PPP 项目操作指南

第一篇：PPP 项目操作指南

PPP 项目操作指南

PPP项目实施流程

一、项目识别

（一）、项目发起

1、政府发起：财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目

2、社会发起：社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目

（二）、项目筛选

1、确定备选项目

2、项目发起方提交资料：

新建及改扩建项目：项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性研究报告、初步实施方案等 存 量 项 目：存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情况、产出说明、初步实施方案等 制作项目简介

（三）、物有所值评价

1、定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等

2、定量评价：能否降低项目全生命周期成本

（四）、财政可承受能力评估

确保政府每年的付费、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%

二、项目准备

（一）管理构架组建

1、专门的协调机构：负责项目评审、组织协调、监督管理

2、项目实施机构：负责项目的准备、采购、监管、移交等

（二）、实施方案编制

1、项目概况：

（1）项目基本情况（2）经济技术指标（3）项目公司股权情况

2、风险分配基本框架

原则上政府承担法律政策和最低需求等风险，企业承担商业风险

3、项目运作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心

4、交易结构

(1)项目投融资结构（2）回报机制（3）相关配套安排

5、合同体系：

项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采购合同、保险合同。

5、监管构架：

（1）授权关系：政府想项目实施机构或公司授权（2）监管方式：履约管理、行政监管、公众监督。

6、采购方式：（1）公开招标（2）邀请招标

（3）竞争性谈判（最少两家）（4）竞争性磋商（5）单一来源采购

（三）实施方案审核 财政部门验证：

通过审核的报送政府审核，未通过审核的，应调整方案并再次申报，二审不过终止项目

三、项目采购

（一）资格预审

1、准备资格预审材料

2、发布资格预审公告

3、邀请社会资本参与

（1）三家以下社会资本通过的，调整项目方案再次进行资格预审，两次均未通过的改变采购方式。

（2）三家以上社会资本通过的，开始编制采购文件。

（三）采购文件的编制

采购文件内容应包括的内容有：采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。

（三）采购流程

1、发布采购公告

2、资格预审及采购文件发售

3、采购文件的澄清及修正

4、对响应文件进行评审

（四）谈判与合同签署

1、成立采购结果确认谈判工作组

2、合同签署前的确认谈判

3、签署确认谈判备忘录

4、公示采购结果和合同文本

5、经公示期满后无异议的，经政府审核同意后，签署协议

四、项目执行

（一）项目公司设立

由社会资本依法设立项目公司，政府指定机构参股，政府的项目实施机构及财政部门监督出资

（二）融资管理

社会资本或项目公司负责进行项目融资工作，项目实施机构和财政部门负责监督，防止企业债务转向政府，对未能依约完成融资的，出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的，按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。

（三）绩效监测与支付

1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，并编制相应的季报年报等报表，上报财政部门备案

2、支付机制（1）政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助，各项承诺补贴或奖励性资金

（2）项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府

（3）项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关的合同义务.（四）中期评估

1、评估主体：项目实施机构

2、评估周期：每3-5年

3、评估内容

（1）项目运行状况

（2）项目合同合规性适应性及合理性

（3）已发现问题的处理，制定应对措施，报财政部门备案

五、项目移交(一)移交准备

1、建立项目移交工作组

2、确定移交形式（1）运营期满移交（2）提前终止移交

3、确定补偿方式（1）无补偿移交

（2）有补偿移交（政府审核，有约定按约定执行，否则按恢复相同经济原则执行）

4、确定移交内容

包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等

5、确定移交标准

设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标 性能测试

测试主体 项目移交工作组

测试标准

按测试方案、移交标准制定 测试结果

（1）达标：进入资产交割环节

（2）不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等

（三）资产交割

1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等

2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作

（四）绩效评价

1、评价主体：财政部门联合相关部门及机构

2、评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式

3、向社会公开评价结果。

第一章 总 则

第一节 PPP 项目主要参与方

一、政府

政府承担 PPP 项目的行政管理职能，并在行使行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。

二、社会资本方

社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目公司。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。

项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。政府持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。

三、融资方

PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金 融机构及非银行金融机构等。

四、承包商和分包商

在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。

承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。

PPP项目投资方，自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。但实践中，经常会出现另外两种情形：第一种情形，投资人自身不具备相应资质，与设计、施工单位组成联合体参与投标（联合体本身并不参与投资），不参与投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务？第二种情形，项目本身因种种原因，未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，这种情形下，有资质的投资人（或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员）在中选后能否不经二次招标，直接承接项目本身的承包任务？第一种情形，也被称为“两标并一标”，尽管没有明文规定，但因为投资人招选采用了招标方式，而承包商选定遵循的也是招投标程序规定，程序的相同，让“并标”有了理论上的可能。实践中，这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。但第二种情形在实践中一直未能突破。

五、专业运营商（部分项目适用）

采用政府付费机制的项目中，大部分运营事务由专业运营商负责；采用使用者付费机制的项目，仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。

六、原料供应商（部分项目适用）

为保证原料稳定供应，项目公司会与其签订长期供应协议。

七、产品或服务购买方（部分项目适用）

项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。

八、保险公司

PPP 项目会向保险公司进行投保，分散和转移风险。PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。

九、其他参与方

投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。

第二节 PPP 项目合同体系

PPP 项目基本合同体系

一、PPP 项目合同

项目公司未成立时，政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。项目公司成立后，项目公司与政府方重新签署PPP 项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。

二、股东协议

股东协议通常包括：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

三、履约合同(一)工程承包合同

为转移建设风险，项目公司会与承包商签订一个固定价格、工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误等风险转移给承包商，还会包括履约担保和违约金条款。

(二)运营服务合同

PPP 项目运营合同中约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险。(三)原料供应合同

原料供应合同中一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除一般条款外，通常还包括“照供不误”条款。

(四)产品或服务购买合同

在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，项目公司按照最低量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。

四、融资合同

融资合同项目贷款合同、担保合同、直接介入协议等。贷款合同中包括以下条款：陈述与保证、前提 条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。财产或其他权益作为抵押或质押、母公司提供担保或由政府作出某种承诺通常会在担保合同、直接介入协议及 PPP 项目合同中体现。

