大气污染区域联防联控我区的机遇与对策(赵吉发言材料最新打印稿)剖析

第一篇：大气污染区域联防联控我区的机遇与对策(赵吉发言材料最新打印稿)剖析

内蒙古在京津冀灰霾防控中

如何发挥重要作用

——关于大气污染联防联控我区的机遇与对策

环境是人的生存之本、发展之基。内蒙古及京津冀周边地区都遭受着各类环境污染的侵袭，空气、水源、土壤等受到不同程度的破坏，由此导致的灰霾（雾霾）就是最典型的“心肺之患”。以城市群为特征的区域性大气环境问题日益突出，京津冀地区以细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的灰霾频发。京津冀一体化背景下，实施大气污染联防联控，需要从节能减排降碳等多个方面多管齐下，需要借助强制性、约束性、限制性的系统的政策工具。本次北京APEC会议的保障措施再次表明，减排是个硬道理，但“如何减”？“在哪减”？“谁来减”？“谁买单？”等关键问题亟待回答。为此，内蒙古发展面临新的机遇与挑战，需要找到应对之策。曹殿云主任和潘家华院长在调研报告和研究报告中提出许多建设性的建议和务实的或前瞻性的对策。

民盟内蒙古区委组织部分委员参与了自治区政协人口资源环境委员会组织的专题调研，内蒙古政协副主席董恒宇牵头承担的2014年度国家社科基金特别项目子课题“内蒙古及京津冀地区大气污染防治的对策研究”完成初稿。根据深入研讨和思考，从中长期战略发展的视角，针对优

— 1 — 化区域能源布局，构建“上风上水”清洁带，以及横向补偿政策、构建环境市场、发展环保产业等提出初步建议。

一、努力提升我区电力外送能力，优化区域能源布局

能源革命是由工业文明迈向生态文明的基础，全球可持续发展呼唤人类应告别黑色、高碳，转向绿色、低碳。电能作为较理想的清洁能源，打造以传输电能为主的清洁能源传输通道，全面推动内蒙古特高压外送通道建设，可确保华北、华东等地区的需求，也是减少京津冀地区大气污染物的有效途径。内蒙古作为大型能源基地距离华北、华中、华东等负荷中心地区600-1500公里，是特高压输电的经济合理距离。通过特高压输电通道实现全国范围内的资源优化配置和能源结构平衡成为我区落实大气污染联防联控的重要举措。

我们欣喜地看到，2014年11月4日，锡盟至山东特高压电力外送通道开工建设，这是我区电力外送的首条特高压工程，也是国家加快推进大气污染防治行动计划重点输电通道“四交四直”特高压工程之一。按照国家电网公司总体规划，到2020年，内蒙古境内将建成12条特高压电力外送通道。届时，我区电力外送规模将达到1.3亿千瓦，年外送电量8300亿千瓦时，增加当地煤炭就地转化3.8亿吨。

— 2 — 国家近日发布的《能源发展战略行动计划》（2014-2020年）提出的主要任务中，强调“发展远距离大容量输电技术，扩大西电东送规模，实施北电南送工程。大力发展可再生能源，重点规划建设酒泉、内蒙古西部、内蒙古东部等9个大型现代风电基地以及配套送出工程”。

在此背景下，我区要抓住这一重大发展机遇，大力促进风、火、光打捆外送及智能电网等相关产业发展，全面提升内蒙古能源产业的综合竞争实力。为推动我国“西电东送”和“北电南送”工程，同时化解内蒙古的“窝电”困局，建议国家加快批复和实施有关内蒙古电力外送通道建设项目，确保2017年锡盟—山东、蒙西—天津两个通道先行投产送电，继而实现上海庙—山东、锡盟—江苏两个通道投产，并将蒙西—湖北等特高压线路列入国家跨区域输电通道规划并加快推进。同时，将内蒙古特高压电网建设纳入“十三五”能源、电力、电网专项建设，加快推进特高压输电线路项目和能源基地电源项目同步建设、协调发展。

二、明确自然生态系统功能定位，构建“上风上水”清洁带 我区草原是生态文明建设的主体，地处干旱和半干旱草原的最大功能不应仅仅是生产畜产品，它的最主要功能应是生态屏障和文化载体。在发展过程中，始终要兼顾牧区生态、牧业经济、牧民生计的协同发展。

