第一篇：党政合署合并改革需要研究的九大问题
党政合署合并改革需要研究的九大问题
秦前红 武汉大学法学院教授 教育部“长江学者”特聘教授
（本文是秦前红教授演讲全文）
各位领导、各位同仁，我今天要跟大家报告的题目是关于党政机构合署合并改革问题。
在中国现行宪法第5次修改和监察体制改革以后，我们在宪法领域要关注的一个最重要的现象是关于党政机构合署合并改革的问题。这个问题十九大已经做了部署，十九届三中全会又进一步通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党政机构改革的方案》，明确提出解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端问题，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。
在历经多年的行政机构大部制改革之后，党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制的优化转移到党政机构合署合并的方向上来，旨在深化机构改革的进程，加强和改善党和国家的能力。针对当前机构改革可能需要研究解决的若干问题，我提出如下几点浅见：
第一个问题，其实前几位发言的报告和乐泉会长的讲话中已经提到，本次修宪有一个重要的成果，就是把党的领导写进宪法的第一条第二款。
这对宪法学者来说需要进行深入的理论研究，要完成宪法解释学上的融洽论证。比如说八二宪法把党的领导写进宪法序言，当时有一个重要考量，就是序言与宪法正文效力有所不同，党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组织、党员的先锋模范带头作用，党的领导不能借助于法律上的强制。
现在把党的领导直接写入宪法的正文以后，怎么来理解因为宪法规定的位置同而产生有关效力的问题？
党的领导进入了宪法的正文，是不是意味着党的活动进入了一种正式的法律关系之中，如果党的活动产生一种外部化的结果，在党外对公民、社会组织、企事业单位的权利、义务产生影响，由此而产生的执法层面上和司法层面上的问题怎么解决，这是法学界需要回应的。
规定党的领导的宪法条款与宪法序言、宪法第5五以及宪法其他规定是什么关系？党的领导条款应该理解成宪法原则还是宪法规则，如果是宪法原则，那它与其他宪法原则又是什么关系？等等，都是需要充分研究的。仅仅简单阐释党的领导写入宪法正文的意义是不够的，这只是万里长征走完第一步。第二个问题，党政机构合署合并的对象问题。本次党政机构的改革有两种形式：
一种是所谓的合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间，其解决的是职能重叠、工作重复的问题，改革只需以既有部门为基础，简单地合并同类项，各机构在改革以后也很少出现难以衔接、协调的问题，这种问题相对来说解决难度系数没有那么高，阻力也没有那么大；
另外一种改革合署合并的改革是大部门式的改革，改革的难度则大了很多，因为相应党政机构的职能相似度不高，改革须以职能整合为基础，从更加宏观的视角实现不同机构的组织和职能统合，新机构内部的统筹问题也比较突出。
改革对象的层级不同，适宜进行改革的机构及合署合并的程度也不同。同样是在地方推行党政机构改革，《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”，这表明层级越往下，改革力度会越加大。
级别越往上，党政机关更侧重于宏观调控和政策制定，其职权更为重要、管辖范围更大，需要接入多个下级机构的工作，工作事项更为复杂繁重，所以不宜对其进行大规模的合署合并，相应的改革难度也会比较大；而级别越往下，党政机关更侧重于具体工作的执行，其职能相似程度较高，职权相对单一而具体，因而更适于实施合署合并改革，改革后的影响范围较小、工作协调也较易。
第三个问题是关于党政关系问题。
刚才乐泉会长的报告专门提到党政关系时有一个表述，强调不要简单提所谓的党政分开、党政合一。十九大修改后的党章明确“党是领导一切的”，2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法条文，在此语境下，党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势，学界对党政关系的看法也多以党政机构融合、党政关系规范化为主，党政分开的提法似已不合时宜。
不过，笔者认为，从党政机构合署合并的角度看，党政在主体和功能上的区分仍有一定的存在空间，这主要表现在党政关系的形式规范化方面。根据宪法和人民代表大会制度原理，唯有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力，管理国家事务；包括党中央各部门在内的党组织通常只处理党务，即便党代表人民的根本利益，但其本身不是宪法确定的国家公权力行使主体，即不能直接行使国家公权力。
因此，党组织须尊重和遵循国家机关的权力秩序，严格依据法定的程序规定行使权力，实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时，应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。
我国基本实现了形式上的党政在主体和功能上的区分。自上世纪八九十年代以来，中央加强人大职能建设，党将其意志主张与干部任用意图通过国家机关加以贯彻落实，以合宪合法的方式实现对国家的治理。
同时，我国法律体系的逐步完善，尤其是国家机关组织制度与工作程序的精细化，党的地方委员会与党组工作的制度化、规范化和程序化，为执政党通过国家机关执政提供了明确的方向与路径。