五、保险合同

PPP 项目涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。

六、其他合同

PPP 项目涉及法律、财务、税务等方面的咨询服务合同。

第二章 PPP 项目合同的主要内容

第一节 PPP 项目合同概述

一、合同主体(一)政府方

PPP 项目合同的政府一方的签约主体通常由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构签署。

(二)项目公司

二、风险分配 1.通常由政府方承担的风险，包括：土地获取风险；项目审批风险；政治不可抗力。2.通常由项目公司承担的风险，包括：如期完成项目融资的风险；项目设计、建设和运营维护相关风险；项目审批风险；获得项目相关保险。

3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力。

三、法律适用

有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均以我国法律作为适用依据。

第二节 合同内容 第一部分 引言、定义、解释

一、引言

(一)签署时间及签署主体信息

PPP 项目合同明确合同的签署日期，该日期会影响合同部分条款的生效时间。PPP 项目合同签署主体的名称、住所、法定代表人及其他注册信息。(二)签约背景及签约目的

引言部分简要介绍项目双方合作背景以及签订该 PPP 项目合同的目的等。

二、定义、解释

对合同中反复使用的关键名词和术语进行明确的定义，避免产生争议。

第二部分 项目的范围

三、项目的范围

政府与项目公司的合作范围包括设计、融资、建设、运营、维护等，合作范围是排他的。

四、项目合作期限(一)期限的确定

1.项目的合作期限应在项目前期论证阶段进行评估。评估需要考虑以下因素：政府所需要产品或服务的供给期间；项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；项目资产的技术生命周期；项目的投资回收期；项目设计和建设期间的长短；财政承受能力；现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等。

2.常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：

（1）自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25 年）；如工程延期，会导致运营期缩短。（2）处置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。工期是否延误均不会影响项目运营期限。(二)期限的延长

项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。

(三)期限的结束

项目合作期限届满或者项目提前终止。

第三部分 前提条件

五、前提条件(一)前提条件：

PPP 项目合同的某些条款生效所必须满足的特定条件。(二)常见的前提条件

1.完成融资交割——通常由项目公司负责满足。2.获得项目相关审批—由项目公司或政府方负责满足。3.保险已经生效——由项目公司负责满足。4.项目实施相关的其他主要合同已经签订

5.其他前提条件。项目公司提交建设期履约保函等担保。

六、前提条件豁免

负责满足该前提条件方的相对方拥有该豁免权利。

七、未满足前提条件的后果(一)合同终止

任一前提条件未满足，且另一方也未同意豁免或延长期限，则该合同方有权终止合同。(二)合同终止的效力和后果 1.合同项下的权利和义务将终止。

除合同规定的在终止后仍有效条款外，其他权利义务将终止。2.经济赔偿。

合同另一方有权主张经济赔偿。3.提取保函。

政府方在签署合同时要求项目公司就履行前提条件提供履约保函。如项目公司未达成前提条件，且政府方未同意豁免，政府方有权提取保函项下金额。

第四部分 项目融资

八、项目公司的融资权利和义务

合同会约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属。

九、融资方的权利

(一)融资方的主债权和担保债权

以项目资产、收费权益等为担保进行融资，要确认项目合同中明确规定社会资本和项目公司是否有权处置上述担保，且政府方接受融资方行使主债权、担保债权可能导致的法律后果。

(二)融资方的介入权

项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定。

十、再融资

签署再融资协议须经政府方批准。PPP 项目合同中也可规定：政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例（例如 50%）分成的权利。

第五部分 项目用地

十一、土地权利的取得

1.由政府方负责提供土地使用权。

政府方提供土地使用权、道路使用权、临时用地。用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理。

2.由政府方协助项目公司获得土地使用权。

十二、取得土地使用权或其它相关权利的费用

(一)取得土地使用权或其它相关权利所涉及的费用 土地出让金、征地补偿费用（土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等）、土地恢复平整费、临时使用土地补偿费等。

(二)费用的承担

项目公司和政府方约定暂定价，超出部分双方协商承担。

十三、土地使用的权利及限制

(一)项目公司的土地权利——土地使用权

项目合同中约定在项目期限内独占性地使用特定土地。(二)项目公司土地使用权的限制

项目合同中规定：未经政府批准，项目公司不得转让土地使用权转给第三方或用于其他用途。(三)政府方的场地出入权

政府方执行检查建设进度、监督项目公司履行 PPP 项目合同项下义务等下可使用以上权利。

第六部分 项目建设

十三、项目的设计(一)设计工作的分工

1.可行性研究报告、项目产出说明——政府/社会资本方完成。2.初步设计和施工图设计——由项目公司完成。(二)项目设计要求

PPP 项目合同中约定项目设计要求和标准。(三)设计的审查

政府方享有审查设计文件权利，包括： 1.审查由项目公司制作的任何设计文件。

2.政府方可要求项目公司对不符合合同的部分进行修正，有关修正的风险、费用由项目公司承担。

3.如存在异议，可以提交争议解决程序处理。(四)项目设计责任

项目公司对所作出的设计承担全部责任，不因分包或已审查豁免。

十四、项目的建设(一)项目建设要求

施工标准、验收标准、安全生产要求、环境保护要求等。项目合同中明确具体的完工日期或开始运营日。

(二)项目建设责任

项目公司对项目建设承担全部责任，不因分包豁免或解除。(三)政府方对项目建设的监督和介入。

定期获取项目计划和进度报告及其他相关资料；进场检查和测试；对建设承包商的选择设定资质等要求；等等。

第七部分 项目运营

十五、开始运营(一)开始运营的条件

完工日即为运营日，也可包括建设完工和试运营两个阶段。(二)因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果。1.无法按时获得付费、运营期缩短。

