干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)

第一篇：干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)

干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（上）周立

中国人民大学农业与农村发展学院教授

各位学员大家好！我是周立。今天很高兴和大家交流一个题目“关于农村的土地征收，集体经营用地的入市，还是宅基地制度的改革”。我会用一些试点的案例来做一些分析。

我今天主要的内容有如下的六个方面。第一是围绕土地制度改革的一些争论展开讨论；第二是探讨当前正在进行的农村土地征收制度；第三部分探讨集体的经营性建设用地入市制度的改革；第四是讨论农村宅基地制度与改革。这三部分主要的改革讲完以后，我会提若干试点的案例。第六部分是最后一部分，是农村生产关系面临重大的一些变革做一些讨论。

一、围绕农村土地制度改革的争论

（一）对现行土地制度的争论

第一部分，围绕着农村土地制度改革的争论。这些争论应该说现在在中国比较激烈。我总结了一下大概有三个不同派别的观点。

第一个派别叫市场派。市场派我可以举一个代表，比如说像周其仁，他是北京大学国家改革研究院执行的院长。他近几年在土地制度上一直坚持要走市场化的道路。他的一个言论是这样说的，说改革30多年，城乡土地制度还是一个二元的架构，城市的国有土地政府有权向市场转让，但农村的集体土地却仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以经政府之手向市场转让，他说这是一个“半拉子”工程，这个“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手卖地这样一个制度的“怪胎”。资源配制的效率日趋低下，收益分配不公，日趋严重，引发社会冲突越来越难以承受。

他讲的这些现象在当前社会现实里面也常常出现，因为征地引发的纠纷与矛盾是政府特别棘手的一些问题。所以他提出了政府的建议是收缩征地规模，扩大农地入市。这样的话算不上一个最优的制度，但总比喂笼外虎要对头。

他又评讲了其他学者的一些观点。比如说改革派的一个代表人物叫华生，华生教授受到周其仁老师这样的批评，他说，华生把收缩征地、农地入市批个半死，他自己的主张又是什么？读来读去，无非是主张绝不要触动现存的“政府征地+卖地的制度”，仅建言政府从近郊和农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，这个是不够的，因为这样的话实现“人的城市化”和“农民工市民化”。他认为华生的主张是“半拉子”工程的一个典型的代表，所以他批驳这样的观点，坚持走市场派。所以周其仁代表的我们当前在国内走市场化，坚持土地入市、收缩征地规模、减少政府的干预，代表这样的一种观点。

第二类观点我们说是改良派，刚才我们已经提到了华生教授，我们可以以华生教授为例，来说明改良派主要的观点。他说“在现代社会中，由于土地所有人不能自主改变土地用途，也不能随便搞建筑。

在反映着涨价归公论，在世界上也有很大的一个市场。

但是在涨价归私论和归公论的争论过程中，人们发现归私不完全合理，归公也不完全合理。又兴起了第三类的观点，叫“私公兼顾”论，或者说“地利私公共享”论，也有一种说法叫“全面开发权”论。

我们可以先举一个美国的例子。美国有不少的洲，在举行相应的一些制度，这些制度比如说像美国的开发权转移制和开发权购买制。就是你要想开发这一块土地，你需要收买发展权，收买土地的开发权，你要想转移也一样的，需要付出相应的费用。这些转移的费用和购买的费用拿来做什么？来优先安置在这块土地上原来生活的这些农民，还有其他权属的实际的所有者或者控制者；剩余归公，归于社区、归当地的政府。让归公的这一部分去补偿另外的利益收存者，比如说仍然在耕作土地的其他的自耕农，因为其他做农业的农民因为他们的土地收益相对比较低，需要政府相应的一些补偿。那这样一个是私公兼顾论在中国现在也正在争论着，到底是多少钱归国家，归当地的地方政府支配，归当地的社区，农村的社区，又有多少部分归农民个人所有。那这些争论的背后我们要去探讨一下到底土地的价值是从哪里产生的，他增值来源是哪里的？

