从日澳安保关系透析日本安全战略新动向

第一篇：从日澳安保关系透析日本安全战略新动向

从日澳“安保关系”透析日本安全战略新动向

王海滨

2013-1-29 23:15:57 来源：《日本学刊》(京)2008年2期

作者简介：王海滨,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。

内容提要：2007年3月日澳签署了《日澳安全保障联合宣言》，正式确立了“安保关系”。日澳“安保关系”的发展体现了日本安全战略出现的新动向，即日本正试图确立起以日美同盟为基础、日澳“安保”为辅助的安全战略，并在2007年日本《防卫白皮书》中得以初步显现。这表明，日本正在日美同盟的基础上，通过加强与澳大利亚等其他大国的安全关系来谋求更大的地区自主权，强化向“正常国家”迈进的政治资本，也给亚太地区安全局势增加了不稳定因素。

关 键 词：日澳“安保关系” 日本安全战略 防卫白皮书

2007年3月，日本首相安倍晋三与澳大利亚总理霍华德正式签署了《日澳安全保障联合宣言》（以下简称《日澳安保宣言》），标志着日澳两国确立了“准同盟”的安全关系。①为便于叙述，本文拟将这种“准同盟”安全关系暂称为“安保关系”。同年6月，日澳举行了首次“2+2”会议，将两国关系定位为“本地区不可或缺的伙伴”关系；9月，初步拟出了落实《日澳安保宣言》的行动纲要。10月22日，日本新任首相福田康夫在日澳经济联合委员会会议上表示，将进一步推进日澳在安全保障领域的合作。②日澳“安保关系”的发展，不仅意味着两国安全关系提升到一个新的发展阶段，也体现了日本安全战略的新动向。本文拟就日澳“安保关系”的形成过程和内涵进行探讨，并结合2007年日本《防卫白皮书》，对其中隐藏的日本安全战略的新动向进行揭示。

一 日澳“安保关系”的形成

冷战期间，日澳两国都处于美国的军事保护伞之下，双边经贸合作处于日澳关系的主导地位，安全合作仅在20世纪70年代澳洲秘密情报局的情报交流上有所体现。③冷战结束后，日澳安全关系才在新的国际环境下得到了较快发展。1990年3月，澳大利亚国防部副部长保罗•迪布访日，就提高防卫关系和建立平等的制度以推进防卫对话等问题与日方进行协商。④这是冷战后日澳军方首次就双边安全问题交换意见。同年5月，日本防卫厅长官石川要三对澳大利亚进行回访，标志着两国正式在安全领域开展合作。⑤1995年5月，澳大利亚总理基廷访日，两国签署了日澳建立“建设性伙伴关系”的《联合声明》，确立了冷战后日澳关系发展的方向。1996年2月，日澳举行了首次“政治与军事对话”会议，并将其定为年度磋商机制，推动了双边安全关系向合作化、机制化方向迈进。

尽管冷战后日澳安全关系得到了较快发展，但两国之间仍缺乏成熟有效的安全协调机制，特别是在应对突发的地区安全问题时表现得尤为突出，这一点在90年代末的东帝汶维和行动中得到了充分证明。随着澳大利亚国内政局的变化，澳大利亚政府推翻了日澳数十年来就东帝汶维和问题所建立的共识，并试图让日本再次扮演“支票外交”角色，要求日方对澳出兵东帝汶提供资金援助，这引起日本的强烈不满。⑥日本外务省曾就此向澳方提出抗议，舆论也抨击澳大利亚在该问题上扮演了“咄咄逼人的领导角色”，并开始怀疑澳大利亚作为地区理想伙伴的必要性，要求政府重新审视对澳政策。⑦“东帝汶之争”不仅表明日澳在地区安全观上存在着很大分歧，而且也暴露出日澳建立的安全对话机制并不成熟。

2001年美国“9•11”恐怖事件与2002年10月印度尼西亚巴厘岛爆炸事件，为日澳提升双边安全关系、确立新型安全机制提供了契机。2003年7月，日澳两国首脑发表了“反对国际恐怖主义”的《联合声明》，并派遣部队参与以美国为首的反恐战争（日本自卫队主要是以“人道主义援助”名义派遣非战斗人员参加）。这标志着日澳安全关系进入了反恐旗帜下的新发展时期。同年9月，澳大利亚国防部长希尔访日，与日本防卫厅长官石破茂签署了《日澳安保宣言》的模本——《日澳防卫交流理解备忘录》，重申了两国将“加强高层次交流、战略对话及高级官员互访”和“人员交流及定期船舰互访”，并承诺了日防卫厅与澳国防部将开展在反恐等新领域的防卫合作，从而为深化两国安全合作、建立全方位与多层次安全机制奠定了基础。⑧