2.支付逾期违约金。

3.项目终止。项目公司延误开始运营日超过如200日，政府方有权依据 PPP 项目合同的约定主张提前终止该项目。

4.履约担保。如未按照约定运营项目，政府方可据履约担保机制获得赔偿。(三)因政府方原因导致无法按期开始运营的后果 1.延长工期和赔偿费用。

2.可规定“视为已开始运营”，即政府从约定开始运营日起向项目公司付费。(四)因中性原因导致无法按期开始运营的后果。

一方或双方均可免除违约责任，也可申请延迟开始运营日。

十六、运营期间的权利与义务(一)项目运营的内容

运营内容以项目所涉具体行业为准；(二)项目运营的标准和要求

项目公司应根据法律法规以及合同约定的要求和标准进行运营。运营维护手册以及具体运营标准通常会作为 PPP 项目合同的附件。

(三)运营责任划分

政府方需要提供部分设施或服务，与项目公司负责建设运营的项目进行配套或对接。原则上仍是由最有能力且最有效率的一方承担相关的责任。

(四)暂停服务

1.计划内的暂停服务。定期的重大维护、修复，应提前向政府方报告。项目公司不承担不履约的违约责任。

2.计划外的暂停服务。项目公司应立即通知政府方，并尽快恢复正常服务。责任的划分按照一般的风险分担原则处理。

十七、政府方对项目运营的监督和介入

入场检查；定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料；审阅运营方案并提出意见；委托第三方机构开展项目中期评估和后评价；等等。

十八、公众监督

项目合同中明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。

第八部分 项目维护

十九、项目维护义务和责任(一)项目维护责任

项目公司负责设施维护和修理，责任不因分包豁免或解除。(二)维护方案和手册 1.维护方案。

项目维护方案在开始运营日之前提交政府方审核。2.维护手册。

技术难度较的PPP 项目，需编制详细的维护手册。(三)计划外的维护

紧急情况下，项目公司应立即通知政府方，并在最短时间内完成修复工作。责任的划分与计划外暂停服务基本一致。

二十、政府方对项目维护的监督和介入

入场检查；定期获得有关项目维护情况的报告及其他相关资料；审阅维护方案并提出意见；等等。

第九部分 股权变更限制

二十一、限制股权变更的考虑因素(一)政府方关注

社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合社会资本主体条件，可能导致项目无法实施。

(二)社会资本关注

社会资本转让项目公司股权以吸引投资者或退出，有利于实现资金价值。项目合同中需设定一个适当的股权变更限制机制，有效的限制社会资本不当变更股权。

二十二、股权变更的含义与范围(一)直接或间接转让股权

项目合同中会限制项目公司及其各层级母公司的股权变更的范围。(二)并购、增发等其他方式导致的股权变更。股权变更包括收购其他公司股权或者增发新股等。

(三)股份相关权益的变更。

“股权变更”限制范围包括普通股、优先股等股份持有权变更以及股份上附着的其他相关权益的变更；特殊债权。

(四)兜底规定

“其他任何可能导致股权变更的事项”。二

十三、股权变更的限制(一)锁定期

1.项目合同规定：在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生任何股权变更形。

2.锁定期期限。自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限（至少直至项目缺陷责任期届满）。

3.例外情形。

贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更；将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司；政府参股项目公司，则转让其股权不受股权变更限制。

(二)其他限制

项目合同中约定对受让方的要求和限制。(三)违反股权变更限制的后果

违反股权变更限制，将认定为违约行为；情节严重的，政府方有权提前终止项目合同。

第十部分 付费机制

二十四、付费机制的分类(一)政府付费

政府直接付费购买公共产品和服务，依据项目产品或服务的使用量及质量付费。(二)使用者付费

最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直从最终用户处收取费用，以回收建设和运营成本并获得收益。

(三)可行性缺口补助

使用者付费不满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府弥补项目公司缺口部分。二

十五、设置付费机制主要因素

(一)主要考虑因素：项目提供的公共产品或服务是否可以计量；付费机制对项目公司形成有效的激励；项目期限长，付费机制项下需处置变更或调整机制；付费机制在融资上的可行性；政府的财政承受能力进行评估。

(二)定价和调价机制。

第十一部分 履约担保

二十六、概述

(一)要求项目公司提供履约担保的主要考虑因素

1.成立项目公司已通过有限追索实现风险剥离，项目公司的母公司不愿提供额外担保； 2.项目已处置了如付费机制和项目期限机制等保证项目公司履约； 3.每增加一项担保会增加项目实施成本。(二)选择履约担保方式的基本原则

担保方式足够担保项目公司履约，且违约下政府有足够的救济手段。二

十七、常见的履约担保方式——保函

建设期的履约保函；运营维护期的履约保函/维护保函；运营维护期的履约保函； 移交维修保函； 投标保函；担保合同前提条件成就的履约保函。

第十二部分 政府承诺

二十八、付费或补助

采用政府付费机制、可行性缺口补助机制的项目中，政府的义务是付费或提供补助。供电、供气等能源类项目中，会处置“照付不议” 的付费安排。

二十九、负责或协助获取项目相关土地权利 三

十、提供相关连接设施

政府给予建设项目配套设施，完成项目与基础设施、公用事业的对接等。三

十一、办理有关政府审批手续 三

十二、防止不必要的竞争性项目

采用使用者付费机制项目，政府方有义务防止竞争性项目，即唯一性条款。三

十三、其他承诺

第十三部分 保险

三十四、一般保险义务(一)购买和维持保险义务

项目公司承担购买和维持保险的相关义务，具体包括： 1.购买保险并确保其有效且达到合同约定的最低保险金额； 2.督促保险人或保险人的代理人向政府提供保险凭证； 3.向保险人或保险代理人提供项目可披露信息；

4.不得作出或允许任何其他人作出任何可能导致保险全部或部分失效、可撤销、中止或受损害的行为；

5.项目公司立即书面通知政府方可能影响保险或其项下的任何权利主张的情况或事件； 6.协助政府或其他被保险人提出索赔或理赔；等等。(二)保单要求

1.以政府方及政府方指定的机构作为被保险人进行投保；

2.保险人同意放弃对政府方行使如代位权、抵扣权及多家保险公司共同分摊保险赔偿的权利等。

3.对保单做重大修改等时提前向政府方发出书面通知。(三)保险条款变更

项目合同中规定未经政府方同意，不得对保险合同重要条款 做出实质性变更。三

十五、常见的保险种类

货物运输保险；建筑工程一切险；安装工程一切险； 第三者责任险；施工机具综合保险；雇主责任险。

第十四部分 守法义务及法律变更

三

十六、法律的含义

由各级政府和政府部门出台的一些政策性文件，也具有强制性效力，也会包含在 PPP 项目合同中“法律”的范围内。

三

十七、守法义务

项目合同中应体现政府采购（投资人选择、合同谈判）过程中依据政府采购相关法律已确定的各项要求。

三

十八、“法律变更”的定义 在 PPP 项目合同生效日之后颁布对任何法律的任何变动。三

十九、法律变更的后果(一)政府方可控的法律变更的后果

1.导致项目发生额外费用、工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用或要求延长工期； 2.导致合同无法履行，构成“政府违约事件”，项目公司可以违约条款及提前终止机制等进行救济。