例如，十八大后推行的权力清单公示制度，厘清了行政机关的职权职能与履责程序，党中央先后印发施行《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例（试行）》等党内法规，明确地方党委和党组的职责、议事与决策等规范。
尽管如此，改革仍需警惕在合署合并过程中党政关系的实质异变。
合署合并包含着党政机构“一体化”的可能与趋势——这虽与历史时期出现的党政同体不同，前者只存在于特定管理领域，后者的一体化则是党组织和政府各个机关机构的全面一体化，但当前仍有导致部分领域党政不分的可能。在党领导一切的政治系统中，党政机构“一体化”可能会造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。
党的工作机关在合署合并后可以直接涉足公共事务的管理，行使国家公权力，原行政机构仅保留“牌子”，不再是执行国家法律的实际机构，其机构名义、职权和责任相分离——保留其名义，实际并非其行使职权，但可能引发的行政复议或诉讼等法律责任又由其承担，造成“名权责”不对等的格局，这就有虚置政府机构的意味。
我个人认为，从一个特定的语境上讲，可能党政在主体和功能上的区分还有一定的存在空间，最主要是在当下我们有两套组织体系，中国共产党的这套组织体系是相当规范、完善和完备的，另外，我们也依据宪法、组织法等建立了一套相对适应现代治理要求的国家组织体系。
同时我们有分别由宪法和党章统领的两套治理制度体系，过去讲健全社会主义法制仅仅是指宪法、法律、法规等，当下的社会主义法治体系还包括了党规党法的制度体系，这两种不同的组织体系和两种不同的制度体系的存在，其实预示着两者之间还是有一个有着一定区分度的空间的。合署合并的党政机构还有另外一个问题，就是合署合并机构活动的外部性问题。比如说，公务员局合并到党的组织部门。我们知道，在过去公务员招考里面有很多涉及到平等权、招考程序瑕疵等问题，这些问题的解决经常进入到诉讼领域。
现在把这个公务员局合并到党的组织部门以后，如果以后以党的组织部门进行公务员招聘，发生类似的问题，我们应该怎么解决？党的组织部门能成为被告吗？如果不能成为被告，那么如此重大的影响公民参政权、就业权实现的争议，公民有一种什么样的权利救济渠道，这是需要从理论上进行回应的。
第四个问题，党内法规在合署合并中的作用问题。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，而国家机构组织运行的圭臬则是国家法律。党内法规原本是政党组织的内部规定，但党长期执政和领导核心的特殊地位赋予了党内法规对国家机构强大的影响力。
在其作用途径是，党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整，间接引导、规范和保障国家事务的管理，继而成为国家机构组织运行中一种隐形的规则体系。在党政机构合署合并改革后，党内法规对国家机构的影响将更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要依据。
比如纪检机关和国家监察机关合署办公之后，同时履行党的纪律检查和国家监察两种职能，其职权源于党章和宪法、监察法，其具体履职依据则包括党内纪检法规和国家监察法律法规。
倘若党内法规和国家法律在合署合并的新机构组织运行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升机构工作效率、优化职能配置，但党规国法毕竟分属不同的制度规范，有着不同的话语体系和逻辑结构，因此我们不得不考虑两者存在冲突的可能。虽然理论上党内法规不得逾越国家法律，党规与国法冲突的内容应归于无效，但在实际操作中，仍有可能发生党内法规突破、甚至改变法律实践的情形。
例如我国法律规定行政机关实行首长负责制，但依照《中国共产党党组工作条例（试行）》，行政机关内的党组实行集体领导制度，党组的决策须经由投票，以相对多数决。
在决策中，行政机关首长若直接行使决定权，无疑违反该条例的规定的议事决策机制，但若遵照党组的议决程序，即便表决结果不符合首长的真实意思，首长仍应服从集体决定，将之对外转化为个人和机关决定，进而在形式上符合首长负责制。显然，党内法规可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁，达成一种共生状态。
第五个问题，党政机构合署合并后的整体关系问题。
职能相近的党的工作机关与政府部门之间存在两种基本关系，一是配合促进的关系，由党组织协调、指导、协助政府部门的工作；二是监督关系，由党组织监督政府部门的工作。
例如，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第八条规定，统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作，在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。
又如，党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门，它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责，指导司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的工作。
