污物以后必须将手洗净，方可从事操作或接触食物。出售直接入口食品时，除将手洗净外，还必须使用工具售货。

规模的种植养殖大户，还包括一家一户种植养殖的农民个人，都应当依照食品安全法的规定使用农业投入品。

根据本条规定，食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立食用农产品生产记录制度。建立农产品生产记录，记载使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期和动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况以及收获、屠宰或者捕捞的日期等情况，是实现农产品质量可溯源的依据，是规范农业生产管理过程，加强农产品质量安全控制的有效措施。生产记录应本着必须、简明、有效的原则，记录上述内容，生产者应是生产记录的记录人，并对生产记录的真实性、完整性承担责任。建立食用农产品生产记录制度的主体是食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。本条要求食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织建立食用农产品生产记录制度。同时，根据农产品质量安全法的有关规定，国家鼓励其他农产品生产者也主动创造条件建立农产品生产记录。

（二）加强农业投入品使用的管理和指导

县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导。不合理地使用化肥、农药、食品添加剂等一些不安全的农业投入品和不安全的生产方式，是引起农产品质量安全问题的主要原因。要保证生产过程符合安全生产原则，正确使用化肥、农药等农业投入品，就应当重视对农业投入品的管理和指导。对农业投入品的管理和指导要适应农产品食品安全生产的需求，对农产品生产者使用农业投入品开展相关标准、技术和知识的管理和指导。普及宣传各项保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程，加强对农业投入品是否安全合理使用进行管理和指导。此外，还需要建立健全农业投入品的安全使用制度。县级以上人民政府农业行政主管部门加强对农业投入品使用的管理和指导的一个重要手段是建立健全农产品安全使用制度，包括肥料、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农业投入品的安全使用技术要求和操作规程。

食品原料、食品添加剂、食品相关产品等。不论是以哪种方式获得的，只要不符合食品安全标准，都不能在生产过程中使用，这是绝对禁止的行为。本条规定，食品生产者不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。违反这一规定的，按照本法

第四篇：中华人民共和国食品安全法条文释义

中华人民共和国食品安全法条文释义

第一章总则

第一条 为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

【释义】本条是关于食品安全法立法目的的规定。

“国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的生命健康权利。如何解决食品安全问题，保护公众身体健康和生命安全，已成为摆在世界各国政府面前的一项重要的战略任务。

一、食品安全的概念

根据世界卫生组织(WHO)的定义，食品安全(food safety)是指“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在，起初是一个较为绝对的概念。后来人们逐渐认识到，绝对安全或者不存在丝毫的危险是很难做到的，食品安全更应该是一个相对的、广义的概念。一方面，任何一种食品，即使其成分对人体是有益的，或者其毒性极微，如果食用数量过多或食用条件不合适，仍然可能对身体健康引起毒害或损害。譬如，食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身。另一方面，一些食品的安全性又是因人而异的。譬如，鱼、虾、蟹类水产品对多数人是安全的；可确实有人吃了这些水产品就会过敏，会损害身体健康。因此，评价一种食品或者其成分是否安全，不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要紧的是看它是否造成实际危害。从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成共识，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

根据我国1995年10月30日公布施行的《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称食品卫生法)，食品卫生是指食品应当具有的良好的性状，也就是食品要达到的标准和要求，包括以下三方面：(一)食品应当无毒无害，不能对人体造成任何危害。换句话说，食品必须保证不致人患急、慢性疾病或者潜在性疾病。(二)食品应当具有相应的营养，以满足人体维持正常生理功能的需要。(三)食品应当具有相应的色、香、味等感官性状。具体说，包括食品的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松等，以及其他凭人的感觉所能判定的性质和状态。世界卫生组织发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中把食品安全与食品卫生作为两个概念不同的用语。将食品安全解释为：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保；将食品卫生界定为：为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施。总之，食品卫生虽然也是一个具有广泛含义的概念，但是与食品安全 相比，食品卫生无法涵盖作为食品源头的农产品种植、养殖等环节；而且从过程安全、结果安全的角度来看，食品卫生是侧重过程安全的概念，不如食品安全的概念更为全面。在立法过程中曾经出现的关于法律名称的争论，即叫食品卫生法，还是叫食品安全法，绝不是简单的概念游戏，而是立法理念的变革。将原来的食品卫生法修改更名为食品安全法，就超越了原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品安全卫生问题进行规定，与原来的食品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的相关问题(例如食品添加剂的生产经营)等都作出全面规定；并且在一个更为科学的体系下，可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营

养标准之间的交叉与重复。

二、食品安全法的立法目的

曾经向社会全文公布的《中华人民共和国食品安全法(草案)》[以下简称食品安全法(草案)]中关于本条的规定如下：“为了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，增强人民群众体质，制定本法。”修改并审议通过的规定更加集中凸显“安全”二字，更加凸显《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)的终极目标是“保障公众身体健康和生命安

全”。

随着人们生活水平和富裕程度的提高，社会公众对于食品安全的关注度大大增强了。然而，近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”以及多起严重的“问题奶粉事件”等，充分说明食品安全已经成为严重影响公众身体健康和生命安全的重要问题。层出不穷的食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的心理恐慌，对国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。例如，2008年三鹿婴幼儿奶粉事件对于公众的食品安全信心造成沉重打击，给我国乳制品行业等社会经济的发展造成了不可估量的损失。而且，随着经济全球化影响扩大，一旦出现2008年三鹿婴幼儿奶粉事件这样严重的食品安全事件，对于中国制造的产品信誉都会产生连锁性的恶劣影响。因此，在制定食品安全法的过程中，如何从各环节、各方面保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，成为立法考虑的中心主旨。体现在制度设计上主要表现为：一是学习国际先进经验，建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定或者修订食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。二是坚持预防为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化了食品生产经营者作为保证食品安全的第一责任人的法律责任，引导食品生产经营者在生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。并据此规定了不安全食品召回制度、食品标签制度和索票索证等制度，并加大对食品生产经营违法的处罚力度。四是建立以权责一致为原则，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、相互协调的食品安全监管体制。进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管负总责。赋予行政机关必要的监管权力，同时强化行政监管不到位应承

担的法律责任。第二条 在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

(一)食品生产和加工(以下称食品生产)，食品流通和餐饮服务(以下称食品经

营)；

(二)食品添加剂的生产经营；

(三)用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备(以下称食品相关产品)的生产经营；

(四)食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；(五)对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和回农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。

【释义】本条是关于食品安全法适用范围的规定。

依据本条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应守本法：食品生产和加工，食品流通和餐饮服务；食品添的生产、经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备的生产、经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理；有关食用农产品的质量安全标准的制定和食用农产品安全有关信息的公布。执法部门和执法人员要正确把握食品安全法的适用范围，不得随意扩