(二)政府方不可控的法律变更的后果 视为不可抗力，按相应机制处理。

第十五部分 不可抗力

四

十、不可抗力的定义和种类

不可抗力的定义和范围可参照项目所在国关于不可抗力的法律规定以及项目的风险分配方案。(一)定义方式。

PPP 项目合同采用的是概述加列举式。(二)不可抗力的特殊分类。

PPP 项目不可抗力分政治不可抗力和自然不可抗力。

1.政治不可抗力。包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、政府不可控的法律变更、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。

PPP 项目合同中，将政治不可抗力归为政府方应承担的风险，并约定法律后果：要求延长工期、获得额外补偿或延长项目合作期限；导致提前终止，项目公司可获得比其他不可抗力事件更多的回购补偿，甚至可能包括利润损失。

2.自然不可抗力。也可包括社会异常事件。法律后果可约定如下：(一)免于履行。

导致一方无法履行其合同义务时，可全部或部分免除该方在合同项下的相应义务。在采用政府付费机制的项目中，可约定在不可抗力影响持续期间，政府仍然履行全部或部分付款义务。

(二)延长期限。

项目公司有权申请延长建设期或运营期。(三)免除违约责任。

不可抗力事件持续期间，受影响方无需承担违约责任。(四)费用补偿。

不可抗力发生所产生的额外费用，原由各方自行承担。(五)解除合同。

不可抗力发生超过一定期间，任何一方有权提出解除合同。

第十六部分 政府方的监督和介入

四

十一、政府方的监督权(一)项目实施期间的知情权。

1.建设期——审阅项目计划和进度报告。

2.运营维护期——审阅运营维护手册和有关项目运营情况 的报告。(二)进场检查和测试。

(三)对承包商和分包商选择的监控。

1.合同中约定建设承包商或运营维护商的资质要求。2.在签订工程承包合同或运营维护合同前报告政府方。

(四)参股项目公司。

政府直接参股项目公司、甚至董事，可以选择放弃部分权益或者被免除部分义务。四

十二、政府方的介入权 介入权是政府可以选择的权利。(一)项目公司未违约情形下的介入。

1.可以介入情形：存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险；介入项目以解除或行使政府的法定责任；发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。

2.政府方介入的法律后果：项目公司义务或工作将被豁免； 采用政府付费机制项目，政府仍支付服务费或其他费用；所有额外费用均由政府承担。

(二)项目公司违约情形下的介入。

PPP 项目合同中约定项目公司在补救期间无法补救，政府方才有权行使其介入权。法律后果一般如下：

1.政府方或指定第三人代项目公司履行其违约部分义务；

2.采用政府付费或可行性缺口补助机制的项目，政府方仍就不受违约影响部分的服务或产品支付费用或提供补助；

3.产生的额外费用均由项目公司承担； 4.政府方有权提前终止项目合同。

第十七部分 违约、提前终止及终止后处理机制 四

十三、违约事件(一)政府方违约事件。

1.未按合同约定向项目公司付费或提供补助； 2.违反合同约定转让 PPP 项目合同项下义务； 3.发生政府方可控的对项目设施、股份的征收或征用； 4.政府方可控的法律变更导致项目无法履行的； 5.其他违反 PPP 项目合同项下义务的情形。(二)项目公司违约事件。1.项目公司破产或资不抵债的；

2.项目公司未在约定时间内实现项目进度或，且逾期超过一定期限的；

3.项目公司未按规定的要求和标准提供产品或服务，情 节严重或造成严重后果的； 4.项目公司违反合同约定的股权变更限制的； 5.未按合同约定为 PPP 项目或相关资产购买保险的。四

十四、提前终止的事由

导致项目提前终止的事由包括：政府方违约事件、项目公司违约事件、政府方选择终止（合同应明确限定）、不可抗力事件。

四

十五、终止后的处理机制(一)回购义务。

项目公司违约导致项目终止的，政府有回购的选择权。对涉及公共安全和公众利益的、需要保障持续供给的 PPP 项目，合同中约定即使项目公司违约，政府仍有回购义务。

(二)回购补偿。

1.政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止。原则是确保项目公司不会受损或获得额外利益。范围包括：

（1）项目公司尚未偿还的所有贷款（其中可能包括剩余贷款金和利息、逾期偿还的利息及罚息、提前还贷的违约金等）；

（2）项目公司股东在项目终止之前投资资金总和；（3）第三方费用或其他费用；

（4）项目公司的利润损失（项目合同中应约定利润损失的界定标准及补偿比例）。

2.项目公司违约事件。政府回购，需要提供相应补偿。回购补偿计算方法包括：市场价值方法，即再进行项目采购的市场价值计算补偿金额。账面价值方法，即按照项目资产的账面价值计算补偿 金额。根据上述计算方法计算出的补偿金额，通常要扣减政府因该终止而产生的相关费用和损失。

3.自然不可抗力。

原则是由双方共同分摊风险。

（1）补偿范围包括未偿还贷款、股东投资及欠付款项；（2）补偿会扣除保险理赔金额，且不包括预期利润损失。(三)补偿的支付。1.一次性全额支付。

2.分期付款。主张延期支付的利息，并在未缴清补偿款前的项目资产所有权。

第十八部分 项目的移交

四

十六、移交范围

项目设施；项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品 备件以及其他动产；项目实施相关人员；运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文 件和电子文档）；移交项目所需的其他文件。

四

十七、移交的条件和标准

（一）权利方面的条件和标准：项目设施、土地及所涉及的 任何资产不存在权利瑕疵，其上未处置任何担保及其他第三人的 权利。提前终止下，未清偿项目贷款所处置的担保除外。

（二）技术方面的条件和标准 四

十八、移交程序(一)评估和测试。

在PPP 项目移交前，政府方委托独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责项目评估和测试。不符合移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司进行整改。