规范意义上，党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭，依旧存于新机构内部。一方面，党的工作机关在与相关政府部门合署合并后，仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务，另一方面，新机构在行使法定公权力时，仍须以相应的行政主体名义进行，即原本的政府部门会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门，党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。
然而，机构整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密，但这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。合署合并打破了原本党政机构组织和职权分明的界限，使党的工作机关拉近与政府部门的距离，将党政机构间的协调指导转化为工作领域内的统筹、决策和执行，因而党的工作机关在促进政府部门工作层面会有所增强。
但同时，党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦将消减，原本的外部监督转化为内部监督，当一些领域采用一套人马的方式加以整合组织和职权时，应有的监督实际转变为自己监督自己，党政间的监督与被监督、决策与执行的关系被淡化。
当然，这种微妙的转变也不可避免，机构整合使原本的外部关系内部化，原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题，在改革后可以直接在内部消化处理。党的工作机关在强化其协调指导能力的同时也可能削弱了自身的监督力量，这似乎是改革可以取得成果需付出的代价。
第六个问题，合署系统中的党政机构关系和领导机构的统合。合并设立的党政机构完全合为一体，新的机构既是党的工作机关，又是政府部门，不存在内部何为主次的问题。
然而，合署不同于合并，合署的党政机构没有完全合为一个机构，党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上保持相对的独立，又因为系统内的大部分职能相似，绝大多数机构和人员是同一的，此时合署机构中的党政双方必定要有相互关系的划分与协调，以明晰“名权责”的问题。
倘若党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方，当由大机构统领小机构。此前一些地方推行的统战部与宗教事务、民族事务局合署办公，由于统战部统筹领导统战工作，一般由统战部副职兼任政府民宗工作机构负责人，那么在主次关系上则以统战部为主。
但当党政机构在建制规模上相当、职能交叉范围大、机构人员数量接近时，党政双方究竟何为主何为次，抑或是平等的关系，便值得酌量。
另一个问题是机构内的领导机构统合问题。在机构合署合并前，政府部门的领导机构一般是党组。党组是党在各种非党组织领导机关中设立的领导机构，行政机关内普遍设立了党组。党的工作机关的领导机构则是部（厅、室）务会或者委员会。
党政机构的合署合并必须处理好各个机构内领导机构的统合问题。对于党政合并设立的部门，一般应取消政府部门党组的设置，因为合并后的机构既是党的工作机关，又是政府部门，不符合党组需要在非党组织中设立这一基本条件。
但在合署办公的党政机构中，党组设置与否则有待权衡。
一方面，合署部门中的党政双方保持相对的独立性，政府部门仍维系一定的机构建制，没有完全转化为党组织，合署部门仍存在非党组织的成分。按照党章等的规定，这种情形下的政府部门是应当设立党组的。
另一方面，有些合署的党政机构已近似于采用一套人马的模式运行，在内设机构设置、人员编制及任用、工作部署等方面进行统一管理，作为核心的领导机构亦有统一的需要。
当机构内出现多个平行的领导机构时，领导层之间能否达成协调一致就成为问题，一旦领导机构间相互掣肘，就可能导致系统工作不畅，甚至是合署机构的分裂。
其次，政府部门和党的工作机关同为执行机关，讲求工作效率，高效率的实现需要强有力和集中统一的领导力量及指挥链条，以更快更好地执行工作任务，而多个领导机构必然会削弱决策和执行效率。
再者，就上下级关系而言，党组受批准其成立的党组织领导，党的工作机关则受党委领导，如果批准党组成立的党组织不是领导工作机关的党委，就更不利于系统工作的有机整合。比如，1993年中央纪委与监察部合署办公后，监察部党组就相应地不再设立，中央纪委以监察部的党员领导成员进入常委会的方式，实现对监察部的领导与融合。
第七个问题，党政领导制度的协调问题。行政机关的领导制度是首长负责制，而党组织的领导制度则是集体负责制。两种负责制看似相互扞格，然而首长负责制包含了民主决策的内容，首长只拥有最后决定权，并不负有绝对的个人责任；行政副职亦变相分解了首长的权力。
因此，具备民主性质的首长负责制，存在与党组织集体负责制相融洽的空间，同时，从宏观角度分析，作为党政机构根本组织原则的民主集中制，兼具民主和集中两种特性，或可将这两种负责制囊括其中。
当然，从微观层面进行细究，集体负责制和首长负责制毕竟是两种不同的制度形态，在具体工作中两种制度仍有冲突的可能。党政机构进行合署合并改革后，两种领导制度的具体衔接问题便值得深入研究。
我注意到，党的工作机关的领导制度与其他党组织有些略微不同，这或许是统合党政机构领导制度的一个突破口。此不同主要表现为决策方式与决策范围的不同。
《中国共产党地方委员会工作条例》第二十二条第三款、第二十三条第四款规定地方委员会全体会议、常委会会议可以投票方式来进行表决，赞成票过半数为通过。
《党组工作条例（试行）》第二十七条亦有相同的规定。在票决制中，参与决策的人员一人一票，每票的权重相等，议案须达到规定的票数才能获得通过。但《中国共产党工作机关条例（试行）》并未规定此类表决机制，只有“领导班子集体研究决定”的表述。这种议决制的决策方式，并不追求以投票的方式达成合意，而是更注重通过协商讨论的方式来作出决定。