那我们可以引入美国有一个艾瑞克教授，他是伊利诺伊大学的一个教授。他提到了说土地增值取决于三个要素，一个要素是土地的自然属性所带来的增值。比如说因为气候变化，这里风调雨顺，由于土壤的构成发生了变化，土壤变得更适于耕作了，由于区位的变化，原来可能没有发现这块土地可以用于一个新产品的耕作，现在发现了经济价值可能更高。这是土地增值的自然因素，这一块因素应该说在每一块土地上都有，因为土地不是任何人的创造物，也没有谁说我把一个土地制造出来了，土地是一个自然禀赋，每一个人都是从上天那里得到这一块土地的。所以自然价值是土地理所当然的第一部分，而且无法更改。自然价值就在实际的运作过程中常常没有得到重视，甚至没有人考虑要为自然价值做出补偿。这也带来生态环境恶化、水土流失，以劣地更换良地这样的一些弊端，这是第一块价值。

第二块价值叫开发价值，也就说土地的权力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因为改良性的努力对于农地来讲，比如说对它施肥、对它进行平整，对它进行灌溉条件的改善。那对于宅基地来讲，可能修缮宅基地建造房屋，提供一些便利的设施都叫做开发价值，也就说是土地的实际权力人所做的一些改良性努力，这一块应该补偿。现在在宅基地征收过程中就涉及到关于土地权力人实际开发的一种补偿。

第三叫社会价值。因为刚才我们提到，说土地很多的增值不是由个人的努力，也不是由于自然变化所带来的，比如说由于城市化带来的人口集聚、由于国家发展战略，使得这一块地方就近工业区、就近铁路、就近商业设施，比如说城市化的过程中带来了一个就业的需求的增加，租住房屋的需求也在增加。比如说城市规划的变迁也带来了一些土地价值的变化。那这些土地的增值收益来自于社会因素，自然而然会产生新的社会价值。

从这样一个讨论过程中，我们可以看到土地不是一个简单的增值归私还是归公的问题，至少有三块价值要统统考虑，首先应该考虑的是自然价值，相应的作出制度安排和补偿，其次是开发的价值，对权力的所有人、实际的控制者，要进行他开发价值的相应补偿。其次是社会增值这一部分，对社会价值要做出合理的制度安排，使得利益受损者或者利益的补偿不足者能够从土地的价值、增值过程中能够得到相应得补偿。这样我们说清楚了这些问题，我们就看中国的农地，中国的农民、中国的农村应该说对于中国的发展做出了重要的贡献。

（三）关于要素贡献的争论

所以我就讲第三点关于要素的贡献，也存在相应的一些争论。比如说有些人认为对农村已经补偿得比较够了，现在农村的户口已经变得比城市人还值钱了，很多人都不愿意变迁了，所以我们不应该对农村再加大相应的投入。实际上就建国以来，我们对要素贡献的争论，我们也知道，农业部门对工业部门，农村部门对城市部门作出了巨大贡献，这些贡献我可以把他说成三种主要的贡献，主要是三种要素，一个是资本要素贡献，一个是劳动要素贡献，一个是土地要素贡献。

资本要素的贡献我简单提一下，有明贡献和暗贡献。明贡献最主要是我们的农业部门提供了储蓄、提供了税收，提供的这些投资等等；那暗的贡献主要是工农产品的剪刀差。有人计算过，说工农产品的剪刀差在1978年的时候相当于全部国有资产的总和。我们知道提取的、积累的数量非常大。

也有劳动要素的贡献，我们知道长期以来，农业部门的劳动力是被无偿或者说很低的价格由工业部门、城市部门来去使用。现在农业部门向工业部门的劳动力转移，也带来了效率的提高，对劳动要素的贡献也非常明显。

