土地制度改革应还权赋能 成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言

第一篇：土地制度改革应还权赋能 成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言

土地制度改革应还权赋能 成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会

上的发言

很高兴有这个机会来讨论成都综合改革的经验。成都经验对我们的吸引力首先来自城乡统筹的全局意义。从空间上看，中国不是城就是乡，所以城乡统筹虽然只有四个字，却代表了国民经济的全局。成都市从2003年开始，就把城乡统筹作为地方施政的纲领。五年过去了，在成都这个地方发生了很多新鲜事，创造了综合改革的丰富实践经验。

由北京大学国家发展研究院部分师生组成的综合课题组，从去年年底以来在成都作了比较系统的调查研究，初步提出了一份调查研究报告，《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》，由一份总报告和八份专题报告组成。这份调研报告还没有最后定稿和公开。今天国土部召开的这个会议，也是我们向国土系统行家请教的好机会，所以我们向参会的代表提交调研报告草稿，希望大家给予批评指正。

我们报告的主线就是研究成都经验。从全国情况看，城乡统筹还是非常艰巨的任务。2003年全国城乡居民收入的差距是3.21：1；五年过去后，包括中央政府取消了农业税费、大幅度增加农产品补贴、对农村投资和财政的转移支付，所有这些措施加到一起，2008年城乡居民的收入差距比2003年还有所扩大，为3.33：1，绝对差距则达到了人均12000元。这里当然有不少问题值得研究。不过我们也看到，同样从2003到2008年间，成都作为我们国家少有的几个千万人口以上的大都会城市，却出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象。虽然下降幅度尚小（从2.64：1收缩为2.61：1），而我们也难以断言这个略为下降的趋势一定就能持久，不过，与全国平均水平和北京、天津和上海这些直辖市继续扩大城乡居民收入差距的趋势相对照，成都市略微收窄城乡收入差距的结果还是引起了人们高度的兴趣。

我们是从这个角度来观察成都经验的，发现这里的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。我们认为这一点有普遍的价值。

今天利用这个时间着重要给各位汇报的，是我们在这半年多时间的调查研究里，从成都的实践经验中得到的启示。共有四点。

第一点，“级差土地收入”是一所伟大的学校。成都的改革实践给我们第一个启发就是充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。大家普遍注意到，土地仅仅因为位置的不同，就有很大的市场价差。这个现象背后的规律是什么呢？就是经济活动有其内在的积聚和集中的趋势。人口、劳力、技术、资本等等在流动中积聚起来后，就容易提升分工层次，进而增加收入。因此，积聚和集中推动人们竞争具有优势位置的土地。一般来说，越是在城市或商业中心的地方，土地价值就越高；同时，地价随着离开中心的距离而降低。这是很普遍的，任何允许资源自由流动的地方都可以看到这个现象和规律。

中国的实际情况表明，我们对级差土地收入规律的认识和掌握，虽然在改革开放以来有了突飞猛进，但总的说来还处在一个很初级的阶段。

譬如我们的城市化程度还是低。不但历史上低，就是改革开放后，我国的城市化速度有了急速的提高，但到今天为止，还是低于世界平均的城市化程度。

同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美国和德国（分别为42%），只高过菲律宾一个百分点，印尼四个百分点（2005年）。这说明，我国资源在空间的积聚程度还是严重偏低。积聚程度偏低，级差土地收益的潜力就远没有充分得到发挥。

新的情况是，自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。这说明，虽然资源与人口的积聚程度都在提高，但空间资源的集约与积聚程度，还是赶不上人口和劳力的积聚程度。最为反常的是，随着大量农民向城市集中，城镇空间急速扩大，而农村的居住面积也还在继续扩张。这就是上一次我在天津会议上讲到的，城市扩大，农村也扩大，如此两头挤占，中国本来就不算富裕的那点耕地，就成为怎么高喊保护也难以保住的对象。这些说明，在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入这个方面，还有很大的差距和余地。

成都的实践表明，充分利用级差土地收益规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。在成都已大范围展开的“国土整治（包括农地整治和村庄整治）的经验中，我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。这说明，惟有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供的经济基础。