由于其程序缺乏明晰的规制，领导集体的一把手或主要领导成员在决定的形成过程中能发挥较大的影响力，甚至能够左右结果的走向，将个人意见转化为集体意志。从这个角度上讲，议决制可能更易形成专断。工作机关的集体领导制度实与党委党组有所差别，它的民主性较弱，集中性更强，工作机关的负责人可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看，工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。
第八个问题，党政合数合并机构的四重管辖关系。我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖，地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导，二是职能管辖，这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。
党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖，党的工作机关受本级党委领导，二是职能管辖，即受上级党的工作机关管辖（但究竟是业务上的指导与被指导关系，抑或是领导关系，目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定）。
在机构合署合并之后，党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连，重合度高，双重管辖变为四重管辖，新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖，在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。从形式上看，合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分，它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定，本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。
机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可，当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时，本级政府也有权改变或撤销之。另一方面，理论和规范上党委只能决定新机构中的党组织成员人选，党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。
但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性改变，还有待观察。《中国共产党工作机关条例（试行）》第五条第二款规定，合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”或是与“协管”“协助”相对的词汇，是依管辖主次关系对相互关系进行的划分，似与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突。
然而，虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系，但该条例将“主管权”赋予党委，政府等其他各方便势必降格。那么，行政系统对于合署机构的权限可能就仅止于规范。
第九个问题，党政合署合并机构与其他党政机构的关系。
党政合署合并机构与其他机构的关系问题，主要是新机构与未合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对改革后同级机构关系的处理，法律法规或党内法规尚无特别规定，因而在规范意义层面，党政合署合并机构与其他相关党政机构的关系不变，主要还是协作配合的工作关系。形式上，党政合署合并机构仍须按相应的名义、程序和有关法规，与其他工作机构展开工作对接。
但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变： 一方面，党的工作机关凭借其与政府部门的整合，获得了政府部门所掌控的公权力，职权中的法律强制力将使党的工作机关在工作中变得更为强势；相比其他党组织，又变相提升了该党的工作机关之地位，这未必有利于党组织系统内权力的平衡。
另一方面，政府部门凭借其与党组织的整合，获得党组织的政治加持，党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位，相比其他政府机构，该政府部门的地位与作用或更加吃重。
本轮党政机构改革不同于以往单纯的行政机构改革，其涉及范围之广、力度之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并是在现行党政体制基础上所做的巩固与调整，在坚持党的领导前提下，解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。
同时应当注意到，坚持党的领导不等于党组织对所有国家事务管理包办代替，党的组织和运作必须符合国家法律和党内法规的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值，辨明公权力的运行逻辑，在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。
