广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

第一篇：广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

网格广州

2015年1月，国务院总理李克强在广州实地了解外来务工人员生活情况。他说，必须改善农民工、城市困难群体生活条件，努力提供均等化基础公共服务，为他们的纵向流动提供公平机会。

而2014年11月，广州市发布通告，要求外地人口来广州，应当自到达居住地之日起三个工作日内，向所在街道、社区等管理机构申报登记。房屋出租人、物业、中介、用人单位也有责任协助登记。

“落地签”政策引发舆论热议。从改革开放之初的“开门迎客”，到“以证管人”“以房管人”，广州的流动人口治理模式变迁，很大程度上折射出中国城市化蜕变的阵痛。

稳住“流动”的广州

在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外地人与广州的关系曾出现了最为自由宽松的状。

《瞭望东方周刊》记者李在磊/广东广州报道

山东姑娘徐文玲最近特意约朋友一起吃了顿饭，以纪念她来广州生活的第十个年头。

徐文玲告诉《瞭望东方周刊》，她渴望能像本地人一样享受到广州的公共服务保障，但繁琐的手续让她对“办事窗口”望而却步。“这让我始终觉得自己是外地人。”

令她烦恼的这些“麻烦”，目前在广州有望通过数字化的方式化解。

在广州市越秀区六榕街道盘福社区，面积0.01平方公里的两个机关宿舍大院内，专职网格员张思君每天都要对11栋居民楼巡访一遍。

自从小区入口墙壁上贴出印有她电话号码的宣传海报后，这位挂着绿色标牌的广东女孩就开始走家串户。

张思君负责的是一个包含200户居民的网格。2万多个这样的网格，将广州揽在一起。

借助移动智能技术，广州正探索网格化精细管理，在“麻雀式”微观网格内培育大城市的熟人社会。而张思君的工作正是在网格化管理中最基础的一环。

网格员就是“微政府”

广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒告诉《瞭望东方周刊》，为了简化流程，缩短居委会到住户的最后一百米距离，送服务上门，在网格化管理框架内，他们开发了“网格化服务信息管理系统”。

该系统在移动客户端装载APP程序即可操作。用户点开平板电脑上的应用图标，就会出现“我的任务”“网格信息”“办事指南”“信息采集”等19个事项条目，囊括涉及流动人口事务的所有政务信息。

届时，徐文玲只需点击“办事指南”中的“流动人口服务”项目，“流动人员居住登记”“房屋租赁登记备案”等之前需要到职能部门办理的事项，都详尽列出所需材料、办理流程、文件依据等内容。

其中，“办理流动人口一孩生育登记”的“所需材料”中，明确指出需要《广东省居住证》。

继续打开《广东省居住证》的链接，《广州市流动人员/居住证信息登记表》的电子版出现在屏幕上。张恒说，网格员只需携带移动终端上门服务，两项业务在家里就可办结。

网格员与居民面对面的每一次交流和服务，就意味着一次政府和市民的沟通，或者一次市民参与社会事务的“微治理”。

“每一个网格员都是一个‘微政府’。”张恒说。系统的前期数据依靠已有的“民生档案”导入，后继的完善、更新，就要寄希望于网格员在一线的采集能力。

广州市越秀区六榕街道是最早尝试网格化管理的街道办事处之一，张思君负责的是这个街道内盘福社区的第二网格。她说，已经摸索出不少同陌生人打交道的小窍门，“心态摆正，耐心办事，戒备慢慢就消除了。”

“只要你放心出示自己的身份证，我们来给你跑腿。”张思君告诉本刊记者，一个新住户搬进来之后，以前可能会有“计生”、“流管办”等七八个单位上门查访，现在只需一名配备平板电脑的网格员即可。

为什么200户一个网格

张思君短发、微胖，微笑里流露出亲和力。通常，每到一个新住户家中，她都会掏出随身携带的8.9寸平板电脑“唠叨”一番。按照每栋楼6层高、每层18级楼梯来算，她每天要爬1000多级楼梯。为了照顾上班族的作息，每周还要在夜间时段拜访住户。

敲门、入户、取得信任，是每一个网格员最基本的职业技能。

盘福社区第二网格最新的“搬进搬出”等人员流动信息，都会被张思君通过移动客户端一五一十上传至后台系统。

经过网格员们孜孜不倦的“扫楼”，人口数据库日益充盈。甚至，在部分数据完备的小区，网格员可以调出出租屋的户型图，将合租户的管理细化到房间。

张思君对自己网格的情况了如指掌。“这里有18个沙井盖、4棵树、6个花坛……”不疾不徐地报出一串数字后，她翻出随身携带的平板电脑确认一番，再向《瞭望东方周刊》说出最重要的人口数据：总共11栋不超过7层的楼房里，住着214户，共计903人，其中育龄妇女128人，流动人口有84人。

这应是广州城市治理的最小单位。

2014年，《广州市推进城市社区网格化服务管理工作总体方案》下发，拟在2016年底建立一支专职网格员队伍。将全市近500万户居民，以200户为单位划分成2万多个“网格”，进行精细化管理。

2014年7月，广州市市长陈建华在网格化管理工作会议上，解释了为什么以200户为单位建立基本网格：“一个网格员负责200户，一个月就基本把网格内的户主都记住了，3个月基本可以了解每户的状况，半年则可以数出每家每户的家庭成员。甚至有多少外来人员，多少出租屋，租金多少，都清清楚楚。”