大，也不得随意缩小。

本条关于食品安全法适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。体现在以下几

方面；

第一，本法扩大适用于食品添加剂的生产、经营。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。原来的食品卫生法仅在第十一条对于食品添加剂提一出了卫生要求，而现实中由于食品添加剂引发的食源性疾病多发，尤其是三聚氰胺引发的2008年三鹿婴幼儿奶粉事件，使得人们对于食品添加剂更加警惕，从而在立法上对于食品添加剂提出更加严格的要求。不仅仅是食品生产经营者使用食品添加剂要遵守本法，食品添加剂的生产经营者的生产经营行为也要严格遵守本法，例如遵守本法关于食品安全风险监测和评估的规定等。

第二，本法扩大适用于食品相关产品的生产、经营。食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。依据附则里的进一步说明，用于食品的包装材料和容器，是指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加剂的涂料。用于食品的洗涤剂、消毒剂，指直接用于洗涤或者消毒食品、餐饮具以及直接接触食品的工具、设备，或者食品包装材料和容器的物质。用于食品生产经营的工具、设备，指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。不仅仅是食品生产经营者使用食品相关产品的安全卫生要遵守本法，食品相关产品的生产经营者的生产经营活动也要严格遵守本法有关规定。

第三，本法增加了与农产品质量安全法相衔接的规定，避免了法律之问由于适用范围的交叉重复可能出现的打架现象，明确了食用农产品在食品安全法中的具体适用问题。即：供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定；制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，遵守食品安全法的有关规定。而且，这样的规定能够更好地保障食用农产品的质量安全，有利于实现“从农田到餐桌”的全程监管。

第三条 食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

【释义】本条是关于食品生产经营者的社会责任的规定。

无论是在国际还是国内，企业的社会责任都引起了广泛的关注和热烈的讨论。所谓企业的社会责任，目前国际上普遍认同的概念是：企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对相关利益方(消费者、员工、社会和环境)的社会责任，包括遵守商业道德、注重产品质量安全、保障员工合法权益、帮助弱势群体就业、依法纳税和热心慈善、保护环境和节约资源等。食品作为一种特殊产品，直接关系到公众的身体健康和生命安全，从某种意义上讲，食品企业是最需要讲道德良心的，最需要法律规范和社会监督的。对于食品企业应当承担的社会责任面言，保证食品安全当仁不让成为企业社会责任的最重要的内容体现，也成为公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品企业保证食品安全的社会责任至少包括以下内容：提供安全食品的责任；如实提供食品安全信息的责任；遵循良好的操作规范，依法进行生产经营活动的责任。食品的质量安全问题不仅仅威胁公众身体健康和生命安全，同时也从多方面影响到经济发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性和积极意义。一个企业产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用：一是可以提升企业品牌形象，增强企业核心竞争力；二是可以赢得市场和人心，提升企业经济效益；三是可以加速实现社会的可持续发展和提高人民生活水平。

本法对于食品生产经营者是食品安全的第一责任入的规定，可以从正反两方面理解：从正面来说，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。食品企业追求利润无可厚非，但前提是一定要承担起保证食品安全的社会责任。食品企业应该努力提供安全、丰富、优质的产品，以保障消费者的身心健康，满足广大消费者的需求，增进社会的福利，这样才称得上是对社会和公众负责。在保证食品安全的前提下进行生产经营活动的过程中，还要尊重消费者权利、维护消费者利益，接受广泛的社会监督，即新闻媒体等的舆论监督和其他组织、个人的监督等。从反面来说，如果食品生产经营者出现违法行为，违反了保证食品安全的社会责任，危害到公众的身体健康和生命安全，就理应受到法律制裁，并对受害者承担起损害赔偿等相应的法律责任。

第四条 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

【释义】本条是关于食品安全监管体制的规定。

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，本条分三款对于我国的食品安全监督管理体制

作出了规定。

第一款规定“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。在常委会审议食品安全法的过程中，很多意见认为应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。因此，本条规定由国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。

第二款规定了国务院卫生行政部门的职责。根据本条规定，国务院卫生行政部门主要在以下几方面承担食品安全综合协调职责：

第一，食品安全风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专

家委员会进行食品安全风险评估。

第二，食品安全标准的制定。依据本法及标准化法的规定，国务院卫生行政部门负责制定、公布关于食品、食品添加剂等的食品安全国家标准，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门负责组织成立食品安全国家标准审评委员会，制定并发布食品安全国家标准。国务院卫生行政部门还应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。第三，食品安全信息的公布。依照本法规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食品安全信息”一般情况下包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

第四，食品检验机构的资质认定条件和检验规程的制定。除法律另有规定外，食品检验机构应当按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。食品安全法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照食品安全法继续从事食品检验活动。食品检验机构按照国务院卫生行政部门制定的资质认定条件取得相应资质后，必须依照国务院卫生行政部门制定的检验规程从事食品检验活动。第五，组织查处食品安全重大事故。食品安全重大事故涉及人数较多的群体性食物中毒或者出现死亡病例，往往会对公众健康和社会稳定造成严重损害和恶劣影响，因此建立健全应对重大食品安全事故的救助体系和运行机制，协调各食品安全监督管理部门的食品安全事故查处工作，有效预防、积极应对、及时控制食品安全重大事故，最大限度地减少食品安全重大事故的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，是负责食品安全综合协调的国务

院卫生行政部门的重要职责。

第六，其他需要国务院卫生行政部门承担综合协调职责的事项，例如国务院食品安全委员会交办的食品安全综合协调事项。

第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实

施监督管理。”

这一款明确了食品安全分段监管的体制，即国务院质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理；国务院工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理；国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。我国之所以实行食品安全分段监管的体制，主要是由于食品安全监督管理的链条比较长，从农田到餐桌的全程监管工作单独由一个部门承担可能会力不从心，造成监管失灵。如果由几个部门按照职责分工共同监管，可以有效调动各个部门的积极性，发挥其各自专业领域的优势并形成合力，达到有效监管的目标。我国食品安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分段兼顾的变化。2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)，确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。具体提出：“农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”在2008年国务院机构改革的过程中，卫生行政部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调，分段监管的食品安全监管体制仍然延续。这一现行食品安全监管体制有利于各司其职，在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。为了进一步加强食品安全监督管理，提高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品安全分段监管体制。

第五条 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

【释义】本条是关于县级以上地方人民政府的食品安全监管职责的规定。

一、县级以上地方人民政府统一负责当地食品安全监督管理工作。我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。、一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[20043 23号)对于地方政府在食品安全监管中的职责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和不法分予的保护伞。地方各级政府应当依照本法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，组织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

二、建立健全“从农田到餐桌”的全程监督管理的工作机制。

实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早地发现不适于食用的产晶，从源头上解决食品不安全的问题。这次三鹿奶粉事件暴露出来的奶站无人监管的问题，就越发显出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立法考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了达到最大限度地保证食品安全，必须将食品安全的要求融人到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合措施保证各环节上的食品安全。本法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于保证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十

