关于司法体制改革的几个基础性问题

第一篇：关于司法体制改革的几个基础性问题

关于司法体制改革的几个基础性问题

改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。随着当前司法体制改革试点工作的逐步深入，改革推动者、参与者在“问题导向”的指引下已将改革任务聚焦于完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度、完善司法责任制等核心问题。如何理解中央改革导向、如何把握改革的基础性问题，以避免和祛除根深蒂固的行政化观念对改革实践造成影响和妨碍，已成为改革实践者必须直面的现实。为此，笔者从试点法院改革实践的角度出发，就应予进一步厘清的几个基础性问题略抒管见。

一、关于建立科学的法官员额制度

人的问题是根本问题。改革首先呼唤法官队伍的职业化、专业化建设，其基本路径首选去芜存菁、去伪存真地构建法官员额制度，以实现由合格法官行使裁判权，根本性重塑司法权主体。在这项改革实践中，需要明确两个基本问题。

问题一：法官员额的确定应参考哪些因素？

确定法官员额需要考虑的因素非常复杂，需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面因素，也都与员额比例的设置有直接关系。

容易被忽略的是，在确定法官工作量时应对法官的生理承受极限给予必要关注，以避免鞭打快牛，单纯以提高法官人均办案量为目的。在以往的法官员额制改革探索中，大多数被选任的精英法官年均办案量均大幅增加，致使改革后的法官疲于奔命，违背了改革初衷。相应的解决办法应当是注重完善审判辅助队伍建设，扩张其规模，提高其效能，使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来，专注于公正裁判。这就需要立足于实际，对法官与审判辅助人员的比例进行“此消彼长”地逐步调整，避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。

问题二：如何准确把握员额确定标准与员额比例之间的关系？

员额一旦确定，不得随意变更，追求员额制相对固定是设计者、管理者的便捷化思维。当员额确定的影响因素发生变化，员额比例必然需要适当调整。员额确定标准是基础和前提，员额比例是在员额确定标准基础上，对各类司法人员之间占总人数的量化反映。如果恒定了具体比例，以法院总人数来确定法官员额，不仅与法官员额确定的通行标准不符，也将使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性，很难照顾到不同法院的实际。因此，改革应侧重于法官员额的确定标准而非具体的比例值。笔者认为，本轮司法体制改革，各个具有代表性的试点地区要根据本区域的实际情况在确定员额标准上下功夫，设定富有弹性的员额确定方案，而非统一确定员额设置比例。

二、关于建立符合司法规律的办案责任制

完善办案责任制具有重要意义。权力、责任、利益是管理过程中管理者实施管理的“三要素”，缺一不可。落实“权责利统一”的原则，“责”在其中居于核心，承上启下。要实现人民法院审判权运行中的“权责利统一”，必须完善办案责任制，准确把握四个基本问题。

问题一：什么是办案责任？

办案责任可以界定为：依法取得审判权的法官，在履行执法办案、审判管理、审判监督过程中，违反法律法规和纪律规定、管理规定以及法官行为规范、道德准则，严重损害和影响人民法院司法为民、公正、公信形象，依法、依规应当承担的办案岗位责任。

有关办案责任的制度设计，旨在解决好办案责任如何发现、如何认定、如何追究的问题，特别是责任追究程序如何启动、由谁来启动等具体操作的问题，力求办案问责制度落到实处。相关的制度规范大体应包括以下一些内容：一是建立办案质量负责制。在保障合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确和细化承担责任的程序事项和实体事项以及免责事由等，区分审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任，理顺启动责任追究的工作程序，建立法官申辩机制，既强化责任追究又保障法官的正常履职行为。二是合理划分办案责任。笔者认为，办案责任可以划分为：案件审理的法律事实认定责任、办案程序公正责任、法律依据适用责任、案件管理监督责任、审核签批把关责任以及案件裁判效果责任等。三是有效落实办案责任。在办案责任的监督、管理、追究方面，要强调以权定责，并将违法、违纪、违规、不当履职行为责任统一量化为岗位目标责任，记入法官审判业绩档案，进行科学考评，严格奖惩。

问题二：如何明确办案责任主体？

完善办案责任制的前提是要构建符合审判权运行规律的审判组织体系。在审判组织体系中，独任庭、合议庭、审判委员会是其基本构成，在这些基本构成中又包含了院长、副院长、审判委员会委员、审判长、主审法官、合议庭其他法官等基本构成要素。对于这些构成及其要素，均要首先明确其意义，不能相互混淆，否则就会导致制度设计上的矛盾和模糊，更不可能具有可操作性，也将与诉讼法的规定相冲突。

例如，实践中就存在对“主审法官”这一概念的模糊认识。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年7月公布的《人民法院第四个五年改革纲要》，在中央层面正式提出了“主审法官”的概念。自“主审法官”这一概念出现以来，对之内涵的争议始终未绝。笔者认为，“主审法官”与“法官”的区别仅在于各自在合议庭中的职责分工不同，“法官”因承办某一具体案件而成为“主审法官”。“主审法官”本身是一个动态的概念，仅仅是对具有法官身份的人当其参加到合议庭承办某一具体案件时的职责上的称谓。由于合议庭中的审判长具有法定的核心地位(诉讼法明确规定)，主持合议庭审理案件是其基本职责，故不能将“主审法官”中的“主审”理解为主持合议庭审理案件，而应理解为承担主要的案件审理职责，并对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁判权。否则就将混淆“主审法官”与“审判长”的界限，势必影响整个办案责任制的制度设计，也将难与相关诉讼法的规定相符，亦与法理不通。