广州市民政局基层政权和社区建设处处长李伟光告诉《瞭望东方周刊》，200户是非常微观的社区，可以实现服务市民的“最后一百米”。

李伟光说，按照“采办分离，一格一员”的原则，每个基础网格都要配备一名专职网格员，全广州市需要2.1万名网格员。

专职网格员队伍可以通过整合现有街道聘用人员组建，人手不足还可向社会招聘。“比如，黄埔区的长洲街道整合了23个人，另外还公开招聘了27个人。”他说。

率先进行试点的六榕街道，还在完善网格员绩效考核，每个网格员每月薪资或上调300元至500元。

从自由放任到防范管控

在广州，“商贾聚焉，百货骈集”的现代生产生活方式空前复杂，流动人口总量的无节制膨胀、无规则迁徙，共同倒逼着城市管理模式向精细化、智慧化方向发展。

改革开放伊始，人们远远没有预想到，人员高速流转之后所带来的社会治理难题会如此棘手。

1980年，根据原外经贸部规定，广交会可以同港澳台地区和旅居海外的华商洽谈内地台湾之间的贸易。其时，广州已经成为改革开放的前沿阵地，当年的长春电影制片厂专门制作了一部以广交会为背景，反映经济体制改革新气象的影片《客从何来》，这部电影的主题歌便是著名的《迎宾曲》。

“花城百花开，花开朋友来。”很多人对上世纪80年代广交会的人山人海的场面记忆犹新。

中山大学社会学与人类学学院院长蔡禾告诉本刊记者，在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外地人与广州的关系出现了最为自由宽松的状态，市场经济使个人权益慢慢摆脱了“属地原则”的局限。

之后，越来越多的人涌入广州。1988年，广州流动人口达到117万，1993年达到170万之多。

经过短暂的自由放任，流动人口问题成为改革开放后中国遭遇的重大社会问题，广州的流动人口管理模式转向防范管控型。

1996年，广州市制定实施对出租屋和外来人口管理的三年规划，落实市、区县、镇街三级管理机制，各居委、村委成立出租屋治安管理小组，并建立对出租屋和暂住人员的日常管理登记和电脑管理制度。

到2001年，广州设立出租屋和外来暂住人口管理小组2199个，管理人员11671名，其中专职户口协管员3383名，各区公安分局与市局之间对出租屋和租住人员的资料基本实现联网管理。

同样在2001年，广州开始对流动人口实施IC卡暂住证管理。2005年5月1日，《广州市房屋租赁管理规定》实施，确立“以屋管人”“人屋同管”、动静结合的流动人员管理方法。

怎么能不出门就解决问题

“对于流动人口，要么是以证管人，要么是以房管人。”广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎，曾主持过《广州市流动人口IC卡管理创新研究》课题研究，他告诉《瞭望东方周刊》，转变发生在2003年以后，课题组发现流动人员的办证率逐年下降。

广州2001年推出IC卡暂住证时，《收容遣送条例》尚未废除，它是IC卡暂住证制度的主要法律支撑。2003年《收容遣送条例》废除后，处罚手段没有了，IC卡暂住证的功能更多地转向服务。

近两年，广州的流动人口数量达到顶峰。2014年4月，广州市来穗人员服务管理局局长陈绍康通报，截至2013年底，广州登记在册流动人口686.7万，按照一定的漏登率计算，实际居住的流动人口约837万，比常住人口(832万)还要多出5万。

不仅体量庞大，人口结构也空前复杂。以张恒服务的番禺区为例，全区户籍人口81.7万，登记在册的外来人口113.6万；番禺是广州南端著名的“睡城”，居住在此、在广州老城区上班的“钟摆人群”为80多万。

在番禺丽江花园小区租房子住的刘琳，就是昼出夜伏的“钟摆人”，很难融入周边生活环境。她告诉《瞭望东方周刊》，由于大部分政府部门周末休息，办事要请半天假专门跑一趟，“万一证件没带齐，就只能多等一周再向老板请假。”

除此之外，番禺区人户分离人口又有50万，还有大学城的学生、教职员工20万，以及数量庞大的港澳人员、外籍人士。他们可能面临的问题并不比刘琳少。

“人太多了，管理压力特别大。”张恒说，如果沿用旧思路，需要投入更多财力、人力，效果却未必好。

模式创新更应看成是在严峻新形势下的倒逼促成的。

“花了很多心思，怎样能不出门就把问题解决了。”张恒说，在成员不够稳定的社会环境下，提供持续、便捷公共服务的成本也在增加。

现代都市的“熟人社会”

网格员的重要职责，就是通过“扫楼”采集信息。事实上，公安、计生等政府部门对人口信息的收集早已在进行，但很多信息并未共享。

部门之间的信息壁垒，造成政府耗费大量资源去核实居民信息。“信息孤岛，是推动网格化管理的最大障碍。”广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒说。

广州市也意识到，横亘在网格化管理面前的这一难题必须破除。李伟光透露，一个名为“入格事项”的管理办法即将出台，凡是需要纳入网格化管理的事项，各部门必须提供相关数据信息。

“不把信息给出来，就不给钱，这是市长说的。”李伟光告诉本刊记者，他们也十分注重信息安全的保障。首先，数据库会有一个权限设置，不是任何一个层级的管理人员都可以看到所有数据，移动设备上也会采用一些可靠的保密技术。

张思君告诉本刊记者，专职网格员要经过专业培训才可以上岗，培训内容就包括详细的信息安全保障。上岗前还要签署保密协议。

经过梳理，社区治安、出租屋管理等12大项121小项城市管理事务，以及民政、计生、人社等社会管理类10项78小项事务，将全部纳入网格员的日常管理。

李伟光说，经过培训，加上运用一些数字化手段，网格员基本都可以胜任网格化管理的工作，因此招聘时对文化水平并没有特别高的要求，大专、甚至高中毕业即可。但是，推行网格化管理，要求网格员与居民“打成一片”，所以对政治素养提出了一定的要求。

据他介绍，适当放宽学历限制，也是希望辖区内的居民应聘网格员，“彼此熟悉了解，便于开展工作。”