分重要的意义。

三、县级以上地方人民政府与本级政府所属有关部门的关系。

根据本条第二款的规定，县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。原来的食品卫生法及其他法律法规没有对此作出规定，各地的县级以上地方人民政府执法部门的设置与职责规定很多都不一致，与国务院有关部门管理的职责规定上下也不完全对口，容易形成混乱而无秩序的错觉。因此，本法要要求县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级政府食品安全监督管理部门的监督管理职责。有关部门在各自职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

四、县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。

目前，质量监督和工商行政管理部门实行省级以下垂直管理体制，这种体制在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。食品药品监督管理部门也曾经实行省级以下垂直管理体制，但现在情况有所变化。《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条第三款规定“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。第六条县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承

担责任。

【释义】本条是关于管理部门之间应当加强沟通、密切配合的规定。在食品安全法的审议过程中，如何进一步完善食品安全监管体制，提高监管部门之间的协调性成为立法的焦点问题之一。因此，食品安全法规定实行分段监管体制的同时，特别强调要加强部门之间的配合协作，以免各个监管部门在工作衔接上出现交叉重复或者监管漏洞。在第四条规定国务院设立食品安全委员会和国务院卫生行政部门承担综合协调职责的基础上，又在本条规定各个监管部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，共同做好食品安全监管工作，实现“从农田到餐桌”的全程监管，实现环环相扣的无缝衔接。

这方面可以借鉴日本的经验，日本的食品安全监管体制与中国比较相似，按照食品从生产、加工到销售流通等环节明确有关政府部门的职责，注重部门之间的明确分工和配合协作。日本于2003年通过了《食品安全基本法》，在内阁成立了食品安全委员会，专门对农林水产省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。农林水产省主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理，农业投入品(农药、化肥、饲料和兽药等)产、销、用的监督管理，进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查，国内农产品品质和标识认证以及认证产品的监督管理，农产品加工中危害分析与关键控制点方法的推广，流通环节中批发市场和屠宰场的设拖建设，消费者反应和信息的收集沟通等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督管理。包括组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准，对进口食品的安全检查，国内食品加工企业的经营许可，食物中毒事件的调查处理；流通环节食品(畜、水产品)的经营许可和依据食品卫生法进行监督执法以及发布食品安全情况。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工，又有合作。例如，农药、兽药残留限量标准的制定工作由两个部门共同完成。

本法的一些具体规定也体现了各监管部门加强沟通，密切配合的原则，主要是互相通报情况、会同处理问题等。例如，在共同做好食品安全风险监测和评估方面，本法第十二条规定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险滥测计划。第十五条规定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。第十七条规定了国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。在“食品进出口”一章，第六十四条规定了境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全可题的，国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国务院卫生行政、农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时采取相应措施。在共同做好食品安全事故处置方菌，第七十一条中规定了农业行政、质量监督、工商行政管理．食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。第七十二条中规定了县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、T商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理。在“监督管理”一章，第八十条规定了县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照有关规

定进行处置。

第七条食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

【释义】本条是对食品行业协会在食品安全法中职责的规定。

所谓行业协会，美国的《经济学百科全书》认为是：一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。在中国，行业协会是由同一行业的经营者所组成的、以保护和增进全体会员的共同利益为目的、根据章程开展活动的非营利性的社会团体。改革开放以来，我国行业协会发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。党的十六届三中全会指出，要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织。党的十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。我国正在加快推进行业协会的改革和规范，逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。随着政府职能的进一步转变，各级人民政府及其部门逐步把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会，行业协会在促进经济社会健康发展中的作用也会越来越突出。行业自律包括两项基本要求：一是行业内各成员企业遵守和贯彻国家法律、法规、政策；二是行业内各成员企业遵守和执行的行规行约。通过加强行业自律，起到对行业内成员监督和保护的作用。行业自律的基本内涵包括以下五方面：一是严格执行相关的法律法规和有关政策。二是制定和认真执行行规行约。行规行约是行业内部自我管理，自我约束的一种措施。制定和执行行规行约无疑会对会员起到一种自我监督的作用，推动本行业规范健康的发展。三是提高企业诚信品质，向客户提供优质、规范服务。四是维护本行业以及行业内企业的利益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。五是行业协会是行业自律的当然监督机构之一。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。行业自律是市场经济体制的必然产物，为行业与市场是共存共荣的。每个行业只有认真地做好了行自律的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中生存下去，社会公众也才能有一个健康有序、发展成熟的市场。

目前，我国食品行业协会数量很多，影响比较大的国家级食品行业协会有中国食品工业协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国食品添加剂和配科协会等。食品行业协会在食品安全管理体制中的作用，主要通过以下途径实现：一是与政府沟通，将食品行业信息传递给政府，为政府完善食品安全管理制度提供服务。二是通过行业自律加强食品行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善食品行业内部管理制度。依据本条规定，食品行业协会在食品安全工作中承担的责任可以

从以下三方面理解。

一、食品行业协会应当加强行业自律，推动行业诚建设。

党的十七大报告提出，要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。在发生一系列食品安全重大事故之后，大家都已经普遍意识到行业自律的重要性。行业自律是行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而是被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整体发展都会遭受沉重打击；长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高企业形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律珍惜和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良

好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境；另一方面，行业协会要依法加强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。

食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守法律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会对于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及时发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自律和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的传递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食品安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

第八条 国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安

全意识和自我保护能力。

新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。

【释义】本条是关于食品安全知识的宣传普及和食品安全舆论监督的规定。

一、国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织为食品安全作贡献。社会团体是广大人民群众按照一定的章程自愿结合在一起的群众性组织，是公民享有宪法上结社自由的重要体现。这里所说的社会团体，应理解为一个广义概念，包括以下四类组织：一是广为人知、参加中国人民政治协商会议的工会、妇联、共青团等人民团体；二是由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体；三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体；四是依据《社会团体登记管理条例》登记成立的社

会团体。

村民委员会、居民委员会是农村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织。我国宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监督，这对于推动食品安全会

起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，．人体器官的功能和组织的正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。

食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动实践等重要作用。目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。理解本条规定的“公益宣传"，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务的宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的关注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通过美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益宣传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全法律法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司法机关秉公办事，对腐败分

子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在舆论监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提

供相关便利

第五篇：2015新食品安全法释义

2015新食品安全法释义

《中华人民共和国食品安全法》释义 第一章总则

第一条 为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。【释义】本条是关于食品安全法立法目的的规定。

“国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的生命健康权利。如何解决食品安全问题，保护公众身体健康和生命安全，已成为摆在世界各国政府面前的一项重要的战略任务。