问题三：如何对审判职权进行优化配置？

所谓审判职权，是指享有裁判权的机构、组织或个人，针对申请者向其提交的诉讼案件，依照法律规则作出具有法律约束力的裁决结论，从而以权威的方式解决争议的权力。作为人民法院职权的核心组成部分，审判职权的优化配置，内涵丰富、外延宽广。从审判职权内容上看，包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分，其中，审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能；与审判权相关的辅助性权力又包括审判事务管理权、审判解释权和审判指导监督权三项权能。从审判职权配置的表现形式上看，可分为纵向和横向两个方面，所谓纵向的审判职权配置，主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置，包括两个层面：一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置，比如地域管辖分工等；二是审判职权在同一法院内部的分配与设置，比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等。

就同一法院内部的审判职权配置来讲，应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计，最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。只有如此，才能在权力的制约监督上做到管控到位、管控有度、管控有序、管控有效。

问题四：对错案责任追究制度应如何修正？

由于司法过程中对于事实和法律的认知存在多样性，因此我们必须谨慎地使用“错案”这一概念。从实践角度看，“错案”的产生极其复杂，往往掺杂了司法人员主客观方面的多重因素，如果不问具体情形，一律追究其责任会使司法人员因履职而处于不利境地，也与国际倡导的司法豁免权理念不符。从某种程度上说，现在关于错案责任追究制的一切问题，都可以归咎于我们如何评价和处理“错案”，也就是“错案”的认定标准、认定机制问题，而对此又是仁者见仁，智者见智，莫衷一是，尚无定论。因此，笔者建议不再使用“错案”这一颇受争议和诟病的概念，改之以“司法过错责任追究制度”，其好处是，一方面可以不再探究是否构成错案，只要在司法活动中出现违反法定程序的行为即可认定为存在过错，这样就将过错客观化了，也符合基本的过错行为理论；另一方面，能够与司法职业责任豁免制度相配套、相协调，有利于法官排除不必要的案外因素的干扰，潜心严格依法办案，确保司法活动的独立与公正。

三、关于建立符合职业特点的法官职业保障制度

建立法官职业保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的权力、地位、收入、安全、教育和监督保障等内容。笔者对业已形成一致意见的有关问题不再赘述，仅着重探讨两个基本问题。

问题一：法官等级为何应当“自然晋升”？

司法体制改革后，法官已不是官，故法官等级也与行政官级无关，其仅代表法官的自身素质及其司法能力，因此，不能再简单地套用行政职数来限制法官等级职数，否则会使对法官的管理重新陷入行政化的怪圈，进一步压缩法官的职业发展空间，不利于法官自身素质的养成，不利于留住优秀人才。法官法对于法官等级实行的是“等级评定”制度。“等级评定”意味着只要具备法定条件，均应自然晋升法官等级，而不是“择优”或“竞选”。因此，不能将行政级别的晋升方式原封不动地移植到法官等级的晋升规则之中。只要法官的自身素质及其司法能力达到了相应等级的基本要求或资格条件，即应自然晋升法官等级。

问题二：是否应建立司法职业责任豁免制度？

所谓司法职业责任豁免，是指司法人员对于自己在司法活动中依法实施的行为、发表的言论和裁判的结论，享有不受指控或法律追究的权利。

司法职业责任豁免制度起源于西方国家，它不同于违反职业伦理的个人责任。法官法和最高人民法院的相关规定已赋予法官一定范围内的责任豁免权。赋予法官这一权利，旨在确保法官的独立性，使得法官能够自主履行审判职能。一般地讲，强化法官的办案责任制是以赋予其独立的审判权和充分的职业保障为前提的，而且权、责、利必须配套同步推进，没有充分的司法职业保障，包括司法职业责任豁免，甚至让法官以有限的权力去承担无限责任，就不会有自由心证和独立审判，更不可能吸引和留住优秀人才，如此，改革的成效就将大打折扣。

四、关于司法体制改革的配套推进

北京大学法学院傅郁林教授曾言道：司法体制改革可以“打折”，但必须“打包”。所谓“打包”，是说改革所涉及的各个元素和环节必须同步推进，因为单项推进会导致制度结构失衡。因此，改革在设计思路上和推进方向上一定要全盘考虑、配套推进，必须考虑到各个环节之间的系统性问题。

问题一：人员分类管理改革如何跟进？

实践中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响整体改革的应有效果。

尤其重要的是，要突出审判辅助人员的职业特殊性。人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，将会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

问题二：改革应否突破现行法律？

本轮司法体制改革已然涉及深层次问题，必然面临是否可以突破法律框架这一不可回避的问题。比如，我国目前虽有法官法，但现行公务员法已将法官纳入普通公务员进行管理，法官法实际上已被虚化了。申言之，我国立法目前并无对法官作有别于普通公务员进行管理的制度规范，而目前的改革政策明确提出将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，改革目标本身不仅挑战改革适法性，而且必然推动新一轮修法、立法。如果硬性要求司法体制改革必须“坚持在法律框架内开展”，必将使改革裹足不前。

笔者建议，在司法体制改革试点过程中，有权机关应就改革所触及的法律修改问题向有关立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保改革取得预期效果。

五、结语

司法体制改革作为我国推进政治体制改革、推进法治建设的关键点和切入口，是凸现“法治中国”的标志和宣言，足以激荡起全社会的法律信仰和法治情怀，对国家法治建设及未来发展都将产生深远的影响。司法改革的力量源泉，来自于对司法权性质的正确认知和对改革阻力的准确估量。在这场举足轻重、复杂艰巨的改革中，面对横亘在现实面前的深层困境，需要改革者的智慧、勇气、魄力和担当，要以“杀出一条血路”的气概来谋划和推动改革，最终让每一起案件的裁判不论特殊与否，都只遵循法律判断而无其他因素的纷扰，让每一个公民都能在自己所亲历的司法体验中确定无疑地见证到公平。

第二篇：司法体制改革

司法体制改革：立案审查变立案登记制

发表时间:2014-10-29 8:25:50 内容来源:新京报 浏览:3 上传:0 作者: 全文(共2页)

