关于城乡建设用地增减挂的思考

第一篇：关于城乡建设用地增减挂的思考

由城乡建设用地增减挂钩被叫停引发的思考

（安徽师范大学国旅学院，安徽 芜湖 241000）［摘要］城乡建设用地增减挂钩对缓解城乡用地供需矛盾具有十分重要的意义。但是在当前社会大环境下，出现了许多的问题，导致许多地方的增减挂不得不叫停。这其中阻碍其发展的根本的原因是当前体制的问题，家庭联产承包责任制严重滞后了该项政策的进一步发展。

[关键词]增减挂;宅基地;规模经济 随着城乡土地增减挂如火如荼的进行，城乡建设用地出现了这样或那样的问题，地方政府财政对土地的完全依赖，在家庭联产承包责任制下，地方政府唯有靠增加城镇建设用地获取收益以及发展业绩，在夹缝中生存的地方政府，打着建设社会主义新农村的幌子，借着城乡土地增减挂政策的出台，以各种名义，不择手段只为为城镇建设谋取一亩三分地，导致农民被上楼一系列问

题的产生。

1、急功近利，无视农民利益

1.1 土地制度侵蚀民权 “城乡建设用地增减挂钩”在实际操作中存在一些法律问题。政策中明确的“增减”,只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味可以让百姓强行搬迁。将农民集中起来,改变了农村农民原来的生活生产方式，这种强制性的做法是缺乏法律依据的。现在有很多非试点地区，也没有国土部借出的周转指标，就大拆农民房屋，让农民上楼，这明显违规违法。另外，有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。

地方政府为获得更多土地收益而积极行动，而很多农民却并不情愿，很多时候甚至是被“逼上楼”或“打进楼房”。很多新房子没有宅基地证，也没有房产证，只有一张集体土地证。这制造了新的产权问题，“被上楼”不仅是个别地方使用暴力手段把农民“打进楼房”，从法律角度看，更是将长官意志强加于农民意志上，触犯了本该属于农民的宅基地使用权。1

1.2.土地纠纷日益增多 改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有保障，引起纠纷日益增多。

因土地产生的纠纷，但主要是因征地和占地引发。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。土地纠纷带来了非常严重的后果。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。

1.3.农民生活保障堪忧 由于缺乏监管，这场“试点”背后出现一批合法利益未得到保障的农民，境况堪忧。很多地区，本应得到妥善补偿和安臵农民，不仅宅基地被拿走，还要交钱住楼房。补偿金没有及时到位，金额也没不足以使农民享受到这项政策的福音。

失去宅基地的农民，还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题。国家施行的一系列公共政策,本质上是要使农民过上更加幸福的生活,但很多“农民被上楼”的做法实质是利用政策漏洞扩大土地财政,完全违背了新农村建设的初衷，完全没有尊重农民的利益。

1.4.剥削浪费问题严重 在这场浩浩荡荡的“农民被上楼”行动中，惊人的暴力和浪费、剥削不仅令很多人想起了血腥的“圈地运动”。由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。这是与政策的要求相背离的。

对于如此情形,有专家指出,盲目强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,也会对农村社会产生巨大负面影响。不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。

1.5.腐败滋生

令人心忧的是，在这场农民“上楼”的运动中，问题不仅如此。多地方政府“圈地”后并没有及时开发，因此而滋生的腐败不容忽视。

一些地方政府并未按照承诺的以宅基地换房，而是根据房屋的建筑面积换房；还有一些地方建设者故意建设面积较大的房屋，农民不得不以商品房的价格购买多出的住房面积;更有甚者，与房地产商联系，利用农民的生存之本——土地，争取差价，谋求暴利。在换房过程中，农民并未从中获得应有的补偿。某些人利用职权便从中获利，腐败滋生。

2、大拆大建，践踏农村文化

由城乡建设用地增减挂钩行动引起的农民“被上楼”运动中受到严重伤害的还有一种隐性的文化。城市公共资源已经发生短缺的,现代化的步伐又加速踏进了农村。平静简单的传统正在认为地被破坏、被践踏，中国村庄的传统和文化面临断裂的危险。

最重要的是表现在农民这里就出现了一系列的问题：

一、土地征收制度的缺陷。

土地征收制度的缺陷是造成农民基本生活保障困境的根源。政府用行政命令代替市场机制，集体土地变为国有的过程不是一个平等的产权交易过程，而是行政强制性过程。土地征收实践过程中泛化“公共利益目的”，即征地都符合公共利益。最重要的是现行土地征收补偿标准过低，远远不能反映土地的实际价值，被征地农民的权益遭受到不同程度的损害。确定补偿方式时主要考虑征收的效率，不考虑社会发展过程中倾向贬值以及生活水平不断提高等因素对被征地农民今后生活的影响。