一、食品安全的概念

根据世界卫生组织(WHO)的定义，食品安全(food safety)是指“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在，起初是一个较为绝对的概念。后来人们逐渐认识到，绝对安全或者不存在丝毫的危险是很难做到的，食品安全更应该是一个相对的、广义的概念。一方面，任何一种食品，即使其成分对人体是有益的，或者其毒性极微，如果食用数量过多或食用条件不合适，仍然可能对身体健康引起毒害或损害。譬如，食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身。另一方面，一些食品的安全性又是因人而异的。譬如，鱼、虾、蟹类水产品对多数人是安全的;可确实有人吃了这些水产品就会过敏，会损害身体健康。因此，评价一种食品或者其成分是否安全，不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要紧的是看它是否造成实际危害。从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成共识，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

根据我国1995年10月30日公布施行的《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称食品卫生法)，食品卫生是指食品应当具有的良好的性状，也就是食品要达到的标准和要求，包括以下三方面：(一)食品应当无毒无害，不能对人体造成任何危害。换句话说，食品必须保证不致人患急、慢性疾病或者潜在性疾病。(二)食品应当具有相应的营养，以满足人体维持正常生理功能的需要。(三)食品应当具有相应的色、香、味等感官性状。具体说，包括食品的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松等，以及其他凭人的感觉所能判定的性质和状态。世界卫生组织发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中把食品安全与食品卫生作为两个概念不同的用语。将食品安全解释为：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保;将食品卫生界定为：为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施。总之，食品卫生虽然也是一个具有广泛含义的概念，但是与食品安全 相比，食品卫生无法涵盖作为食品源头的农产品种植、养殖等环节;而且从过程安全、结果安全的角度来看，食品卫生是侧重过程安全的概念，不如食品安全的概念更为全面。在立法过程中曾经出现的关于法律名称的争论，即叫食品卫生法，还是叫食品安全法，绝不是简单的概念游戏，而是立法理念的变革。将原来的食品卫生法修改更名为食品安全法，就超越了原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品安全卫生问题进行规定，与原来的食品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的相关问题(例如食品添加剂的生产经营)等都作出全面规定;并且在一个更为科学的体系下，可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。

二、食品安全法的立法目的

曾经向社会全文公布的《中华人民共和国食品安全法(草案)》[以下简称食品安全法(草案)]中关于本条的规定如下：“为了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，增强人民群众体质，制定本法。”修改并审议通过的规定更加集中凸显“安全”二字，更加凸显《中华

人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)的终极目标是“保障公众身体健康和生命安全”。

随着人们生活水平和富裕程度的提高，社会公众对于食品安全的关注度大大增强了。然而，近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”以及多起严重的“问题奶粉事件”等，充分说明食品安全已经成为严重影响公众身体健康和生命安全的重要问题。层出不穷的食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的心理恐慌，对国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。例如，2008年三鹿婴幼儿奶粉事件对于公众的食品安全信心造成沉重打击，给我国乳制品行业等社会经济的发展造成了不可估量的损失。而且，随着经济全球化影响扩大，一旦出现2008年三鹿婴幼儿奶粉事件这样严重的食品安全事件，对于中国制造的产品信誉都会产生连锁性的恶劣影响。

因此，在制定食品安全法的过程中，如何从各环节、各方面保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，成为立法考虑的中心主旨。体现在制度设计上主要表现为：一是学习国际先进经验，建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定或者修订食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。二是坚持预防为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化了食品生产经营者作为保证食品安全的第一责任人的法律责任，引导食品生产经营者在生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。并据此规定了不安全食品召回制度、食品标签制度和索票索证等制度，并加大对食品生产经营违法的处罚力度。四是建立以权责一致为原则，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、相互协调的食品安全监管体制。进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管负总责。赋予行政机关必要的监管权力，同时强化行政监管不到位应承担的法律责任。

第二条 在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

(一)食品生产和加工(以下称食品生产)，食品流通和餐饮服务(以下称食品经营);(二)食品添加剂的生产经营;(三)用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备(以下称食品相关产品)的生产经营;(四)食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;(五)对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和回农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。

【释义】本条是关于食品安全法适用范围的规定。

依据本条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应守本法：食品生产和加工，食品流通和餐饮服务;食品添的生产、经营;用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备的生产、经营;食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理;有关食用农产品的质量安全标准的制定和食用农产品安全有关信息的公布。执法部门和执法人员要正确把握食品安全法的适用范围，不得随意扩大，也不得随意缩小。本条关于食品安全法适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。体现在以下几方面;第一，本法扩大适用于食品添加剂的生产、经营。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。原来的食品卫生法仅在第十一条对于食品添加剂提一出了卫生要求，而现实中由于食品添加剂引发的食源性疾病多发，尤其是三聚氰胺引发的2008年三鹿婴幼儿奶粉事件，使得人们对于食品添加剂更加警惕，从而在立法上对于食品添加剂提出更加严格的要求。不仅仅是食品生产经营者使用食品添加剂要遵守本法，食品添加剂的生产经营者的生产经营行为也要严格遵守本法，例如遵守本法关于食品安全风险监测和评估的规定等。

第二，本法扩大适用于食品相关产品的生产、经营。食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。依据附则里的进一步说明，用于食品的包装材料和容器，是指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加剂的涂料。用于食品的洗涤剂、消毒剂，指直接用于洗涤或者消毒食品、餐饮具以及直接接触食品的工具、设备，或者食品包装材料和容器的物质。用于食品生产经营的工具、设备，指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。不仅仅是食品生产经营者使用食品相关产品的安全卫生要遵守本法，食品相关产品的生产经营者的生产经营活动也要严格遵守本法有关规定。

第三，本法增加了与农产品质量安全法相衔接的规定，避免了法律之问由于适用范围的交叉重复可能出现的打架现象，明确了食用农产品在食品安全法中的具体适用问题。即：供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定;制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，遵守食品安全法的有关规定。而且，这样的规定能够更好地保障食用农产品的质量安全，有利于实现“从农田到餐桌”的全程监管。

第三条 食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

【释义】本条是关于食品生产经营者的社会责任的规定。

无论是在国际还是国内，企业的社会责任都引起了广泛的关注和热烈的讨论。所谓企业的社会责任，目前国际上普遍认同的概念是：企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对相关利益方(消费者、员工、社会和环境)的社会责任，包括遵守商业道德、注重产品质量安全、保障员工合法权益、帮助弱势群体就业、依法纳税和热心慈善、保护环境和节约资源等。食品作为一种特殊产品，直接关系到公众的身体健康和生命安全，从某种意义上讲，食品企业是最需要讲道德良心的，最需要法律规范和社会监督的。对于食品企业应当承担的社会责任面言，保证食品安全当仁不让成为企业社会责任的最重要的内容体现，也成为公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品企业保证食品安全的社会责任至少包括以下内容：提供安全食品的责任;如实提供食品安全信息的责任;遵循良好的操作规范，依法进行生产经营活动的责任。