■ 说明

司法不公问题十分突出

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，全会决定指出，公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。

当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。

党的十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题提出了一系列改革举措，这次全会决定在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。

加强公共利益保护

现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。

全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。

由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

以审判为中心避免冤假错案

充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须坚持。同时，在司法实践中，存在办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求，使审判无法顺利进行。

全会决定提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。这项改革有利于促使办案人员增强责任意识，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，有效防范冤假错案产生。

——习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明

检察机关提起公益诉讼

保证公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命线。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（一）完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。

建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。

（二）优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。

完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。

完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。

坚决惩治司法掮客行为

（三）推进严格司法。

推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

（四）保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

（五）加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。

落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。

（六）加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度。完善人民监督员制度。司法机关要及时回

应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。

依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。

对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

■ 说明

跨行政区划设法院

随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。

全会决定提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

建巡回法庭

近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。

全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。

——习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明

第三篇：司法体制改革

司法体制改革

杨小军

国家行政学院法学教研部副主任

课程前言

大家好，下面我们要讲的主题是关于“司法体制改革”。司法体制改革一直是一个老话题，说这个话题的时间已经很长了，但十八届三中全会将这个问题又提到了一个新的高度，中共十八届三中全会提出了司法体制改革的目标和一些基本要求和内容，今天我们以十八届三中全会的决定作为基础和结合当前司法体制改革的一些具体做法，介绍关于中国的司法体制改革。

我们讲三个问题：第一，为什么我们要改，即原因；第二，改是要达到什么目标，改来改去想干吗？它要达到目标是什么；第三，改哪些内容，我们就讲这三个问题。

一、司法体制改革的原因

（一）司法欠缺公平正义

现在来看第一个问题，中国的司法体制为何要改革？2013年1月在全国政法工作电视电话会议上，习近平同志说：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐、稳定的社会环境中推进。”这是第一次讲到了一个标准问题。什么标准？让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

第二，在2013年2月，中央政治局第四次集体学习，习近平同志有一个讲话，也重复了这个话，他说：“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”这两次讲话都提到了一个关键的命题，司法要让人民群众在每一个案件中就能感受到公平正义。2013年1月和2月两次场合习近平就讲这句话，这说明现在的人民群众在司法案件中没有感受到公平正义，至少没有在每一个司法案件中都感受到公平正义，要不然为什么会提出让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。

公平正义是司法的生命，是司法的核心，是司法之所以要成为司法的一个价值所在。打官司法院是最后一个讲理的地方，是公正的最后一道防线。如果最后的也不讲公正，那留它干吗。所以，全世界，包括中国，都希望司法是最公平的地方，所以法院的徽章标记，全世界法 1

院的门口都是天平，拿着公平的一把剑，眼睛蒙着，它看不见，这才能显示公平。习总书记讲的是中国为什么要搞司法改革的一个重要原因，当前的人民群众没有感受到司法的公平。

那你这么说了，司法认为自身是公平正义的，如最近查出来的很多在减刑假释、保外就医当中，它都是经过了合法程序，一个人被判了刑，在监狱里面服刑，然后过了两天，他就出来了，减刑、假释、保外就医等各种理由，减、假、保就出来了，他出来以后，你看这是不是不对？他说没有，我们都是经过考核给了分，然后监狱、监狱管理局、检察院、法院，所有的司法机关都参与了的，怎么会存在问题？我是公平正义的，减刑也是按程序做的，但观察者（老百姓）不这么认为，那为什么减、假、保出来的当官的比例多呢，为什么有钱的人多，为什么老板多，为什么官员多？那些不是老板、不是官员的人为什么就出来得少？所以最近新闻媒体上讲，有多少个官在牢房里面服刑的这些官，以及减、假、保出来的现在又重新被收了回去。这是没感受到，你说你公平正义，但老百姓说没感受，我们看到的不是这样的，你既不公平也不正义，这就是问题。

（二）司法公信力不足

那到底它正义不正义呢？我们来看，习近平对中共十八届三中全会的决定在作说明的时候有这么一段话，他说：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足，很大程度上与司法机制和工作机制不合理有关。”这里面有三个命题，中央领导是如何来看待这个问题的？第一，群众对你有意见，而且还比较集中。我们先不说你有没有问题，我们先说群众对司法不公的意见比较集中。这么多意见难道你就没有问题了吗？你说你做得天衣无缝，你说你做得很好，我说我的件件案件都很公平正义，可群众对你的意见比较集中，“两会”的时候为什么有几百张弃权票对检察院和法院，这难道不值得我们注意吗？这是第一层意思。第二层意思，司法的公信力不足，习近平讲司法公信力不足很大程度上与XX有关，他已经确定了一个前提“公信力不足”，你让别人相信你，可是越来越多的人不相信你，不信你就是你的问题，所以这不是老百姓个别人的感受问题，既然意见比较集中就说明公信力不足，公信力不足你还在那儿叫唤说自己怎么地公平正义，那就有问题了，这是第二层意思。第三层意思，这种公信力不足，与体制机制的不合理也有关，所以才要改。所以具有这三层意思，第一，大家的意见比较大；第二，公信力不足；第三，在公信力不足当中存在各种原因，但与体制机制也有关。这是为什么我们要改司法的关键。

二、司法体制改革的目标

所以我们来看第二个问题，要改成什么样的？要达到什么目标？还是这句话，总目标是要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案 2