— 3 — 如果过度追求草原的经济价值，可能就会挫伤草原的文化生产力和生态保护屏障的能力。长期来看，“禁牧不如减低放牧强度”，因为”轻牧的草原，适度的采食和积累粪便，比完全围封更有利于草场恢复”。鉴于此，建议在进一步完善草原生态奖补机制基础上，建立草原生态补偿机制，制定草场不断恢复前提下的草畜平衡制度，加强对合理载畜量的有效监督。鼓励发展相对集约化的生态草业，生态补偿资金主要用于购买生态效益，同时多向离牧牧民倾斜。

再说森林，就像大兴安岭，其最大价值和主要功能不是出产木材，而是提供优质水源、生态屏障及其物种多样性的“基因库”。内蒙古80%的水都源自大兴安岭，如果大兴安岭的生态系统破坏了，那么内蒙古的水源也就枯竭了、屏障也就不付存在、宝贵的物种多样性也荡然无存。建议在天然林保护工程中，国家生态建设投入要建立按照森林蓄积量增长（不仅要考虑森林覆盖率）为目标的激励投入机制，调动林区加强生态建设积极性。鉴于林区企业对生态类和社会公益类项目的资金配套困难，建议对这两类项目实施中央和地方财政全额投资或给予政策补贴。

据初步测算，内蒙古森林和草原碳汇潜力巨大，其中森林年固碳量为3600.9万吨/年，二氧化碳吸收量为13203.2万吨/年（周梅）。内蒙古草地储碳量（含植被和土壤）3.7亿吨（赵吉），草地年固碳量为458.6万吨/年，二氧化碳吸收量为1681.7万吨/年。这些碳汇资源一旦实现市场交易，由于生态系统服务功能价值巨大，其内在价值应远高于碳减排交易价格。因此，我们要深刻认识森林和草原的功能定位，划定生态保护红线，为 — 4 — 构建我国北方生态屏障和京津冀上游清洁带建设提供有力保障。建议我区加快推动碳汇示范基地建设，研究启动内蒙古碳汇交易试点，实现生态价值向经济效益的转变。

三、编制横向生态补偿办法，争取国家区域补偿政策

新的历史条件下，要用严格的法律制度保护生态环境，健全生态文明法律制度。包括：建立自然资源资产产权制度、完善生态补偿法律法规，建立横向补偿制度（由生态产品受益地区对生态产品生产地区的补偿），这将有利于协调好开发与保护的关系，有利于开展全过程的污染物防治。

国家《生态补偿条例》框架已经初步确定，新的《环境保护法》已经将生态补偿制度列入第三十一条：国家建立、健全生态保护补偿制度。其中明确规定，国家应加大对生态保护地区的财政转移支付力度。环保部在主要污染物减排指标的设定上分区施策，在总量消减任务方面充分体现区域差别化的管理要求，实行环境总量区域间补偿制度和节能减排指标转移支付制度，推动清洁能源输出基地建设。内蒙古具有建设清洁能源输出基地和建设生态安全屏障的双重定位，在京津冀地区治霾提速的背景下，地处“上风上水”的内蒙古地区，拥有解决大气跨界污染和建设清洁带的双重责任，已经迎来更大范围参与其中的机遇。

建议我区应考虑编制大气环境生态补偿办法草案，某地出现大气污染超标排放，将被扣除生态补偿金，用于补偿大气污染排放较低的地方，— 5 — 及用于大气污染治理项目。应着手研究在满足国家能源供应需求条件下，积极争取对清洁能源输出地的生态与环境补偿政策。

四、挖掘未来政策机遇，推进环境一体化交易体系建设

保护生态环境必须依靠制度，我国正在制定激励与约束并举的节能减排新机制，加快构建具有中国特色的清洁发展机制。在大气污染防治领域形成全国一盘棋格局，探索通过市场机制解决环境与发展的现实矛盾。2013年为碳交易元年，深圳、北京、上海等地陆续启动了碳排放权交易，碳交易市场在我国正在兴起。由于尚未形成统一的标准和交易市场，碳市场罕有实质性交易。目前，国家碳排放交易制度已经启动，建立全国碳交易市场已经列入中央改革领导小组任务之中，预计2017年建成全国碳排放交易市场。预计未来几年，我国污染物排放按量计征的环境税以及碳税也有望陆续出台。中国和美国是全球两个最大的温室气体排放国，占全球总排放的42%。2014年11月12日中美达成温室气体减排协议，我国首次承诺中国新目标，即到2030年达到二氧化碳排放峰值，非化石能源在一次能源中的比重提升到20%，表明我国在推动全球气候变化谈判进程的决心和责任。