(二)移交手续办理。

移交相关的资产过户和合同转让等手续多数由项目公司负责。(三)移交费用（含税费）承担。

移交相关费用的承担通常取决于双方的谈判结果。四

十九、转让

(一)项目相关合同的转让。

项目公司在签署分包等合同时即与相关合同方明确约定，在项目移交时同意项目公司将所涉合同转让给政府或政府指定的其他机构，包含尚未期满的相关担保。

(二)技术转让。

项目实施专业性要求较高的 PPP 项目中，需要在项目合同中约定，项目公司应在移交时将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构，并确保政府或政府指定的其他机构不会因使用这些技术而遭受任何侵权索赔。

如果技术的使用权在移交日前已期满，项目公司有义务协助取得技术的使用权。五

十、风险转移

移交日前，由项目公司承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险；移交日及其后，由政府承担。

第十九部分 适用法律及争议解决

五

十一、适用法律

在我国境内实施的 PPP 项目适用我国法律及解释。五

十二、争议解决

友好协商、专家裁决（独立专家可在项目合同中委任）、仲裁（适用民事诉讼程序、合同中应明解决争议机制）。

(四)争议期间的合同履行。

各方对于合同无争议部分应当继续履行。

第二十部分 合同附件

项目场地范围、项目所需审批、技术附件、商务附件、履约担保格式、移交条件。

第三章 不同付费机制下的核心要素

第一节 政府付费

一、可用性付费(一)概述。

可用性付费与项目的设施容量或服务能力相关，项目公司不需要承担需求风险。(二)适用条件。

1.政府更关注项目设施或服务的可用性。

2.政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府决定承担需求风险。(三)可用性付费的设置 1.基本原则。至项目设施已建成且全面服务可用时开始付款，改造项目例外。2.核心要素：可用与不可用的界定。3.其他要素。

（1）不同比例扣减机制的处置。处置不同比例扣减机制可以促使项目公司优先保证更为重要的设施或服务的可用性。

（2）宽限期的处置。

项目合同中可设置在宽限期内项目公司没有纠正“不可用”情形，可用性付费会被扣减。（3）不可用设施或服务仍需使用的情形下的处理。

一是将受政府使用影响的部分服务或设施视为具有可用性；二是仅扣减部分、而非全部比例的政府付费。

（4）计划内暂停服务的认定。

为避免争议，项目合同中应明确约定计划内的暂停服务是否认定为不可用。4.豁免事由。

政府可以提供合适的替代性服务；项目设施或服务在不可用期间内本就未计划使用；政府违约；政府提出的变更；等等。

二、使用量付费(一)概述。

政府依据所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，需求风险通常主要由项目公司承担。

(二)使用量付费的设置。

1.分层级付费机制。

第 1 层为“最低使用量”，第 4 层为“最高使用量”。（1）最低使用量：政府均按约定的最低使用量付费。

（2）最高使用量：政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。

三、绩效付费

(一)概述。

政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。(二)绩效付费的设置。1.设定绩效标准。

绩效标准是否客观；绩效标准是否合理。

2.未达到绩效标准的后果。扣减政府付费；严重违约致合同终止。

四、政府付费的调价机制(一)公式调整机制。

设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，当系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。

(二)基准比价机制。

根据和市场价格的对比，项目公司与政府协商调价。(三)市场测试机制。

通过竞争性采购程序，政府和项目公司可能会协商更换运营商或调整政府付费等。

第二节 使用者付费

项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益，项目公司会承担需求风险。

一、使用者付费机制的适用条件

项目使用需求可预测；向使用者收费具有实际可操作性；符合法律和政策的规定。

使用者付费机制的优势在于，政府将需求风险转移给项目公司，不用提供财政补贴，还可激励项目公司提高质量。

二、使用者付费的定价机制(一)定价方式。

根据《价格法》等相关法律法规及政策规定确定；由双方在 PPP 项目合同中约定；由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。

(二)政府参与定价的考虑因素。

需求的价格弹性；项目公司的合理收益；能否实现预期的社会和经济效益；定价是否超出使用者可承受范围；是否符合法律法规的强制性规定；等等。

(三)政府参与定价的方式。

1.政府设定该级政府所辖区域内某一行业的统一价，提供一定的补贴。2.政府设定该级政府所辖区域内某一行业的最高价，提供 可行性缺口补助。3.由双方在合同中约定具体项目收费的价格。

4.由双方在合同中约定具体项目收费的最高价。此外，在

三、唯一性条款和超额利润限制机制 唯一性条款、超额利润限制。

第三节 可行性缺口补助

一、投资补助

政府无偿提供部分建设资金，在项目合同中确定其义务。投资补助的拨付不与项目公司的绩效挂钩。

二、价格补贴

为平抑公共产品或服务的价格水平，政府会实行政府指导价，并给予一定的价格补贴。

第四章 不同行业下的特定条款

第一节 公共交通项目

公共交通项目特点是公共服务性强、投资规模较大。高速公路项目在世界范围内采用 PPP 模式，主要采用 BOT 和委托运营两种运作方式。

一、项目的范围和期限(一)项目的范围。

高速公路的建设运营、沿途服务设施和广告等的开发和运营。(二)项目期限。

项目期限要考虑项目的建设运营成本、回报率、融资计划、风险分配以及政策法律规定等多种因素。高速公路项目收费期限受到我国《收费公路管理条例》以及相关地方性法律法规的限定。

二、付费和调价机制(一)付费机制。1.高速公路付费机制。

使用者付费；政府按使用量付费；政府按可用性和绩效付费 2.高速公路收费定价的影响因素。高速公路成本、车流量、项目期限、使用者的支付意愿、高速公路的性能和技术条件、高速公路辐射区内的其他交通运输方式及其定价。

(二)调价机制 1.调价原则。

保证合理回报原则、使用者可承受原则、综合考虑原则(三)唯一性条款。

唯一性条款是 PPP 模式下高速公路项目中的重要条款。(四)政府对项目的优惠政策。

无偿划拨土地、授予周边土地或商业开发收益权以及优先审批、简化审批等。

第二节 公用设施项目

公用设施项目具有公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小等特点。

一、付费和调价机制

公共设施项目通常采用以实际使用量为基础的付费机制，价格为政府统一定价，可采用可行性缺口补助机制。

供电项目主要特点是购买主体的唯一性，项目公司与购电方 另行签署电力购买协议，或者在 PPP 项目合同中处置具体条款，以明确具体购电安排和定价调价机制。

(一)购电安排。

1.照付不议。项目公司达到该最小净输出量的发电能力，购电方按照该最小净输出发电量支付电费，而不论是否实际生产电量。如果超出最小净输出发电量的发电能力，购电方根据其需求和实际购得的电量支付电费。一般在煤电项目中较为常见。