件中都能感受到公平正义。这个总目标里，首先是一个政治目标，你改来改去别改成资本主义的了，必须坚持道路是社会主义司法制度，在这个大前提下，我们来看它的三个目标。

（一）公正

第一，公正。公正是司法的生命。怎么改？如果改来改去，离个目标越来越远的话，或者原地踏步，那改革是失败的，所有的改革措施和改革内容都要围绕着如何增强司法的公正性来的。比如你这个法官，你怎么去裁决，比如说你抓一个人，公安机关抓一个人（犯罪嫌疑人），那你怎么去收集证据，那你会不会受到左邻右舍的影响，先入为主，把他认定为是个罪犯？这是公正性的问题。法院也好，检察院也好，你能否做到你的公正性，不受别人的干扰，着力地作出判断，依照法律，以事实为根据，以法律为准绳。

所以改革当中有一个很重要的因素是“去地方化”，何为去地方化？法院、司法机关的人财物的管理要归省上统一进行管理，县上不能管，市上也不能管，要将司法跟地方保持适当的距离。我们来举一个例子，一个派出法庭在乡里面，它是要审案件的，但乡党委、乡政府给它的要求是法院、法庭，你到我这儿来，你要配合我的工作，要围绕着乡党委，乡政府的中心工作来搞，这是冠冕堂皇的，他怎么会围绕着乡长的工作来搞，乡长说把那个农民的房子拆了，法院上去把那房子拆了。有一个游客发生纠纷了，乡长说这个事情需要处理，公安局上去，公安局上去就把他逮了。这是你替我分忧，司法替乡政府、乡党委分忧，这样一种体制和做法长时间下去会把乡镇的司法机构变成乡党委、乡政府的看家护院的走狗，怎么可能有公正？它就成了乡党委、乡政府的一个工作机构、一个附庸，一个“儿子”或“孙子”，那又如何谈得上公正？你应该是服从国家的法律，而不是去服从乡党委、乡政府，你连这个都做不到，你谈什么公正，所以这个改革一定要朝着这个目标，朝着这个目标绝不是一句空虚的话，这个制度上是需要进行动的。

（二）高效

第二，高效。对于中国的司法机构而言，当前的高效有一些是明确的，所有司法案件的办理都有一个期限，多少时间之内完成，你别小看它，世界上有些国家，甚至发达国家，对于法官是没有时间限制的，一个案件你拿过来，你爱什么时候审就什么时候审，你什么时候审查都可以，中国是有的，这个制度我们比欧洲国家有些制度还要好，要保证高效，我跟你限制个时间，你得把案子给我结了，你拖上个三年、八年，人都已经拖没了，有一句话叫做“迟来的正义不是正义”，因为这个正义已经失去了它的价值，至少它会打折扣，这是第一个，这方面我们已经有了，所以这个制度我们应该坚持下去。

高效里的第二个目标是要做到能够终结纠纷和案件。就一定有一个结点，我们一审、二 3

审、申诉、信访来回转，这谈何高效！一个案件十几年在这儿转，它没有一个退出机制，或退出机制非常地脆弱，这是不行的。这是目标的第二，必须要做到高效，这是两个方面的问题了。

第三，有些案件简易的，速战速决，不要都按着规矩来拖得很长，没有必要。当事人也清楚，原告也清楚，被告也清楚，大家都认可这个事情了，能简则简，不是每一个事情都要上至公堂，都要摆在一个大法庭去开决，其实这种例子，我们看过不少这样的例子，双方当事人都没有什么争议，这个问题解决起来对事实没有什么疑问，剩下的就是对责任的归属和法律的问题的争议，在这时候一个司法机构能够很快地作出一个决断以满足社会运转的需求，这是第二个高效的目标。

（三）权威

第三，权威，要确立法治的权威，就必须确立司法的权威，因为司法是保证法律实施的，但很遗憾，这么多年来，法院、检察院越来越没有权威了，司法的公信力正在不断地丢失，今天我们不是去讨论司法公信力的丢失问题，但这个事实我们要假定，我们将它作为一个前提，所以它的权威性不够，说的话也没人听，有的听，有的没人听，如果你说的，你判的满足他的需求，他就说这个法院是个好法院，法官是个好法官，但如果你判的东西不符合他的要求，那你就是一个贪官，法院就是不合格的。所以，我就接着告，一直告到满足为止，这个制度必须改，这样的话，司法就没有权威了，你让一个没有权威的机构来解决法律纠纷，怎么可能解决得了。我讲一个案子，有一个大学老师评职称的时候，他从副教授评为教授，然后教授委员会通过了，职称评定委员会通过了，通过了以后学校就应该发文，结果学校没发文以前说有人举报，说他以前填的一些工作量是假的，然后学校就去调查，调查了以后认为这个举报是属实的，因此学校就把他的教授资格给当住的。职称评定委员会通过以后，那学校再重新要发一份文件，我们靠文件来认定教授的资格，这个制度就是一个行政化的模式，现在学校就不发这个文件，文件里面没有这个老师的名字，这个老师就不干，他就到法院去告，法院认为学校这个认定是错的，所以法院让原告赢了，让这个被告（学校）输了官司，输了以后我们现在不要去讨论这个案件对与错，查得准还是不准，这些事情我们没法了解，我们只说一个问题。法院既然已经作了决定，那这时候它就应该生效了，它生效了以后生效了法院就应该服从，但学校不理法院，高校是一个厅局级，而一个基层法院的法官他甚至连个科长、科级都不是，所以这个法官更没有办法跟学校对话，它就不理他，不执行判决，一直拖下去，那这样的法院、这样的司法，在一个学校里面尚没有如此高的权威，它怎么去驾驭社会，驾驭国家机关？这种现象是不能发生的，因此我们的改革一定要有助于提升司法的权威性，说的话要管用，这就叫权威，当然权威是多方面的，从制度上来讲有权才有威，你要不给它一个权力，它没有一个终结点，4

它说完了以后后边还有人说话，这就不管用了。法院判了以后，信访还在后边管，那你法院顶什么用？什么制度上给它一个权力，一个终结纠纷的权力，这是第一，有权才有威；第二，法院要具有公信力，你不具备公信力谁听你的？权威要从公信力里边出来，所以这个制度建设里面，它是环环相扣的，你怎么样保证你的裁决是公平正义的，这是司法体制改革要达到的三个目标，公正性、高效性和权威性。

