06.4.8提案建议：进一步搞好农村社会养老保障 加快建设小康和谐社会

第一篇：06.4.8提案建议：进一步搞好农村社会养老保障 加快建设小康和谐社会

进一步搞好农村社会养老保障 加快建设小康和谐社会

多年来，我市一直十分关心农村老年人口的养老问题。为适应农村经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我市从80年代中期就开始调查研究农村养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径。我市会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”规划和2010年远景目标纲要》明确提出“ ”，这是我市今后相当长时期农村养老保障的指导方针。我市现行的农村社会养老保险制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保险基本方案》建立起来的。至2005年底，全市23个镇有近3800万人参加农村社会养老保险而成为保障对象。农村社会养老保险工作是把社会保险作为防范农民老龄风险的一种对策在我市的重要实践，是用社会保险方式解决我市农民养老问题的有益探索。

农村养老问题是一个倍受关注的话题。这是因为在我市这样一个农村人口占70%、绝对数达9亿之众的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着我市整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展；而农村社会保障体系建构的核心问题之一就是农村的养老问题。尤其是在人口老龄化、家庭结构核心化和农村城镇化的新形势下，传统的家庭养老、土地养老功能已日益淡化。因此，农村养老社会化是一个必然的选择。

我市是个农业大国，农村人口占全市总人口的71％左右，农村的老人占全市老人的比例达到75％，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题。为适应农村经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我市从80年代中期就开始调查研究农村养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径。八届人大四次会议通过的4中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》中明确提出“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”，这是我市今后相当长时期农村养老保障的指导方针。不难看出，其思路同我市经济体制的改革的思路—致，即以渐进式推进。应该说，该方针是符合我市国情，非常务实的。但是，在执行过程中、在某种程度上却偏离了政府的初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏。我们认为，出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。家庭养老到社会养老：体制转换成本该由谁来负担?

二、我省社会保障工作存在的问题与面临的困难与问题

任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要交纳保费，为自己将来的老年生活作积累。这样看来，这种养老保障体制对他来说是极不公平的。我们认为，这应该是当前农村社会养老保障工作难有突破的深层原因之一。而所谓农民观念落后，只不过是表面现象而已。据调查发现，在农村老年人眼中，地位最高的是那些从工作岗位退休下来领退休金的、老年生活有保障的老年人。

所以，在政府提倡农民参加养老保障统筹以自愿为原则的背景下，各地农村，不管经济发达还是落后，农民参加统筹的积极性都不高。而有的地方政府为了提高自己的政绩，往往强制农民参加社会统筹。这更激起了农民的反感和对抗情绪。那么，农村养老保障体制转换成本究竟由谁负担才比较公平合理? 依照城市社会养老保障体制改革思路，我们建议农村养老保障体制转换成本通过以下途径转移：

一、由于农村为集体经济，上一代人的劳动成果部分地积累为集体资产，因而可考虑出售或出租集体资产，并把收入补充到参加养老统筹者的个人账户下，不参加者不予补贴。这似乎对不参加者很不公平，若给予参加养老统筹者一定的补贴，很可能会加速农村养老保障社会化的进程。

二、农产品价格与工业品价格长期的剪刀差，使农村很大一部分经济利益流入城镇，为国家工业的原始积累做出了巨大的贡献，而目前农民收入停滞不前，政府应该从财政收入中拨出一部分来补贴农村社会养老保障基金。同时可以考虑发行农村社会养老保障福利彩票，其所得用来帮助贫困地区建立最低老年生活保障基金。纵观各国经济发展史，都有农业支援工业，其后工业发展后又反哺农业的这样一个过程。我们认为这个要求是合理的，并且有利于国民经济的健康发展。家庭养老：如何监督与激励? 近些年来，家庭养老暴露出来的问题是越来越严重。据《中华老年报》载，山西省有关单位近四年已接待老人来访2万多起；上海市每年平均处理6000起，1995年天津市津南法院共受理赡养案例比1994年增 1 长了116．7％。在侵犯老年人权益的案件中，赡养权受到侵害所占比例最高。得不到家庭赡养的老年人多是那些高龄、多病、无配偶、生活在农村的老人。

尽管政府于1996年制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》。赡养义务人与被赡养人之间的冲突是多方面的，比如生活习惯、思想观念，但最根本的是经济利益上的矛盾。在有法可依的情况下，家庭养老依然问题严重正是由于没有比较完备且可操作的规则，没有严格有效的监督。政府仅仅规定子女有赡养父母的义务，至于怎样养才算尽到了义务却没有明确规定。同时，政府要做到有效监督，必须收集充分的资料，了解老年人的生活状况，但这样做的成本之高，足以让政府望而却步。最后，政府基本上放弃了对家庭养老进行主动监督。如果我们把法院仲裁养老纠纷案看作政府对家庭养老的被动监督的话，那么，目前倒是这种监督形式在消极地起作用。

从历史来看，政府对家庭养老的激励基本上是采取精神激励，其具体途径是在宏观层面上通过树立孝敬父母的典型，起到示范作用；在微观层次上则是通过评选五好家庭，起到鼓励作用。这种方法曾经起到非常有效的作用，但是在市场经济下，价值标准日益多元化，光凭精神激励已经远远不够。

我们认为，政府如果打算依赖家庭养老，就必须正视家庭养老中的问题，并且尽快寻找解决问题的最佳方案，而不是把养老的责任推给家庭后不闻不问。

社会养老统筹：杯水车薪?

一个困扰我们的问题是目前每月人均缴纳2—4元的保费，究竟是足以对将来的老年生活起到保障作用还是杯水车薪?在此，我们可做一简单估算。

首先，我们假定：1．“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”大方针基本不变；2．每人投保期限为25-60岁，收益期为10年；3．建立个人账户，养老金发放参照当前城市个人账户部分的发放方法进行。有了这些假定下，我们可看看不同缴费水平下老年人每月可领取养老金数目。

缴费水平的高低主要由农民的收入水准决定，因此我们有必要来回顾一下90年代以来农民的收支状况(见表2)。比较一下农村平均的现金收支情况，我们发现农民手中的现金并不多，要让农民用现金支付较高的保费是不现实的。这也使我们明白了为什么即使在试点工作做的较好的山东省，个人缴纳保费水平也偏低，大多集中在2-4元／月。如果按此标准，查表1可知年老后每月只能领取养老金7-14元。考虑到未来经济的发展，我们设想保费采用浮动制，比如每年增长5％-10％(尽量与农民的收入增长同步)，则在该条件下养老金每月可达30-110元(请参阅表3)。

依据以下几方面因素，我们认为，农村社会养老保障基金能满足老年人的基本需求：

1．农村地区消费层次低，并且中华民族的老人自古以来就有勤俭节约、艰苦朴素的优良作风。

2．农村老人有一份自己的土地，在体力尚可下，自己耕种；年迈时，可以出租，基本能解决粮食问题。

3．农村劳动力便宜，所以老年人日常照料的雇人成本低。

4．由于家中老人日常生活有了保障，年青儿女外出打工在时间上、空间上有了更大自由，可找到收入更高的工作，并有一部分寄给老人。

当然，仅仅有充足的养老基金是不够的——尽管这是目前问题的关键，完善养老服务体系的建立也是非常重要的。但我们坚信，在一个日益市场化的社会，市场这只看不见的手足以聚集各种资源来建立具有我市特色和农村特色的养老服务体系。