第三个最主要的贡献就是土地要素的贡献，主要是为城市化和工业化提供低价格的土地。这三种贡献我可以引用一下我们人民大学孔祥智教授做的一篇文章这样的一个结论，这篇文章是2009年发表的，题目叫做《新中国成立60年来，农民对国家建设的贡献分析》。在这份研究中，衡量了1952年到1997年工农产品的价格剪刀差的变化。最终得出结论，说农民通过工农产品的价格剪刀差为城市部门、为工业部门提供的资本积累达到1.26万亿元，这是一个非常庞大的数字，同时为非农产业提供充裕而廉价的劳动力，这是11.6万亿元，就是说劳动力的贡献那么大，同时他也衡量的土地资源的贡献是4.4万亿元。4.4万亿元我认为是低估了土地要素的贡献，当然也与研究的周期有关，因为当时的研究周期只是到了1997年。现在我们知道，土地对于城市部门、工业部门非常重要，也是农村向城市提供的要素的最主要的一个要素，长期的低价格的被使用、被征收，使得农地不能够农用，所带来的增值收益常常不能为农民所享用。所以补偿的还是严重不足的。这样的一个争论背后我们又看到，我们政府在做出各种各样的努力。

我们可以看一下我们举一个例子，1982年到2015年，我们推出了若干个中央一号文件，来去反哺农业，比如说八十年代的有五个中央一号文件，分别是1982年以双包制，就是包产到户，包干到户再大包干为代表的这样一个农村制度变迁。1983年以农村联产承包责任制为代表的制度变迁；1984年以土地承包期延长15年以上作为代表的一个新的农地制度安排；1985年取消农副产品的统购和派购；1986年土地是摆正农业地位。这80年代的连续五个中央一号文件对改善农村、农业和农民的面貌，尤其是在土地的使用上作出了一个重大的变革，释放了土地的生产能力，也使得农村的经济活力得以释放，为城市的改革提供了很大的空间。我们又知道2004年以来，一直到2015年有连续12个中央一号文件，又是锁定三农，分别对农业、农村、农民的各个领域在做出相应的贡献。尤其是近两年的改革，比如说2014年是全面深化农村改革、加快推进农业现代化，和2015年加大改革创新力度，加快农业现代化，在这些方面在不断地做出新的制度创新。在土地的制度变革上也作出了相应的努力，比如说补偿制度，比如说土地的征收制度，比如说宅基地的入市，农村的经营性的建设用地的入市等等制度开始做出相应的安排。

对于这第一部分的内容我可以做一个简单的小结。我们第一部分主要探讨土地制度改革的争论，争论我提到有三大争论，第一个争论是关于土地制度依据的三股力量，到底是依据市场这只看不见的手，还是依据政府这只看得见的手？还是再依靠社会第三只手，认识是很不一样的。只持有一种观点，只依据市场，或者只依据政府，或者是依靠社会，可能是不足的，一定程度上我们需要思考，这三只手如何一同挥舞合理的配置。

小结之二是关于涨价归公，还是涨价归私这样的一个讨论。这涉及到土地的价值何在，或者是增值收益的来源何在？由于对于土地价值的认识不同，增值收益的来源的认识不同，立场就不一样，那我们又知道了土地至少有自然价值，也有土地实际的权属人的开发价值，同时还有社会价值。所以涨价归公、涨价归私，还是公私兼顾，在这场争论过程中我们要有自己的立场，也要相应的依据。公私兼顾，像社会分红，可能是我们应该持有的一种态度。第三，关于土地及其其他农业要素的贡献，我们也需要有清楚的认识，我们建国以来在农业、农村、农民上欠帐太多，在土地要素的贡献的认知上我们要有清醒的认识，因为现在改革发展很主要的一个贡献来自于土地的低价格使用。这样的一个土地的低价格应该说是农业、农村和农民作出的贡献，应该有相应的反补，对这样的一个认识越清楚，那反补就越有依据。