由污染排放造成的环境污染问题和温室气体排放造成的气候变化问题，是两个不同的概念，但在我国目前的能源结构下，两者基本上同根同源。例如：北京的PM2.5成份中，2/3来自煤炭和石油的使用；而中国温室气体排放总量中，以化石能源为源的占到3/4以上。

内蒙古已被确定为全国11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交 — 6 — 易试点之一，但未列入国家发改委确定在北京等7个省市推进碳排放权备案交易试点。

建议我区应尽快推进大气污染物排放总量有偿分配和交易制度，碳汇项目实现国内自愿减排交易，研究开展清洁能源配额交易。国家应启动组建一体化的环境综合交易所，统一实现温室气体排放量交易和污染物排污量交易，拓展实现碳汇交易和节能交易。内蒙古作为能源生产和消费大区、森林和草原碳汇大区，为迎接绿色低碳市场的到来，积极谋划京津冀区域碳排放交易体系建设，进而推进环境一体化交易体系建设。积极努力争取将未来的环境综合交易所能够备案落户内蒙古，一旦成为现实，我区将华丽转身，极大促进内蒙古经济社会全面腾飞，有利于实现长期稳定和繁荣发展。

五、利用节能环保产业新模式，激活污染治理市场

我区已编制了“十二五”《环保产业发展规划》和《节能环保产业发展规划》（2013年-2020年）。发展节能环保产业，对于推动节能减排降碳，提高能源资源利用效率，促进产业优化升级，推进经济发展方式转变，打造新的经济增长点具有重要意义。雾霾困局引发政策持续加码，国家密集出台了一系列重大政策，包括《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》，以及《土壤污染防治行动计划》，其中着重体现了行业技术政策方向，对于产业来说，也将会带来一些可关注的机会。

首先，我区应继续加大对环保基础设施投入，加强重点及薄弱环节设施建设，为环保产业发展提供基础条件。其次，通过完善管理体制和

— 7 — 运营机制，营造产业发展环境，开展商业模式创新，如：环境污染第三方治理、政府购买环境公共服务、政府和社会资本合作（PPP）模式等，进一步激活污染治理市场。在城镇垃圾及污水处理、火电厂烟气脱硫脱硝、危险废物及医疗废物处置等重点环节，推进环保BOT（建设-经营-转让）或TOT（移交-经营-移交）治理的创新模式，采取环境服务总承包和环境治理特许经营方式，发展和壮大环保综合服务体系，促进环保产业与制造业的融合，拓展环保产业和资源循环利用行业发展空间。同时，要培育龙头企业，倾斜增加科技投入，增强自主创新能力，突破一批具有重大支撑作用的关键性技术，促进环保产品的研发与生产，打造具有地区特色的产品品牌。

综上，我区应积极把握这一难得的战略转型与发展机遇，为迎接绿色低碳时代的全面到来做好准备，更好发挥内蒙古在大气污染区域联防联控中的重要作用，为让北京的APEC蓝能够实现常态化加倍努力，推动国家生态文明制度建设和内蒙古经济持续健康发展。

— 8 — 附：

我区大气污染防控形势初探

民盟区委大气污染专题调研组

面对我国大气污染形势日趋严峻的现状，特别是以城市群为特征的区域性大气环境问题日益突出，京津冀地区以细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的灰霾频发。这一切不仅损害民众身体健康，同时也严重制约经济社会的可持续发展，影响社会和谐稳定。

“霾”在气象上是指能见度变差的一种天气现象，当大气湿度不是太大的情况下水平能见度小于10公里可称为灰霾。PM2.5可以引发呼吸道阻塞或炎症，致病微生物、化学污染物等协同进入体内致癌。有证据表明：全球每年约210万人死于大气中PM2.5等悬浮颗粒物浓度上升对人体肺部造成的损害。世界卫生组织（WHO）在2005 年颁布的《空气质量准则》中规定：PM2.5的年均浓度和日均浓度的限值分别为10μg/m3和25μg/m3。针对于此，我国将于2016 年起实施的《环境空气质量标准》中规定：PM2.5的年均浓度和日均浓度的一级限值为15μg/m3和35μg/m3，二级限值为35μg/m3和75μg/m3。但鉴于我国在一定程度还是工业化初级阶段的发展中国家，且对PM2.5的认识与研究起步较晚，特别是我国经济社会发展的特殊国情对其限值相较于国际标准来说要明显宽松，实现WHO指导值还任重而道远。