第二点，“确权”是土地流转的前提与基础。人们知道，级差土地收入是在资源的流转中产生的。因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但是，成都的实践却提醒大家注意，在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。

成都市2003年提出通过“三个集中”来推进城乡统筹，到2008年提出推进全面的农村产权改革，其首要内容就是确权。这里讲的确权，不仅限于明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，冒然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。

我们在调查中看到，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为，多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。虽然，农村土地（包括山林）的所有权归农民集体，使用权、经营权和承包权归农户，以及农民住宅的所有权归农户，早已是我国农村经济生活的基本现实，但是这样一种实际存在的权利关系，至今尚没有完整的。普遍的法律表达。加之多年来农村人口、劳力、行政区划、政策和体制的诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威法律表达的农村财产权利体系，当然不是一件容易完成的任务。

成都经由试点，摸索出一套实际可行的确权程序。其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”（有的地方叫“村资产管理小组”），把历史上担负过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。由此，农村产改的确权，已从一个比较抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。

经验表明，确权加流转，才能实现同地和同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。这也启发了我们，老讲保护农民利益，为什么不能让农民有权自己保护自己？要农民有权保护自己，首先他们的资产要有清楚的权属界定，并且要有一个普遍的合法的表达。

在改革开放过去的30年里，我们至少已经有了三个参照系，可以表明权利的清楚界定，能够可以带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。第一个参照系，是80年代早期的农村联产承包，那是把种地权还给了农民。就这么一个变化，农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照，从80年代中后期到90年代，把农产品的销售权、卖粮权还给了农民，还给了市场，根本废除了统购统销制，结果我国农副产品多少年供不应求的历史就结束了。第三个参照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，结束了单位福利分房体制，搞了房改房，也是还权于民，结果就创造出一个城市房地产产业，史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件，也为保障性住房的建设提供了经济基础。这三个参照系都说明，要保护农民利益，最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象，要承认农民和城里人一样，同样关注自己的利益，也能对环境的机会和风险做出理性反应。问题是他们要有权这么做。

从这点看，成都的改革经验有根本意义。我们在都江堰看到一副标语，“确权是基础，流转是核心，配套是保障”。真正要释放土地级差收入的潜力，就这三句话足矣。都江堰的柳街镇最早进行确权试验，农民对此关心和参与的热情程度，是多年来没有见过的。这说明，农民对自己财产取得合法表达，对确权颁证，非常关心，正如城镇居民对房产证、土地使用证等等非常关心的一样。我们也问了农民，土地本来就是你们家在用，房子本来就是你们自己在住，为什么还要产权证？答案是这样的：产权证可以帮助农民保护自己财产的权利。比如起了矛盾和纠纷，要讲清楚资源谁属，才能裁定谁侵犯了他人、谁被他人侵犯。没有财产的法律表达，要讲清楚财产谁属虽然也可能，不过就是太费劲！这是说，产权证可以降低人民保护自己财产的成本。更重要的是，资源流动带来转让的新机会，也带来新的麻烦。一个农民生于斯，长于斯，终身厮守自己的土地与房屋，有没有产权证不当紧，横竖占有就是所有。可是大规模流动发生后，他到千里之外打工，而老家有一个房子需要出租、转用，没有产权的合法表达，就难以灵便地捕捉流动重组的机会，因为不方便与人订约。这里要顺便提一下，“契约”似乎比英文的“合约”含义更丰富——有“契”（产权证书）才容易“约”，契书（产权的合法证书）原来可以大大降低了人们达成合约的成本。

所以，普遍地给所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权证和宅基地使用权证，加上土地的集体所有权证，意义非常重大。不要看确权的事情很琐碎，这可是社会主义市场经济的基础设施，修建时投入巨大，一旦投入使用，可以长远收益。我们在成都不少基层的国土所、国土局，看到堆积如山的待办产权证书，也知道基层村庄和有关专业部门为此付出了的艰辛努力，认为这是一件有长远重大意义的工作。城镇居民已经拥有的权利，农村居民也应该拥有，否则城乡统筹从何谈起，“公共服务均等化”又从何谈起？