二、农村土地征收制度

（一）农村土地征收问题日益突出

我们进入第二部分的内容，关于农村土地征收的制度。农村土地的征收问题应该说目前日益突出，因为进入新世纪以来，征地领域出现了两个明显的特点。第一个特点是征地规模空前，我们的征地规模在不断地加大，到20世纪的80到90年代，全国的年均的征地的面积分别是112万亩和125万亩，但是2003年到2011年全国的年均征地达到了530万亩；2011年达到了853万亩；2012年缩小征地的范围以后，但是规模实际上还在扩大。所以土地的征收规模应该说大幅度超过了上个世纪的八、九十年代。这也是中国历史上空前，甚至有可能绝后的。

第二个土地征收的问题是征地的冲突大面积的爆发，有很多的矛盾。

第二篇：干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(下)

干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（下）周立

中国人民大学农业与农村发展学院教授

二、农村土地征收制度

（五）土地制度微调和发展趋势

近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调。我们看一下2003年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定里面就提到要保障农民权益，控制征地规模的原则，要改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经济性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理的补偿。开始做出一些调整。17届三中全会的决议也做出了相应的一些部署，说要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。而且有些制度说明说要做到“先保后征”，使得被征地农民的基本生活长期有保障。这些原则性的安排之外，国务院还出台了一些征地制度的具体的安排，2004年10月份，2006年的8月份，国务院先后出台了有两个决定，一个是关于深化改革严格土地管理的一个决定，还有关于加强土地调控有关问题的通知。确定了被征地的农民生活水平不因征地而降低的一个补偿安置的一个基本的原则，确定了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。还有在安置途径告知被征地农民上面，也做出了相应的说明。

2010年国务院办公厅下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实保障群众合法利益的紧急通知里面，要求要严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征地前要及时进行公告，征求群众意见，对于群众提出的合理的要求要必须妥善的予以解决，不得强行实施征地。国土资源部也有相应的一些规定在落实。这样的一些征地的调整对于征地制度起了一种完善的作用，但是征地制度还是延续着1998年的主要的《土地管理法》，这样一个制度并没有一个很大的改变。其中2012年十一届全国人大五次会议上，政府报告里面提出要制定出台农村集体土地征收补偿的条例，有专门的条例，但是到现在仍然没有完成。所以这样的一个土地管理的这种法律法规的修改，要想完善它是比较困难的。

十八大报告里面提到要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

十八届三中全会的决议部署了建立城乡统筹的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，要允许农村集体经营建设用地，出让租赁入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，建立兼顾国家集体个人的土地，增值收益分配机制，合理提高个人的收益，保障农民公平的分享土地政策收益。这些很具体的规定，旨在调整农地征收的这样一个不合理的制度安排。在2014年的中央一号文件第21号里面也提到了要加快推进征地制度。

占集体建设用地的13.5%，所以还是比较大的一块。如何进行重构？各方利益都在博弈。应该说在改革开放以来，这三十多年来，有两次用地制度的重大的调整。第一次是1998年修订的《土地管理法》，使得集体建设用地使用权的流转的范围大大的缩窄。第二次是2004年农用地转用的计划实行指令性管理制度之后，农村集体用地转为集体建设用地的可能性，农用地转为集体用地的可能性是大大降低，所以两次都在收缩集体建设用地的。第一次的是1998年修改的《土地管理法》，建设用地的范围是大大缩窄，缩窄体现为1986年通过的一个《土地管理法》第36条规定，全民所有制企业、城市集体所有制企业，同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用。也可以由农业集体经济组织按照协议，将土地的使用权作为联营条件，也就是说土地可以作为联营，可以合办企业的一个条件。

但是1988年修订《土地管理法》第2条第四款规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，当时已经留下一个口子。但1998年的《土地管理法》的第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地才可以使用。第63条则规定，说农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者是出租，用于非农业建设，所以使得范围大大缩窄。这意味着国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的必须由县、市、政府将其收为国有。然后国家再通过出让或者划拨的方式，使得土地使用权转移过去。所以1998年的《土地管理法》是一个分界线，使得农村经营性建设用地的使用权入市、流转的空间是陡然的收缩，也是乡镇企业在九十年代末走向衰败的一个重要的原因。