而党政机构合署合并也必须处理好党的各类机构与国家机构之间的关系，平衡好政治与法治、效率与秩序的关系，确保改革推进与机构运行符合宪法法律。
我就说这么多，说得不对的请大家批评指正。谢谢！
第二篇：VAT、BT两税合并改革问题研究
关键词：增值税，营业税，合并改革
摘 要：本文主要对不同的营业税征收项目在纳入增值税征收范围后的征税方式和税率设计进行了初步思考，并对增值税、营业税两税合并后如何与征管水平相适应，如何协调对国、地税系统管理职能和中央与地方的收入分配的影响两个相关问题提出看法。我国增值税、营业税两税并存的弊端，社会已有共识。本文认为，随着我国经济市场化、国际化程度的日益提高，社会分工进一步细化，货物和劳务的界限日益模糊，货物和劳务贸易的国际竞争也更加激烈。在这种背景下，增值税、营业税两税并存的弊端更加突出，无论从国内市场的税制公平角度，还是从国际市场的税收竞争角度，研究改革营业税，将之纳入增值税征收范围，已是当务之急。
随着改革开放的深入，中国经济的市场化和国际化程度日益提高，新的经济形态不断出现，货物和劳务的界限日趋模糊.增值税和营业税并存所暴露出来的问题日益突出。因此，面对新的国际、国内经济形势，研究改革营业税，将之纳入增值税征收范围，已是当务之急。另外，随着信息技术在税收领域的发展和应用，我国税收征管水平不断提高，为合并增值税和营业税，对货物和劳务全面征收增值税创造了条件。
一、增值税和营业税并存的弊端
关于增值税与营业税并存的弊端，社会上已多有共识，主要表现在三个方面：第一，两税并存，而且营业税主要按营业额全额征税，货物生产需要消耗劳务和其他货物，劳务提供也需要消耗货物和其他劳务，因此，货物销售和劳务提供实际都存在重复征税。在市场化程度日益加深，社会分工不断深化的今天，重复征税无疑不利于社会分工，也不利于市场公平。特别是在目前增值税归国家税务局管理，营业税主要归地方税务局管理的情况下，两税并存还造成了许多征管方面的矛盾。
第二，对服务业原则上按营业额全额征收，使服务业税负过重，而且重复征税的弊端容易阻碍新兴服务业如现代物流业等的发展。目前在中国，一方面是服务业对国民经济的贡献度偏低，另一方面是服务业税负过重。显然，这两者之间存在关联，服务业税负过重制约了其发展。而现行的营业税制度无疑是造成服务业税负过重的重要原因。但中国目前需要大力发展服务业，不仅是创造就业、稳定社会的需要，更是促进产业升级、优化经济结构的需要。2007年国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》（国发[2007]7号），要求从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展的政策体系。笔者认为，改变对服务业的征税方式，将其纳入增值税征收范围，统一征税，是促进服务业发展的有效途径。第三，增值税、营业税两税并存，重复征税，不利于对货物和劳务的出口实行零税率，制约了中国产品和劳务参与国际公平竞争，削弱了中国产品和劳务在国际市场的竞争力。增值税在短短半个世纪内能够普及全球，一个很重要的原因就是，增值税零税率机制可以实现彻底退税。对内，有利于促进本国产品和劳务在国际市场上的竞争力；对外，有利于形成国际公平竞争的税收机制。因为“出口退税、进口征税”的机制可以确保来自不同国家的货物和劳务面对相同的税负，即都按输入国的税制征税。换言之，增值税是一个与经济全球化相适应的税种。而在各国征收增值税的实践中，多数国家均把服务纳入增值税征收范围。据笔者对220个国家和地区资料的检索，开征增值税或类似性质的税种o的国家和地区有153个，实行传统型销售税的有34个，不征税的有33个。其中，在征收增值税的国家和地区中对货物和劳务全面征收增值税的约90个，不对劳务征收增值税的只有巴西和印度。可见，无论从内在需要还是从国际实践看，都有必要把劳务纳入增值税的征收范围。
二、增值税、营业税两税合并后相关征税对象的增值税税率设计
现行营业税分交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产九个税目。其中，交通运输
业、建筑业、邮电通信业和文化体育业适用3%税率；金融保险业、转让无形资产、销售不动产和娱乐业中的台球、保龄球适用5税率；娱乐业的其他项目适用2G%税率。那么，如果这些项目全面纳入增值税征收范围后，是统一按现行的标准税率（17%）征税，还是另设一档税率?如果另设一档税率，税率水平多高合适7现行适用不同营业税税率的项目，是否适用同一档税率，还是应有所区别7笔者认为，营业税改征增值税的目的是建立一个避免重复征税、符合社会市场分工和国际公平竞争要求的税制机制，因此，改革在原则上应保持总体税负不变，既考虑财政承受能力，也考虑企业负担水平。在此基础上，根据征税项目－－无形资产、不动产和各项服务业的不同特点，合理设计适用税率。
（一）转让无形资产的增值税税率设计
笔者认为，无形资产的物耗投入比例较低，而以技术专利为主体的无形资产的开发和转让却对提升经济发展的技术含量、转变经济发展方式具有重要意义。因此，对无形资产原则上实行轻税政策是符合我国当前经济发展要求的，就是说，对无形资产宜按低税率而非标准税率征收增值税。对其具体税率设计，可以根据无形资产的平均增值率和现行3%税率折算，并适度从轻征税。而且，可以与现行符合条件的软件生产企业销售软件税负超3%返还政策统筹兼顾，即原则上两者可以统一适用低税率从轻征税。
（二）提供劳务（月良务业）的增值税税率设计
服务业种类繁多，差异大，有的服务行业利润率高，负税能力强，有的服务行业则物耗投入比率和利润率都不高，但对创造就业和满足社会服务需求的作用很大，有的服务业（特别是一些新兴服务业）对带动经济发展具有重要意义。因此，对服务业的税率设计，有必要作适当的区别对待：