第三点，探索改革现行国家征地制度的现实途径。成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看，十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”，也提出要区分公益性用地和经营性用地。那么，是不是未来只有公益性用地才能动用国家征地手段呢？三中全会的决定没有直接说，但仔细研读，含有这个意思。这是因为，为公益而行驶国家的强制征地权，在公理上讲得通；为经营性项目而动用国家强制力，早就说不通了。所以，缩小征地范围是大势所趋，不可阻挡。问题是，究竟怎么来实现这个重大的转变，怎样从一切工业化、城市化用地都靠国家征用，转向只有公益用地才动用国家征地权，经营性用地则要讲产权、讲合意、讲市场交换？

成都经验很重要的一个方面，就是探索一条改革国家征地制度的现实路径。大概有这么几个环节。第一个环节，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿,通过占补平衡和挂钩项目从成都的土地收益中，逐步拿出一个越来越大的数目，返还农村投入土地整治。从经济道理上说，提高征地所得的返农比例，就是提升征地的成本，终究会发生抑制征地需求量的效果，与“逐步收缩征地范围”的战略意图是相容的。

第二环节，适当扩大征地制度的弹性。譬如今天上午向娥乡书记介绍的，那里在灾后重建腾出了三千亩非经营性建设用地，复垦后新增加的耕地留在原处，但农村建设用地的指标却可以到靠近成都的双流区，换回6亿元重建资本。从向娥乡到双流区的距离这么远，实际上就是扩大了挂钩项目的半径，以实现更高的级差地租收益。这里有个矛盾，就是挂钩项目半径的延长虽然可以提高级差土地收入的总量，但项目执行质量的监管却随着半径的延长而变得更为困难。这也是现行政策限制挂钩项目范围的原因。成都的经验表明，只要严格保证农村减少的建设用地得到复垦，就可以适当拉长挂钩项目的半径，从而实现更多的级差地租收益，也增加农民可分享的利益。

第三环节，寻找保护耕地的新机制。现行征地制度高度依赖行政权力配置土地资源，除了保证级差地租集中为城市化的资本之外，还有一点就是方便用行政权力来贯彻保护耕地的政策目标。所以，任何对现行征地制的改革，倘若不能找到保护耕地的新机制，就难以被接受。成都市完全知道这个硬约束，所以成都改革经验很重要的一个方面，就是从地方的土地增值基金中每年拿出26亿人民币，直接通过补助农民的民生而保耕地。上午葛市长介绍了，这里基本农田每亩每年补400元，一般农田补300元。这至少反映了地方的努力，从地方性的土地收益中拿出一个数目来保耕地，为大规模利用市场机制、充分发挥级差地租规律创造条件。

最后一环，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。前面讲到，级差地租规律是一所伟大的学校。其实，在近年市场关系的发展中，对级差地租规律作出反应的，不仅有国有土地的所有者，也有集体土地的所有者和使用者。特别是在大都市的城乡结合部，在城市地租地价上升、政府严控耕地面积的双重约束下，集体建设用地直接入市构成了一个新的态势。这方面，不但大量“历史遗留问题”老树接新枝，而且也提出了一些新问题，出现了新形式和新动向。成都的改革实验面对现实而不是回避现实，在坚持城乡统一规划、严保耕地的前提下，在改革试验区的框架内，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市提供创新的合法通道。特别是在利用级差土地规律为灾后重建方面，进行了开创性的有益探索。成都的经验说明，农村集体建设用地可以在中国的城市化、工业化中发挥更大的作用。要统筹城乡、建立统一的土地市场，就不但不应该歧视农村集体建设用地入市的权利，而且要为集体建设用地公开、合法、有序地入市，创造更完备的条件。

我们在成都看得清楚，从改变现存征地制度的分配关系入手，适当扩大征地制的弹性、寻找更可靠的耕地保障机制，加上缩小征地制与扩大集体建设用地入市并举，是可能比较平稳地改革现行国家征地体制，逐步转向公益性用地靠征用、经营性用地靠市场的新体制。