2.强制购买。购电方购买该供电项目所发的全部电量并根据所发的电量支付电费，而无论真正需要。风力发电、太阳能发电等新能源发电项目中较为常见。

(二)电价组成要素。1.容量电价。

容量电价是可用性付费的一种形式，合同中就发电机组的额定功率、可用小时数等设定标准。2.电量电价。基于每月实际供应的电量支付的电价，根据季节及用电的峰谷时段处置不同的价格。

(三)电价调整机制。

1.公式调整机制。以燃料价格变动、利率变动、消费者物价指数等作为主要的调价系数。2.协商调整机制。项目建成后实际结算成本与预算成本有差，双方再协商调整，也称成本加成电价模式。

馈网电价模式，即双方在项目采购阶段确定一个固定的馈网电价，且不会因实际成本与预算成本有差进行调整。

二、连接设施建设(一)全部由政府负责建设。

PPP 项目合同中规定建设标准、完工时间要求、政府建设连接设施的费用承担。(二)由项目公司和政府方共同负责建设。

PPP 项目合同中规定各方的义务和责任范围、双方互相通知和报告的义务；等等。(三)全部由项目公司负责建设。

PPP 项目合同中规定连接设施设计、建设标准和要求。

三、原料供应(一)由项目公司负责。

可公开购买的原料由项目公司自行承担。(二)由政府方负责。

原料无法从公开市场上取得由政府负责供应原料，合同中对原料的质量和数量予以明确约定。

四、环境保护责任

（一）按照有关环保要求，建设相应的环保设施并采取环境 污染防治措施，确保项目建设、运营期间产生的废水、废气、固 体废弃物以及噪声满足相应的环保标准；

（二）遵守有关公共卫生和安全生产等法律法规的规定；

（三）在项目的建设、运营期间应采取一切合理的措施尽量 减少对项目设施周围建筑物和居民区的干扰；等等。

第三节 社会公共服务项目

一、付费和调价机制(一)付费机制。

1.政府付费。采用依可用性和绩效付费的政府付费机制。

2.可行性缺口补助。采用可行性缺口补助弥补服务定价较低导致付费无法覆盖项投资成本和合理收益的项目中。

(二)调价机制。

1.基准比价机制。具体操作程序如下：

（1）按项目合同约定周期，项目公司就其提供某项特定服务的价格与市场价格进行比较。（2）比价工作应在项目合同中约定的比价期限内完成。（3）比价高于当前定价，调价以分包合同义务约定进行。（4）比价低于当前定价，项目合同规定调价必须进行。

2.市场测试机制。采用市场测试机制有可能导致服务提供者的更换。具体操作程序如下：（1）约定日期，项目公司进行重新采购，原分包商可参与。

（2）如替换服务分包商，更能实现项目目标，则可协议 更换。反之，则不更换。

二、绩效监控机制(一)绩效监控方案。

绩效监控方案通常会明确约定项目公司的监控义务，包括： 运营情况监测；信息发布；定期报告；保证相关信息的真实性、准确性和完整性；等等。

(二)政府监控措施

使用者满意度调查；独立审计；定期或不定期检查；使用者反馈；等等。(三)运营委员会。

一些项目会设立运营委员，由政府方和项目公司指派的至 少两位代表组成。运营委员会会定期审议项目的绩效情况报告，并处理项目有关运营、管理、媒体关系等事项。

(四)未达到绩效标准的后果。扣减相应的付款、提前合同终止。

第二篇：PPP项目操作流程

PPP项目运作流程、文本汇总及投融资模式

一、PPP模式概述

1、定义PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

为弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

2、PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

3、三大特征

（1）、伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

（2）利益共享需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（3）风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：

1、项目识别

2、项目准备

3、项目采购

4、项目执行

5、项目移交

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：

1、项目发起

2、项目筛选

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

5、管理构架组建

6、实施方案编制

7、实施方案审核

8、资格预审

9、采购文件编制

10、响应文件评审

11、谈判与合同签署

12、项目公司成立

13、融资管理

14、绩效监测与支付

15、中期评估

16、移交准备

17、性能测试

18、资金交割

19、绩效评价

三、PPP项目实施全流程分解

PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。

1、识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库，通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别： 首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告。

3、采购流程

（1）、是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审。

（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

资格预审结果。有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。

（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

4、执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。

在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

5、移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金「2014」113号文）中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除113号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于PPP政府采购？其优劣势分别是什么？

公开招标和邀请招标

公开招标

[优势]

程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。

社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利。

降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。

[局限] 适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。

招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。

合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。

邀请招标

招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。

公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行；邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。

时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。

[总结] 总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。

潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。

单一来源采购

[优势]

1、供货渠道稳定。在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。

2、采购程序及操作时间相对较短。因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

[局限]

1、采购价格较高。单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。

2、供货周期较长。单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。

3、过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。

4、容易滋生索贿受贿现象。

[总结]

因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判

竞争性磋商

[适用范围]

根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。

[评审方式]

1、分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

2、磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。

3、货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。

4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5、根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

6、评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。

7、评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。

竞争性谈判

[适用范围]

根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

[评审方式]

1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。

2、‘公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。

[总结]

竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。

四、PPP项目全过程核心法律文本

政府和社会资本合作项目操作流程图（来源：财政部网站）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（一）、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

（二）、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的（预）可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

（三）、财政承受能力论证报告

PPP项目财政承受能力论证工作流程图（来源：财政部网站）

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别（股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入）、支出测算（依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任）、能力评估（财政支出评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目名录、项目信息、财政支出责任情况）。

（四）、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（五）、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

（1）、招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

（2）、实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（六）、响应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

（七）、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（八）、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

（九）、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人（社会投资人）或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设（BOT、BOO形式适用）、项目的运营与维护、项目设施的移交（BOT、TOT形式适用）、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