对我市农村社会养老保障问题投入更多的关注，共同努力，探寻更好的改革方案，合理地解决这个关系到国泰民安的问题。

我市的农村人身保险市场还极不发达。

市场缺口：大部分寿险公司缺乏开发农村市场的积极性。除我市人寿等少数在农村具有网点优势和先发优势的公司之外，大部分寿险公司对农村市场持观望态度。由于大部分寿险公司对开发农村市场缺乏投入，造成农村保险市场主体缺乏，市场竞争程度很不充分。[全文] 退休金缺口：由于大量的年轻人从农村迁移流向城镇，现在与今后几十年农村人口老化程度高于城镇。我市农村与城镇2000年65+岁老人占总人口的比例分别为7.2%与6.3%。在比较保守的中死亡率和中生育率以及假定农村向城镇迁移的年龄结构分布与2000年相同的预测方案下，我市2020年农村﹑城镇65岁及 2 以上老人比例分别为15.6%和9.0%，2050年分别为32.7%与21.2%。这是因为20世纪五﹑六十年代生育高峰期出生的农村中年人

观念缺口：提供给农村市场的保险产品不适合农民的需求。风险保障是农民购买保险的主要目的。但当前为农民设计的保险产品，并不能真正满足农民的切身需要。因为大部分农民还处于“养儿防老”的老观念上，农村有近一多半的人没有保险的概念更不要说上保险的人数了。[全文]

农村营销员现状堪忧：为本村提供保险服务的同时也会不时遇到一些难题。目前，农村乡镇以下营销员持证率偏低问题已经成为了各监管部门不得不面对的一大难题，并成为了制约整个县域保险市场快速发展和做大做强的“瓶颈”。以农村的民办教师、乡村干部、计生员等，被村里誉为“文化人”的高素质“一族”为主构成的农村保险营销员，往往会因为无证上岗而难以更加富有成效地开展工作。[全文]

农村人身保险市场欠发达的原因很多，主要包括保险主体对农村市场的投入不够、产品设计不合理、营销网络及各项制度建设缺乏创新等几个方面。

明天，谁为我市农民养老？

目前对于这些跨省市流动的农民工来说，一个现实的困难是，调换工作岗位后，往往没有办法转移、保持养老保险关系；即使个别的能成功转移，也十分费时费钱费精力。而他们选择终止养老保险关系时 [全文] 谁为农民看病？在废除了公费医疗体制之后，我市70%到80%的农村家庭没有医疗保险，这方面的缺失导致了婴儿的不必要死亡。而恰恰是最近10年间，我市减贫步伐骤然放缓。这两者并非偶然巧合，而是有着深刻的内在联系。[全文]

农险何时进农家？ 农业保险带来经营风险和政治风险双重压力使没有开办农业保险的公司对农业保险裹足不前，开办了农业保险业务的公司也如履薄冰。由于农业保险赔付率高、灾害损失具有大面积和巨额性。农民上保险咋就这么难？我市保监会最新统计数据显示，今年1－3季度，农业保险保费收入6．07亿元，同比增长66．07％，这是否意味着经历近20年风雨洗礼的农险将走出逐年萎缩的困局？特别是近来年，农民养老、看病以近农业保险都需要国家政策更多的支持。

保险公司也困惑 “目前保险公司的农业保险基本上都是亏损的。”我市人民财产保险公司定海支公司的人士向记者证实，保险公司之所以对农业险热情不高，是因为一些农业险亏损严重。保险业不得不对农业险保持低调，同时在保费上设置门槛。在“大数法则”难以实现的情况下，农业险市场不断走向萎缩，绝大部分险种自然“悄悄”停掉，只有生猪险等极少数险种在有关方面的努力下“硕果仅存”。[全文]

当前，为构建和谐社会，建设社会主义新农村，中央高度重视“三农”问题，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。积极发展农村人身保险，为农村居民提供人身保障，是服务“三农”，促进社会和谐稳定非常重要的方面。我市保险市场只有吸引8亿农民参与，惠及8亿农民，才能够充分发挥保险在国民经济中的作用

社会保障制度具有维护社会稳定、调节经济发展、推动社会进步的功能。如何使社会保障真正成为新世纪我市全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，开创具有我市特色社会主义事业新局面的“安全网”和“稳定器”，是各级政府认真贯彻“三个代表”重要思想的一项紧迫任务和中心工作。本文根据调查的情况，试图从我省社会保障制度的现状和存在的问题入手，对如何完善社会保障制度做一些分析和探讨，并提出对策。调查感悟

农村老人的苦，苦在“活到老做到老”，苦在生活完全没有保障，苦在付出和回报不成正比。

城里的退休老人，晚年还可以放下工作享受几年，多少总还有些退休工资可以维持生计，医疗也有保障可以报销。可是农村老人有什么？没有退休工资，所以有力气还得自己养活自己。小痛小病根本舍不得治，摊上大病那是运气不好。舍不得吃，舍不得穿，生了儿子还得给他盖好房子娶好媳妇，完了还得给他带孩子。

在我市农村地区普遍存在的“儿子养老子”现象不是社会保障，是家庭保障；高度集中的计划经济体制下和经济转轨时期，企业为其离退休职工发放退休金的养老形式也不是社会保障，是企业保障；靠动员 3 一个地区或一个部门的财力为本地区或本部门的人员提供最基本的生活保障可称作地区性保障或行业保障，都不是真正意义上的社会保障。目前，居民的最基本的生活保障主要是靠家庭保障、企业保障和地区性保障来维持的，社会保障具有十分有效的平衡需求的作用。在经济衰退时期，社会保障通过给失业者、老弱病残者的扶助，增强了这部分人的购买力，抑制了个人收入的减少趋势，消费需求随之增加，社会总需求也相应扩大，一定程度上促进了经济的复苏；在消费需求不足的特殊时期，加快社会保障体系建设，有利于改善居民的心理预期，扩大消费，促进经济持续快速增长；当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，社会保障基金因此增大，减少了社会需求的急剧膨胀，最终又使社会的总需求和总供给达到平衡。

社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等内容。其中社会保险是社会保障体系的核心，它包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。在各项保险中，养老和医疗保险涉及面最广，工作量最大。在现阶段，城市居民最低生活保障、下岗职工基本生活保障和再就业也是社会保障的一项过渡性内容。

社会保障工作涉及面广，政策性强，纵横交错，十分繁杂，面临的问题很多，有些是历史形成的，有些是体制改革过程中宏观经济形势变化造成的，有些是制度设计或管理不到位的结果。同时，随着人口规模的扩大，人口结构的变化，以及社会供给与需求的变化，又对社会保障工作提出了更高的新的要求，也带来更大的压力。

六是老龄化社会保障工作负担加重。我省老年人口比重上升。2000年第五次人口普查资料显示，全省有65岁及以上老年人口22.42万人，占总人口的4.33%，比1990年上升了1.02个百分点。目前我省尚未进入人口老龄化社会，但银色浪潮已形成，人口老龄化进程加快。到21世纪初期，我省将进入人口老龄化社会，即65岁及以上老年人口占总人口的比例达到7%以上。90年代，城市老人的平均现有子女数为3.47人，农村老人的平均现有子女数为3.70人，老年人的子女还比较多，因此绝大部分无生活费来源或生活费较低的老人，都能依赖子女的赡养安度晚年。自从开始实行计划生育政策，提倡城市育龄夫妇生育1个孩子，农牧区育龄夫妇平均生育1.5个孩子。预计从本世纪20年代开始，大批实行计划生育的夫妇将逐渐步入老年，这就意味着他们的独生子女成家后，必须面对4位老人的养老问题，因此家庭养老无论是从年轻夫妇的经济、精力上来讲都将是个沉重的负担。老年人的赡养已成为社会问题，不解决好“老有所养”，必将成为社会不稳定的隐患。