虽然“备忘录”成为日澳安全关系发展的根本性指导文件，但随着日美、澳美同盟的强化，以及在以美国为首的反恐战争下日澳军事合作的日益增多，正式确立两国安全合作的法律依据、建立双边“安保关系”被逐步提上日程。2004年12月，日本内阁通过的《防卫白皮书》中首次明确指出，“澳大利亚是日本在亚太地区的重要伙伴”，要积极“推动对澳防卫交流”，成为日本欲提升与澳大利亚安全关系的明显信号。⑨对此，澳方于2005年2月宣布，应日方要求派军队为驻扎在伊拉克的自卫队提供安全保护，并强调“与日本保持亲密盟友与伙伴的合作关系是非常重要的”。⑩这意味着日澳都愿意将对方视为在安全保障领域长期合作的战略伙伴，“日澳到了该建立‘同盟’关系的时候了”(11)。

2006年3月18日，日本外相麻生太郎和澳大利亚外长唐纳、美国国务卿赖斯共同发表的致力于“全面战略伙伴关系”的联合宣言，标志着日澳关系被提升到一个新的发展层次。特别是在安全问题方面，两国同意“推动地区及全球安全合作”、“欢迎三方安全对话”、加强日澳安全战略对话，致力于“太平洋的繁荣与安全”。(12)2007年3月13日，澳大利亚总理霍华德访日，并与安倍晋三首相共同签署了《日澳安全保障联合宣言》。同时，两国决定确立“日澳安全保障协商委员会(2+2)”机制，加强情报共享及联合军事演习，展开救灾、反恐和维和方面的安全合作。(13)《日澳安保宣言》的出台，标志着日澳“战略性伙伴关系”在“安保”问题上取得了实质性的突破，并正式成为指导日澳扩大军事合作、推进两国“安保合作”迅速发展甚至迈向“同盟化”的根本性文件，对亚太地区安全格局将产生较为深远的影响。

二 日澳“安保关系”的战略内涵

日澳“安保关系”的建立，是冷战后亚太地区大国战略利益不断角逐、妥协的结果，而且也是日澳加强双边战略合作，提升各自在亚太地区的战略地位的需要。从《日澳安保宣言》的主要内容并结合两国安全关系的发展历程可以看出，日本谋求与澳大利亚建立“安保关系”有着深刻的战略内涵，即要推动其实现成为“正常国家”的战略目标，主要体现在加强彼此战略支持、确立“2+2”机制、强化在军事安全领域的对话与协商、深化非传统安全合作等四个方面。

第一，加强在地区政治、安全问题上的相互战略支持，推动日本在地区问题上担负起更大的“责任”。《日澳安保宣言》明确提出，在“强化合作”主旨之下，澳大利亚承诺支持日本对朝鲜的外交政策，支持日本成为联合国安理会常任理事国。这是日本在地区政治、安全问题上谋求海外支持、积累成为“正常国家”政治资本的重要步骤。1992年9月澳大利亚总理基廷访日，首次表示了支持日本关于删除《联合国宪章》中“旧敌国条款”的要求，并重申支持日本成为安理会常任理事国，从而换取日本支持澳大利亚关于召开“亚太国家政府首脑会议”的提议。(14)从此，澳大利亚成为少数表示始终支持日本“入常”的国家之一。2006年3月，澳大利亚外长唐纳再次表示要“加强在亚太经合组织和东盟地区论坛的合作”，“共同支持联合国改革”，支持日本“入常”，致力于“太平洋的繁荣与安全”。2007年3月，日本媒体在《日澳安保宣言》签署之后公开承认，“强化政治安全保障方面的合作”将有助于“推进日本战略性意图”的实现。(15)

第二，确立“外长+防长定期会晤机制”（“2+2”机制），推动日澳“安保关系”逐步向日美“2+2”机制靠拢。日美“2+2”机制正式确立于1994年3月，即日美外长和国防部长组成的“安全保障协商委员会”（SCC，又称“2+2”机制），主要负责“就促进日美两国政府间理解、强化安全领域合作关系以及构成日美安全基础等问题进行协商”(16)，在日本安全战略中处于极其重要的地位。《日澳安保宣言》标志着澳大利亚成为继美国之后第二个与日本确立“2+2”机制的国家，表明澳大利亚在日本安全战略中的重要性已仅次于美国。这意味着日本安全战略正逐步向以日美同盟为基础、日澳“安保关系”为辅助的方向迈进。2007年6月6日，日澳首次举行“2+2”会议，将两国关系定位为“本地区不可或缺的伙伴”关系，并表示双方将在伊拉克、阿富汗等国际问题上加强合作，进行人道主义救援的联合训练，在反恐和防止大规模杀伤性武器扩散方面加强日澳、日美澳之间的合作和情报交流，推进两国“安保关系”进入具体实施阶段。(17)