一、我区大气污染防控的基本背景

京津冀及周边六省区是我国大气污染最严重的区域之一。分析灰霾天气形成的原因，内因是污染的排放，外因是合适的气象条件，而能源使用的排放是其主因。根据北京市PM2.5来源解析研究成果，全年PM2.5来源自区域（跨界）传输贡献占1/4强大约3/4由本地产生，六大贡献源依次为二次无机气溶胶、工业污染、燃煤、土壤尘、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧。另据研究，尽管污染的排放是以PM2.5为特征，但空气中挥发性有机物和重金属等其他污染物以及土壤和水体的环境污染也不容忽视。我国工业化进程中工业等污染和广大农村的土壤、水源严重污染的叠加效应，是严重灰霾形成的特殊机理。

内蒙古地区是我国的资源大区、战略性能源基地，属典型的资源型经济体，自改革开放以来，特别是近年来持续对外输出资源和能源，在对国家的社会经济发展做出了重大贡献的同时，但也付出了沉重代价，导致自然资源过度消耗、生态环境日益恶化、经济效益不断下滑，这些问题已经成为制约我区可持续发展的核心问题之一。如何统筹经济建设与生态文明建设，是建设经济发展、社会稳定、文化繁荣、人民富裕、生态良好的美丽内蒙古过程中必须着力处理好的重大关系。环境保护对维护内蒙古作为“我国北方重要的生态安全屏障”地位具有十分重要的作用，对全国生态文明建设具有实质性意义。

为应对我国频发的大范围重污染天气和灰霾事件，2013年9月，国务院正式颁布了《大气污染防治行动计划》（“大气十条”），提出了：“到2017 — 10 — 年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，水电、地热能、风能、太阳能等非化石能源消费比重达到13%，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，逐步提高接受外部输电比例”。为实现这个目标，目前以“输煤为主，就地平衡”的电力发展方式亟待进行调整和转变。该“计划”提出到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上；京津冀区域细颗粒物浓度下降25%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。国家将内蒙古列入京津冀周边大气污染防治重点区域，按照国务院要求，环保部等六部委印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，明确了下一步大气污染防治的主要目标，对我区的约束性要求是：到2017年，细颗粒物（PM2.5）浓度在2012年基础上下降10%。这就意味着我区做好大气污染防治工作需要付出加倍的努力，不仅要做好自身的节能减排工作，也承担这为改善全国、特别是京津冀周边区域空气质量多做贡献的责任。

目前，我国常规大气污染物排放增加态势基本得到遏制，我区城市空气质量常规监测指标（二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物）总体向好，但按照新标准，全国2/3的城市空气质量不达标，城市进入新型复合大气污染阶段，灰霾等污染问题日益突出。2014年1—7月，我区实行新标准的呼和浩特、包头、赤峰和鄂尔多斯4个城市空气质量综合评价不达标，超标指标为可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）和二氧化硫（SO2）。可吸入颗粒物平均浓度120μg/m3，超出国家年均值二级标准0.71

— 11 — 倍；细颗粒物平均浓度45μg/m3，超出国家年均值二级标准0.29倍，城市平均达标天数比例仅为66.0%。其余8个盟市按旧空气质量标准评价，综合评价为二级良好。与上年同期相比，8个城市环境空气质量总体评价级别无变化，平均优良天数减少8.1天，优良天数比例下降3.7个百分点，均有所改善。

二、问题与分析

随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，区域性大气污染问题日趋明显，大气污染防治压力继续加大。京津冀、珠三角、长三角，单位面积的污染物排放量是全国平均水平的5倍。这三大区域占国土面积的8%，但却消耗了全国煤炭的43%，其中以京津冀为最。我们要科学认识京津冀区域最基本的自然环境条件，该区域是用2.3%的国土养了7.95%的人，占了全国GDP的11.1%，区域承载能力整体超载，控制人口和用地规模、调整产业经济结构，需要借助强制性、约束性、限制性的政策工具。