二、被征地农民生活保障水平偏低。

被征地农民生活基本保障虽然做到了广覆盖，但保障待遇水平偏低。有的地方建立了被征地农民基本生活保障水平的自然增

长机制和鼓励就业的激励机制，但是增长水平赶不上经济发展水平，激励措施的影响力也受制于被征地农民以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、保障意识薄弱等特征的制约。以南通为例，按南通市被征地农民基本生活保障办法，现行发放的养老金为每月210元，仍低于市区每月270元的“低保”水平，无法满足物价上涨，生活成本增高的城市生活需求。

三、被征地农民的生活保障制

度不健全。

有些地方只对被征地农民的基本生活保障做出制度安排，但对医疗保障等问题予以回避。而被征地农民如果没有医疗保障或保障水平过低，因病返贫的现象会屡屡出现，这将增加城市居民的贫富差距，影响社会稳定。有些地方只对城镇规划区内将转为城市居民的被征地农民实施基本生活保障，但对规划区外的仍属农业户口的被征地农民缺乏制度安排。

我们不可否认，城乡土地增减挂的确能进一步保护耕地，对推进农村建设用地特别是农村宅基地的整理，合理配臵村镇土地资源，优化城乡用地结构布局，盘活利用农村存量建设用地，提高土地利用效率，缓解城乡用地供需矛盾，也具有十分重要的意义。但是如今出现的一切问题导致政策的无法实行，这在很大程度上是体制决定的，不可否认，三十年前家庭联产承包责任制的确解决了人民的温饱问题，但是在改革开放，社会经济集聚发展的今天，体制的落后明显制约了社会经济的快速发展，导致城乡差距始终没有得到有效改观。如今又严重阻碍一系列政策的施行。

要想增减挂的有序进行，势

必要进行体制的改革，将农村土地的整改与土地增减挂有机的结合起来方能解决各种矛盾与问题。

一、制定合理规划，进行宅基地

整理与复垦，化零为整。近十多年来，农村的经济有了较大的发展，农民手中有了一定的积蓄，有能力翻建和新建住宅了。所以村庄的面积不断扩大，占用了大量优良的农耕地，造成了国土资源的大量流失和浪费。在村子内部还存在着大量的老宅基地，这些老宅基地占地面积则更大，严重超过了国家规定的宅基地使用面积的标准，并且这种现象在我国广大的农村是普遍存在的。

近十几年来，经调查所知，农村宅基地基本没有进行任何较大的整改，大都还处在改革开放初期的状况，导致目前各农村内部出现严重的布局混乱局面。空心村与乱占耕地现象严重。鉴于此，进行宅基地整理是非常必要的，对于非法乱搭乱建以及占用耕地现象进行整治，规范农村宅基地的使用。

二、加快土地流转，发展现代农业，实现规模经济 规范土地流转市场，强化法律法规的作用。在保护农户的土地经营利益的前提下，加快土地的流转，发展现代农业，提到农民收入水平，改善农民生活水平，大力发展农村经济，实现城乡一体化。

三、有序进行城乡土地增减挂，促进经济的腾飞。(1)加强宣传发动,争取群众理解与支持。项目所在村先后召开党员支部大会、村两委会、群众代表会和全体村民会,重点

宣传挂钩工作的重要意义,与村民协商拆迁安臵、补助等有关问题,同时给村民讲清复垦可增加耕地数量,复垦由县政府全额拨付工程资金,不需要群众出资,复垦后村民可搬入新居,能够改善生活环境。通过宣传发动,群众意识到复垦工作的好处,支持率大大提高,为项目的实施打好了基础。

(2)制定合理可行的拆迁补助标准。农村居民点项目区所在乡镇政府及所在村,专门组织人员根据拆迁房屋的构造、已使用年限等情况,在充分调研的基础上,合理拟定房屋分类、分等级的拆迁补助标准,同时拟订了地上附着物补偿标准,并将标准进行张榜公布,群众无异议后执行。

(3)拆迁补偿过程遵循公平、公正、公开原则,进行阳光操作。复垦各项目区成立了丈量清点评估小组,对项目区的房屋进行丈量,对地上附着物进行清点,丈量清点评估工作完成后,根据拟定的拆迁补助标准与地上附着物补偿标准,核算出补助金额,并张榜公布,对群众有异议的,重新丈量清点,所有拆迁户无异议后,签订拆迁协议。