第三，强化两国在军事安全领域的对话与协商，推进日本自卫队与澳大利亚国防军之间的正式军事合作。《日澳安保宣言》是日本首次与美国以外的国家签署的安全文件，强调了两国要在本国法令范围内加强和深化“安全与国防部门的合作”，双方将进行人员交流、举行联合军事演习，并致力于“建立区域能力”合作。由于日本“和平宪法”的限制，自卫队无法像澳大利亚国防军一样在海外参与军事行动，而只能借助与其他国家共同“维和”、“反恐”等旗号来逐步实现海外军事行动“合法化”。1992年9月，澳大利亚国防部长罗伯特•雷访日，两国首次就地区集体安全和在澳举行联合军事演习的可能性进行了会谈。1993年2月，日澳防卫官员又就“在澳南部塔斯马尼亚为日本提供武器试验场地”进行了磋商。(18)因此，日澳确立的“安保关系”将使两国以往停留在对话与磋商层面的军事合作在行动上逐步成为现实，这意味着日本自卫队将进一步突破“专守防卫”的准则，同时也给亚太地区安全局势的稳定带来了隐患。

第四，继续深化非传统安全合作，推动日本自卫队海外活动范围的扩大与“合法性”的提升，并为转向正式海外军事行动积累政治资本。《日澳安保宣言》和“2+2”会议都明确提出，日澳将在“反恐、裁军与防止大规模杀伤性武器扩散、维和行动、交换战略情报、海上与空中安全、人道主义救援、紧急应变计划”等领域加强合作。这表明，日本将在两国既有的合作基础上继续深化在非传统安全领域的合作，并使之成为扩大日本自卫队海外活动范围与影响力、推进军事安全合作的动力。这一点在联合国维和行动、人道主义援助的合作上体现得最为明显，如东帝汶维和行动、多边“防扩散安全行动计划”、印尼苏门答腊震后联合救援活动、澳国防军为驻伊拉克的日本自卫队提供安全保护等。在此基础上，2007年9月，日澳初步拟定了落实《日澳安保宣言》的行动纲要，推动了日澳非传统安全合作向多领域、深层次的方向发展。(19)

三 日澳“安保关系”与日本安全战略新动向

日澳“安保关系”的确立标志着日澳关系进入了新的发展阶段，澳大利亚成为日本安全战略中仅次于美国的国家，也意味着日本对外安全战略出现了新的调整。为了实现“正常国家”的战略目标，实现政治、军事大国之梦，日本从“主动安保”的战略出发，坚定不移地以日美同盟为基轴、日澳“安保关系”为辅助，即日美加强驻日军队整编，加快自卫队的强军步伐，同时继续强化日澳在联合国维和、人道主义援助等领域的合作，从而全方位、多层次地推动自卫队海外军事活动范围的进一步扩大，提升干预地区和全球军事事务的能力，增强争夺地区新秩序主导权的政治资本。

2007年7月，日本防卫省公布了其升格以来的第一份重要文件，也是外界评估日本未来安全战略走向的重要指标——《防卫白皮书》。从总体来看，该《防卫白皮书》分为周边安全环境、防卫政策的基础和防卫措施三个部分，把“依托日美同盟基轴，推进正常国家战略”作为基本方向。围绕这一基本方向，提出了“继续加强日美安全保障体制”、“大力发展导弹防御系统”、“积极地参与国际维和行动”、“完善从事海外活动和应对紧急事态的体制”、“计划建立一支中央快速反应部队”等等具体方策。(20)简而言之，就是要进一步提高日本的国际影响力，寻求与日本经济地位相称的政治、军事大国地位，彻底摆脱“和平宪法”束缚下的“不正常国家”状态。

进入新世纪以来，日本借美国亚太军事战略调整以及东亚地区安全问题日益突出的有利时机，十分重视安保同盟和海外军事合作在确保日本国家安全、推进“正常国家”战略中的重要作用。因此，日本试图把强化日美同盟、驻日美军与自卫队整编以及拉拢澳大利亚、印度等亚太大国作为摆脱“不正常国家”状态、推进政治与军事大国化的战略资本。同时，澳大利亚也因其既是美国的军事盟国，又具备日本所没有的地缘政治优势，加之其推行扩大在亚太地区影响力的战略与日本一拍即合，在建立双边“安保关系”、推动两国军事安全合作方面走在了印度等国的前面。将日本2007年度《防卫白皮书》和日澳“安保关系”的发展结合起来分析，可以看出日本安全战略出现了以下新动向。