第三篇：PPP项目操作流程图

PPP项目操作流程

政府发起（主）：财政部门向交通、住建等部门行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目项目发起社会资本发起（主）：社会资本向行业主管部门提出项目建议书推荐潜在PPP项目。新建、改建项目：可行性研究报告、产出说明、初步实施方案。存量项目：存量资产的历史资料、产出说明、初步实施方案制定和中期开发计划项目筛选项目发起方提交资料确定备选项目委托咨询机构编制可行性研究报告和初步实施方案专门协调机构（县级以上人民政府可建立）：负责项目评审、组织协调、监督检查等。管理架构组建项目实施机构（政府或其指定的有关职能部门或者事业单位）：负责项目准备、采购、监管和移交等。项目概况风险分配框架项目运作方式实施方案编制交易结构合同体系监管架构采购方式选择定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等定量评价：能否降低项目全生命周期成本一项目识别及准备本级人民政府授权实施机构，由实施机构负责实施方案编制工作；提请同级财政部门开展物有所值评价报告及财政承受能力论证.委托PPP咨询机构编制项目实施方案、物有所值评价报告及财政承受能力论证报告物有所值评价财政部门会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对项目物有所值报告进行审核。同级财政部门统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各支出责任，出具财政承受能力论证报告审核意见。财政承受能力论证确保每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例将审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入本地区PPP项目开发目录管理实施方案审核根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善实施方案。本级人民政府审核实施机构负责报送本级人民政府审核准备资格预审材料发布资格预审公告资格预审邀请社会资本参与3家以上社会资本通过3家以下社会资本通过调整方案调整方案改变采购方式采购机构负责二项目采购采购文件编制项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。.响应文件评审谈判与合同签署成立采购结果确认谈判工作组合同签署前的确认谈判签署确认谈判备忘录公示采购结果和合同文本公示期满无异议的，经政府审核同意后，有项目实施机构与中选社会资本签署政府主导，PPP咨询机构协助

社会资本依法设立项目公司项目公司设立政府指定机构参股项目公司未依约完成融资的，政府可提取履约保函出现重大经营财务风险威胁或侵害债权人利益，债权人可依约要求社会资本或项目公司改善管理编制季财政部报和年门备案报项目实施机构和财政部门监督出资融资管理社会资本或项目公司负责项目融资项目实施机构和财政部门监督，防止企业债务转向政府

三、项目执行项目实施机构定期检测项目产出绩效指标绩效监测与支付支付政府有支付义务时按实际绩效支付有超额利益分享约定的，社会资本依约支付项目运行状况项目合同合规性、适应性和合理性已发现问题的风险项目实施机构依约监督社会资本或项目公司履行合同义务评估主体：项目实施机构中期评估评估内容评估周期：3-5年。制定应对措施财政部门备案

项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组

1、期满终止，移交确定移交形式移交准备确定补偿方式

2、有偿移交确定移交内容项目资产、人员、文档和知识产权设备完好率和最短可使用年限

2、提前终止，移交

1、无偿移交有约定按约定，无约定按“恢复相同经济”原则。政府审核确定移交标准

四、项目移交测试主体：项目移交工作组性能测试测试标准：按照测试方案和移交标准测试结果达标不达标恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函社会资本或项目公司配合项目运营过渡工作项目资产、知识产权与技术法律文件，资产清单资产交割办妥法律过户和管理权移交手续评价主体：财政部门组织有关部门绩效评价评价内容：项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、合作模式公开评价结果

可行性研究报告实施方案介入物有所值财政承受能力论证采购编制咨询机构委托项目识别提前企投标协助谈判政采购结果确认谈判PPP项目合同项目采购占股>50%机介入制项目公司负责融资建设运营移交占股<50%签订PPP项目合同或PPP合同补充协议金融机构项目执行提供负责监督、绩效考核、政府付费等

第四篇：PPP项目全操作流程

PPP项目全操作流程及全套法律文件综述

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定

程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究。笔者根据相关法律规定及自己多年来PPP项目的实践经验，完成了本文，以期对我国PPP项目的规范运作添砖加瓦。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

注：由于每一阶段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，笔者无法将PPP法律文件的全文在本文中予以体现，本文仅提纲挈领性的对相关文件作简要综述，笔者将在后续文章中陆续呈现相关全文。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目 ①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目 ①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。

在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》 内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。‘

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

上述为PPP项目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷，且各法规的发布主体不统一，各个法规的侧重点亦不尽相同，项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，我们将在摸索中不断前行。

第五篇：PPP项目操作流程

一、推行PPP的社会经济背景

1、形势所需。

稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高

社会资本准入难

政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重

2、时代所需。

适应国家治理现代化的体制机制变革：

制度创新和系统性重构 市场在资源配置中的决定性作用 转变政府职能和建立现代财政制度 依法治国（契约精神）

中国经济发展进入新常态： 从高速增长转为中高速增长 改革红利：混合所有制

二、PPP模式在地方债务中扮演的角色

1、实施PPP模式是投融资模式的改革。PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创 新预算管理、提升公共服务水平的一次体制机制变革。PPP模式关 键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的 大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方 债务的治理。

2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发〔2014〕43 号和财预〔2014〕351号文，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推 广使用政府与社会资本合作模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持 资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

3、PPP模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心 的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根 据国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文的规定推演，未来地

方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解决政府新增和存量债务的新路径。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经 营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融 资。

5、PPP模式具有较大发展潜力。一方面，2013年中国PPP项 目的累计总投资为1278亿美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013 年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主 导的融资模式，其发展空间巨大。

三、PPP模式的内涵

1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台《关于 加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了 新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用 政府与社会资本合作模式”，其实指的就是PPP这个东西。10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财 预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”

2、对PPP模式内涵的理解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不

仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市 属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言 之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公 共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

3、PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给 效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓 励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻 政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目 的。

四、PPP模式的典型结构

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目 的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

五、PPP模式适用的领域

适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥 梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供 电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。

六、项目收入主要来源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关 系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关 系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以 和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目 标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何PPP项 目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚 至还可能会引起社会混乱。因此，PPP领域应该有盈利，但不应该

有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20 年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机 构取得相对平和、长期稳定的投资回报。

3、风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险 的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著 标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对 方承担的风险尽可能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预 期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分 担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体 管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领 域，由此，政府风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该 风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