(4)实行通报制度,加强督导检查。项目批复立项后,县国土资源局会同监察局、财政局、建设局召开专题会议,对资金使用及工程施工等方面提出了严格要求,同时要求各项目区要在每周五之前,将项目开展情况书面报告局增减挂钩办公室。局挂钩办会同相关单位对项目区进行分组检查督导,并根据上报进度情况,重点对进展缓慢的项目区进行督导,重点检查督导资金使用及工程质量情况,确保资金使用规范合理,工程质量符合标准。

(5)制定优惠政策,切实保护群众利益。一加快推进农村住房建设与危房改造的若干意见,搞好村庄规划,为拆迁户优先划定宅基地。二是先行建设老年房,解决孤寡老人安臵问题。三是将复垦后腾出的耕地,实行减免承包费、原拆迁户优先承包等各种措施,交还群众耕种。各项目区也出台其他各种优惠措施，总结：在进行土地整改形成农村规模经济，提高耕地效益一系列土地制度下，农民利益得到优先保障，地方政府财政也不仅仅依靠土地增值的前提下，进而进行有序合理的土地增减挂，必将进一步缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。

参考文献:

[1] 国土资源部.关于印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知(国土资发[2005]207号)。

[2] 国土资源部.国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（国土资发【2008】 138号）。

第二篇：城乡建设用地增减挂

城乡建设用地增减挂,转自[星论文网]

[3] 刘洪添.“城乡建设用地增减挂钩”试点政策存在的问题及解决措施[J].理论界，2011，（05）：36-37

[4] 胡建生.“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题[J].中国发展观察，2007(6)：52-54.[5] 杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科技，2007（2）：536－538．

第三篇：浅谈城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称问题思考范文

浅谈城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称问题

思考

论文在概述城乡建设用地增减挂钩试点现状基础上，分析了增减挂钩中政府权责不对称的问题所在，并提出了几条实用性的对策建议。

论文关键词：增减挂钩;权责不对称;对策建议城乡建设用地增减挂钩发展概述

城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地供需矛盾日渐突出。为解决此类问题，全国各地纷纷开展城乡建设用地增减挂钩试点工程。从2006年至今，已有24个省份开展了增减挂钩试点的工作。但是，在试点过程中出现了很多不和谐的声音，农民“被上楼”、暴力拆迁等现象屡有发生，严重阻碍了试点工作的进行，歪曲了试点工程的本意，影响了社会主义和谐社会的建设。城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称现象分析

权责对应是现代政治的基本原则，也是保持政治秩序良性运行的关键。政府有推行增减挂钩试点政策的权利，同时也应当承担维护好相关利益主体切身利益的责任和义务。而许多地方政府滥用权力，不对本地区实际情况进行可行性分析，就强行开展增减挂钩试点工程，并且不做后续保障工作。这些都是政府权大责小、权责不对称的典型表现。可以说，政府权责不对称是增减挂钩政策走样的根源所在。增减挂钩中政府权责不对称的表现

（1）不顾农民意愿，强制挂钩，导致民怨四起。政府拥有城市建设用地的分配权，是增减挂钩政策的主要受益者。一些地方政府为拿到额外的建设用地指标，不顾相关利益主体（尤其是农民）之权益，滥用权力，强制挂钩，硬逼农民上楼。由此导致了许多暴力冲突事件，严重影响了政府的形象以及社会的和谐。

（2）对农民的补偿与后续权益保障工作不到位。政府将集约改造出的土地转手出让给开发商，赚取丰厚的极差利益，却忽视了对农民的补偿。宅基地补偿标准过低、复垦土地质量低下以及先拆后建甚至不建等现象的出现，使得农民的基本生活难以维持。

（3）创租寻租现象丛生。有的地方政府与开发商勾结，在开发商的贿赂下低价补偿、低价出让，开发商通过开发获得的高额利润即为政府寻租的租金；有的地方政府还对房地产开发商进行非法干预，迫使开发商为保证自己的利益而不得不向政府寻租。政府寻租被视为行政权力的滥用，是政府权力****的重要体现，是引发和激化社会矛盾的重要根源。