第一，在白皮书中，日澳安全对话与合作取得的最新成果——《日澳安保宣言》被特别提出来加以论述，这表明澳大利亚已成为日本实现“正常国家”战略目标中不可或缺的国家之一。白皮书在“日澳防卫交流”一节中暗示，除了美国以外，澳大利亚是亚太地区唯一与日本没有根本分歧、具有基本相同的价值观且拥有战略重要性的国家。日本驻澳公使衔参赞细野慎一认为，日澳关系的强化有五点原因：(1)澳大利亚在亚太地区及全球事务中的影响力日益增强，提高了其在日本安全战略中的重要性；(2)日澳拥有“共同价值观”，日本需要澳大利亚这样的“伙伴”来应对亚太格局的新变化；(3)澳大利亚具有可为日本提供丰富的矿产、能源、粮食的战略重要性；(4)日美澳“三边安全对话”中的日澳关系是最弱的双边关系；(5)澳大利亚始终把对日关系特别是支持日本“入常”问题作为亚太地区发展的优先考虑对象。(21)另外，由于澳大利亚的地区安全观对日本没有直接威胁，且其国防军又长期在海外军事行动中支持日本自卫队的活动，澳大利亚在日本安全战略中的地位提升也就理所当然了。

第二，白皮书宣称“非常有必要”加快导弹防御系统的建设，进一步推动日本自卫队军事力量的提升。“9•11”事件之后，日澳两国在美国国家安全战略中的战略地位得到提升。2006年2月美国国防部发布的《四年防务评估报告》中专门提到了要“保持与日澳韩等长期盟友的密切合作关系”的“结盟战略”。(22)此前，为了确保美国在全球军事战略的优势地位，强化对亚太地区战略主导权的控制，美国已经加快了与日澳两国在建立导弹防御系统方面的合作。澳大利亚于2004年7月正式加入了以美为首的导弹防御系统建设，日本则于同年12月与美国签署了导弹防御合作协定。《日澳安保宣言》发表后，澳大利亚于5月宣布计划与美日共同研究导弹防御系统。(23)在此背景下，《防卫白皮书》极力渲染中朝导弹“威胁”日本安全，并用1572亿日元经费来建立导弹防御系统，这不仅为日本自卫队提升军力、走向军事大国提供了“合法”的途径，也将使亚太地区出现日美澳导弹防御系统一体化的局面，并将严重破坏亚太大国间的力量均衡与战略稳定。

第三，白皮书称日本今后要更加积极地参与国际维和行动，进一步扩大自卫队在海外扮演的角色和活动范围。2007年《防卫白皮书》将自卫队参与国际维和行动规定为基本任务，并为此特设了新的章节，要求自卫队完善教育训练体制、建立部队待命态势、提高运输能力、确立能够迅速派遣部队和持续开展活动的机制，从而提升自卫队从事海外活动和应对紧急事态的能力，推动自卫队海外角色的进一步扩大。不过，尽管日本在20世纪90年代参与了柬埔寨、东帝汶的维和行动，却因“和平宪法”的限制、缺乏相应的军事经验而无法单独实现其目标。由于澳大利亚没有像日本那样的法律限制，且又是日本海外维和行动中主要的合作伙伴，因此，日本希望通过与澳大利亚联合进行海外维和行动来弥补其军事经验的不足，同时也有助于塑造日本新的安全观，推动其摆脱“不正常国家”状态。

第四，白皮书肆意渲染“中国军事威胁论”，并首次评估了台海两岸军事力量情况。2006年《防卫白皮书》也曾对中国军事力量的发展表示担忧，认为应客观、谨慎地分析中国军力是否超过了自卫必需的范围。然而，2007年的《防卫白皮书》不仅特别指出2007年度中国的军费预算超过了日本的防卫预算，而且首次对海峡两岸军力对比进行了所谓的“评估”，认为中国军力不仅已在量的方面处于优势，将来很可能在质的方面也会占优势，这将严重威胁到日本的国家安全。日本之所以宣扬“中国军事威胁”，既有中日两国结构性战略矛盾日益突出的缘故，也有日美军事同盟加速一体化以及日澳“安保关系”形成并发展的原因。早在1996年台海危机期间，澳大利亚就是亚太地区与美日一起对中国在台湾海峡进行军事演习表示不满的国家。(24)2007年7月澳大利亚发布的《国防白皮书》也一改以往对中国军力发展较为谨慎的立场，公然与美日一致叫嚷“中国军事威胁论”。(25)