三、司法体制改革的主要内容

（一）改革司法管理体制

1、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理

第三，该改什么问题？改哪些方面？司法体制改革的主要内容都包括其中了。第一，改革司法管理体制。首先是体制问题，体制里面包括第一项，推动省以下地方的法院、检察院人财物的统一管理，这是“去地方化”，法院不要成为县、乡、市，当地党委政府的一个部门。把人财物要统一归到省上去？为什么要把人财物归省上统一管理？是为了让它同当地的党委政府适当地保持距离，如果一套检察院，一套法院，完全的吃喝拉撒都靠当地党委和当地政府，它能不听当地党委和当地政府的话？是捏着它的命脉的，你发工资得我管，你的基本建设得我管，你的车辆的配置的钱归我出，办公楼的建设也是归我。你要是得罪了我，我就不批你的办公楼，你就建不成。人家国家机关都在发这个费用，那个费用，那法院、检察院你就不给你发，那你这个检察长、法院长能干得下去吗？领导又不喜欢，群众又抱怨，那是两头受夹板气，所以我们不是说要让它脱离地方，而是要适当地保持距离，保持这个距离让它能够做到公平正义。这是人财物拉出来，不要再归县上、市上管了，更不要归乡上管，直接挂到省上去，由省上统一管。

2、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施 第二，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。这是管理体制的，管辖制度的错位管辖，错位管辖是指我们现在的司法管辖的区域制度和行政区划是完全一致的，比如一个区的行政区划，一个县的行政区划，一个省的行政区划，一个乡也是个行政区划，那法院、检察院，它也和这个体制完全融合，省法院对应的是省这个行政区划，市法院、市检察院对应的是市的行政区划，区法院、县法院对应的也是，乡镇也对应的是这个，完全重合，完全重合，这个制度我们实行了几十年，但存在着一些问题。它跟地方党委政府的关系就越来越紧密，它就越来越成为同级党委和政府的一个工作部门。它越来越它的话，所以案件放在它这儿，它就没有办法审。举一个很简单的例子，告区政府的案子，区法院怎么 5

审？你让一区法院去审一个被告是区政府的案件，这就不好审了。另外一个，它当然不会把党委作为一个被告，如果区党委或书记打过招呼的案件，在本区域内它怎么审，所以，给它实行错位管辖，当然需要探索，怎么个错位才合适。比如像金融机构那样分大区，比如像有人提出那样，我们搞巡回法庭，我管一片，我和你错开，你这个县，县法院和县政府不完全在同一个区域，是否可以？我几个县归这个法院管行不行？或者说省法院派一个巡回法庭管这一片，那我就不归这一片的市、县管了。这也是能够增强司法适当独立性的一种制度性改革。24:45

3、建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度

第三，建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察的职业保障制度。这里的核心问题是要建立符合职业特点的人员管理制度。当年公务员法制定的时候，我们把公检法司都列为了公务员，即“大公务员”，但我们忽略了另外一个问题，司法里的公务员和普通公务员有它不同的特点，我们过分强调了它的统一性，而忽视了它的特殊性，这就是问题所在。所以，我们怎么来改？让法官的管理制度不能完全按行政化的方式来管理。比如一个案件的裁决，在行政机关一个事项是逐级请示的，在法院我们也是这种方式，现在也是这种方式，那这就不适合他。一个法官的晋升、录取、考核和一个政府官员的录取、考核几乎是一样的，没有体现司法人员管理制度的特点，这是不行的。这是第一，司法改革的体制问题。

（二）健全司法权力运行机制

1、改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责 第二，要健全司法权力运行机制。改完了就要运行，这个运行，如何运行？第一，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，让裁判者负责。这是我们当前案件处理当中、运行机制当中存在的一个问题，按照我们的法律，这个案件最终要经过审判委员会，如果这个案件疑难、复杂、重大，它要经过审判委员会去作出决定。实际运行当中，岂止是审判委员会，我们还有法官，法官上面还有合议庭，合议庭上面还有庭务委员会、庭务会议，还有庭长、副庭长，然后还有主管副院长、院长，法院外面还有政法委、政府、党委、上级法院等，所以各个都能够影响了决定这个案件，这就出现了一个很奇怪的“审者不判案，判者不审案”的现象。审者不判，判者不审，这个案件是谁审理的，谁对事实、谁对案情、谁对当事人最了解？是这个案件的三个法官，他会调查事实，他会询问当事人，他会跟律师对话，他会去收集证据，执政，这个过程没有比这三个人更了解，这是审理者。但在这个案件最后拍板的是审判委员会，审判委员会是院长、副院长、各庭庭长，是大官。这些一、二十 6

个人又不审案件，他就坐在那儿听汇报，“你说这个案件怎么回事？”然后他再问一问这个问题那个问题，问完了以后说：“我看就这么定吧。”这就是典型的审者不判，判者不审，这个制度就应该被改掉。所以改成主审法官和合议庭办案制，法官和三个人组成的合议庭，你们三个人定这个案子，你定你就有权力，把这个权力给了你怎么体现？很简单，院长就不要再签字了，副院长就不要再签字的，庭长就不要再签字了，你就管好行政事务，案子上的事情由三个法官自己定，他们签发这个案件就可以打印，对外就发生效力。当然，还有第二个内容，不要看把这个权给了法官，但是你是否有负责任？出了事唯你是问。这是第一。