总之，许多地方政府只顾追求自身利益，滥用权力，根本没有尽到保护公共利益，促进社会和谐可持续发展的责任与义务。权责不对称的根源

（1）政治行政体制的问题。

一方面是上下级政府间权责不对称。我国政府实行的是严格的层级制的行政管理机构，相对于上级政府的巨大权力，下级政府往往承担过多的责任。为了维持自身体系的运营再加上政府的自利性，许多地方政府往往会抛弃行政责任追求权利与利益，由此产生了政府靠地生财、创租寻租的行为。

另一方面是政府自身内部责任机制不明确。责任机制不明确直接导致了权大责小，增加了行政权力的自由裁量权，使得行政主体产生轻率的行政行为与不作为行为，最终导致公共权力的滥用，产生****。在增减挂钩中，政府由于权利过大，责任缺失，极易产生创租寻租行为，导致政府****。

（2）政府及行政人员责任服务意识缺失。

在传统行政体制文化的影响下，许多政府行政人员的“政府本位”观念严重，认为实施行政措施，治理社会是政府的特权。这与为人民服务的根本宗旨是相违背的。这往往会使政府官员忘记自己的职责要务是对人民负责，为社会做贡献。增减挂钩中，许多地方政府，只顾获取挂钩指标，忘记了自己的责任，忽略了对农民等利益主体的补偿与安置，引发了许多社会矛盾，严重影响了政府的公信力。解决增减挂钩中政府权责不对称的对策建议

（1）完善政府问责制，培育服务型的行政文化。

问责制是解决权大责小甚至弃责任于不顾的重要途径，是解决责任缺失问题的制度性保障方法。只有构建了问责制度，使政府人员明白自己的本职所在，才能使其执法行为规范合法，才能有效阻止增减挂钩中滥用权利侵害农民根本利益事件的发生。培育服务型行政文化，转变政府人员观念意识，才能使其克服自利性，真正从公共利益出发，正确引导增减挂钩中相关各方，处理好各种利益冲突，做好失地农民安置等后续保障工作，尽好维护社会稳定团结的责任与义务。

（2）建立有效的立体监督机制，扩大提高公民参与权。要建立政府自身、媒体舆论、社会大众监督相结合的立体监督机制。在增减挂钩中，要保证挂钩项目透明公开，随时接受社会各界尤其是农民的监督。要保证农民的知情权、参与权，健全利益诉讼制度，以做到合理协调相关各方利益的功效。

（3）按照权责对应原则合理调整上下级政府的权责范围。

通过合理调整权责范围，可以有效避免权小责大局面的出现，避免土地****现象的发生，促使地方政府正确运用手中权利来承担责任，为公共利益而服务，保障农民的合法权益，促进增减挂钩工程的顺利进行。

第四篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。

第五篇：城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策

城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策

----涡阳竹柳合作社

随着社会经济发展的步伐不断加快，建设用地指标的日趋紧张，各级政府和国土部门都意识到城乡建设用地增减挂钩工作的重要，同时也不断地加大城乡建设用地增减挂钩工作宣传的深度和推进的力度，极大地缓解了用地指标难题。但是在实施这项工程中会遇到一些实际问题，各项目区处理解决这些矛盾和问题的方法也不尽相同，笔者在实践中也遇到了和处理了一些共性的问题，并有了几点粗浅的体会。

一、对增减挂钩涵义的理解上存在偏差

城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩工作是以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，其实质是“占补平衡”的政策延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径；实施城乡建设用地增减挂钩，是对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，将促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。

目前，实际工作中从乡镇到村一级实施单位对城乡建设用地增减挂钩的实质和内涵仅仅是表面上的，大致分为三种：

1.发展中遇到用地指标的困难，乡镇没有退路，国土管理又在不断强化，没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话。乡镇解决这个困难的唯一出路只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，存在逼上梁山味道；这就使得各级政府一味的追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。2.村级经济力量薄弱，实施这个工程无能为力，之所以能够实施这个工程，一方面出于壮大村级经济，拆除一些闲置的居民点、工矿企业、村部、卫生室等，大多数是零星的拆除复垦一些破旧房屋、空置房，一方面可以赚来部分补助弥补村级收益，同时也可以增加部分耕作面积，不用村里投入，又有收入，又增加面积；另一方面是为了整治“散、乱、差”的农村居民点现状，借助挂钩的机遇解决一些多年难以处理的顽疾；他们考虑还不是整体的经济建设大局，也不是为了经济建设留下充足的发展空间，至少图的是眼前的利益，实行的是一种简单意义上的挂钩，达不到农村村庄复垦的聚集效应，只是一种附和式、应付式的挂钩工程。