三、我市是一个农业大国，有9亿人口在农村，解决好农村社会养老问题，是建立健全社会保障制度的重要任务。农村社会养老与城镇社会养老相比，农村人口众多，且又经济落后，经济基础显得十分薄弱，两则之间差距很大，是制约广大农村全面实现小康社会的主要因素。为了深化农村改革，更好地贯彻落实党的十六大提出的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”的指示精神，进一步减轻农民生活风险，提高农民生活水平和生活质量，建立起适合我市实际的农村社会保障制度，对于完善我市社会保障体系和推进农村的现代化建设，都具有十分重要的现实意义。

一、在农村逐步建立社会养老保险制度是贯彻和实践“三个代表”重要思想的具体体现

1、在我市有条件的地区逐步建立农村社会养老保险制度，体现了我们党始终代表先进生产力的发展要求。由于广大农村家庭联产承包制的推行，充分调动了农民生产的积极性，促进了农村生产力的发展。农民在增加收入的同时，其生产、生活的风险也同时在增大，为此，国家在“ 五”计划提出“抓紧研究建立农村社会保险制度”的同时，党的十六大又再次提出“发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”这是全面发展农村经济，建设现代化农业，增加农民收入，提高农民生活质量，减轻农民生活风险，全面建设小康社会的重要任务。随着农村经济体制改革的不断深入，如果依然坚持 “就业靠土地，保障靠家庭”的老观念，势必将阻碍农村剩余劳动力的转移和农村生产力的发展。因此，把党的“三个代表”重要思想融入农村社会养老保险工作之中，指导有我市特色的农村社会养老保险制度的建立，切实解除广大农民的后顾之忧。

2、我市农村社会养老保险工作的开展，体现了我们党始终代表先进文化的发展方向。由于农村生产单 4 位和分配主体的变化，原来依附于集体经济的农村社会保障制度已经基本过时，农民的保障观念和保障形式都发生了很大变化。

我市是世界四大文明古国之一，是一个具有悠久历史的儒教文化的国家，社会的基本单元由家庭组成。千百年来，形成了稳固的血缘关系和经济关系相结合的家庭模式。家庭成员之间的生、老、病、死问题由家庭解决，家庭成员相互提供生活保障。特别是在广大的农村，哺幼赡老作为我市家庭的基本功能。是我们中华民族的优良传统，并早已上升到社会伦理道德和法律规范的高度。因此，长期以来，我市农村养老保障是以家庭养老为支柱的，其存在的基础主要表现在农村的经济和社会两个层面上：经济基础主要表现在农村的经济发展水平还普遍较低；农村老年人的经济来源主要是靠子女供养；农业经济和自给自足自然经济形式的农村生产方式，使农村老年人活到老干到老；农村社会福利差，医疗水平不高等。而社会基础则主要反映在城乡二元社会结构方面，造成了我市养老保障制度的城乡差别；家庭在提供生活照顾和精神慰藉方面具有无法的替代性；传统文化中家庭养老是美德；法律对家庭养老提供了保障等。

然而，随着社会的发展和计划生育政策的实行，导致了农村传统的家庭养老观念的变化，使越来越多的农民对以自我保障为主的新型保障方式有了更大的认同感，他们希望老年人拥有经济自主权和养老的自主权。因此，建立农村社会养老保险制度顺应了广大农民思想观念的转变，改善了农村家庭关系，促进了农村精神文明建设，有利于维护农村社会的稳定，为在农村全面实现小康社会扫清了思想障碍。

3、建立健全农村社会养老保险制度，体现了我们党始终代表我市最广大人民的根本利益。我市是一个农业大国，农业人口达8.69亿，按照60岁以上人口占我市总人口7%的比例推算，农村60岁以上人口大约在6083万，其绝对数是城镇老年人口的两倍。由此可见，建立健全农村社会养老保险制度，关系到广大农民的切身利益，关系到我市改革开放和现代化建设全局的大问题。

党中央、国务院十分重视农村养老保险工作，把农村经济体制改革和农村社会保障工作放在头等重要的大事来抓，从而得到了全市人民的欢迎和支持，同时也代表了占我市人口绝大数农民的根本利益，为广大农民办了一件好事和实事。

农村社会养老保险制度建设的必然选择

目前，在我市农村老年人的主要生活来源是依靠家庭赡养和土地收入。在农村经济体制改革和农业经济结构调整及实行计划生育政策后，这两种养老保障方式，不论是在保障能力和保障的可靠性上，都发生了深刻变化。

1、在家庭赡养方式方面，首先是家庭结构发生了变化，实行计划生育政策后，在我市农村的许多地方一对夫妇要供养4个老人，不论是目前的家庭收入，还是用于赡养老人的精力和时间，都难以满足老年人的要求。其次，是目前家庭逐渐趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力都普遍的降低了。家庭人口和劳动力的减少，就意味着家庭收入的减少。再次，是随着社会的进步和经济的繁荣，青年人价值观念的变化和老年人独立意识的增强，都使老年人不愿依附子女来养活自己。这些因素综合作用的结果，便出现了农村家庭养老功能的弱化趋势。

2、在土地保障方式方面，农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的生产资料，也是广大农民的生活资料。根据土地政策规定，承包的土地在农民去世前一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收入解决一部分老年人的生活来源。但是，随着近年来农业生产资料价格的不断上涨，土地的投入与产出比率不断下降，再加上人均耕地面积正在逐渐减少，从而形不成生产规模效应，使得农民种地不仅不能维护其生活的来源，不少地方甚至出现了亏损。还有许多地区土地的转租和转包困难也很多，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土收入养老，其风险也很大。因此，单以土地保障方式来解决农村养老问题，也存在着许多的问题和一定的难度。

通过上述分析可看出，仅仅依靠传统的家庭赡养和土地保障都不能为农村养老提供一种稳定、适中的基本生活来源。因而，必须从我市农村的实际情况出发，在借鉴城镇社会保险成功经验的基础上，积极探索一条具有我市特色的我市农村社会养老保险的新方式，是解决我市农村社会养老问题的必然要求。经过近几年的实践和探索，在有条件的地方建立了农村社会养老保险制度，采取储备积累的方式，为农民建立个人帐户，以个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个 5 人名下，为个人所有。养老金领取标准取决于个人交费的多少、积累时间的长短和基金收益。这种模式的选择适应了我市社会主义初级阶段二元经济的特殊国情，体现了农民自我保障为主，互助互济为辅，不给国家背包袱的原则。但是，仅仅依靠储备积累的方式来彻底解决农村社会养老保险问题，也有一定程度的不足和困难。这就是我市农村在整体上仍然处于农民收入还不高的状况，能够用于储备积累的资金很有限，积累额不高就很难保证老年时的基本生活费。

综上所述，我们认为在现阶段，单纯依靠哪一种方式来解决农村社会养老都有一定的困难，只有将各自的有利因素加一整合，把家庭养老、土地保障和储备积累保险方式结合起来，才能为农民的养老建立一道比较可靠的养老屏障，才是彻底解决农村社会养老的现实选择。

在家庭养老、土地保障和社会保险三种养老方式中，除继续发挥农村家庭养老和土地保障这两种关系方式功能外，还要运用社会保险为农民提供一种新的养老方式，并通过制度创新，来探索一条有我市特色的农村社会养老保险的新途径。

1、必须建立与农村养老保险筹资模式相应的管理体制和运行机制。我市农村养老保险选择“个人帐户储备积累”的模式，适应了我市农村实际情况和养老保险改革的发展趋势，但没有建立起与之相适应的管理体制和运营机制，存在着政事一体，监督经办不分的现象。一方面政府对农村养老保险基金管理运营缺乏有效的监督，挪用基金的现象时有发生，违规运营得不到及时制止，从而造成基金的流失；另一方面经办机构不是独立的金融企业法人，不能作为市场主体去运营基金，使基金得不到保值增值。可以说基金的管理和运营是农村养老保险制度的核心，基金能否保值增值，决定了农村养老保险制度能否长期存在的大事。因此，农村养老保险整顿规范的重点就在于此，更是这项制度改革创新的突破口。