2、明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系

第二，明确各级法院的职能定位，规范上下级法院的审级监督管理。不要小看，这也是一个很重要的内容。从法律规定上而言，要划分为两部分。从法律规定上来讲，我们的法律从来规定的上下级法院都是审级监督关系，什么叫审级监督？只有在案件的审理上你才能够监督他。你们是审理上、案件处理上的级别，而不是行政级别。因为这个法院是由地方人大产生的，和上级法院没有关系，这是法律规定的，从来没有变过，称为“审级监督”，比如这个案件你处理了，如果当事人不上诉就是我们说了算，上级法院也无权过问，如果当事人要上诉到你那儿去了，你有权决定这个案件的处理，所以我们之间的关系就是各审各的案件，在审理级别上的关系，这是法律规定的。这是第一。

第二，事实上早都不这样了，已经加了很多内容。它的审级监督在很大程度上已经被变成了一个上下级领导关系，比如上级法院管下级法院的人事，一个直辖市的法院、省市级法院几乎统管了全直辖市各个区县法院领导人的任免，我光通过这个人事任免权，我就能够控制你，那就把上下级法院变成了一个“老子”和“儿子”的关系了，不仅仅是审级监督了。这是第一。第二，上级法院开会、发通知、提要求说哪类案件我们不要接，哪类案件，我们必须加大处理，这不是审级计监督关系，这是我立规，你们去执行，比如我们规定，凡是房屋拆迁的案子，法院都不要受理，这是上级法院规定的，下级法院一听就都不受理了。这是事实上存在的上下级法院的关系，和法律上规定的审级监督关系已经失之千里了，法律没动，实际已经动成这个样子了。

所以，我们现在的司法改革要正本清源，要回来，回到法律上来，所以他讲明确各级法院的职能定位，最高法院主要是干什么的？省级法院主要是干什么的？基层法院和中级法院是审案件的，最高法院除了少量的案件的上诉审以外，主要是搞司法解释和司法政策的。省法院就是审级监督关系，不要自己也造一部分司法解释出来，现在很多省法院给自己造一批司法解释出来，按照法律规定，省法院就没权作司法解释，这个职能定位就存在问题。第二，要规范上下级审级监督关系，我们现在的做法，它违反了法律，它不规范，要把它纠正过来，有相当的 7

难度。因为让尝到甜头，得到权力的上级法院，你对它一规范，它的权力就没那么大了。那能否做到？可以拭目以待。

3、推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书

第三，推进审判公开，检务公开，录制并保留全程的庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。这是讲了一个司法公开问题。司法文明也好，司法规范也好，我们一直说它有一个核心的关节点是司法公开，对社会公开，对当事人公开。当事人能够监督到你，你作这个判断的理由是什么？你给有拿出来，这就叫公开。你认定它偷鸡摸狗的证据是什么？你把证据拿出来。你不能说，一方面认定你有问题，一方面我不告诉你认定的理由，认定的证据，这个证据是从何而来的，所以它要推行全过程（司法公开），司法公开是司法体制权力运行机制改革的一个重要的抓手。

怎么公开？它侧重讲了几个问题。第一个，全程录像，这个资料必须保留，录制资料，你审一个人，讯问一个人，开一个庭，这个过程必须要录制下来，而且这个资料要保留，不能说你录下来以后，你有选择性的，我录这儿不录那儿，这就成了PS，都是唬人的，要解决这个问题。第二，所有法院生效的法律文书都要公开，为了保护个人隐私，你可以把他的名字隐去，但是这个法律文书是要公开的。第三个，法律文书是要讲道理的，你得把内心认定的依据说出来，我才能够监督到你，在过去说这个人的民愤极大，不杀不足以平民愤，那你根据什么来说明民愤极大，你总不能上嘴唇一碰下嘴唇，就叫民愤极大。

4、严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度

第四，严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度，这是现在社会诟病比较多的问题，已经判刑入狱的人的减刑、假释、保外就医。现在讲的是两点，一点要严格规范其程序，其实我们现在在实践当中的减、假、保的程序就规范制度要求和操作过程而言，表面上的程序和制度没有大问题，它已经做得非常规范了，比如这个人被判刑入了监，那他是需要打分的，他在一天、两年、三年，每个月每天他的监管人员都要对他以量化的分数进行评价，比如给他分配的活，他有没有如期完成，他要是完成了，给他加两分，如果他活没做完，那就给他减一份，他是这样来的。比如有人想逃跑，有人想打架，然后他报告了，有一个好的表现，加两分。比如这个地方出灾害了，比如出现地震了，他帮着去救伤员，抢救物资，这就会加分。我们现在对于入监的犯人在制度化管理方面已经非常细了。

所以，严格规范减、假、保外就医程序，程序问题其实最核心的是在后面这句话，要强化监督。程序如果仅仅从字面来看我们已经做得很不错，但为什么还存在这些问题？比如打分，你的工作做完了，你守了规矩，那应该加两分，你抢救了人，应该加两分，你检举了他人的问 8

题，应该加两分，他是这样来的。但如果有人要造假，如果那两分、三分、三分不是这么来的，是因为这个人入了刑以后他找了关系，他使了银子花了钱，然后有人做通了工作，在他服刑的监狱里面给他的分数这么加上去了，那怎么办？比如他有钱，这个活他干不完，他让别的犯人给他干，然后他买他的劳动成果，我就是一个大爷，我不能干这么多活，到你这儿就是来改造的，改造的我也干不了，那就谁帮我干我给钱，有人就去干。其他的犯人，没钱的就跑去干，那干完了以后算我的，所以他的分就会加到他的名下。所以这不是一个程序问题，这是说一套做一套的问题，他这个说一套做一套，我们怎么能够发现？如果他这个材料一开始就是造假的，然后他从监区报到监狱，从监狱报到监狱管理局、检察院和法院的时候，你们那一堆法官坐在那儿顶什么用？我们来讨论一下，我们程序严格不严格？程序绝对严格，那要上会，要说意见，要说理由，要符合制度，领导要签字，张