1.对于现行适用20%营业税税率的娱乐业项目，可以考虑两种选择：一种选择是增设一档增值税高税率，比如27%（原则上应与20%税率的营业税税负基本持平，具体的税率设置需要在调查基础上进行测算）。另一种选择是，按17%标准税率征收增值税，但在消费税中增加娱乐业税目征收消费税，两者的综合税负与现行20%营业税税负持平，或者略有提高。笔者倾向于后一种选择，因为按这种方案设计的税制更加规范，也与增值税普遍、中性征收和消费税特殊调节的税制理念相一致。
2.对金融保险业，鉴于其业务上的特殊性和金融企业较强的负税能力，也为了避免对财政收入的冲击，可以考虑对金融保险业按5%的税率征收增值税。如果财政能够承受，可以考虑将税率降至3%，以支持金融保险业的发展。
三、增值税、营业税两税合并改革需要注意的问题
（一）服务业纳入增值税范围后对征管的要求
服务业纳税人不仅数量多，情况繁杂，而且经营规模普遍较小，财务核算管理也相对不规范，因此，对服务业征收增值税要注意与征管水平相适应。作为政策选择，可以考虑根据实际征管条件和能力，逐步扩大增值税征收范围，如先在交通运输业、建筑业进行改征增值税。
（二）增值税、营业税合并改革对现行国家税务局与地方税务局征管范围及中央与地方税收收入分配的影响
目前营业税主要归地方税务局管理，也是地方政府的主体税种之一，因此，将营业税纳入增值税征收范围应充分考虑对地方财政收入的影响和地税系统的职能变化，需要采取相应的配套调整措施。有两种方案可供选择：一种是“过渡型”思路，即对现行属于营业税征收范围的，在管理上归地方税务局管理的纳税人，改征增值税后，仍归地方税务局管理，收入的划分，比照燃油税费改革的做法，将原归属地方政府的营业税收入部分，改征增值税以后相应的部分仍归地方政府，或者以此为基数，相应调整增值税收入在中央与地方政府之间的分配比例。
第三篇：土地转让需要注意的九大问题万购提醒
土地转让需要注意的九大问题万购提醒
土地使用权转让是土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。国有土地使用权转让就是其中的一种。在转让过程中出让方和转让方要注意相关事项，例如未按国有土地使用权转让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权就无法转让等。
一、转让合同的形式
国有土地使用权转让应当签订转让书面合同，明确双方的权利义务。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
二、国有土地的权属调查和资信能力调查
1、转让合同签订之前，要对转让方的转让主体资格进行核实。转让方须是国有土地使用证上载明的土地使用者。土地使用者为国有或集体单位的，应提交有资产处分权的机构出具的同意转让的证明。
2、转让方也要认真审查受让方的资信能力，包括银行资金证明、有无重大债务纠纷等，以免造成土地使用权转让后资金无法收回的结局。
三、转让价格评估事宜
在转让前，应该对土地转让价格进行评估。因为土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。尤其是转让方为国有单位时，国有土地及相关资产须经法定估价机构估价，并经国土部门予以确认。
四、国有土地使用权转让的担保
1、拟转让的国有土地使用权是否存在瑕疵问题，是受让方必须关注的重点。转让合同签订之前，必须去国土部门、房地产主管部门进行调查，核实有无抵押与被采取司法限制。
2、鉴于有无土地权属及相关争议不易调查，加之受让方的履约能力难以判断，应明确双方相互提供担保。
五、有关税费
转让合同签订之时，双方应对有关应缴纳的税费项目、标准及数额进行咨询，并对税费负担问题进行明确。根据有关规定，税费的计算依据一般为土地成交价，若成交价格明显低于正常市场价的，则应以土地评估价作为计算依据。
六、土地用途及相关用地条件的变更
1、国有土地转让往往涉及土地用途变更问题，划拨土地使用权转让尤为突出。土地用途及相关条件能否变更、变更程序及费用负担应在转让合同中约定清楚。
2、转让前的土地大多是工业用地、办公用地等，转让后多为商业或住宅开发用地，不仅要经规划部门变更土地用途，补缴土地出让金，且须缴纳相关配套费用。有的虽不改变土地用途，却需改变出让合同限定的建筑密度、容积率、绿化率等用地条件。
七、土地使用权转让时地上建筑物、其他附着物所有权归属问题
1、地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
2、国有土地使用权转让的效力及于地上建筑物，无约定的，推定包含。国有出让土地未达到规定开发程度不得转让，划拨国有土地无地上建筑物不得转让。
3、土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。
八、权属变更程序与支付转让价款问题
因国有土地使用权转让须经合同签订、国土部门审批、补办相关手续、登记办证等多个环节，有时还涉及抵押权解除等程序，故转让费的支付应采用分期付款方式。即根据转让程序设定付款期限与金额，体现相互制约与督促作用，以降低双方交易风险。
九、国有土地使用权设定抵押后的转让问题
国有土地使用权设定抵押后，并非不能转让。可通过与抵押权人协商，以其他担保方式置换或以转让费支付借款的方式解除抵押等方式，实现转让目的。
以上相关事项，是国有土地使用权转让交易中经常出现一些问题，万购地产网提醒，土地转让当事人应当多加留意细节，不仅有利于降低交易成本，还有利于控制法律风险，避免出现违法现象。
第四篇：福利需要视角下中低收入家庭住房保障改革研究