现代都市的钢筋水泥丛林，将市民分割成为原子式的陌生群体，这也是城市治理的症结所在。而0.01平方公里的“麻雀式”网格，使得在局部范围内培育熟人社会再次成为可能。

“培育熟人社会，属于更深范畴的社会治理。”李伟光说，广州近年来一直在推动熟人社区的建设，划拨专门经费，为社区提供更多的文体活动，培育小区的社会组织。此外，还组建社区议事平台，让包括非户籍人口在内的居民共同协商小区事务。

李伟光说，在这个过程中发现，社区内的成员的互动、交流活跃起来后，居民投入的资源，甚至超过了政府投入。关键的问题在于，要把握住社区居民共同关心的焦点。

而网格化管理的革命性在于，在一个微观社会里为精细化管理提供了入口。

非洲人在广州

在广州的非洲人数量到底有多少？李志刚说，广州市公安部门给出的数字是1.6万?2万，这是一个比较可信的数。

《瞭望东方周刊》记者李在磊特约撰稿李振/广东广州报道

20岁的餐厅服务员小萍性格爽朗，从湖南岳阳老家到广州刚刚3个月，已经与店里的老员工打成一片。

招呼完一拨客人，她又让贵州收银女孩再检查一遍自己现学的“速成英文”。小萍的英文发音里，混杂着若隐若现的“非洲口音”。

这并不影响她与客人进行基本交流。很多像尼日利亚人马杜这样的老主顾，都能讲一口地道的“广东普通话”。

马杜说话时，舌头怎么也打不起“卷”，总是不由自主地伸长舌头抵住齿龈，把“吃饭”这样的字眼读成平舌音。但诸如“靓仔”(帅哥)、“两公婆”(两口子)、“没所谓”(无所谓)等粤式词汇，他都能脱口而出。

每次点餐，小萍直接将马杜与他的广东妻子，引至他们习惯的倒数第一排餐桌前就坐。这家位于广州地铁二号线三元里站C2出口的非洲饭店，成为在穗非洲人的一个聚集点。

与自己的孩子交流都有问题

店里的大厨阿发本名阿尔法，架不住店里伙计老谢、七哥拿他生疏的汉语发音开玩笑，干脆起了这样一个非常广东的名字。凭借语言优势，他有时还会客串“跑堂”，为餐厅里几乎清一色的非洲顾客点餐、上菜。

“不要问我工资，我不是打工的。”阿发告诉《瞭望东方周刊》，他不是餐厅的服务人员，而是老板特地请到中国来帮忙照看生意的。

最近阿发肩上的担子重了不少，因为这家快餐店的老板艾克，正在为挽救自己即将崩溃的跨国婚姻而焦头烂额，疏于管理饭店事务。

“已经有两个孩子了，还是要离婚。”尼日利亚人艾克来中国已十几年，在广州的黑人商界小有名气，熟悉的朋友纷纷为他的情感挫折而忧心。

从事中非贸易多年的女商人何保愉告诉《瞭望东方周刊》，在广州的非洲人虽然很多，但圈子就那么大，很多人、很多事都无法保密。而每一个异乡打拼者的人生际遇，其实都大同小异。

何保愉是广州增城人，她的布隆迪老友处巴、麦迪娜夫妇在广州的小北也开了一家非洲餐厅。通过这对朋友，何保愉认识了自己的先生，布隆迪黑人黄涛。

在何保愉、黄涛位于广州小北天秀大厦的贸易公司，本刊记者见到了已经为非洲老板工作8年的湖北襄阳人郭书国。他告诉《瞭望东方周刊》，在广州的非洲人最开始只能“跑单帮”，奋斗好多年才开得起自己的贸易公司，而有实力开餐厅的黑人则少之又少。

然而，在外人看来事业有成的处巴、麦迪娜烦恼并不少。

虽然在广州打拼多年，但处巴和妻子仍不会讲中文，英文也只略懂一点，平时两人只用布隆迪的一种土语交流。而他们的大女儿泰雅、小儿子杰德在中国出生、长大，能说流利的普通话、英语，但已经不会说非洲本土语言。

“他们与自己的孩子交流都有问题。”何保愉说，泰雅8岁，杰德6岁，都在中英文学校上学。他们的父母非常担心孩子长大后，会完全不适应布隆迪的生活方式。

与非洲人打交道的默契

在何保愉看来，泰迪、杰德除了肤色不同，生活习惯上与中国小孩完全没有差别。

泰雅剪掉了适合非洲人发质的小辫子发型，留起了齐刘海，杰德则热衷于收集班主任奖励的小红花。在何保愉的办公室里，张贴着姐弟俩荣获的“阳光宝贝”“立定跳远冠军”奖状。

两个孩子吃馒头，喝稀饭，讲普通话，但是带着湖北口音，因为在他们家工作了近十年的保姆是湖北人。泰雅和杰德还会随保姆回湖北老家过春节。

“只要摸透脾气，非洲人其实很好相处。”郭书国说。在广州，非洲人与中国人亲密相处的故事并不少。

马杜的孩子也在中国出生长大，能说一口地道的粤语。马杜告诉《瞭望东方周刊》，他1998年来到中国，是到广州闯荡的最早一批非洲人，开始做摩托车配件贸易，后来转为护肤品，因为做生意，在广东江门认识了现在的妻子劳红，结婚后在江门买了房子。

虽然中国话说得很好，但马杜看不懂汉字，所以劳红也是他生意上的好帮手。

从事非洲签证中介服务的柳松告诉《瞭望东方周刊》，非洲人大量进入广州后，因为语言、文化上的隔阂，引起了一些人的担心。实际上，到广州淘金的非洲人都是为赚钱而来，本着和气生财的原则，绝大部分人都会遵纪守法。“能发财的都是按照中国人的规矩办事、不乱来的人。”他说。

柳松曾是援非技术人员，援建项目完成后留在尼日利亚创业，回国后选择落脚广州。

他曾想向政府建议，设立专门的非洲贸易城以便集中管理，但这个想法在何保愉看来不现实，也没必要。她说，经过多年的磨合，政府管理人员、大厦物业，以及保安、非洲人的雇员，都已经形成了与非洲人打交道的默契。