以新疆呼图壁县农村养老保险基金委托银行贷款为例，该县农村社会养老保险事业管理办公室根据国家民政部关于“对农村社保基金,要按照有关规定严格管理使用，在确保保值增值，保证支付的前提下，用于地方经济建设”的规定，将所管理的1300多万元农保基金，以银行委托贷款的方式，用农村社会养老保险证作质押，将农保基金贷给农民发展生产，截止到2001年底，保费滚动增长1851万元，增值531万元。同年，经县人民政府批准，再次将这笔基金贷给具有政策性或预算外收费的投资项目，使该县农保基金在原有基础上，再次滚动增长631.8万元，不但确保了基金的保值增值，而且使这笔资金为该县经济的发展起到了应有的作用，有力地支援了地方的经济建设。

2、“政府定政策，市场化运营”是农村养老保险事业健康发展的必由之路。在有条件的地区逐步建立农村养老保险制度，是我市社会保障体系建设的重要组成部分，是国家的一项长期的社会政策和政府实施的一项农民养老计划。社会救助是农村第一层次的社会保障，而养老保险则是农村第二层次社会保障。农村养老保险家庭养老和土地保障相结合，共同达到保障农村老年人基本生活的目的。经过一定时间的实践和经验总结，走“政府定政策、市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经济基本要求的，是符合我市现阶段农村社会养老实际的。

“政府定政策”，就是强调农村社会养老保险工作是政府的一项基本职能，要将农村社会养老保险纳入整个社会保障体系建设中统筹考虑，根据国家社会经济发展规划，制定农村社会养老保险发展规划并指导实施；审查经办机构资格，监督经办机构落实农村社会养老保险的各项政策；开展调查研究，总结经验，完善农村社会养老保险制度和各项政策；根据有关法规和政策，维护农民的合法权益和农村社会的稳定。

3、实行“市场化运营”。农村社会养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，专门组建政策性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给于政策扶持和优惠政策，保险公司根据国家有关法律、法规及相关政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。可以断言，农村社会养老保险实行市场化运作，将会充分发挥政府和市场的两个积极性，比单靠政府大包大揽，责任会更为明确，其效益也会更好，农村社会养老保险一定能够走出一条新路来。

农村社会养老保险制度的建立和运作，在起始阶段将会受到各种因素的制约，其中既有经济因素，又有非经济因素。政府在建立农村社会养老保险制度的时候，应当综合考虑各方面的因素及国家的利益和农民家庭的经济承受能力，又要考虑非经济因素在作用以及可能带来的社会风险。重视农村社会养老保险制度在建立过程中各种因素的相互影响，有利于我们杨长避短，因势利导, 逐步建立起适合我市国情的，具 6 有我市特色的农村社会养老保险制度。

四、完善社会保障体系的主要对策建议

（五）要大力发展各种类型的社区保障。目前，我省各地的社区工作还很薄弱，社区就业和社会保障工作还没有完全启动。我们应很好的把社区保障与传统的政府部门保障有机地紧密结合起来。社区保障，是由各种社区组织在其管辖隶属范围，自行举办自行管理的各类保障事业。从事社区保障的社区组织，可以是某一级乡、县、城镇或地区的政权组织，也可以是由该政权机构所指定的某些半官方的以至完全民间性质的社团。如重点开发家政服务、托幼托老、家庭护理、配送快递、修理维修、社区保洁、保安、保绿等社区保障服务，使其担当起社会保障制度改革与创新的组织者的重要角色。

（六）农村的社会保障要有区别于城镇的政策又要与城镇相衔接。要坚持政府组织引导，农民自愿的原则，使社会保障在农村有广泛的群众基础。在经济较发达地区的农牧区，应加速推行社会保障制度，提高集体补助的标准；在贫困地区，应将一部分扶贫资金转为社会保障资金，要将政府补助的政策明白告诉群众，以吸引更多的群众参保。农村社会保障的对象范围应逐步扩大，从城乡结合部向广大乡村推进；在人员范围方面，应从有稳定收入的乡镇企业职工、乡镇聘用的各种行政、技术人员、已经富裕起来的农牧民向全体农牧民推进，从无子女的家庭、独生子女的家庭、有女无子的家庭向其他家庭推进，对无子女家庭和独生子女家庭应给予特别优惠，以改变农民“养儿防老”的传统习俗，配合计划生育政策的贯彻落实。要坚持个人帐户、资金储蓄积累的模式。个人帐户资金所有权归个人所有。这样既可避免国家承担巨额的“历史欠帐”，也符合农牧民害怕“一平二调”的心理，基金管理透明度较好，易于推广。要坚持低标准起步，然后随着农村经济的发展和农牧民负担能力的提高而逐步提高。

社会保障体系建设任重而道远，在我省各地经济发展不平衡，政府财力紧张的情况下，应积极在制度建设的创新上有所作为，以好的制度，完善的措施，弥补硬件的不足。推进社会保障上水平，将是一项长期而艰巨的任务，各级政府只要将其作为为民办实事的工作一抓到底，就一定会探索出新途径、拿出新办法，收到新成果。地域辽阔，农业人口众多，农村人身保险市场存在巨大的发展潜力。但要把这种潜力转化为现实，还需要切实可行的努力。

一、目前的实践情况

在国家的积极推动的推力作用和农村养老形势日益严峻的压力作用下，目前许多地方都恢复了农村社会养老保险制度，并且突破了原有的制度框架，走出一条有地方特色的农村社会养老保险之路。

其一，吕梁模式——三方分担的个人帐户+待遇调整。其二，北京模式——三方分担的个人帐户+待遇调整+制度对接。其三，无锡模式——社会统筹+个人帐户。小结：首先，如果对山西吕梁、北京、江苏无锡三地农村社会养老保险制度与原有制度（以民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》为基础建立）的纵向比较，可以发现，各地新型农村社会养老保险制度已经基本上脱离了原有制度的限制和束缚，并开始积极走出一条与各地农村经济和社会发展相适应的农村社会养老保险道路。制度创新的最明显之处在于切实落实了政府的责任，实现了三方负担。这样就增强了制度的吸引力和可操作性。

其次，通过制度的横向比较则可以看出，各地的新型试点除了存在一般的共性外，又存在着很大的差异性和地方的特性。如在资金筹集方式上，吕梁、北京都是单纯的个人帐户式，无锡则是社会统筹与个人帐户相结合式，类似于城镇社会养老保险。在对一些特殊人群的优惠政策上，吕梁市规定：独生子女户、双女结扎户农业户口的一方或双方、被征用而失去土地的农民，其一次性社会养老保险补贴费用由县市政府、村(居委会)集体、个人共同筹集。北京市则对农村义务兵、独生子女父母和有困难的残疾人保险费适当提高补助标准。另外在城乡制度对接上，北京和无锡都对作了相关规定，吕梁却没有明确的制度安排。

最后，基于各地发展的不平衡，当前我市农村社会养老保险制度没有统一的模式。一般而言，可以认为：吕梁、北京、无锡三地农村社会养老模式分别代表了农村新型社会养老保险制度的低级阶段，中级阶段和高级阶段。由于人口结构、经济发展水平的巨大差距，使得各地在建立农村社会养老保险制度时只能因地制宜，因时制宜，选择恰当的模式逐步推广和完善。

建构社会化的养老保险制度，使其发挥应有的分解养老风险的作用，是我市应对人口老龄化问题的必 7 然选择，这对城市是这样，对有9亿多农民的农村社会而言更是这样。因此那种认为可以完全依托家庭载体来解决养老而忽视社会养老保险的必要性、重要性和紧迫性的观点是站不住脚的。当然，也不能走向另外一个极端，排斥家庭养老和商业保险的作用，或者无视自身经济条件，一哄而上。