第二次是2004农用地转用的计划实行指令性管理，使得农用地转用为集体建设用地的可能性是大大降低的。在1986年的时候规定是比较宽松的，1998年的规定通道仍然是打开的，比如说1998年修改的《土地管理法》第60条规定，农村集体建设组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位个人以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。也就是说这样仍然可以使用土地，但2004年实行了指令性管理，2004年的一个标志是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，这是国务院国防2004 28号明确规定的，说要实行农用地转用的计划的指令性管理。之后土地指标成为宏观调控的一个重要的工具，所以土地财政、土地政治，所以在银根之外又多了一个地根，作为工具，来控制全国的经济形式、社会形式。2004年之后，依法想新增农村集体建设经营性用地的可能性是微乎其微的。

（二）农村集体经营性建设用地特征

我们需要认识一下农村集体建设用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下两个主要的方面：一个是从使用权取得看存在大量的模糊地带。一个是从土地的使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异比较大。总体上来说农村集体建设用地具有集体所有、集体使用这样一个特征，这是针对经营性建设用地的，和集体所有成员使用，这是宅基地这样一个特征。

在土地使用权的取得看是一个大量的模糊地带，体现为对农村集体经济组织兴办乡镇企业，占用集体所有制的耕地，特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组的耕地，是否实行有偿使用，使用年限多少，没有明确规定。对个体私营企业取得土地使用权同样缺乏明确规定。所以当时土地使用是比较混乱的。在当时历史条件下，乡镇、村集体兴办企业往往是无偿、无限期的占用农村的土地，实际上是一种平调。这种平调在当时没有引发矛盾，但是在后期的转制和处理土地资产上是一笔糊涂帐，难以处理。

从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异是比较大的。因为集体建设用地的使用权规定是不得出让、转让、出租和抵押，几乎只能是集体所有、集体使用，对外是没有外延性，也很难入市。这种“划地为牢”式的这种土地资源分配与市场配置资源的一般的规律产生了一些冲突，所以法律不得不做出一些额外的规定，比如说符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业因破产兼并等情形导致土地使用权依法发生转移的除外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围的土地使用权同时抵押等等。所以通过这样一个例外的情形，使得农村集体建设土地的使用权权能是有所扩大，但仍然是小于农民的土地的承包权这样一个权能，承包经营权的权能可以流转，更加小于国有土地的，国有化以后的土地的使用权权能。

这些年也在扩大产权权能的一些探索，这些改革探索使得农村的集体建设用地，使用权的流转远远超出法律的一些边界，实践在不断地突破政策的界限。突破性的做法在各个地方大范围的存在，小产权就是一个集中的表现。十七届三中全会以来，对于农村土地的使用提出了在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公营性项目，允许农民依法通过多种形式参与，开发经营并保障农民合法权益。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场以公开规范的方式转让土地使用权。在符合规范的前提下，与国有土地享有同等的权益。同时，国土资源部在各个地方部署试点，比如说1999年，就在一些地方部署相应的一些试点。2005年广东省试点，2006年、2008年湖北省、河北省在做试点，2009年、2010年湖南省、上海市，以及江苏省等等在做试点。

（三）农村集体经营性建设用地入市与产权体系重构 农村经营性建设用地入市导致的产权体系的重构，这在十八届三中全会决定里边可以看得到。《决定》指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

至少意味着有两点，在城镇规划区外，农村集体经营性建设用地的使用权的权能要大大的扩展，不再局限于集体所有，集体使用。在城镇规划区内集体建设用地的使用权可以与国有土地使用权一样通过出租、租赁、入股、抵押等方式流转，不必都要收归国有。