第四点启示是，努力找寻新的平衡点。众所周知，土地资源具有空间上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于种地，用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠，在土地问题上常常包含对立的看法。这也是改革土地制度的困难所在。成都给我们的启发是，千难万难，也要尽最大努力找寻新的平衡点。这是因为，在我国急速的城市化过程中，只要更充分发挥级差土地收益规律的作用，人们总可能找到更多的办法来使各方的利益都比原来的状况有所改善。这个基础是存在的，问题能不能充分反映到观念上和改革的策略选择上来。无论如何，要坚持寻找新的平衡点。比如耕地和建设用地，两者之间当然有矛盾。但它们之间就截然没有统一性？成都的经验证明还是有的。因为耕地的产品最后卖到哪里去？农业落后有很多原因，其中一个重要原因是城市远不够发达，所以既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。成都就坚持在对立的统一中寻找新的平衡点，譬如耕地资源外，还有大量集体建设用地远没有得到充分利用，在城乡统筹的方略下，可以做到既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。看到对立，也看到统一，就能够找到新的平衡点。

对于农村建设用地特别是农村居民自用的宅基地，人们担心如果允许流转，会不会造成农民的流离失所。这种担心有根据。但是在成都，我们也看到，深入下去就不难发现这里面有一个量的临界点：保证农民的居住权，包括那些进城工失败了再回乡农民的居住权，人均30-35平方米的宅基地怎么也是够用了，事实上，历次政府规定的农村宅基地面积，也就是人均30平米。可是在事实上，由于多年集体福利分地，谁不多占谁吃亏，农民实际占有的宅基地面积大大超过人均30平米。成都怎么找新的平衡点？就是把农村人均150平米、或者130平米居民占用的建设用地分开处理，其中人均30-35平米的那部分用来保农民的居住权；余下的部分确立为“其他农村建设用地”，经由合适的程序可以释放出来进入流转。这类探索，我们认为非常有价值，其中最有价值的是思维方法，因为正如李春城书记讲的，现在要是大家看法完全一致，那一定就不是重大问题。改革开放30年了，容易解决的问题早解决了，剩下的都是棘手的、利益纠葛和观念分歧严重的。在这种情况下如何推进改革？成都的经验是无论多么困难，绝不放弃，坚信一定可以找到新的平衡点；一时找不到，继续在实践中找。

最后我们也有一些建议，供成都继续推进城乡统筹、综合改革的实践者参考。主要就是三条。

第一条，凡是大家意见分歧比较小的，效果明显的，希望成都能做出一个量来。比如全面的农村确权，还有大面积的国土整治，做几个点、几条线虽然也不容易，但还是不够，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做开来。经验表明，在点和线上管用的，还不等于最后被证明管用；非要大面上行得通，譬如当年的包产到户，才算真正行得通。

第二条，改革现行土地制度不可避免有很多敏感的环节，应该利用试验区的框架，封闭起来运行，为全国探路。哪些事情比较敏感呢？看来一个就是能不能通过土地空间位置的变化，实现土地级差收益的增加。发达国家的城市化已基本完成，所以那里对资源的空间位置，可以用法令法规加以固定。中国的实际是城市化严重滞后，因此空间资源面临大规模的重新配置。在这个过程中，如何保证耕地总量不减少、质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，是一个前无古人的难题。中国当然无法照搬任何现成的模式，惟有在自己的条件下试验和实践。另外，对现行土地制度和政策不能容纳的大量自发现象，国家究竟如何应对？贸然承认、开全国性的口子风险很大，可久拖不决、回避问题也可能酿成更麻烦的局面。出路只能是授权改革实验区试验区大胆试验、经实践和各方的评估验收后，再得出全国适用的结论。

第三条，总还有一些更复杂的问题，目前连局部试验的条件也不成熟。譬如与土地制度关联度极高的财税制度、特别是地方政府的财税体制，究竟如何平稳完成从“卖地财政”向财产税、资源税或土地税的体制转型？这类问题应该认真研究、提出可试验的方案再交付改革试验。

总之，我们在成都的调查研究中学到了很多新鲜经验，也接触到实践提出的大量具有挑战性的问题。我们愿意继续研究成都和其他地方的改革经验，以获得更完备的关于中国转型的科学认识。