1.实施策略

要在刚刚实现人均GDP达1000美元的我市实行农村社会养老保险，必然面临很多挑战和困难，因此只能是不断摸索完善，分步分类进行，并逐步推进和普及，从而最终在全市建立起城乡对接的社会养老保险制度。

因此，农村社会养老保险实施策略的关键是要分类分步分期实施。现阶段我市农民内部分化程度高（有纯农民，乡镇企业工人，进城务工人群等）会给农民社会养老保险带来许多复杂的因素，先尝试把乡镇企业工人、部分进城的农民工先纳入城镇社会养老保险体系中。

具体来说，我市农村社会养老保险制度建设可以分为近期和中长期目标。近期目标就是要按照分类原则，按不同的经济发展水平，按不同的群体逐步推进，逐步扩大覆盖面。从区域类别实施策略上看，东部地区及中西部部分发达地区可率先建立农村社会养老保险制度，然后在全市推进，同时中央加大对贫困地区的财政倾斜力度，城市加大对农村的支援力度。从群体类别实施策略上看，可以把失地农民、乡镇企业工人、部分有稳定工作并在城市有稳定住所的农民工可以尝试纳入城镇社会养老保险体系，对那些流动性大且无固定职业和住所的农民工则在条件适宜时统一纳入专门的农村社会养老保险体系。农村社会养老保险制度建设的中长期目标则是要在建立农村社会养老保险的基础上，不断完善制度，最终实现城乡对接。

2.模式选择

在建立养老保险制度的过程中，必然涉及到模式的选择问题。在前面分析试点区的新型制度设计时，介绍了吕梁、北京、无锡三地农村社会养老的典型模式，指出了它们分别代表了农村新型社会养老保险制度建设的低级阶段，中级阶段和高级阶段。吕梁模式（个人、集体、政府三方筹资建立个人帐户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合）可以作为那些建立农村社会养老保险条件已经具备、但经济还不是很发达的地区的初步制度安排选择。这种模式在突破原有制度束缚的基础上，明确了政府的责任。对于经济较发达的地区，则可以借鉴北京模式（以个人帐户为主，采取积累式的养老保险制度，政府给以补贴并确立待遇调整机制，并加强了城乡制度对接）。这种模式在政府补贴的基础上，加大了对农村义务兵、独生子女父母和有困难的残疾人等特殊人群的扶持力度，并加强了农转非人员、农民工等养老保险与城镇养老保险的制度衔接。可以说是当前农村社会养老保险制度建设的比较理想的模式选择。我市社会养老保险最终是要在城乡统筹建立并发展的基础上实现城乡一体，于是，无锡模式（社会统筹与个人帐户相结合）将是我市实现城乡对接的最终模式。无锡模式与单纯的个人帐户模式相比，可以说是真正社会化的养老保险模式，有利于资金的调剂使用和风险的分化分担。当然，上述三种模式是与各地自身的实际相结合起来的，而且本身也有待完善的地方。因此，在具体的模式选择上，各地应该结合自身的经济和社会条件来确定一条模式。

3.制度框架构想

就当前我市大部分地区而言，还不具备建立社会统筹与个人帐户相结合的农村社会养老保险条件，因此只能是依托积累式的个人帐户来进行制度设计。具体而言：

第一，参保条件。男16周岁至59周岁、女16周岁至54周岁的非城镇户口都可以参保。（在具体实施步骤上，可以先从失地农民和部进城农民工、乡镇企业工人抓起，有条件的地方将其纳入城镇社会养老保险制度；再逐步扩大覆盖面，将剩余农民纳入农村社会养老保险制度。）

第二，参保方式。由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体、政府三方筹资建立个人帐户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。在户口迁移的情况下可以退保或转保。

第三，筹资方式。个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。市财政局按照市与区县分税制财政管理体制，安排专项资金对参加农村社会养老保险的农民实行补贴，并适当加大对山区区县的补贴力度。在制度刚建立时，可把个人的月缴费标准分为多个档次。农民任选一档，可以选择按月缴纳，也可按季、按年或半年缴纳。缴费全部进入个人帐户，帐户基金实行完全积累。所在经济组织和区（县）、市政府按缴费额的 8 一定比例进行补贴。个人帐户资金由个人缴费、集体补助、政府补贴和利息等组成。制度实施时已年满60周岁、女已年满55周岁的老年人口，实行社会福利办法，由市政府按月发放老年津贴，个人无需参保、缴费。适当提高对独生子女户、双女结扎户农业户口的一方或双方、农村义务兵和有困难的残疾人等的保险费补助标准。

第三，保险待遇。参保人员男年满60周岁，女年满55周岁，最低缴费年限15年，享受按月领取养老金待遇。养老金标准根据个人帐户积累总额和平均预期寿命确定并根据物价、经济发展情况、基金运营情况等作相应的调整（待遇调整金来源于专项财政，或来源于政府的土地转让收入）。对申请享受最低生活保障待遇的农民和被征地农民，发放的老年津贴和养老金作为豁免额，不计入家庭收入。缴费不足15年的，一次性发放个人缴费部分。

第四，保险管理。劳动和社会保障机构作为农村社会养老保险管理机构，要明确职能、编制和人员。其工作所需经费从财政中列支，不得从基金中提取。健全规章，加强财会、档案、业务的管理，并建立市、县（区）、乡镇、村4级农村社会养老保险信息网络，确保信息的畅通无阻。

第五，基金保值增值。农村社会养老保险要能有效应对人口老年化，必须解决好基金的保值增值问题。省、地、县三级按一定比例（２：３：５）的比例管理并负责保值增值，地、县两级不能达到规定的增值要求的，应当将其管理的保险费上交到省级管理，以确保其保值增值。市(县)、区成立农民基本养老保险监督委员会，对农民基本养老保险政策执行情况和基金使用、管理、运营情况进行监督。在确保基金安全的前提下，积极探索基金保值增值的新途径。增值部分并入农民基本养老保险基金。

第六，制度衔接。参加农保的人员因职业变动纳入城保范围时，应转入城保，终止农保关系，个人户随同转移，农保历年缴费基数除以对应年度城保缴费基准数，折算为城保缴费年限——农保与城保的转换。参加城保的人员因职业变动从事农业生产的，可保留城保关系并继续缴费；或者经本人申请、户籍所在地村、镇同意并经当地社会保险经办机构批准后，可转为参加农保，终止城保关系。——城保与农保的转换。实行城镇保障安置和就业安置的失地人员，终止农保关系，个人帐户随同转移——农保与地保的转换。总之，只有理顺各种制度对接关系，才能为农村社会养老保险带来通畅的发展渠道。

农村保险市场大有可为

从现有农业保险试点情况看，农村、农民和农业确实很需要保险。在建设社会主义新农村发展战略中，保险业应有所作为，甚至是大有作为。但由于种种原因，我市农村保险市场发育程度很低。如何采取切实措施，促进农村保险市场发展，发挥保险在社会主义新农村建设中的积极作用，成为摆在我市保险业面前的一个重大战略问题。

尽快建立农民工社保体系

据有关部门统计，全市每天因事故造成死伤的人员当中，80％以上为农民工。近年来，连续发生大规模矿难，遇难者中有不少是农民工。前些年，因缺乏劳动保护，有些地方出现了严重的农民工伤亡事故。农民工长期游离于社会保障之外的现象，现已引起了全社会的关注。出席“两会”的代表委员呼吁，构筑农民工社会保障体系，让农民工和城镇其他职工一样参加医保社保，需要政府责任到位。[全文]