福利需要视角下中低收入家庭住房保障改革研究
摘 要：改革开放将近40年来，我国经济实力不断增强，而中低收入家庭住房保障问题一直是政府关注的焦点和难点。因此，在福利需要理论的指导下，重点分析改革开放以来我国住房保障制度的发展历程，分成城市住房福利制度的改革试点阶段、城市住房福利制度改革的全面推进阶段、城市住房市场化阶段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排阶段和城市住房福利多元化制度阶段等五个阶段，研究各阶段的主要特点和存在的问题，从而为我国下一阶段住房保障制度的完善提出政策建议。
关键词：福利需要；中低收入；住房保障；制度综述
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0052-02
一、研究背景和研究对象
改革开放40年来，中国经济高速发展，国家经济实力不断增强。《2015年中国统计年鉴》数据显示，中国GDP从1978年的3 645.2亿元增长到2015年底的676 708亿元，全国城镇居民年人均可支配收入从1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年来经济的高速发展，为解?Q民生难题，特别是改善中低收入家庭住房条件提供了经济基础和物质保障。回顾改革开放将近40年来的居民住房变化情况，城镇新建住房面积和城市人均住宅建筑面积都有了大幅度提高，城市居民住房质量也得到很大提高。然而，近年来，一些大城市房地产市场存在房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题。大量的中低收入家庭没有能力自己解决住房问题，影响了经济和社会的稳定发展。为此，有必要梳理改革开放以来我国中低收入家庭住房保障制度的发展，为今后的进一步改善提供政策建议。
二、社会福利需要理论
社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态。人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害作为社会成员的人的生命意义。在个体社会成员的需要集合成为一种具有相同社会文化背景的社会群体成员的需要时，就形成了社会需要，要依靠福利组合中的各方的回应。需要满足的重要条件是社会福利。一个社会的社会福利制度目标就是使社会成员的需要得到满足。社会福利制度可以通过以下三个途径来发挥需要满足的作用：其一，社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是为那些亟需帮助的弱势群体提供的资源。其二，通过能力建设社会政策和行动项目，增强社会成员克服困难的能力，从而更好地实现需要满足。其三，减少社会生活的障碍，使社会成员的权利得到实现，社会制度安排能够满足他们的社会需要（彭华民，2008）。
三、改革开放以来中低收入家庭住房保障制度发展
在改革开放前的计划经济体制下，我国长期实行的住房福利分配制度是一种由国家和单位统包职工住房投资、建设、分配的福利制度（贾康，刘军民，2007）。1978年中国实行改革开放政策后，中国住房政策在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善。中国住房政策改革的阶段可以按照有关的住房制度改革政策为标志，大致分为以下五个阶段。
（一）城市住房福利制度的改革试点阶段
这一阶段住房制度改革政策的重点是试售公房，可以分为出售公房和补贴售房两个阶段；随后还进行了住房租金制度上的改革。1980年6月，国务院批转国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》中指出加快城市住宅建设，迅速解决职工住房紧张的问题。中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》发布，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策，在一些城市进行了全价售房的试点。1982年补贴售房取代了全价售住房制度改革。1985年补贴售房被视为低价售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特点是改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和配套改革。1988年初，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，中国政府将住房福利制度改革正式纳入中国改革开放的大规划。
（二）城市住房福利制度改革的全面推进阶段
为了配合中国社会主义市场经济的发展，推动住房福利制度改革成为改革中的重要内容。1991年国务院颁发了《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》，引导居民的住房消费，逐渐实现住房商品化，发展房地产业。同年10月，全国第二次住房制度改革工作会议召开，认为可以进行全国的住房制度改革。在这样的背景下，国务院于1991年批转《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，要求在1992―1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。还提出了按照社会主义有计划经济的要求，从改革公房低租金入手，将现行的公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。
（三）城市住房市场化的改革阶段