中山大学城市与区域研究中心教授李志刚，是最早研究“非洲人在广州”课题的专家。他告诉《瞭望东方周刊》，广州的小北路已经形成了包容非洲人聚居生活的氛围，这种“社区感”的形成并不容易，需要时间的积累，“这恰恰是管理上成功的一面”。

中非跨国婚姻大量出现

李志刚在调研中发现，广州的中非混血儿童以5?7岁居多，这是因为2008年以后，签证制度相对严格，为了延长签证时间，一些中非跨国婚姻开始大量出现。

那么，在广州的非洲人数量到底有多少？李志刚说，广州市公安部门给出的数字是1.6万?2万，这是一个比较可信的数据。“网上传的几十万，应该是‘候鸟式’的非洲人，常住广州的没那么多。”

据《南方都市报》报道，目前在穗的非洲人已遍布非洲54个国家，留学生群体也来自52个国家。其中，广州市越秀区和白云区是非洲人在穗集散地，60%居住在白云区的三元里和越秀区的小北两个核心区域。

何保愉对本刊记者说，三元里的非洲人以来自尼日利亚等西非国家的群体居多，在小北活动的非洲人多来自乌干达、布隆迪等东非国家。

虽然非洲人社区越来越成熟，但非洲人也“越来越谨慎，不太愿意讲。”李志刚说。

他告诉本刊记者，2005年，在广州的非洲人群体刚刚开始被媒体关注的时候，人们抱着“欣喜”的态度去看待新事物、新现象，但随着媒体曝光越来越频繁，一些问题被放大，造成了外界对他们的一些误解。

在李志刚看来，远渡重洋来到广州的非洲人，大多具备吃苦、奋斗的“正能量”。他们在各自的国家也属于中产以上的阶层，身上有富于折腾、冒险的“企业家精神”。他们到广州寻找机会的同时，也把非洲这个全球最大的新兴市场开放给了中国。

正是由于与非洲老板建立起默契合作关系，郭书国攒够了在老家湖北襄阳买房子的本钱。“像他这样，给非洲人打工在老家盖房子买房子的人不少。”何保愉说。

当然，非洲老板在促进中非贸易的同时，也赚取了可观的利润，这也是广州的非洲人群体越来越大的原因。而对于黄涛来讲，他来广州生活则是因为爱情。

黄涛7岁时父母死于当地的战乱，国际人道主义组织将他送往意大利后，他被米兰的一家教堂收养了9年。此后，黄涛先是重返故土，又去迪拜谋生，最后跟何保愉留在了广州。

黄涛告诉《瞭望东方周刊》，他正在考中文版的驾照，努力融入广州的生活。

公共服务是社会稳定之本

“三日内登记”的要求一直都存在，全国各地都一样，并不是最近提出来的

《瞭望东方周刊》记者李在磊/广东广州报道

市场经济环境下，社会流动速度加快，人员流动、迁徙变得异常频繁，相应的城市管理水平却难以及时跟进。针对流动人口的公共服务，如何得到较好的保障？现阶段流动人口治理最大的困难是什么？政府如何去保障流动人口的权益？未来流动人口治理的趋势又是什么？《瞭望东方周刊》就此专访了广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎。

“三日内登记”的要求一直都存在

《瞭望东方周刊》：近来，广州市政府网发布规定，外地来穗人员到达居住地三日内需向有关机构报到，并登记信息。广州为什么会忽然出台这样一个引发争议的规定？

黄石鼎：首先，“穗府36号文”不是新鲜事物，“三日内登记”的要求一直都存在，全国各地都一样，并不是最近提出来的。

再者，这里边体现出的是越来越精细化的城市管理思路。我们常说，对流动人口的公共服务要实现均等化，但是到底要给多少人提供服务？他们是谁？年龄结构是怎么样的？他们什么时候来，又是什么时候走的？等等，这些基本情况要了解到位。

例如，一个地方要提供基础教育设施，如果放在以前，只要统计一下这个地方的户籍人口，就可以推算出一年有多少学龄儿童，以此为依据修建学校，提供学位。

问题是，现在城市的状况变复杂了，除了常住人口，广州还有一半的流动人口，他们很多人是没带小孩的，有的小孩还是“候鸟儿童”，这种情况下该怎么提供公共教育服务呢？

跟常住人口比起来，流动人口是流动的，这些信息自然很难被人掌握。交通、医疗、社会保障，都存在这样的问题。对流动人口的地域分布，年龄结构这些信息不了解，怎么可能“对症下药”提供公共服务？登记的规定也是这种治理思路的延伸，还是希望能拿到这部分数据。

《瞭望东方周刊》：这是不是意味着，随着城市管理压力增大，广州对流动人口的管理尺度会越来越紧。

黄石鼎：以后是收紧还是放松，这个很难评价。一个城市的承载力是有限的。城市里路越修越多，交通却越来越拥挤，因为人太多了，导致投入不断加大，公共服务水平反而不断下降。

而且，广州的流动人口治理形式是非常严峻的，压力非常大。我们调研的数据是，流动人口与常住人口的比例达到了一比一，流动人口有800多万，这个体量是非常大的，而且类型也越来越复杂。

但是，获取信息，不仅仅是对社会治安的控制，很重要的原因是为公共决策提供依据。当然，随着技术进步，完全可以采用移动终端、智能网络等灵活的方式去做这些事情。至于很多人担心的信息安全，也是一个技术层面的问题，有法律法规来保障信息安全。

如何消除不稳定因素

《瞭望东方周刊》：既然服务这么重要，为什么还是会看到很多外来务工人员权益未能得到很好保障的现象？

黄石鼎：流动人口在一个地方得不到应有的服务、保障，就会引发社会的不稳定。

可是，怎么样能让流动人口享受均等化的公共服务？这里有一个关键性问题，目前我们国家的财政体系是“分灶吃饭”，各家各管自家的娃，修路也好，建学校也好，用的都是地方财政的钱。