三、李

四、王五都要过一遭，它严格地按程序走，但你就无法发现他的造假。所以，程序是表，问题的核心，里在于要监督，核心的问题是要监督。

那怎么监督？牢房是别人进不去的，公众监督的可能性是没有的。说老百姓监督，老百姓不可能跑到牢房里面去。那谁才能监督？检察院。所有的大的，对司法，对人犯的监督，对劳改场所的监督是检察院的职责，检察院为什么没有把这件事情监督出来？因为有一些检察院满足于形式，满足于材料上的审查，而不就地去调查核实，这才是问题的关键。所以司法体制改革在这个减、假、保的问题上出现了这么多官员提前出来，出了这么多有钱人提前出来，这种丑闻难道是程序问题？不是，是真假的问题。只要审判机关、监督机关、管理机关实地去核实，实地去观察，实地去了解，实地去调查，我们就能发现这些蛛丝马迹，就能从根子上来解决问题，所以，这个制度改革的关键在于减、假、保的这套程序有没有人去真正实现有效监督。所以，程序建设不等于仅仅是一个过程建设，一个步骤建设，那这样是没有实际价值的，问题是在于它是不是真的，它真的一步一步走过来。另外一个，如果上边有人干预，有人要给这个人减，那你上了会以后告诉我怎么通，领导把下边的办事人员叫去说，这个人明天就要开会了，这个人的材料要上会，那你写个报告，给会上报告一下，意图是把这个人要减刑或保外就医，难道这个下属以后能够顶着干吗？你能回去查他法律，这个人不符合条件我就不干。那不是，一定会听领导，你就按这个写，你写完了以后给你的领导看，领导也同意，然后最后到真正发指示的大领导那儿，那当然，本来就是他的意图，这套程序也是假的，谁来监督？它是用行政背后后台运作的方式来解决这个问题。我们要讲的司法体制改革的主要内容是这么两大方面，一个是体制问题，一个是权力运行，我就讲这些。

总结

我们归纳一下，关于当前的司法体制改革，我们主要讲了三个问题：第一个，我们为什么要改，主要的问题是因为它的公平正义的欠缺，公信力不足，所以这些不足和缺陷一定程度上和制度有关，所以才需要改制度，这是第一；第二，改的目标，改来改去，我们最后衡量达到什么目标？也要看目标来衡量，一个目标是公正，这是最核心的，第二个目标是高效，不能变成拖拖拉拉的一个事情，第三个目标是权威，司法能够取信于民，这是权威的本质；第三，改革的主要内容，包括一个体制改革，“去行政化”、“去地方化”，第二个，司法权力在运行过程当中的改革，比如审者不判，判者不审的问题，如规范性和监督性的问题。由这三个方面的内容来构成了我们今天所讲的司法体制改革，我们要讲的内容就这些，今天讲到这里，谢谢大家！

第四篇：有关司法体制改革浅析

有关司法体制改革提案演讲稿

------经济法1216班胡煜欣

各位亲爱的到场的同学们：

大家晚上好，今晚，能够有幸站在这里，表达自己的观点和态度，倍感荣幸。首先，我想说的是自己并没有资格，没有足够的阅历和经验去评论有关司法体制相关问题以及司法与行政之间的联系。站在这里，我仅仅说一下自己对于司法，以及它与行政之间的关系的一些见解，和自己对于司法体制的展望。

我国在历史上一直是以行政权为主导的国家，行政权在我国历史由来已久，并在历史上一直是代替司法权、立法权统一行使其职能的，司法权作为一种“舶来”的权力直到近代孙中山先生领导的南京临时国民政府才开始受到中国政府的重视。由于历史发展的缺陷与后天发展的不良环境，司法与行政在中国其实不像西方现代各国那样成为与一对相互制约的权力，行政权的独大占用过多的资源，导致司法权的发展缺乏足够的资源来壮大自身的力量以对其制衡，而最终的结果是行政权越发强势，司法权愈发软弱，集中体现在行政司法化和司法权不够独立两个方面，下面就这两个问题具体分析我国现行体制下司法权与行政权的关系。

(一)司法行政化

司法行政化是指：司法机关在内部结构、管理方式、运行机制等方面，套用行政机关的模式，并且在体制上没有完全实现司法审判和司法行政的分立，从而呈现出的一种行政化倾向。从新中国成立至今，中国的司法行为模式是一种典型的行政化的司法行为模式，这种式样，具有明显的民族特色和时代特征，是与中国悠久的历史和中国特色的社会主义道路相结合的，主要体现在以下两方面：首先，司法机关的行政化管理，亦即法院内部的行政化管理，我国法院由人民代表大会产生，并对其负责，现实中表现为法官由各级人民代表大会及其常委会选举产生，并由其任免，法官由同级党委极其人事组织部门考察和管理。法院在接受党委、人大领导的同时又要上级人民法院的垂直领导，上下级法院关系行政化加上法院内部要接受审判委员会的领导，使法院基本上成为一个半行政化的机构，事事报批，时时待命，在重大案件的审判上不敢负责，推卸责任，缺乏创造性。

其次，法官制度的行政化。法官作为司法机关中依法履行审判权的审判人员，在司法机关中处于重要地位。司法公正能否顺利实现，直接取决于法官在案件审

理中是否正确地适用了法律。法官素质的高低、法官制度是否合理，已经成为司法体制改革进程中的重要问题之一。我国的法官制度构建于建国初期，但是从一开始就是按照党政干部制度的模式来设置的。司法机关依然实行的是政府行政部门的人事管理制度，人员参照政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实行着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”的职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官的补充和选任方面，也是行政意味浓厚，虽然近年来在学历和知识层次上法官的门槛逐渐增高，但是法官的选拔却依然和公务员以及其他行政领导干部一样，必须经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。可以说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全的被“行政化”了，法官在这种体制环境下，“独立”显然是很难实现的。