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出要加快城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着住房制度改革进入了一个市场化的新阶段。在住房市场化的同时，具有住房保障作用的安居工程在1993年开始计划实施。这项工程主要是为了解决大中型企业职工和大中城市居民的住房困难，是在总结各地的经济适用住房的经验基础上提出的。安居工程的进展也很迅速，1997年底的建设规模为7 159万平方米，解决了65万户城镇居民的住房问题；1998年上半年分两批下达的计划建设规模为10 694万平方米，合计起来已经超出安居工程的最初计划总量（成思危，等，1999）。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年开始，全国城镇停止福利分配，实行住房分配货币化。1999年，国务院公布了《住房公积金管理条例》，规定了住房公积金管理的机构、基金的缴存、提取和使用，并在基金的监督和处罚方面做了相应的要求。2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求各地、各部门完善住房供应政策，加强经济适用房的建设和管理，增加普通商品住房供应，建立和完善廉租住房制度，控制高档商品房建设。
（四）城市中低收入者的住房福利制度安排阶段
2003年之后，针对一些大城市房地产市场存在的房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题，中央政府又采取了一系列措施。2006年，国务院继续控制房地产业价格快速上涨。突出了廉租住房在多层次城镇住房供应体系中的重要性，以及强调其在住房社会保障方面的安全网地位，但是，它的实际效果并不是十分明显。2006年，国务院颁发的《关于解决农民工问题的若干意见》提到多渠道改善农民工居住条件，在推动中国城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明确将农民工纳入。2007年，国家更加重视中低收入家庭的住房问题的解决，先后出台多项政策加强中低收入者的住房福利提供，包括《?P于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。
（五）城市住房福利多元化制度阶段
1.推进安居房建设。2011年，我国迎来住房保障制度史上里程碑式的制度，国务院颁布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大规模推进保障性安居工程建设。从2011―2014年，中央财政和中央预算内投资共为保障性安居工程安排了7 092亿元的补助资金。同时，还发行了约7 000亿元的企业债券，专项用于保障性安居工程建设（倪鹏飞，等，2016）。
2.加速棚户区改造。2013年国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，确定2013―2017年改造各类棚户区1 000万户的目标。国务院印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》指出，在2015―2017年3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1 060万户。全国城镇棚户区改造和农村危房改造工作取得了显著进展。截至2014年年底，全国共改造各类棚户区住房2 080万套、农村危房1 565万户，其中，2013―2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户（倪鹏飞，等，2016）。
3.加强租赁住房发展。房地产市场发展趋紧成熟，2015年住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。
四、中低收入家庭住房保障制度展望
1.增加住房保障供给渠道。在供给侧改革如火如荼开展的过程中，充分利用房地产去库存的有利时机，应多方式多角度增加保障性住房供给渠道，而不仅局限于廉租房、限价房、棚户区改造等传统供给渠道。
2.拓展住房保障资金来源。目前，国家开发银行贷款和公积金贷款是保障房建设的主要金融渠道，急需引入社会资本。保障房金融创新可通过与金融机构合作，在政府融资平台的基础上，通过发行理财产品，开展专项信用贷款等方式，为保障性住房提供专项资金支持。
3.强化住房保障制度绩效管理，加强住房保障政策的宣传。2015年财政部和住建部已发布《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》，对财政资金支持城镇保障性安居工程实行绩效评价，提高财政资金使用效益。要加强对住房保障制度的宣传力度，一方面要让中低收入家庭能更多了解住房保障的相关政策，另一方面要通过有效的渠道，使政策覆盖人群能申请到合适的住房保障政策，使政策真正落实到位。
参考文献：
[1] 成思危，等.中国城镇住房制度改革[M].北京：民主与建设出版社，1999.[2] 贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007.[3] 倪鹏飞.中国住房发展报告2015―2016[M].广州：广东经济出版社，2016.[4] 彭华民.社会福利与需要满足[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
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