比如，一个湖南户籍的小孩，到广州来读书，这笔公共教育支出谁来掏呢？如果所有人一视同仁，全部实现“市民化”，广州的财政是支撑不起的。

《瞭望东方周刊》：流动人口来到一个城市工作，也为当地的社会、经济发展作出了贡献，也理应分享到发展带来的成果。

黄石鼎：是这样的，但是现在我们国家的城市治理还精细不到这种程度。因为，还有很多人是没在当地交税的，如果一刀切，全部都做到本地市民待遇，就会导致落后地区的人口源源不断地向发达地区流动，城市规模无限膨胀，最后瘫痪。

这就造成一些作了贡献的人群，暂时没办法享受到相应的服务。目前能想到的办法是积分制，根据你在广州生活的年限、交税年限等等，综合多方条件，给你一个积分，积分累计到一定程度，就可以享受更多到医疗、教育保障。

市场手段可平衡人口结构

《瞭望东方周刊》：总体来讲，流动人口与常住人口之间的区别应该是越来越小的，这在哪个方面最显著？

黄石鼎：在政治层面，会让更多的流动人口参与到城市发展的决策过程中来，赋予他们更多的政治权益。比如说，流动人口可以参选人大代表，参与到社区基层治理，等等。

《瞭望东方周刊》：未来广州的流动人口管理模式会是什么趋势？

黄石鼎：在理念上，城市管理会越来越文明，会渐渐地从过去单纯的管理，向服务转变。服务是首位的，手法也会越来越柔性。

会越来越多地运用一些市场手段进行调节。一个地方流动人口的多少，不是以部门意志为转移的，而是与这个地方的产业发展有很高的关联度。这个地方的经济在不断增长，就不断会有外地人到这里工作，而且产业结构不一样，流动人口的结构也不一样。我们可以通过产业升级，调整产业结构的方式，平衡人口的数量与结构。

作者：罗宗毅来源：学习时报字数：4031 今天，依法治国已经成为我国政治生活中的主流话语和普遍共识，但仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠行政权力发号施令，继续沿用过去一些旧的领导方式方法解决问题，其做法与当今依法治理的要求大相径庭。正如总书记所指出：“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展，习惯于陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务，这些办法必须加以改变。”

可见，在由“管理”走向“治理”的路上，领导干部如何尽快走出不适合国家治理现代化要求的传统领导行为模式的误区，转换领导方式，学会运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、推动发展，还是一个亟待解决的问题。

传统领导行为方式有哪些

当前，与全面推进依法治国和国家治理现代化要求不相适应的传统领导行为方式主要有以下几方面。

“行政命令型”做法。用这种方式工作的人，信奉权大于法，有权就可以藐视一切，将个人置于法律之上、群众之上，习惯于用行政命令开展工作，认为公权力是用来管控私权利的，自觉不自觉地要求群众履行义务多，主动保护群众少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，协商疏导少。在对待群众利益诉求时，盛气凌人，以权压人，习惯“爱你没商量”式的“为民做主”。那种采取违法违规的手法推动发展、追求政绩的做法，均属“行政命令型”做法。

“疏通关系型”做法。有的领导干部习惯于遇事“找熟人”“走关系”而不是“走法律”的工作路径。为了地方发展，不走法定程序，往往通过整合人脉资源和人情关系，向有关权力部门要政策、要资金、要项目，“跑部钱进”。其主观用意也许是好的，采用的方法往往也是出于无奈。但这种“重情轻法”的做法，脱离法治轨道，导致公共资源配置不合理甚至产生腐败。例如：一段时间以来，“争高铁”成为热词。一些地方领导围绕高铁走线、设站，发动各种资源，四处奔走斡旋，托人情，找关系，打“悲情牌”或“优势牌”，非要争取高铁站在本地落户不可。从“争高速”到“争机场”再到“争高铁”，走正当程序争取未尝不可，但热衷于“跑领导”“跑部委”“跑专家”，找关系“通融”，用人情“摆平”，借权力“开路”这些做法，除了受地方保护和局部利益驱使之外，也折射出了法律规则意识的缺失。

“满足需求型”做法。一些地方领导面对矛盾和冲突，常常采取满足需求、息事宁人的做法，习惯于“人民内部矛盾用人民币解决”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。本意是大事化小、小事化了，但却助长了部分人“不闹不解决”的心理预期。一方面强化了部分人无理取闹、漫天要价的欲望，另一方面又造成“会哭的孩子有奶喝”，违法成本低、守法成本高的社会不公现象，增添新的社 2 会不稳定因素。更重要的是，这种解决问题的做法，有违社会公正，使那些坚守良知、正义与规则的人对法治丧失信心。

“特事特办型”做法。有的领导认为，只要目标合理，代表人民的根本利益，不管怎么做都是对的。在这种理念指导下，有的地方为了维护“社会稳定”，在维稳过程中不是依法办事，而是采取超越常规的“特事特办”的做法来摆平民众各种合理或不合理的诉求，只求稳控结果，不管具体过程，只重目标，不重程序，或对违法违规问题软弱让步，不敢依法处置，“花钱买平安”。或是简单粗暴地采取截访、拘留等形式对待上访者，将政府维稳行动与民众维权行为对立化。

“运动整治型”做法。例如，专项治理就属于“运动整治型”的一种。打开网页、报纸随处可见新闻标题中出现这样的字样：“消防安全专项治理”“生活垃圾专项治理”“纠正行业不正之风专项治理”“小金库专项治理”等等。查阅党政机关文件，“专项治理”“专项整治”的提法也随处可见。这种方式威力大，见效快，容易形成高压态势，产生明显绩效，但“运动型治理”属于应急手段，“头痛医头脚痛医脚”，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，只有阶段性意义，如果频繁使用，不利于常规治理能力提升。