农村保险业期待破题

要开发真正适合农民需求的保险产品。目前各公司产品开发权集中在总公司，而各总公司对农村人身险市场实际情况了解不足，导致城乡产品种类和政策无差异。建议加大支持农村人身保险产品创新的力度，填补农民的保险保障空白。[全文] 其次，要努力进行市场和产品细分，满足不同收入层次、不同地域农民的保险保障需求。在设计开发农村保险产品的时候，要切实考虑不同层次人群的保险需求和可承受能力，开发出针对不同收入层次农民的多样化保险产品。[全文] 再次，要合理制订农村人身保险产品价格，为农民提供的人身适合购买的保险产品。我市大部分农村地区的可支配收入较低，在这种情况下，为了扩大这些地区保险保障的范围，应当提供保费低廉、保障适度的保险产品。[全文] 大力推进条款通俗化工作，方便农民理解人身保险产品。

三、一、正确认识农村养老保险的必要性

（一）、建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现

社会保险权是我市《宪法》和《劳动法》赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得物质帮助的权利。农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，是农民享有国民待遇的具体体现。

（二）、家庭联产承包责任制需要建立农村养老社会保险制度

我市农村改革首先是推行联产承包责任制，形成以一家一户分散经营的农业生产基本格局，使原依附于集体经济的社会保障逐渐趋于瓦解，农村劳动者的保障基本上由农民家庭承担。这种以家庭为主的保障在农村体制改革过程中，存在着自身难以克服的问题，需要建立农村养老社会保险。

1、市场竞争导致农民的经营风险加大。农村企业和第三产业的迅速发展，导致农村耕地面积逐年减少，一部分农民摆脱了土地的束缚而成为工业化所必需的劳动者，他们因年老而退出劳动领域时不可能从土地上获取养老生活保障。加上我市农民家庭经济基础非常薄弱，1998年全市农民人均家庭纯收入只有2161.98元，一旦遇到风险，个人和家庭都难以抵御。单一的农业向多元复合型产业发展所呈现的现代市场经济模式，决定了它的风险大于自然经济。农村经济的改革，把农民卷入市场竞争，他们同样会遭受到市场经济优胜劣汰的风险。

在市场经济给生产者带来效率的同时，贫富两极分化现象也越来越严重，城乡居民消费水平差距越来越大，农民收入分配的基尼系数正在扩大，农民相对生活水平已经降低，因此，在原有集体经济赖以维系的社会养老保障的物质基础瓦解之际，必须重新考虑农村的养老保障，重新构建农村市场经济条件下的养老保险制度。

2、家庭养老将进一步强化农民“养儿防老”的传统观念，不利于农村生育观念的转变。农村由家庭成员提供养老，导致农民很难接受低生育率，特别是

我市大部分地区男婚女嫁婚俗，使农民一定要生男孩，即使在政府强有力的干预下勉强接受了，也很难长期保持低生育率，况且，仅靠政府采取强有力的干预政策，容易引起矛盾，不利于社会安定。从国际经验来看，在经济发展水平相对较低的亚洲、非洲和拉丁美洲等国家，大部分国家农村老人由于得不到社会养老保险，他们把生育小孩作为年老时经济和生活保障的重要来源，生育率较高；相反，在墨西哥人们提供养老社会保险，生育率较低。因而，要解决我市生育率偏高的途径不是采取强有力的政策，而在于配套政策，而这一配套政策的关键是建立我市农村的养老社会保险制度，解决农民的养老后顾之忧，逐步破除传统的养儿防老的观念，转变农民生育观念。

3、人口老龄化进程加速迫切需要农村养老保险。老龄化是指老年人口占总人口的比重不断上升的过程。老龄化进程的快慢取决于生育率的下降和人口平均寿命提高的速度。我市在70年代初开始的计划生育，取得了巨大的效果，成为世界上生育率下降最快的国家，与此同时，我市人民的生活水平及医疗水平的提高，人口平均寿命从1949年的35岁上升到现在的70岁，我市即将步入老年化国家的行列。老年化的直接后果之一就是养老的需求加大，特别是在广大的农村，由于计划生育政策，农村独生子女户在大幅度的增加，“四、二、一”的家庭结构正在形成，导致农村家庭养老越来越困难，养老的负担越来越重，迫切需要建立农村养老保险制度。

（三）、建立农村养老社会保险制度是促进社会持续发展的客观要求

1、建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件之一。农村经济要发展有两个基本前提，一是要有稳定资金投入，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起来，用来养老需要，不愿意投入到生产过程中,使农业后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低 10（见表一）； 一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力流向城市，同时，城乡社会保障巨大差异必然会阻碍人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。

表一 1985-1998年农村居民人均生产性固定资产支出占人均总支出情况表（单位：元）

资料来源于：《我市统计摘要.1999》，我市统计出版社

2、建立农村养老社会保险制度是促进农业规模经营的前提。70年代后期的农村改革，从改革人民公社体制入手，在农业中普遍实行以家庭联产承包责任制为主的生产责任制，使农村社会经济面貌发生了巨大变化，但是，这种以小生产为基础的经营方式，使生产商品化水平较低，不可避免地与以社会化为基础的市场经济相矛盾，限制了农村经济的商品化、市场化、现代化水平。农村经济的发展，迫切要求发展适度规模经营，发展集体经济。这就需要两个基本前提，一是农业劳动力能够稳定地进入非农业，使农民家庭收入主要来自于非农业，二是农民要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御经济风险，免除他们的后顾之忧，然而，尽管农民在非农产业得到的收入、进城务工收入在农民家庭收入中占60%以上，但是农民宁愿用家庭辅助劳动力粗放经营，甚至抛荒，也不愿意放弃土地的承包权，究其原因是因为农村社会保障制度不健全，保留土地可以作为抵御未来风险最基本、最可靠的保障。因而，农村社会保障制度不健全，农业规模经营就难以实现，农业现代化就不可能成为现实。

二、建立农村养老保险制度必须解决的几个问题

（一）、农村养老保险基金的来源问题

我市农村养老保险的核心问题是养老保险基金的来源问题，它制约着农村养老社会保险的发展。如何来筹集农村养老社会保险基金，应从以下几个方面来解决。

1、解决农村家庭养老到社会养老体制转换成本负担问题

我市城市职工养老保障由原来的现收现付制向部分积累制转换，造成一笔巨额空帐，即所谓的养老金隐性负债。理论界认为可以通过以下途径来补充，一是提高在职职工养老金缴费率水平，二是分割、出售部分国有资产补充养老金，如果采用第一种方式，必然造成在职职工一方面要为自己将来的养老进行储蓄，另一方面又要负担已退休职工的养老金，养老体制转换成本全部由在职职工承担，显然，这是不公平的，也不合理，这部分已退休职工曾经为我市经济建设作出很大的贡献，其劳动成果的大部分转化为国有资产，因而大多数学者主张通过出售部分国有资产来解决养老金的空缺问题。然而，农村养老保障由家庭养老向社会养老变迁过程中所面临的类似问题如何解决，已经退出农业劳动领域的农民养老问题如何解决，依照城市社会养老保障体制改革的思路，我们建议农村养老保障体制转换成本通过以下途径来解决：

（1）、出售或出租集体资产，将其收入补贴给投保者。由于农村经济为集体经济，上一代人的劳动成果部分积累为集体资产，因而可以考虑将集体资产出售或出租，并把收入补充到参加养老统筹的个人帐户上，不参加者不补贴。

（2）、用政府的财政收入弥补。农产品与工业品价格长期的剪刀差，导致农村很大一部分经济利益流入城市，为国家工业原始积累作出了巨大的贡献，据有关资料表明，从建国初期到90年代初的40年内，通过农产品的剪刀差从农业净流出收益17000亿元，而目前农民收入不景气，政府应该从财政收入中拨付一部分来弥补农村养老社会保障基金的不足。考虑到国家财政收入的承受能力，可以通过发行国家认可的养老债券，由受补贴者持有，国家承诺在一定时间内分期偿还，这样可以缓解财政的压力；也可以考虑调整各级财政支出的结构来解决这个问题。