食品的质量安全问题不仅仅威胁公众身体健康和生命安全，同时也从多方面影响到经济发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性和积极意义。一个企业产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用：一是可以提升企业品牌形象，增强企业核心竞争力;二是可以赢得市场和人心，提升企业经济效益;三是可以加速实现社会的可持续发展和提高人民生活水平。

本法对于食品生产经营者是食品安全的第一责任入的规定，可以从正反两方面理解：从正面来说，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。食品企业追求利润无可厚非，但前提是一定要承担起保证食品安全的社会责任。食品企业应该努力提供安全、丰富、优质的产品，以保障消费者的身心健康，满足广大消费者的需求，增进社会的

福利，这样才称得上是对社会和公众负责。在保证食品安全的前提下进行生产经营活动的过程中，还要尊重消费者权利、维护消费者利益，接受广泛的社会监督，即新闻媒体等的舆论监督和其他组织、个人的监督等。从反面来说，如果食品生产经营者出现违法行为，违反了保证食品安全的社会责任，危害到公众的身体健康和生命安全，就理应受到法律制裁，并对受害者承担起损害赔偿等相应的法律责任。

第四条 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

【释义】本条是关于食品安全监管体制的规定。食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，本条分三款对于我国的食品安全监督管理体制作出了规定。

第一款规定“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。在常委会审议食品安全法的过程中，很多意见认为应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。因此，本条规定由国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。

第二款规定了国务院卫生行政部门的职责。根据本条规定，国务院卫生行政部门主要在以下几方面承担食品安全综合协调职责：

第一，食品安全风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。

第二，食品安全标准的制定。依据本法及标准化法的规定，国务院卫生行政部门负责制定、公布关于食品、食品添加剂等的食品安全国家标准，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门负责组织成立食品安全国家标准审评委员会，制定并发布食品安全国家标准。国务院卫生行政部门还应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

第三，食品安全信息的公布。依照本法规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食品安全信息”一般情况下包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

第四，食品检验机构的资质认定条件和检验规程的制定。除法律另有规定外，食品检验机构应当按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。食品安全法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照食品安全法继续从事食品检验活动。食品检验机构按照国务院卫生行政部门制定的资质认定条件取得相应资质后，必须依照国务院卫生行政部门制定的检验规程从事食品检验活动。第五，组织查处食品安全重大事故。食品安全重大事故涉及人数较多的群体性食物中毒或者出现死亡病例，往往会对公众健康和社会稳定造成严重损害和恶劣影响，因此建立健全应对

重大食品安全事故的救助体系和运行机制，协调各食品安全监督管理部门的食品安全事故查处工作，有效预防、积极应对、及时控制食品安全重大事故，最大限度地减少食品安全重大事故的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，是负责食品安全综合协调的国务院卫生行政部门的重要职责。

第六，其他需要国务院卫生行政部门承担综合协调职责的事项，例如国务院食品安全委员会交办的食品安全综合协调事项。

第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”

这一款明确了食品安全分段监管的体制，即国务院质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理;国务院工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理;国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。我国之所以实行食品安全分段监管的体制，主要是由于食品安全监督管理的链条比较长，从农田到餐桌的全程监管工作单独由一个部门承担可能会力不从心，造成监管失灵。如果由几个部门按照职责分工共同监管，可以有效调动各个部门的积极性，发挥其各自专业领域的优势并形成合力，达到有效监管的目标。我国食品安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分段兼顾的变化。2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)，确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。具体提出：“农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”在2008年国务院机构改革的过程中，卫生行政部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调，分段监管的食品安全监管体制仍然延续。这一现行食品安全监管体制有利于各司其职，在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。为了进一步加强食品安全监督管理，提高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品安全分段监管体制。

第五条 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

【释义】本条是关于县级以上地方人民政府的食品安全监管职责的规定。

一、县级以上地方人民政府统一负责当地食品安全监督管理工作。

我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。、一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、领

导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[20043 23号)对于地方政府在食品安全监管中的职责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业;进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题;切实落实责任制和责任追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人;坚决克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和不法分予的保护伞。地方各级政府应当依照本法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，组织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

二、建立健全“从农田到餐桌”的全程监督管理的工作机制。实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早地发现不适于食用的产晶，从源头上解决食品不安全的问题。这次三鹿奶粉事件暴露出来的奶站无人监管的问题，就越发显出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立法考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了达到最大限度地保证食品安全，必须将食品安全的要求融人到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合措施保证各环节上的食品安全。本法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于保证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义。

三、县级以上地方人民政府与本级政府所属有关部门的关系。

根据本条第二款的规定，县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。原来的食品卫生法及其他法律法规没有对此作出规定，各地的县级以上地方人民政府执法部门的设置与职责规定很多都不一致，与国务院有关部门管理的职责规定上下也不完全对口，容易形成混乱而无秩序的错觉。因此，本法要要求县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级政府食品安全监督管理部门的监督管理职责。有关部门在各自职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

四、县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。

目前，质量监督和工商行政管理部门实行省级以下垂直管理体制，这种体制在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。食品药品监督管理部门也曾经实行省级以下垂直管理体制，但现在情况有所变化。《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条第三款规定“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

第六条县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。【释义】本条是关于管理部门之间应当加强沟通、密切配合的规定。在食品安全法的审议过程中，如何进一步完善食品安全监管体制，提高监管部门之间的协调性成为立法的焦点问题

之一。因此，食品安全法规定实行分段监管体制的同时，特别强调要加强部门之间的配合协作，以免各个监管部门在工作衔接上出现交叉重复或者监管漏洞。在第四条规定国务院设立食品安全委员会和国务院卫生行政部门承担综合协调职责的基础上，又在本条规定各个监管部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，共同做好食品安全监管工作，实现“从农田到餐桌”的全程监管，实现环环相扣的无缝衔接。

这方面可以借鉴日本的经验，日本的食品安全监管体制与中国比较相似，按照食品从生产、加工到销售流通等环节明确有关政府部门的职责，注重部门之间的明确分工和配合协作。日本于2003年通过了《食品安全基本法》，在内阁成立了食品安全委员会，专门对农林水产省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。农林水产省主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理，农业投入品(农药、化肥、饲料和兽药等)产、销、用的监督管理，进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查，国内农产品品质和标识认证以及认证产品的监督管理，农产品加工中危害分析与关键控制点方法的推广，流通环节中批发市场和屠宰场的设拖建设，消费者反应和信息的收集沟通等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督管理。包括组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准，对进口食品的安全检查，国内食品加工企业的经营许可，食物中毒事件的调查处理;流通环节食品(畜、水产品)的经营许可和依据食品卫生法进行监督执法以及发布食品安全情况。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工，又有合作。例如，农药、兽药残留限量标准的制定工作由两个部门共同完成。