值得注意的是，我国社会主义市场经济的改革目标模式已确立20多年，依法治国也已提出近20多年，上述种种超越法律法规的现象至今依然随时可见，而且在部分领导干部中形成习惯，根深蒂固。面对人民群众权利意识明显增强的新情况和治理现代化的新要求，拿不 3 出新思路新办法，仍然自闭于原有领导行为方式的“惯性系”，不断重蹈覆辙，使得国家法律的执行和中央改革措施的落实变形走样。

是什么原因造成的

那么，究竟是什么原因造成上述种种错误做法不断出现呢？分析起来，主要有以下原因。

认识误区。一些领导干部认为，现在是“法治初级阶段”，“群众法治意识淡薄”，“依法就没法办成事，办成事就不要依法”。有的认为依法办事条条框框多、束缚手脚，只要能办成事，什么办法都可以用，当前改革发展是主要矛盾，发展需要不断改革创新，而法治具有相对稳定性。二者发生矛盾冲突时，应允许“良性违宪”和“良性违法”。只有突破“条条框框”，才能实现“超常规”发展。有的对法律采取实用主义态度，法律对本单位、本部门、本地区有利的，就依法办事，否则就将法律束之高阁。有的视法律为治理老百姓的工具，把法律主要用于对人，而不是对己，主要用于治民，而不是治权治官。这些错误认识的背后，透视出了一些领导干部对法治的误读，以及在法治思维和法治观念方面的欠缺，说明我们的“法治思维和法治方式”还没有与时俱进。

路径依赖。一个人过去的经历，无论成功或失败带来的体验，会对他现在和将来产生强大的影响，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。这种现象颇类似于物理学中的“惯性”，只要进入了某一路径，无论是“好”还是“坏”，其习惯做法会在以后发展中得到自我强化，一旦进入锁定状态，想要摆脱就会变得十分困难。分析一些领导者的行为方式，可以看到他们过去的老经验、老套路对其现在的行为选择影响甚大。

素质短板。这些年来，领导干部的法律素质有了很大的加强和提高，法律正日益成为领导干部判断是非、行使权力、实施管理的重要价值标准和行为规范，运用法律手段管理经济和社会事务能力得到显著提升。但也应看到，不少领导干部的法律素质仍不尽如人意，甚至存在不少缺陷和问题。一是法律知识缺乏。相当一部分领导干部缺乏对本职工作应有的法律知识的掌握和理解，急需从广度和深度上对应知应会的法律知识予以扩充。二是法律意识淡薄。不具备与依法治国相适应的“法律至上”“主权在民”“人民主权”“权力制约”“法定权限”“权利平等”“权责统一”等现代法律意识。三是依法办事的能力不强。对于法律赋予自己哪些权力以及如何正确行使这些权力，知之不多或知之不深；有的对法律存在片面的理解，造成在实践中不能正确适用法律。

由“管理”向“治理”转变

应当看到，今天我们遇到的社会矛盾和利益问题，完全依赖以往行政管理的老思路老办法去解决已经难以为继。那种以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，以保障行政权力运行为目的管理模式越来越不符合当今时代的要求。随着市场经济体制的建立和依法治国方略的实施。领导干部要树立权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，坚持依法行政，努力实现由传统管理向现代治理的转变。由“为所欲为”到“为所当为”。牢固树立“法无授权不可为，法定职责必须为”的意识，科学定位领导角色，规范行使领导权力。在行使国家公权力时，正确把握好目标与方法、管理和服务、维稳与维权、扩大公权与赋权于民等方面的关系，随时审视其行为是否符合目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的要求。强化法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，决不行使法律未赋予的权力，决不干预法律不允许做的事情，决不懈怠法律所要求的责任。

由“权力本位”到“权利本位”。领导干部手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这就要求各级领导干部树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念，在行政管理和社会治理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。总书记说：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不搞粗暴执法、‘委托执法’那一套。”

由“为民做主”到“由民做主”。“为民做主”体现的是一种“官本位”意识。长期以来，不少领导干部乐于当“父母官”，习惯于事事替百姓拿主意，不管百姓愿意不愿意、高兴不高兴、同意不同意，领导者觉得可以就办了，这实际上是一种错位。正确的做法应当是“自己的事情自己做主”，即由人民当家作主。特别是在社会利益格局多元化的背景下，人民群众既是社会治理的客体，更是社会治理 6 的主体。从而要求各级领导干部和工作人员主动适应新形势，树立行政民主、公众参与、共同治理的观念，学会商量办事。

由“目的至上”到“程序正当”。目的不是管理的出发点，而是它的结果；决定管理好坏的不是动机，是与动机相统一的程序和方法。程序正当是一种“看得见”的正义，可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，使那些即使受到不利决策结果的利益相关方也会因在程序中被公正合理对待而认同和接受这一不利结果。当前重目的、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。各级领导干部及工作人员，都应树立程序意识，严格按程序办事。那种“只要目标或结果正当，手段上可以无所不用其极，过程可以在所不惜”的管理方式应当摒弃。

由“包打天下”到“合作共治”。当前我国社会转型期内矛盾凸显，这些矛盾产生的重要原因是社会利益的多元化，而基于这种多元化社会利益，使得公民诉求多元化的趋势越来越明显。公民参与到社会管理中，充分表达自己的主张和利益诉求，便于维护公民自身的权益，有利于化解矛盾，维护社会稳定。因此，改变以往“政府包揽一切”的职能错位，广泛发动社会组织和公民参与社会治理，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。

第三篇：从公司法律风险控制看企业法律风险防范 -中顾企业法律风险管控中心

从公司法律风险控制看企业法律风险防范-中顾企业法律风险管控中心.txt我不奢望什么，只希望你以后的女人一个不如一个。真怀念小时候啊，天热的时候我也可以像男人一样光膀子！从公司法律风险控制看企业法律风险防范-中顾企业法律风险管控中心