因此，日本2007年《防卫白皮书》中宣称要“积极地参与国际维和行动”、“大力发展导弹防御系统”，变本加厉地宣扬“中国威胁论”，都与强化日澳“安保关系”有着紧密联系。在美国的战略支持下，日澳“安保关系”将成为进一步推动日本突破“专守防卫”、转向攻击性军事战略的动力之一，也将是严重破坏亚太地区的战略平衡与稳定、冲击地区秩序和政治互信构建的消极因素。

但是，由于日澳“安保关系”的实际效力、美国战略因素的制约以及中国与日美澳较为良性的双边关系等因素，在未来的一定时期内，日澳“安保关系”还不具备类似日美同盟那样对日本安全战略产生决定性影响的能力，即日澳“安保关系”的政治意义大于其安全意义。而且，《日澳安保宣言》并非两国正式的军事同盟条约。格伦•施奈德认为：“同盟是为维护成员国的安全或扩大其权势而组成的关于使用（或不使用）武力的正式的国家联合，这种联合针对其他特定的国家，不论这些国家是否被明确地写入条约中。”(26)虽然日澳已经达成《日澳防卫交流理解备忘录》、《日澳安保宣言》以及“2+2”机制，对两国对话协商、防卫交流等安全合作都做了很详细的规范，但对一般军事同盟条约中常提到的“其中一方受到攻击时必须支援”的规定却只字未提，而《日美安全条约》则是从一开始签署时就已经明确了这一规定。因此，日澳“安保关系”只能说是发展成为军事同盟的雏形，要成为类似日美“安保”一样的军事同盟，仍有很长的路要走。

美国始终是影响日澳“安保关系”与日本安全战略走向的根本因素。自冷战之日起，日澳就是美国亚太战略中的“轮辐”，而“9•11”事件之后日美、美澳同盟的不断强化则进一步印证了日澳在美国亚太战略中的“南北双锚”地位。而且，无论是日本的《防卫白皮书》，还是澳大利亚的《国防白皮书》，都将对美关系作为本国对外政策中最重要的双边关系。因此，尽管日澳“安保关系”在一定程度上体现出两国试图借维和、紧急救援、反恐合作寻求战略独立性的意图，但是军事独立发展空间都非常有限，不可能从根本上脱离美国的战略制约。在2006年6月纪念《日澳友好条约》签订30周年会议上，日本副外相盐崎恭久也不得不承认，日澳仍然是“美国大战略的一部分”。(27)

中国与日美澳三国保持良性互动，发展与亚太各国的多边合作，也有助于遏制日澳“安保关系”所带来的负面影响。在亚太地区政治多极化、经济全球化发展的今天，日本有些人主张与美澳等国不断强化“安保关系”，宣扬“中国威胁论”，甚至试图拉拢印度建立所谓的“价值观同盟”，这既不符合当代国际社会发展的主流，也不利于亚太地区局势的稳定。对于中国而言，虽然日澳“安保关系”不利于中国周边安全环境的稳定，但也没有必要对此“谈虎色变”。中国要继续保持与日美澳三国良性政治互动，深化双边经贸以及在反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、维和等领域的安全合作，利用东盟地区论坛、亚太经合组织等多边机制，寻求与日美澳之间更多的战略利益共同点与政治互信，减少因各自军事现代化所产生的疑惧与战略误判的可能性。

注释：

①川上高司“日本の戦略——同盟トランスフォ一メ一ションのロ一ドマップ”、東京財団研究報告書、2007年6月、24頁，http://www.xiexiebang.comprehensive strategic partnership between Australia and Japan: Japan' s perspective“, Australian Journal of International Affairs, December 2006, Vol.60,No.4, pp.591-5.(22)Department of Defense, ”Quadrennial Defense Review Report“, February 6, 2006, p.6.(23)“日本経済新聞”2007年5月22日。

(24)William T.Tow and Leisa Hay, ”Australia, the United States and a ' China growing strong': managing conflict avoidance“, Australian Journal of International Affairs, April 2001, Vol.55, Issue 1, p.39.(25)”Australia's National Security“, http://www.defence.gov.au/ans/2007/chapter_1.htm.(26)Glenn H.Snyder, ”Alliance theory: A neo-realist first cut", Journal of International Affairs, Spring 1990, Vol.44, No.1,p.104.(27)“日豪関係の30年——貿易パ一トナ一から民主主義のパトナ一ヘ”，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/ef_0623.html。