本法的一些具体规定也体现了各监管部门加强沟通，密切配合的原则，主要是互相通报情况、会同处理问题等。例如，在共同做好食品安全风险监测和评估方面，本法第十二条规定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险滥测计划。第十五条规定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。第十七条规定了国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。在“食品进出口”一章，第六十四条规定了境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全可题的，国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国务院卫生行政、农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时采取相应措施。在共同做好食品安全事故处置方菌，第七十一条中规定了农业行政、质量监督、工商行政管理.食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。第七十二条中规定了县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、T商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理。在“监督管理”一章，第八十条规定了县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理;对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿;属于食品安全事故的，依照有关规定进行处置。

第七条食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

【释义】本条是对食品行业协会在食品安全法中职责的规定。

所谓行业协会，美国的《经济学百科全书》认为是：一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。在中国，行业协会是由同一行业的经营者所组成的、以保护和增进全体会员的共同利益为目的、根据章程开展活动的非营利性的社会团体。改革开放以来，我国行业协会发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。党的十六届三中全会指出，要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织。党的十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。我国正在加快推进行业协会的改革和规范，逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。随着政府职能的进一步转变，各级人民政府及其部门逐步把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会，行业协会在促进经济社会健康发展中的作用也会越来越突出。行业自律包括两项基本要求：一是行业内各成员企业遵守和贯彻国家法律、法规、政策;二是行业内各成员企业遵守和执行的行规行约。通过加强行业自律，起到对行业内成员监督和保护的作用。行业自律的基本内涵包括以下五方面：一是严格执行相关的法律法规和有关政策。二是制定和认真执行行规行约。行规行约是行业内部自我管理，自我约束的一种措施。制定和执行行规行约无疑会对会员起到一种自我监督的作用，推动本行业规范健康的发展。三是提高企业诚信品质，向客户提供优质、规范服务。四是维护本行业以及行业内企业的利益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。五是行业协会是行业自律的当然监督机构之一。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。行业自律是市场经济体制的必然产物，为行业与市场是共存共荣的。每个行业只有认真地做好了行自律的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中生存下去，社会公众也才能有一个健康有序、发展成熟的市场。

目前，我国食品行业协会数量很多，影响比较大的国家级食品行业协会有中国食品工业协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国食品添加剂和配科协会等。食品行业协会在食品安全管理体制中的作用，主要通过以下途径实现：一是与政府沟通，将食品行业信息传递给政府，为政府完善食品安全管理制度提供服务。二是通过行业自律加强食品行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善食品行业内部管理制度。依据本条规定，食品行业协会在食品安全工作中承担的责任可以从以下三方面理解。

一、食品行业协会应当加强行业自律，推动行业诚建设。

党的十七大报告提出，要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。在发生一系列食品安全重大事故之后，大家都已经普遍意识到行业自律的重要性。行业自律是行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而是被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整体发展都会遭受沉重打击;长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高企业形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律珍惜和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境;另一方面，行业协会要依法加强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。

食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守法律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会对于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及时发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自律和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的传递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食品安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

第八条 国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。

【释义】本条是关于食品安全知识的宣传普及和食品安全舆论监督的规定。

一、国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织为食品安全作贡献。

社会团体是广大人民群众按照一定的章程自愿结合在一起的群众性组织，是公民享有宪法上结社自由的重要体现。这里所说的社会团体，应理解为一个广义概念，包括以下四类组织：一是广为人知、参加中国人民政治协商会议的工会、妇联、共青团等人民团体;二是由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体;三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体;四是依据《社会团体登记管理条例》登记成立的社会团体。

村民委员会、居民委员会是农村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织。我国宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监督，这对于推动食品安全会起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，.人体器官的功能和组织的

正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。

食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动实践等重要作用。

目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。理解本条规定的“公益宣传“，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务的宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的关注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通过美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益宣传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全法律法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在舆论监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提供相关便利。

第七条食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

【释义】本条是对食品行业协会在食品安全法中职责的规定。

所谓行业协会，美国的《经济学百科全书》认为是：一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。在中国，行业协会是由同一行业的经营者所组成的、以保护和增进全体会员的共同利益为目的、根据章程开展活动的非营利性的社会团体。改革开放以来，我国行业协会发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。党的十六届三中全会指出，要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织。党的十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。我国正在加快推进行业协会的改革和规范，逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。随着政府职能的进一步转变，各级人民政府及其部门逐步把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会，行业协会在促进经济社会健康发展中的作用也会越来越突出。行业自律包括两项基本要求：一是行业内各成员企业遵守和贯彻国家法律、法规、政策;二是行业内各成员企业遵守和执行的行规行约。通过加强行业自律，起到对行业内成员监督和保护的作用。行业自律的基本内涵包括以下五方面：一是严格执行相关的法律法规和有关政策。二是制定和认真执行行规行约。行规行约是行业内部自我管理，自我约束的一种措施。制定和执行行规行约无疑会对会员起到一种自我监督的作用，推动本行业规范健康的发展。三是提高企业诚信品质，向客户提供优质、规范服务。四是维护本行业以及行业内企业的利益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。五是行业协会是行业自律的当然监督机构之一。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。行业自律是市场经济体制的必然产物，为行业与市场是共存共荣的。每个行业只有认真地做好了行自律的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中生存下去，社会公众也才能有一个健康有序、发展成熟的市场。

目前，我国食品行业协会数量很多，影响比较大的国家级食品行业协会有中国食品工业协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国食品添加剂和配科协会等。食品行业协会在食品安全管理体制中的作用，主要通过以下途径实现：一是与政府沟通，将食品行业信息传递给政府，为政府完善食品安全管理制度提供服务。二是通过行业自律加强食品行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善食品行业内部管理制度。依据本条规定，食品行业协会在食品安全工作中承担的责任可以从以下三方面理解。

一、食品行业协会应当加强行业自律，推动行业诚建设。

党的十七大报告提出，要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。在发生一系列食品安全重大事故之后，大家都已经普遍意识到行业自律的重要性。行业自律是行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而是被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整体发展都会遭受沉重打击;长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高企业形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律珍惜和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订并组

织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境;另一方面，行业协会要依法加强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。

食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守法律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会对于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及时发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自律和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的传递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食品安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

第八条 国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。【释义】本条是关于食品安全知识的宣传普及和食品安全舆论监督的规定。

一、国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织为食品安全作贡献。

社会团体是广大人民群众按照一定的章程自愿结合在一起的群众性组织，是公民享有宪法上结社自由的重要体现。这里所说的社会团体，应理解为一个广义概念，包括以下四类组织：一是广为人知、参加中国人民政治协商会议的工会、妇联、共青团等人民团体;二是由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体;三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体;四是依据《社会团体登记管理条例》登记成立的社会团体。