3.在实施整个工程中，忽略了国家出台这个政策的初衷，把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁。为了挂钩而挂钩，设立的项目区往往跟著项目走，尽量满足项目的要求，本末倒置，所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地，不谈结构和资源利用的优化，甚至留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。

二、实施城乡建设用地增减挂钩的各项配套规划滞后，增加了工程的操作难度

目前，各地实施的挂钩工程，大多没有城乡建设用地增减挂钩专项规划作引导，一般都以土地利用总体规划中的一个章节为依据，而且与地方的村镇建设规划很不协调。眼下，各级的土地利用总体规划修编正在审批阶段，有些地方在修编规划时已经注意城乡建设用地增减挂钩项目区与土地利用总体规划的衔接，加强了与各级村镇建设规划的衔接，与地方的城乡统筹发展规划充分协调，提高了增减挂钩工程实施的综合效益。

在实际工作中，我们发现拆旧区的规划和实施大多数能按照土地利用总体规划修编的规程要求到位，但是建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且发现规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，根本没法调剂使用；有的地方新的规划与村镇建设规划形成“二皮脸”；有的地方拆旧区的补偿标准低，没有统一的补偿标准，只求拆除复垦到位，不少农户拆除复垦后根本无法再建；有些地方建新区的安排不考虑群众实际利益，远离种植的田块，布点不合理；有的建新区规划也很合理，群众也能接受，但是现在的镇级、村级经济实力根本无法实施，基础设施配套不到位，建新区的土地补偿不到位，无法达到预期的效果。

三、增减挂钩的实施和指标的使用制度尚不完善，对实施挂钩工程没有硬性的约束

我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，当然各地都按照实际情况制定了地方的土标准、土政策。由于乡镇和村一级或者项目实施单位片面追求经济效益，对项目区内拆迁复垦的质量都是经过反复整改才能满足验收的需要。

城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，现在发现由于没有统一的补偿和安置标准，实施过程中随意性较大，区域分散，就是那些闲置的、破旧不堪的都不容易拆除复垦，因为要尊重群众意愿，不可强拆，最主要的是拆旧区的群众利益得不到保障，于是，拆与不拆都不是项目实施单位能够说了算的，形成项目零散，单体面积较小，实施和管理的难度都比较大，效益不明显。

挂钩指标的使用，由县统一调度，项目区所在镇区根本没有支配权，指标的使用分配没有启动有偿使用制度，形成实施与不实施一样，有复垦与没有复垦的一样，而且并没有在相关政策上向挂钩复垦多的乡镇倾斜，只是拿出复垦面积的20%作为指标奖励，这20%部分上面不给补助，建新区所占的面积也在其中，需要项目实施的乡镇自己拿出资金来实施。工业经济基础好、区位优势明显的的乡镇，即使没有一寸挂钩复垦的，指标占用不受影响，指标的使用缺乏差别化分配机制。

四、项目实施的资金筹措困难，安置措施不到位，涉及的群众利益得不到保障

资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前各级政府最为难得就是项目资金的落实。拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而各级政府在实施挂钩工程时难以筹措所需资金。拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长，所以，各级政府都不愿意将大量的资金投到挂钩项目上来，也不愿意大力度推进挂钩工作，拆旧和建新不能同步到位，群众利益不能保障，影响整体工作的推进。

五、关于实施挂钩工作的几点建议

目前，各地的城乡建设用地增减挂钩工作都刚刚开始，大多数程序、方式、技术都在试行阶段，操作得当的地方，也有步入良性循环的，但仍有许多问题如上述的几个方面，尤其是资金筹措、补偿安置等直接与项目实施成败有关的环节，需要在实际工作中探寻解决的途径。

1.政府重视，深入宣传城乡挂钩政策，调动项目涉及单位和群众的积极性

各级政府要把挂钩工作当作头等大事来抓，就像下达经济指标那样，把挂钩也列入工作目标考核序列，同时建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制；积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。

2.多方筹措资金，建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制

资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级出工补一点的办法，村级出工部分可以在新增耕地发包收取的承包金中逐步收回；同时要出台挂钩指标有偿使用政策，学习福州经验，落实用地单位的“占一补一”责任，凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业，参与投资的个人有新增耕地的发包优先权。还可以在国有土地出让金中提取一定比例的资金，作为城乡建设用地增减挂钩的专项基金，专款专用，专户储存，3.创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益

农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。各级政府实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定处切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制，不仅要考虑农村的发展，同时要顾及未来挂钩项目的实施，还要体现集体土地所有权的收益权。

城乡建设用地增减挂钩政策的出台，实质是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处。