八、PPP模式与BOT模式的区别

人们最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。共同点：

1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。

2、这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。

3、这两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都用以项目本身的资产作担保抵押。不同点：

1、合作关系不同。BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造 和经营设施，而不是与政府合作。

PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和 风险分担。

2、组织机构设置不同。

以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系 发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角 色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他 们之间很容易产生利益冲突。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻 底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以 达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

3、运行程序不同。

BOT模式运行程序包括：确立项目阶段-招投标-成立项目公司-项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移交

PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司-确立项目-成立项 目公司-招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交 两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从 项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常 较弱。

此外，BOT的基本模式（建设－经营－转让）是政府为项目的 建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。PPP模 式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管PPP 模式与BOT模式一样都是由“使用者付费”，但PPP模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善的激励约束机制。比较对象

短期内资金获得的难易

较易

程度 项目的所有权 项目经营权 融资成本 融资需要的时间 政府风险 政策风险 对宏观经济的影响 适用范围

部分拥有 部分拥有 一般 较短 一般 一般 有利

拥有

失去（转交之前）最高 最长 最大 大 利弊兼具 难

PPP

BOT

有长期、稳定现有长期、稳定现金流的项

金 流的项目

九、PPP项目操作流程

目

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确 定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程，操作流程图如：

十、运用PPP模式应把握的关键环节

1、建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作 者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优 势，让“专业人做专业事”。

2、建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈 利但不暴利”。

3、建立平等的风险共担机制。政府和社会 资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技 术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方 共同承担不可抗力风险。

4、建立严格的监管和绩效评价机制。

十一、实施PPP模式的主要优点 从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资的安全 性应该更有保障，而政府获得了私人资本的支持，可使政府财政资 金用于最需要政府出钱的服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。由于双方都有出资，在整个项目中都可以深度参与，因此也 可以省去些信息不对称的问题。其优点主要有：

1、PPP有助于加快公共基础设施建设。由于社会资本进入，会 使城市基础设施、公共设施投资加快。这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。由于市场起作用，社 会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。

2、PPP有助于地方债务的治理。PPP模式是一种投融资机制，也是一种市场化思维理念。PPP模式关键在于引入社会资本承担公 共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，可以放大财政 杠杆效应，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债 务的治理。

3、PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部 分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债 务转移至私人部门。

4、PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新 建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。

5、PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政 府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担损失。

6、PPP模式有助于推动混合所有制改革。PPP模式扩大了外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进 行体制改造。

十二、导致PPP项目失败的原因

虽然我国实施PPP有不少成功经验，但也有失败教训，其原因 有以下方面。

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导 致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运 营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法 律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT 模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理 现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批决策周期较长。政府决策程序不规范等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以 根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水 处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁 转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、社会影响因素较大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到 公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到 来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。再如北京“鸟 巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。

4、政府信用风险较高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项 目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水项目，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每 日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万 立方米，合同难以执行。

5、项目配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配 套基础设施才能运营，如在污水处理厂按合同建成后，管网并没有配套，就会导致社会资本成了“孤岛”，使生产经营陷入困境。

6、政府单方作出决策。龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最 初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的 日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万

吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生 产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资 人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此 外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补 贴额度与方法无具体规定。

8、政府信用风险。政府信用是最主要的风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资 本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。如东北一 个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气之下把 污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。

十三、发展PPP模式政府要注意的问题

尽管我国很早就开展PPP模式的尝试，2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应，但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。

1、明确政策完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在 实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目 一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。

2、防范形似神不似。有的项目名为实施PPP，其实是一种变相 的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正 常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适 的，要避免。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。

3、防范投资者的自然垄断。PPP项目都是重大基础设施，谁搞 了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效 益，变相提高物价。因此，要防范社会投资者利用公共服务的自然 垄断乱收费、高收费。

4、防范操作不阳光透明。PPP项目大多涉及公民利益，定价也 多是政府主导。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身 管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要 持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理 和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的 管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之，则可能造成项目的失败。

5、防范出现“烂尾项目”。社会投资者出现经营危机影响公 共服务项目正常运转时，政府部门缺乏救急措施。政府搞项目，也 会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上 财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。

6、政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对 于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。要防止出现 地方党政负责人拍脑袋定的调子，就成了PPP合作的准则的现象。

7、双方需要诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，防止出现“合同是张纸，签完随时改”的 现象，无故违约必须依法赔偿。如有的地方政府部门换届时“新官 不理旧账”，一些好的政策因政府人事更迭后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧了PPP项目投资风险。这是社会资本最怕遇到的事情。如南方一家工业园区采用PPP模式 建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于 项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。

8、做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反 应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧 场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多 是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政 企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此，事前进行充分 调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排，是实施PPP 过程中的必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。如台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。

十四、发展PPP模式企业要注意的问题。

PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋 庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面的问题。

1、提升专业化水平。PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企 业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目 投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专 业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于 机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。因为市场足够大，时间足够长。企业要在其中一到两个领域做专、做精。这更要求企业 不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强 做大。

2、善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量的 先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实 施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流 入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

3、合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体 系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

4、培育“柔软”的企业文化。PPP模式的顺利实施，不仅需要 行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应 该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

十五、几点建议

1、开展对PPP模式学习培训。目前大家对PPP模式的了解和 认识还处于初级阶段。要大力宣传PPP模式的理念和方法，有关部 门要组织PPP模式培训学习，邀请通过有关专家学者开展专题讲座，系统学习PPP融资模式的概念和内涵，了解国内运用该融资模式建设的重大项目成功案例及其运营管理情况。

2、积极研究设立专门机构。以财政为主，组建国资、发改、住建、审计、金融、法院等部门参与的工作机构，履行政府和社会 资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。

3、建立一支专业队伍。“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP业界，这是一句非常有名的话。PPP项目是长期的合同，而 且很专业，政府运作PPP项目要当作专业的事来管理。为此，要建 立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。

4、积极对接上级政策。通过研究上级PPP政策、意见、指南，制定我市运作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP项目实 施程序和流程。

5、发挥试点项目示范效应。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，做好PPP试点项目筛选。选择在城市建设等一些领域，积极稳妥推进PPP试点工作。根据中央、省里政策，积极申报我市的PPP试点项目，向上争取政策支持，加快我市项目的建设步伐，力争在年内开展PPP模式试点。