村民委员会、居民委员会是农村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织。我国宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监督，这

对于推动食品安全会起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，.人体器官的功能和组织的正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动实践等重要作用。

目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。

理解本条规定的“公益宣传”，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务的宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的关注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通过美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益宣传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全法律法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和自我保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在舆论

监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提供相关便利。

关于对食品安全法的立法的解释

2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了食品安全法，将于2009年6月1日起实施。这是继1982年食品卫生法(试行)、1995年的食品卫生法之后，又一个食品卫生法制建设史上的里程碑。食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家经济健康发展及社会和谐稳定。食品安全法的颁布实施，对于规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，增强食品安全监管工作的规范性、科学性及有效性，提高我国食品安全整体水平，具有十分重要意义。

一、关于制定食品安全法的必要性、原则及总体思路(一)制定食品安全法的必要性

法的修改，又称法的修正，是立法的一种形式【作者注：立法的其他形式包括法的创制、认可和废止。参见：沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社，2001年7月，第248页】，是指由于情势的变化等原因，立法机关对于生效的法律予以部分的变更，包括删除原有内容和补充新的内容【作者注：沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社，2001年7月，第249页】。食品安全法是对食品卫生法的全面修订。在制定食品安全法时，正确评价现行食品卫生法是做好食品安全立法工作的前提。1995年10月30日起施行的《中华人民共和国食品卫生法》，对保证食品安全、保障人民群众身体健康，发挥了积极作用，我国食品安全的总体状况不断改善。发生食品安全问题，在很大程度上是执法不到位，有法不依，执法不严，违法不究所造成的。尽管如此，该法也的确存在一些不足，食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生，公众对食品缺乏安全感，食品安全问题还影响我国产品的国际形象，人民群众对此反应强烈。据统计，十届全国人大会议期间，全国人大代表提出的有关食品安全卫生立法和加强监管等方面的议案建议累计达3100多人次，反映了广大人民群众要求做好食品安全工作的呼声。

影响我国食品安全的问题主要是：微生物污染导致食物中毒，从农田到餐桌食物链污染，食品加工新工艺新资源带来新的食品安全隐患，消费者缺乏食品安全知识，自我防范意识薄弱等。产生食品安全问题的一个主要原因，是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善，主要有：一是食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学。对有关食品安全性评价的科学性有待于进一步提高。二是规范、引导食品生产经营者重质量、重安全，还缺乏有效的制度和机制。食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。三是食品检验机构不够规范，责任不够明确。食品检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，不合理的检验还时常发生。四是食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌。五是监管不到位、有法不依、执法不严，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。为了从制度上解决这些问题，更好地保证食品安全，十分有必要对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法。

(二)制定食品安全法的历程

2004年7月21日召开的国务院第59次常务会议和2004年9月1日国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)，要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法修订草案。此后，国务院法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地调研;收集研究了许多国家的食品卫生安全制度;多次召开论证会，邀请有关专家对制度设计进行研究、论证;先后6次将征求意见稿送全国人大和国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见。在反

复研究各方面意见的基础上，国务院法制办会同国务院有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法修订草案更名为食品安全法草案。2007年11月，国务院常务会议通过该草案提请全国人大常委会审议。全国人大一直高度重视食品安全立法，常委会领导多次就食品安全问题听取有关部门汇报，并作出重要指示。2006年初，全国人大常委会根据全国人大代表的议案和建议，将修改食品卫生法列入全国人大常委会立法计划。根据全国人大常委会立法工作要求，全国人大教科文卫委员会积极介入该法草案的起草工作，先后六次召开修订食品卫生法座谈会，听取有关议案领衔代表、国务院有关部门及专家的意见和建议;先后赴山东、广东、浙江等地进行调研，了解食品安全现状，听取各方面意见。2008年5月，全国人**律委员会、教科文卫委员会和全国人大常委会法工委联合在京召开座谈会，分别听取国务院有关部门、专家和食品生产经营企业的意见。根据立法工作要求，全国人大教科文卫委员会经认真研究，分别于2007年11月和2008年8月向全国人大常委会提交了审议报告和审议意见。

2007年12月，十届全国人大常委会对食品安全法草案进行了初次审议。2008年4月，十一届全国人大常委会将食品安全法草案向社会全文公布征求意见，自4月20日至5月20日共收到意见11327件。此后，十一届全国人大常委会分别于2008年8月和10月对该草案进行了二审和三审。2009年2月28日，全国人大常委会第四次审议并通过了食品安全法。

(三)制定食品安全法把握的原则

深入学习实践科学发展观，要求进一步完善我国食品安全法律制度，提高立法的质量。在食品安全立法过程中，我们必须充分认识我国现有生产力发展水平，科学分析我国食品安全问题，掌握食品安全的客观规律，以预防和控制食源性疾病为出发点，对食品生产经营等活动进行科学管理。同时，通过大力发展生产力，重视解决市场经济发展过程中出现的秩序混乱问题。食品安全法起草工作坚持遵循了三项原则：一是以宪法为依据，注重法律的严肃性、稳定性和连续性。法律一经制定和实施，就必须严格执行，并应在一定时期内保持相对不变，在修改法律时，还应保持与原有法律法规在内容和效力等方面的衔接。只有保证立法质量，做到科学立法，才能实现、维护好这一点;二是立足国情，坚持民主立法。法的创制过程，实际上也是发扬社会主义民主的过程。食品安全法与公众利益息息相关，实践性要求很高。事实证明，在立法过程中广泛听取各方面意见，比较、反复、交换，能够有力地提高立法质量，也便于执法、司法、守法和法制宣传。三是总结现行食品卫生法实施以来的实践，针对存在的问题，借鉴国内外的有益做法。

(四)制定食品安全法的总体思路

根据现代法学和行政管理学原理，制定食品安全法在总体思路上重点把握了以下几点：一是建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。二是坚持预防为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节，对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点体系认证等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任。通过确立制度，引导生产经营者在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。四是建立各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的食品安全监督管理体制，决策与执行适度分开、相互协调，同时进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管责任。五是既要加强行政管理，又重视行政责任，既加强行政处罚又重视民事赔偿，建立畅通、便利的消费者权益救济赔偿渠道。任何组织或个人有权检举、控告违反食品安全法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对监管工作提出意见。因食品、食品添加剂或者食品相

关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。

二、食品安全法的主要特点

食品安全法在延续食品卫生法行之有效制度的基础上，根据食品安全新形势，从现阶段实际情况出发，吸收国内外食品安全监管的成功经验和做法，以保证食品安全为主线，针对食品安全监管中的漏洞，在不同层面、多个角度，进行了体制创新、制度创新和机制创新，为食品安全工作构筑了新的框架平台。立法重点明确，在食品安全风险监测和评估、食品安全标准的制定、食品生产经营、食品检验、食品安全事故处理、监督管理和法律责任等方面都做了全面妥善的规定，法的适用性和可操作性都比较强。食品安全法共十章一百零四条，可以归纳为八大特点。