所以在2014年的中央一号文件的18条提出要引导规范农村集体建设用地，适用于与国有土地同等入市，同权同价。2015年的中央一号文件的22条，也做出了相应的规定，对于经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。要开展赋予农民对集体资产股份权能改革的试点，试点应该限定在本集体经济组织范围的内部，做出了相应的规定。这些改革是按照体现所有权拓展使用权的思路进行重构的。第一，体现在占有权能上，集体经济组织作为土地所有权的行使主体，有权对土地使用权利人的使用流转行为进行监督，有权在流转合约到期后收回土地的使用权，按照合同约定处置地上的附着物。

在使用权能上，所有权权利人通过初次流转，获得使用权的权利人，通过再次流转获得使用权的权利人都可以在符合规划、用途管制的前提下，从事工业、商业、旅游等经营性活动，最大限度的发挥土地的使用价值。但是有一个限定是否能够用于商品房开发，需要审慎决策。在收益权能方面，十三届三中全会保障农民公平分享土地增值收益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益的分配机制，合理的提高个人收益，这也做出了相应的规定。尤其是对于农民，对于个人补偿不合理的那种现象有所修订。

按照国务院发展研究中心，农村经济研究部，由韩俊领导的课题组这样的测定，说农村土地的增值部分的收益分配比率是20%到30%留在乡以下，其中农村的补偿款只占5%到10%。而城市政府拿走土地政策的20%到30%的收益，各类的城市的房地产公司开发区，外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，40%到50%。

所以政府参与土地收益分配是在当前是讨论的一个焦点，在政府参与土地收益分配上有五种不同的类型，一个是不参与收益分配，但收取工作费用，这是重庆市的一些实践能够表明的。另外一个是政府只参与初次流转的收益分配，比如说昆明市2010年有这样类似的规定，深圳市也有类似的规定。第三，政府只参与再流转的增值收益的分配，比如上海市市政府办公厅2010年有相应的一些规定。第四，政府既参与初次流转的收益分配，也参与再次流转的增值收益的分配。比如说苏州市，1996年出台的规定就有这样的表述。第五，以税收形式参与增值收益分配，广东省2005年发布省长令规定，集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税政策标准向市、县、人民政府缴纳有关土地增值收益。这五种政府参与土地收益分配的这种方式让我们看到正在各地的试点尝试。

集体土地的所有者与土地使用权人的土地收益分配的格局也正在发生变化，体现为初次流转与普遍实行有偿使用，第一次征地，第一次流转，有偿使用。第二，是对再一次流转产生的增值收益如何所有权与使用权进行分配，多数地方没有明确意见。少数地方提出主要归土地的使用权人，昆明市2010年有相应的规定。

第四，在处分权能方面提到了应建立与国家有土地同等的处分权利体系，集体土地所有者可以通过出让、出租、作价入股、联营等多种方式转让土地的使用权，也可以抵押土地的使用权。

所以通过这一部分，我们对第三部分做一个小节，小节的第一点说是各从其类，要分类处置。

第三篇：关于北京市大兴区33个试点区县集体经营性建设用地入市的简要分析1

关于拟授权北京市大兴区33个试点区县集体经营性建设用地入

市的简要汇报

一、现行土地管理制度有关规定

1、国家实行土地用途管理和规划管理制度

（1）《土地管理法》第四条规定:国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（2）《土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

（3）《城市房地产管理法》第十条：土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和建设用地计划。

2、对集体土地限制转让

（1）、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地

《土地管理法》第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。（2）、《土地管理法》第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

（3）、《城市房地产管理法》第九条：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

二、拟进行集体经营性入市情况汇报 1、2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）发布。《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

2、国土资源部部长姜大明作草案说明时说，在33个试点县(市、区)行政区域暂时停止土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地；本次试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。

3、上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不予调整的，恢复施行有关法律规定。

4、试点时间为试点区县为33个具体包括：

北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。