日期：2010-3-18 16:13:30 来源：本站原创撰稿：佚名浏览：45 文章挑错我要投稿近年以来，我国大公司遭遇一系列重大事件，如中航油亏损、长虹被拖欠巨额货款、中国人寿被海外起诉、海信商标被抢注、中国银行系列案件„„这些事件的共同点是因遭遇法律风险而经历了严重问题。由此看来，企业的竞争力包含有抗大风险的能力，核心就是企业防范法律风险的能

一、大公司的法律风险现状

近年以来，我国大公司遭遇一系列重大事件，如中航油亏损、长虹被拖欠巨额货款、中国人寿被海外起诉、海信商标被抢注、中国银行系列案件„„这些事件的共同点是因遭遇法律风险而经历了严重问题。由此看来，企业的竞争力包含有抗大风险的能力，核心就是企业防范法律风险的能力。但是，大部分中国企业的高级管理人员对此还没有足够的认识。

根据英国路伟国际律师事务所(Lovells International Law Firm)提供的《中国企业100强法律风险报告》，其研究中国100强企业法律风险评分活动的主要结果如下：大部分中国100强企业的分值都集中在33分到51分这个范围内，平均值为42分。中国100强企业法律风险评分最高的5家企业如下：

1.联想(Lenovo)97

2.TCL 93

3.海尔(Haier)81

4.中海油(CNOOC)71

5.中粮集团(COFCO)68

好像是“树大招风”，企业规模越大并没有像航空母舰一样抗风险能力也大。特别需要说明的是，通过中外对比，中国企业在法律风险防范及相关行动上的平均花费仅占总收入的0.02%，相对应折合成法律风险评分仅为2分，而实际的法律风险评分的中间值为42分。这就是我们的现状。

二、大公司较大法律风险的主要体现

高层管理人员的注意力可能主要集中在如何避免个人承担刑事或民事责任的负面风险方面。作为公司，根据有关调查报告，较大的法律风险主要体现在行业、组织形式、重大决策、重大财务、重要诉讼、知识产权、企业改制和上市方面。

1、行业：例如高科技企业，涉及许多涉外知识产权风险;而海外投资，重大法律风险基本上都是法律文件;许多老国企，可能面临环境污染集体诉讼、重大安全事故的法律风险。

2、组织形式：新《公司法》、《证券法》颁布后，上市公司、公司管理人员和董事将面临巨额罚款、甚至可能有被摘牌的风险，所有这些风险可能会对公司产生毁灭性的消极影响。中航油的失控，就是组织形式缺陷的例子。

3、重大决策与重要采购和销售行为：重大决策忽略海外当地国家的法律环境，又如外国供货商破产、外国供货商违反或终止合同、因货物不符合规定而导致延迟、额外费用等。同样，在中国境外市场销售产品的中国企业也面临着外国司法管辖区的法律风险，比如：呆帐、主要客户破产、潜在的反倾销措施、反垄断诉讼、产品责任诉讼、与经销商的争议等。

4、重大财务行为：例如偷漏税和隐瞒收入、虚报利润、账外资金循环等。

5、知识产权：每个企业的战略不同，但核心生产力几乎都和知识产权密不可分，比如有关公司发展战略和客户资料、核心生产技术、品牌战略、网站宣传等等。已经发生的有我国大型企业在美国遭遇的“337条款诉讼”、维生素C的反垄断诉讼、跨国公司在外国对中国企业提出的知识产权诉讼等。

6、重大诉讼：逐渐增多的公益诉讼、群体性诉讼、小股东起诉、劳动争议纠纷包围缠绕公司发展;潜在的刑事诉讼，如反商业贿赂、重大安全事故、决策失误追究制日益出现;新闻曝光、信息披露等监督制度越来越迫使公司必须依法经营和管理，行政家长式管理越来越不适应现代市场经济。

7、企业改制和上市：涉及违法买卖国有资产

据2006年4月26日《法制日报》报道，五类中央企业纠纷明显增多。三年来央企报送国资委调处的重大法律纠纷案件中涉外、金融债权债务、劳资、知识产权，以及涉及企业改制和上市公司规范运作的案件明显增加。统计显示，三年来，国资委共收到重大法律纠纷案件221件，涉及央企110多家，直接涉案标的额达269亿元，间接涉案金额超过500亿元。其中，2004年国资委共受理央企重大法律纠纷案件81件，直接涉案金额114亿元，2005年是75件，直接涉案金额70多亿元，无论是涉案数量和涉案金额，均呈下降趋势。但具体而言，涉外案件、金融债权债务诉讼、企业劳资纠纷、企业知识产权纠纷，以及涉及企业改制和上市公司规范运作的案件明显增加，急需企业高度重视。

国资委有关负责人表示，有的企业经营者对法律决策中的法律风险疏于防范，有的甚至为一己私利放任风险，滥用决策权，造成资产损失或者形成大量潜在资产风险，有的法律审核把关不严，还有的资产管理链条长。

继去年发布《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》之后，国资委正研究制定重大资产损失和决策失误责任追究管理办法，今后没有经过法律审核造成损失的，可能要追究领导人和直接责任人的责任。

三、大公司法律风险防范失策的典型案例

1、中国人寿在美国被投资者集体诉讼案

2003年12月，中国人寿保险股份有限公司(下称“中国人寿”)同时在纽约交易所和香港联交所挂牌上市，募集资金达到34亿美元，成为当年全球最大的股票上市。但是，成功上市的喜悦还未散去，2004年1月30日，中国国家审计署审计长李金华公布了2003的审计报告。该审计报告披露，中国人寿的前身中国人寿保险公司存在重大违规行为，涉嫌各类违规资金约54亿元人民币。2004年3月16日，由美国投资者聘请的代理律师事务所Milberg Weiss宣布，其拟代理投资者对中国人寿提起集体诉讼，称中国人寿及其部分高级管理人员违反美国1934年证券交易法，在中国人寿募股期间没有披露不利事实。据中国媒体报道，中国人寿集团已经向中国政府缴纳了税金和罚金总计约6749万元人民币。中国人寿案件集中反映了国内企业在进入国际资本市场的同时，必须尊重并遵守市场规则和当地监管规定，否则将面临巨大的法律风险。