特点

一、规定国务院设立食品安全委员会,食品安全监管体制更加科学、有效 食品安全是重要的公共卫生问题。为了解决食品安全监督管理中的职责不清等突出问题，本法规定了国务院各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责，负责食品的安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。农业负责初级农产品生产环节的监管;质量监督部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监管。这种体制有利于各司其职，对改善食品安全状况，实际上也发挥了积极作用。

特点

二、明确食品安全风险评估的法律地位,食品安全监管有了科学依据。食品安全问题的主要表现形式是食源性疾病、营养缺乏性疾病。食品安全风险评估就是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行的科学评估。将食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的科学依据，是人们对食品安全监管规律的深刻认识，已成为许多国家的普遍做法。据此，本法确立了食品安全风险评估制度，明确规定：国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。并规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作。为了保证食品安全风险评估的结果得到利用，本法规定，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据;风险评估得出食品不安全结论的，监管部门应依据各自职责立即采取措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用。需要修订、制定相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订;国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据风险评估结果和食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析，对可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应提出食品安全风险警示，并予以公布。

特点

三、规范食品安全标准的制定,有利于保障监管工作的统一性

为了解决目前一种食品有多套标准适用的问题，本法规定，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。并规定制定食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门应当对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。

为了保证食品安全标准的科学性和权威性，本法规定，食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由卫生、农业、食品等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估

结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。

特点

四、规范食品检验行为,保证食品检验数据和结论的客观、公正

为了规范食品检验机构和食品检验活动，保证食品检验数据和结论的客观、公正，本法规定：一是食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。二是食品检验机构的资质认定条件和检验规范，由国务院卫生行政部门制定。三是食品检验实行食品检验机构与检验人负责制，由食品检验机构指定的检验人独立进行。检验人应当按照有关法律、法规的规定，并按照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假的检验报告。

为了避免食品安全监管出现遗漏，本法规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。食品安全监管部门应当对食品进行定期或不定期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品，不得收取检验费和其他任何费用。这些都体现了科学、公正执法的理念。

特点

五、注重食品生产经营的管理,维护好消费者的权益

食品安全法强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人制度，要求食品生产经营者建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工安全知识培训，配备专职或者兼职食品安全管理人员，做好对所生产经营食品的检验检测工作，依法从事食品生产经营活动。这样有助于强化企业的责任意识，提高食品安全整体水平。食品安全法还赋予了行业协会明确的职责，要求加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准知识的宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。针对食品生产经营中的突出问题作出了针对性规定。如要求食品生产经营者按照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。同时还规定，食品添加剂的使用不仅要经过食品安全风险评估，证明安全可靠，还必须证明技术上确有必要，否则不被允许使用。为了更好从制度上保证食品生产经营者成为食品安全的第一责任人，该法除规定食品生产经营许可、从业人员健康管理等制度外，还规定了以下制度：

一是生产经营食品的基本准则。本法规定，食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合相应的原料处理场所和生产经营设备等食品安全管理要求。同时，本法明确禁止生产经营，用非食品原料生产的食品或添加食品添加剂以外的化学物质的食品，或用回收食品作为原料生产的食品;病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品;营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品等。二是食品标签制度。本法规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明成分或者配料表、保质期、所使用的食品添加剂等事项。本法还对声称具有特定保健功能的食品做出特别规定，除上述要求外，其标签、说明书应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等。三是索票索证制度。本法规定，食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件。食品生产企业应建立食品原料、添加剂、食品相关产品进货查验记录制度和食品出厂检验记录制度。同时，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度。四是食品召回制度。本法借鉴了国际通行做法，从生产、经营和监管三个方面确立了食品召回制度。第一，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。第二，食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。第三，食品生产经营者未依法召回或停止经营不符合食品安全标准的食品的，食品安全监管部门可以

责令其召回或停止经营。

特点

六、加大了对进口食品的监管力度，确保进口食品的安全

为了保障我国公民的生命安全和身体健康，本法对食品进口作了以下规定：一是进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准，无国家标准或首次进口的新品种，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关安全性评估材料。二是向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国务院出入境检验检疫主管部门备案;向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国务院出入境检验检疫主管部门注册。三是进口预包装食品的标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求。

为了维护我国出口食品的良好形象，本法规定，出口的食品由出入境检验检疫机构进行监督、抽检，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国务院出入境检验检疫主管部门备案。此外本法还规定，国家出入境检验检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、机构和企业;建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录，并予以公布。有不良记录的，应加强检验检疫。

特点

七、规范食品安全监管部门的权力和责任,监管制度更加合理

制定食品安全法的目的，是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全监管须“以人为本”，科学监管。为此，该法在监管体制、监管依据、监管内容、监管手段、监管信息等方面，都作出了具体的规定。针对目前食品安全监管中执行力不强、执法不严等问题，本法赋予监管部门制止、查处违法行为的必要权力，规定：食品安全监管部门履行食品安全监管职责时，有权进入生产经营场所实施现场检查;对生产经营的食品进行抽样检验;查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料;查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;查封违法从事食品生产经营活动的场所等。根据权力和责任相一致的原则，本法同时还规定，食品安全监管部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处分;造成严重后果的，给予撤职或开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。

公众对食品安全问题享有知情权，但为了防止不负责任的传言或者炒作引起消费者不必要的恐慌，针对当前食品安全信息公布不规范、不统一，公布的信息有的不够科学等问题，本法明确规定，国家建立食品安全信息统一公布制度，对食品安全信息公布的主体、渠道、形式等分别作出了详细规定，保证公众获得真实、准确、及时的食品安全信息。

特点

八、强化了公民权益保障的有效措施，加大对违法行为的处罚力度

为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康，必须加大对食品生产经营违法行为的处罚力度。据此，本法对用非食品原料生产食品或在食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或用回收食品作为原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，未经安全性评估利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂和食品相关产品新品种的生产等，处以最高多达货值金额10倍的罚款，吊销其许可证。对依照本法规定被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起5年内不得从事食品生产经营管理工作。生产或不符合食品标准的食品销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

针对目前一些虚假食品广告欺骗、误导消费者损害消费者权益的情况，食品安全法加强了对食品广告的监管。一是食品安全监督管理部门或承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或其他形式向消费者推荐食品。二是社会团体或者其他组织、个人在广告中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。为了保证使权益受到损害的消费者优先得到赔偿，本法还规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。这样规定更多地体现了消费者与经营者之间的民事法律关系，强化了对消费者民事权利的保护，也有利于增强法律的可操作性。