（3）、农民应同等享有出售部分国有资产的收入。从建国初期到90年代初的40年内，通过农产品剪刀差从农业净流出的收益17000亿元，主要用于当时的城市工业的原始积累，现在出售部分国有资产来解决社会保障基金不足，农民应同等享有；其次，从国有资产的所有权来看，作为社会成员的一部分--农民也应该享有。

2、坚持农民个人、集体、国家三方筹资的原则。

农村养老社会保险过程中，农民个人、集体、国家三方筹资的原则必须坚持，这是社会保险的一个基本原则。将“不给国家财政背包袱”作为农村开展社会养老保险的基本出发点，在理论上是站不住脚的。“农村养老以家庭保险为主”，在缴费问题上强调“农民个人是养老保险承担的主体”，国家在经费上不予投入，相反，国家在城市养老社会保险方面的投入比较大，人为造成农民与城市职工的不平等，农民与城市职工一样在为国家财政作贡献，为社会创造价值，国家同样应给予一定的返还；如果完全依靠农民个人缴费，国家财政不予投入，农村养老金以自收自支方式推行，这不是社会保险，而是个人储蓄。

理论界认为，由于农民无固定的收入，农民养老金的缴纳较困难，但我们认为由于农村经济的发展，农民收入水平不断得到提高，农民养老金的缴纳完全可以与城市职工按照月工资一定比例缴纳相区别，可以根据该地区农民上年人均收入按一定的比例缴纳养老金，当然，这个比例的确定要考虑农民的承受能力，可以按照年收入的5%缴纳（见表二），按照1998年人均缴纳养老金150.92元计算，假设每人投保期限为25-60岁，收益期为10年，养老金发放参照当前城市个人帐户部分的发放方法，那么农民退出劳动领域后人均每月可以取得35-42.5元左右的养老金（参照表三）。

表二 1985-1998年农民人均年收支及养老金缴费对照表（单位：元）

项 目 1985年 1990年 1995年 1997年 1998年

人均年收入 547.31 990.38 2337.87 2999.21 3018.48

人均年支出 485.51 903.47 2138.33 2536.79 2457.17

人均年结余 61.8 86.91 199.54 462.42 561.31

人均养老金

年缴费额

27.37 49.52 116.89 149.96 150.92

资料来源于：《我市统计摘要.1999》，我市统计出版社

表三 不同缴费水平下能领取的养老金数（单位：元）

每月缴费额

4810 1

520 40

每年缴费额

180 240 480 600

每月领取养老金 7 14

42.5 70 140 175

集体对农民养老保险费的补助是农村养老保险基金的重要来源。事实上，集体补助农民养老保险费的构想在许多地区很难到帐，这是因为农业收入是按照党在农村经济政策规定收取农民人均年收入的5%以内的两金一费外（公积金、公益金、农业管理费），集体不再提留经费；而农村集体积累基金主要来源于乡镇、村办企业的创收，由于目前经济不景气，一些地方的乡镇、村企业经济效益不理想，难以拿出专款来补充农民养老保险金，导致农民养老金的不足。我们认为，一方面要积极寻找乡镇、村企业新的经济增长点，加快开发多种经营，以增收弥补集体养老保险基金的缺口；另一方面，可以借助正在开展的农村税费改革的东风，农村在取消乡统筹费、取消屠宰税、取消农村教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金、集资，调整农业税政策后，农民的负担有所减轻，不妨可以考虑直接采用农业税附加、农业特产税附加方式提留集体补充养老基金，作为农村养老保险基金公共基金，用于农村养老保险的互助基金，附加比例可以按照各地区经济发展水平确定，这与加重农民负担是不同的概念，只要与农民讲清政策与道理，农民会理解和认可的。

国家财政是农村养老社会保险最后承担者。一方面在国家财政许可的情况下，应该投入资金作为农村养老保险基金的补充；另一方面，国家在政策上应该给予农村养老保险充分保护和优惠；最后，在农村养老社会保险基金出现收不抵支的情况下，国家应该作为最后的承担者保障投保者的利益。

第二篇：加快建设农村社会保障体系的改革建议(精)

加快建设农村社会保障体系的 改革建议 ○单大圣

党的十六届六中全会明确提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七大强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七届三中全会更是将健全农村社会保障体系作为形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要抓手。目前，加快建立健全农村社会保障体系具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，制度建设的任务较为艰巨。为此，本文提出如下政策建议。

（一）进一步明确政府在农村社会保障体系建设中的主导作用

随着科学发展观和以人为本的执政理念不断深入人心，社会各方面已经充分认识到了农村社会保障制度建设的重要性，但在实践中，一些地方政府和主管部门长期以来存在一种思维定式，即将农村社会保障事业定位为集体福利，中央和地方财政极少投入并且过多强调村级集体经济为主。因此，农村社会保障制度很难起步并持续运行。

政府的支持是任何类型的社会保障制度能够正常运行的基本 2009年第7期《宏观经济管理》

条件，对农村社会保障制度来说尤其如此。政府在农村社会保障体系建设中应发挥主导作用。

首先，要逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。新型农村社会养老保险意见虽然还没出台，但也应当明确各级政府财政投入责任，一些地方探索用财政为农村地区所有老人提供等额养老金的做法就是一种有益的尝试。

其次，体现在管理上。农村的保障对象规模庞大，居住分散，管理难度可能还要大于城镇，管理成本是一笔不小的开支，需要对管理机构和管理能力建设统筹规划。目前，新农合和农村低保制度的快速推进与经办机构管理能力相对滞后的矛盾比较突出，已经影响了制度的良性运行。如果说政府在农村社会保障方面已经承担了一定的筹资责任，那么，还应高度重视并认真解决农村社保管理机构的机构、人员、经费等问题，尽快将人员和工作经费应列入同级财政预算。同时，要建立一支高素质的管理队

伍，尤其要加大人员培训力度。要加强信息化建设，建立覆盖城乡的社会保障管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑。此外，政府还应建立农村社会保障监管机制，对农村社会保障事务实施监管。

（二）坚持整体推进、重点突破、分类指导的方针

建立覆盖城乡居民的社会保障体系是构建和谐社会的九大目标之一，是包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业在内的系统工程，各方面的制度建设需要整体推进。农村社会保障体系的完善不可能一蹴而就，要突出重点。近期，社会保障制度建设的重点是农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度以及新型农村社会养老保险制度，当务之急是要抓紧出台新型农村社会养老保险意见。近期，社会保障制度覆盖的重点人群主要是五保户、孤寡老人、“三无”人员、残疾人，在各项社会保障制度实施上，要尽可能向这部分人群倾斜。要明确农村社会保障发展需要重点支持的地区。加大中央财政

转移支付力度，优先投向中西部地区和民族地区，特别是偏远山区、贫困地区、革命老区、资源枯竭地区、自然条件恶劣地区、少数民族县。

从建立统一的劳动力市场要求出发，社会保障制度应尽可能的统一，这也是农村社会保障制度建设的目标之一。由于各种因素的制约，我国在不同地区之间要搞模式上的“一刀切”是不可行的，只能结合各地实际采取分类指导原则，因地制宜地运行具体制度模式。分类指导的另一个考虑，是能够激发地方政府创新的积极性。