2、华为——思科知识产权诉讼案

2003年思科系统有限公司在美国德克萨斯州东区联邦法庭正式对中国华为公司及华为美国分公司软件和专利侵权提起诉讼，思科提出了巨额的赔偿要求。这是一场全方位考验两家公司资源与能力的战斗，在媒体、客户、合作伙伴、政府资源、技术实力、法律武器组成的数个链条上，战斗全面开始。思科与华为的诉讼案最终以和解告终。在本案中，虽然华为可能没有向思科进行赔偿，但是现在退出整个美国市场对于刚刚开始国际化布局的华为来说不啻于当头一棒。

3、长虹——APEX贸易纠纷案件评述

四川长虹集团(下称长虹)与美国具有华人背景的APEX Digital(下称APEX)的“贸易欺诈案”曝光后，1月7日，长虹发布公告称，目前账面上仍有46750万美元欠款未能收回。长虹第三季季报显示，公司净资产为132.15亿元人民币，这4.6亿美元相当于净资产的近30%。尽管2003年底，长虹总部就专门派出高层去美国与APEX和季龙粉就应收账款问题进行交涉，但在未果的情况下2004年初长虹却又发了3000多万美元的货给APEX。其后长虹又多次邀请APEX董事局主席季龙粉面谈解决但都被季以种种理由推掉。2004年12月14日,长虹被迫在洛杉矶高等法院起诉APEX。从法律角度来看，销售合同最关键的法律风险就是付款。作为销售方可以根据交易实际情况采取多种方式来控制对方不付款的法律风险，如签署信用证、保留货物所有权、寄售、价款担保、保证、现金担保、货物自主回收权、中止履行、强制履行、有效的争议解决手段等等。针对销售活动所在国或地区的不同，中国企业应当与熟悉当地法律规定和实际做法的法律顾问紧密配合，在合同中做出相应规定，将法律风险防范于未然。建立有效的合同管理制度对于企业与合同相关的法律风险防范和管理来说是事半功倍的事情，公司高级管理人员应当引起足够的重视。

四、大公司法律风险防范的成功经验

1、中远的经验

中远集团经营着600余艘现代化商船，远洋航线覆盖全球160多个国家和地区的1300多个港口。其麾下有600多家分支机构，经营网络遍布全球50多个国家和地区。目前，中远集团总资产已近1400亿元。在中远集团跨越式的发展中风险控制机制发挥了很大的作用。集团高层的经营委员会每年都要定期召开会议，专题研究风险控制问题，采取防范措施及时化解风险;其中，法律风险首当其冲。公司制定了《中国远洋运输集团合同管理办法》，实行合同分级管理;在预防纠纷上，中远集团要求各企业在签订合同时要做到事前预防，事中控制，事后监督，严把合同审查关。集团法律部门搞了一个法律信息披露制度，跟踪企业在不同发展阶段应该关注的一些特别的法律问题，并给予一定的法律指导;适时公布一些大的案件，以便各企业借鉴，避免纠纷。

2、中国铝业公司的经验

“中国铝业”股票目前在纽约证券市场同行业股票中股价最高，被投资者誉为“世界铝业第一股”。要想抵御国际风险，必须实现与国际公司的法律对接。中铝公司形成了统一管理、分工负责、资源共享的联动机制，通过不断加强法律事务工作为公司经营决策服务，切实降低和消除经营风险;制定了中铝《合同管理办法》、《法律纠纷管理办法》等一系列规章制度;严格规范了公司内部合同签订审核程序和法律纠纷报告、处理及监控程序等内部控制流程。公司自成立以来未发生过重大诉讼。

五、建立企业总法律顾问制度

参照国际经验，结合律师实践经验，我们认为加强大公司的法律风险防范，建立和完善公司法律总顾问制度是非常有效的对策。总法律顾问作为公司法律风险防范的总设计师和协调人，至少可以发挥以下几点作用：

1、和公司有关部门一起确定和评估公司法律风险的具体范围和事项;

2、起草制定和实施法律风险管理文件;

3、建立执行防范和化解的职能人员和做法;

4、进行有效培训，使部门和员工理解并实施上述制度;

5、建立评估和审查考评制度。

自从2002年7月国家颁布《关于在国家重点企业开展企业法律总顾问制度试点工作的指导意见》以来，国家又在2004年、2005年先后发布《国有企业法律顾问管理办法》、《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》，来推动企业总法律顾问制度的发展。

据《法制日报》报道，去年39户央企法律顾问挽回或避免损失500多亿。截至2006年3月底，53户大型企业实行总法律顾问制度的达29户，占54.7%，设立法律事务机构的有44户，目前167家央企中有120家设立了法律事务机构。去年国资委的一项调查显示，法律顾问保障作用凸显。实行总法律顾问制度的39户央企中，法律事务机构累计出具法律意见书3.9万件，审查合同120多万份，合同总标的额达4.7万亿元，为企业挽回或避免损失547亿元。

虽然三年来不少企业将法律顾问的审核作为经营决策前的必经环节，目前央企的二级子企业中也有近200家实行了总法律顾问制度，但与国资委2004年提出三年53户大型央企全部建立总法律顾问制度的目标相比，仍有明显差距。

建立总法律顾问制度，关键还是要提高总法律顾问的水平。总法律顾问对于企业重大决策涉及的法律事项，要敢于并善于提出正确的法律论证意见;对企业在结构调整、产业优化升级、改制上市、自主创新以及实施走出去战略中，加强法律风险防范，对公司负责。大公司要重视和加强总法律顾问的作用。