近年来，内蒙古能源工业得到了较快发展。截至2013年底，全区发电装机达到8446万千瓦，其中风电装机1849万千瓦。向华北有6条500千伏输电通道，向东北有5条500千伏输电通道，总外送能力达2600万千瓦。但由于没有远距离大能力外送电通道，我区建设保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地受到严重制约，也不利于节能减排、大气污染防治对能源结构调整的要求。按照国家能源局下发的《2020年全国跨省送电电力流方案》，到2020年，内蒙古电力外送将达5372万千 — 12 — 瓦，在现有外送2482万千瓦的基础上新增2890万千瓦。国家近日发布的《能源发展战略行动计划》（2014-2020年）提出的主要任务中，包括：“推进煤炭清洁高效开发利用，推进煤电大基地大通道建设。重点建设锡林郭勒、鄂尔多斯等9个千万千瓦级大型煤电基地。发展远距离大容量输电技术，扩大西电东送规模，实施北电南送工程。推行区域差别化能源政策。在能源资源丰富的西部地区，根据水资源和生态环境承载能力，在节水节能环保、技术先进的前提下，合理加大能源开发力度，增强跨区调出能力。大力发展可再生能源，重点规划建设酒泉、内蒙古西部、内蒙古东部等9个大型现代风电基地以及配套送出工程”。

通过特高压输电通道建设可有力推进我国能源结构再平衡。在内蒙古建设特高压外送基地有着优越条件。首先是煤炭、风能、光能蕴藏量丰富。鄂尔多斯、锡林郭勒、呼伦贝尔三大煤电基地开展前期工作的电源规模达1亿千瓦以上。在国家规划的7个千万千瓦级风电基地中，蒙西、蒙东两个千万千瓦级风电基地装机容量近3000万千瓦，2020年全区风电装机可达5800万千瓦以上，年发电量1200亿千瓦时以上，每年可节约标煤4000万吨，节水1亿吨，减排二氧化硫80万吨、二氧化碳1亿吨；2020年光伏发电装机将达600万千瓦。通过特高压外送通道实现风电、火电打捆外送，能够有力促进我区可再生能源的发展，实现绿色能源在更大范围消纳。其次是加快内蒙古远距离、大容量电力外送通道建设，是落实国家深入实施西部大开发战略、变资源优势为经济优势的关键举措。内蒙古作为大型能源基地距离华北、华中、华东等负荷中心地区600—1500

— 13 — 公里，是特高压输电的经济合理距离。经测算，内蒙古电力输送到这些地区的落地电价仍低于当地火电上网电价，风电上网电价也是全国最低的。

内蒙古自治区拥有大森林、大草原、大湿地和大沙漠，特别是森林和草原的生态系统服务价值巨大，包括对有机物质生产、营养元素循环、水源涵养、水土保持和气体调节等5种生态系统服务。2002年的研究就表明，内蒙古各主要生态系统所产生的服务价值就达到当年自治区GDP的3.7倍。其中仅固定CO2的价值为2127.3亿元，释放O2的价值为1876.0亿元，这一估算中只包含了上述5种生态系统服务，其它还有对环境污染的净化作用、文化旅游娱乐价值、生物多样性价值等诸多服务未参与计算。从这一不完全的估计中可以发现，内蒙古各主要生态系统服务中蕴含着巨大的环境资源价值和生态经济效益，对保障北方生态安全屏障意义重大。我们应深刻认识内蒙古森林和草原的功能定位，如何体现其生态价值，需要有力的政策措施予以保障。

根据2013年04月23日第十二届全国人大常委会第二次会议，国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，《生态补偿条例》框架已经初步确定，进入法律起草阶段。生态补偿条例是国家强制性要求对生态资源、环境开发、利用而必须补偿、维护生态平衡的法规。并以此为依据，进一步细化流域、森林、草原、湿地、矿产资源等各领域的实施细则，是一部生态环境补偿领域的专门性法规。

总体上讲，我区产业结构重型化的特征比较明显，重工业比重高达 — 14 — 70%，支柱产业电力、钢铁、化工等的耗能高、污染物排放量大，资源和环境矛盾问题将进一步扩大，污染减排难度加大。煤炭占能源生产比重超过九成，我区2013年万元GDP能耗为1.27吨标准煤/万元，能耗强度是全国平均水平的1.72倍，能源消费总量为22991万吨标准煤（当量值），占全国比重为6.13%，仍呈现快速上升的趋势。随着国家将对能耗总量和强度实施双控制，以及污染物总量减排目标的强化，“十三五”我区节能减排工作面临的任务依然十分艰巨。因此，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，提高能源生产力和碳生产力，调整产业结构，控制能源消费总量、减少工业废气的排放总量和碳排放总量，成为我区大气污染防治的关键所在。