（三）整合农村各项社会救助政策，构建以最低生活保障为核心的农村救助体系 2007年开始实施的农村最低生活保障制度发展较快，截至2008年第二季度，全国农村最低生活保障人数约占全国乡村人口的5.1%，从覆盖面上说已经比较高了。但农村低保标准偏低，还有大量的绝对贫困人口尚未被纳入到当地的低保制度，主要原因是筹资水平较低，筹资机制不健全。建议中央政府进一步加大对农村低保转移支付力度，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难县市。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度的顺利实施，农村低保资金的筹措应以省级以上财政为主，市县财政配套为辅，省以上财政投入以不低于资金总量的80%为宜。同时，对各级财政特别是省以上财政的投入比例、方式及条件应予以制度化。农村低保实际操作中比较集中的问题是目标瞄40准，建议在继续完善家庭收入和群健全，新农合的保障能力还比较低众评议结合的办法瞄准目标人群（2006年农民大病费用的平均补外，积极探索建立县级农村贫困地偿比不足30%）。从长期看，新农合区图，精确认定各涉农县（市、区、的筹资标准要随着地方经济发展旗）的贫困发生率。从长期看，应加和农民收入增加而不断提高，但这强对农村居民收入核查工作，建议种提高不能过多依靠政府规定，应组建独立于低保工作机构之外的当建立与经济增长和农民收入增农村居民家计调查中心，作为专责长幅度相一致的稳定的筹资机制。调查农村居民家庭经济状况的机同时，建议有条件的地方探索按照构。农户的经济能力缴纳费用 的机制。除农村最低生活保障制度外，要加强新农合经办机构的能力建农村还有五保供养、灾害救济、扶设，探索按病种付费等支付方式。贫开发、医疗救助、教育扶贫、社会在管理体制方面，要逐步吸收一定帮扶等社会救助制度。特别是始于数量的农村居民代表参与决策和上世纪80年代的区域性开发式扶管理，使最广大的受益者发挥主体贫战略对于农村贫困人口的减少作用，探索农民参与监督和民主管发挥了重要的作用。在新形势下，理的长效机制。要针对不同的致贫原因，采取复合从长期来看，新农合制度还面型的社会救助政策，整合农村各项临着人口流动加速、城乡居民医疗社会救助政策，将之纳入到农村社保障体系一体化带来的挑战，需要会保障体系建设的整体规划中，使认真研究不同医疗保障制度之间不同政策之间相互协调、配套，将的衔接问题。近期可考虑新型农村中央的各项惠农政策形成合力，达合作医疗与城镇居民医疗保险合到1+1>2的效果。并或衔接，在一个统筹地区内（县从长期看，社会救助工作要逐或者城市），农村人口多的，新农合渐走上法制化、规范化、制度化的吸引力大，城镇居民医疗保险应当轨道，按照国际惯例，扩大最低生向新农合方向过渡；相反，在城镇活保障的覆盖范围，构建以最低生户口多的县市尤其是设区的地级活保障为核心的农村救助体系。市，城镇居民的总体规模大于农村

（四）巩固完善新型农村合作人口，新农合应当逐步向城镇居民医疗制度，实现全面覆盖、提高标医保基金过渡。原则上，城镇居民准、规范管理在10万人以上的可以设立独立基根据国务院的决定，2008年，金，10万人以下的设立衔接机制。将在剩余的292个县（市、区）实施在农业人口占主体的市辖县、市，新型农村合作医疗，将新型农村合城镇居民在10万人以下的，城镇作医疗制度全面覆盖全国农村地居民医疗保险应与新农合衔接；在区，同时筹资标准要在2年内提高城镇居民占主体的市辖区，农村人到100元，其中财政资金提高到口在10万人以下的新农合应逐步80元。这样，新型农村合作医疗制与城镇居民医疗保障合并统一运度全覆盖的目标有望提前实现，同行。城镇居民和参保农民的参保费时保障水平有较大提高。但应当看率可分档设立，由参保人群自由选到，由于筹资水平低，筹资机制不择，外地流动人口也可以参照加2009年第7期

《宏观经济管理》

入。当然，如果地方决定三个医疗所养”。由于我国正处于快速工业保险基金不进行衔接，也应当允许化和城市化阶段，新型农村社会其继续存在下去。城乡居民医疗保养老保险要与城镇基本养老保险险合并后的管理体制，应该充分利制度

做好对接，以满足农村劳动用原有制度的组织优势，最好一起力跨城乡、跨地区流动就业和农合并或者建立新的基金管理体制。村人口城镇化的需要。

按照保险基金的三个环节，或者一在强调新型农村社会养老保个部门集中管理，或者将不同环节险必要性的同时，要发扬家庭保交由不同业务部门分散管理。考虑障、土地保障、社会互助，保持中到一些地区城乡居民的支付水平华民族扶老携幼和互济互助的优有高有低，并由此可能带来对医疗良传统，特别是发挥家庭在老年服务利用上的差异，从而导致医疗人生活照料和精神慰藉方面的作保障基金逆向再分配。在合并或衔用。

接过程中，应结合实际情况制定一

（六）抓紧建立进城农民工及些过渡措施，在政策上适当向低收被征地农民的社会保障制度

入者倾斜。进城农民工和被征地农民是

（五）稳步推进新型农村社会工业化中期和城镇化高速发展时养老保险制度期出现的特殊群体，对这两部分群

进入新世纪以来，实行计划生体的社会保障问题要高度重视。进育的独生子女户和双农户养老保城农民工的社会保障问题受关注险制度开始试点实施，这意味着国较早，但到目前为止全国性的基本家开始为农村部分人群的养老承制度尚未建立，难点在养老方面。担责任。在统一的新型农村社会养农民工养老保险制度的基本要求老保险未出台之前，要加快完善农是低费率、广覆盖、可转移，适应农村计划生育奖励扶持制度，提高奖民工的就业特点和收入特点。不管励扶持标准，扩大西部地区计划生农民工养老保险采取什么样的模育“少生快富”扶贫工程实施范围。式，要能够与现行的养老保险制度针对乡镇企业职工、乡村医生、村衔接，当务之急是要尽快制定和实干部等特殊群体的养老保障制度，施农民工养老保险关系转移接续也可以先行试点探索。办法。要鼓励有条件的地方一步到 借鉴新型农村合作医疗的筹位，将由稳定职业的农民工纳入到资经验，新型农村社会养老保险城镇职工基本养老保险。

可考虑从低水平起步，明确中央被征地农民的社会保障问题政府与地方政府的责任，特别是近些年来比较突出，主要是随意要加大中央和省两级的财政投入性较大，保障水平较低。一些经济力度，对参保农民进行补贴。同发达地区和大中城市为解决失地时，要建立引导机制，使政府投入农民的生活保障问题进行了探能够调动农民参保缴费的积极索，各地做法不一，有的纳入到城性。随着制度不断完善，逐步建立镇企业职工基本养老保险中，有起稳定的、与社会经济发展及养的建立封闭的独立制度，还有的老费用自然增长水平相适应的筹建立独立制度但可向城镇企业职资机制，真正实现农村居民“老有工基本养老保险转移。从长期看，2009年第7期《宏观经济管理》被征地农民的数量不仅不会减少，规模还会不断扩大，需要将被征地农民的社会保障提到一定的高度来认识，并将其作为破除城

乡二元结构的突破口。当前，要改变制度分散的现状必须依法征收农村集体土地，做到先保后征，即先给农民提供保障后才允许征地。要进一步明确被征地农民的社会保障资金来源，在征地收益的分配上，应该明确规定各地征地收益应向失地农民倾斜，地方政府要再从土地出让金中拿出一定比例作为专项基金，让失地农民也能从土地的增值和城市的发展中得到实惠。应尽快将失地农民纳入居住地的最低生活保障的范围，使被征地农民基本生活长期有保障。各地要因地制宜，制定符合被征地农民特点的养老、医疗、失业等社会保障制度，鼓励被征地农民加入城镇居民社会保障体系。□（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）41