(二)司法不够独立

司法权是指国家司法机关依据法定职责和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动，具体而言是法院适用法律处理案件的权力，其核心是审判权。司法权和行政权在本质上是两种性质完全不同的国家权力。行政权的主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式，而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，从而使司法机关的独立受到了影响。主要体现在：

首先，无独立的司法资源。司法机关的财政预算受制于行政机关，司法赖以运行的资源也由同级人民政府划拨，行政机关掌握司法机关的经济命脉是使行政权得以渗入司法审判的深层次因素，司法机关在这种状况下在审理行政案件时不得不有所顾忌，这种明显带有行政化倾向的司法权难以保证法院审判的公平、公正。

其次，由于司法机关的行政化管理和对行政机关的依赖，导致司法权在我国不能作为一种有效的权力独立行使，无法发挥对行政权的制衡作用，而更多的是受到行政权的干涉，被行政权所牵制，无法发挥司法权应有的维护公平与正义，保证法律的权威不被侵犯的作用。在现实社会中往往出现行政代替司法裁判的现象，司法的最终裁判职能被行政所代替，行政权成为一把掌控社会生活各个方面的万能钥匙，哪里有问题，行政权就出现在哪里，如果政府能很好的作为人民的公仆而服务，这样一种行政权必将造福于人类，但权力一旦失去制约，必将被滥

用，这是万古不变的真理，所以，各尽其责，各守本分，达到相互制约与平衡才是最理想的状态，司法权不够独立带来的危害不仅是制度上的失衡，而且将导致整个社会生活的混乱

三、完善我国司法独立制度的具体措施

针对前述我国司法制度中存在的问题，笔者建议采取以下具体改革措施：?

（一）理顺党对法院工作的领导体制?

地方各级法院是党和国家设在地方贯彻执行国家法律和党的方针政策，履行国家司法职能，维护国家法制统一的国家的司法机关，不是地方的司法机关，不应该受地方党政机关的领导和制约。为维护司法独立、公正和法制的统一，应落实法院在国家机构中“一府两院”的宪法地位，法院系统应实行人、财、物条条管理，由党中央直接领导最高人民法院党组，然后法院内部则逐级由上级法院党组领导下级法院党组。法院的组织人事和对法院贯彻执行党和国家方针政策和法律的领导工作由各级法院及其上级法院的党组和党委负责。地方党委对设在本地方的人民法院只在法院贯彻执行党和国家重大方针政策上有监督指导的权利。地方党委不能领导法院的工作，不得干预法院具体案件的审判工作，否则以违反党纪论。同时，法院党务与审判业务要脱钩，在组织上不能将党务和审判业务混为一体，管党务的不能管业务，管业务的不能管党务，这样可以防止或至少减弱因上下级法院党组的领导关系对审级独立的影响；?

（二）修改法官的任免程序?

现在世界上法官的任免程序和方式大体上分为三种，一是任命制，二是选举制，三是任命加选举制。我国是单一制国家，为维护法制的统一性，司法人员的任命权应统一行使，具体可采取选举加任命制，即党中央通过全国人大常委会或者主席团提名，提请全国人大选举产生最高人民法院院长，全国人大常委会根据最高法院院长提名任命最高人民法院其他法官和各高级人民法院法官。中级法院和基层法院的法官均由其上一级法院院长提请上一级人大常委会任命。地方各级法院的院长则从法官中产生，法官按照法定标准，通过国家严格的考试取得资格的，非因法定事由，未经法定程序，不受罢免。?

（三）改革现有的法院人事管理机制和法官制度?

对外不能独立的法院和法官难保司法公正，而将诺大、独立的司法权赋予一个无能，甚至腐败的法官无异于灾难！?

司法不独立、不公正和腐败既有法院外部制度的原因，也有法官制度和法官自身的原因。改革现有的法院人事管理机制和法官制度，首先应将法院的人事管理与地方组织人事部门分离，归由法院系统。将法院工作人员分为两类，一类为勤务人员，由法院直接向社会招聘；另一类即为法官，基层法院法官由国家向社会公开招考，符合法定条件的，由人大任命为法官。中级以上法院的法官从下一

级法院的优秀法官中产生。以后的升、降、免职等均按《法官法》由法院直接按程序办理。同时，制定严格的、高标准的法官任职条件，淘汰不合格法官，精化法官队伍，保证法官队伍的高素质和高层次；提高法官待遇，增强法官抵御物质诱惑的能力。?

（四）改进法院财政管理体制?

法院经费由地方财政供给，在财政上受制于人有碍司法独立；法院直接收取各种诉讼费用和实际执行费，也不利于法院的廉政建设，应改为法院的财政开支，包括法官的福利待遇，一律由国家财政统一负担，根据人员、案件数量等因素，按定额直接划拨至各级法院或由最高人民法院代管。法院不得自行创收，不收取任何费用。对诉讼费用，法院只负责计算数额后，交由国家有关收费部门负责收取，上交国库。?

（五）在人大设立专门的司法监督委员会完善人大监督制度?

根据“谁也不能成为自己案件的法官”的原则，当法院或法官本身违反法律时，就产生了一个谁来裁判的问题。因此，可以在人大设立专门的司法监督委员会，行使准司法权，一是对法官的职务犯罪案件组成特别法庭依法审理。二是对法院在适用法律可能损害立法权力的情形下，根据当事者或其它关系者的申诉，纠正错误的司法解释，并作出一般性的立法解释。?

（六）改革现行的执行制度?

执行职能和审判职能是两种性质不同的职能，执行职能从其本质上说是不符合司法权性质的，而将这样一种职能附加于法院就会使法院的性质变得模糊不清。法院只应是专门的审判机关，如果承担执行职责，那么执行结果势必会影响裁判的效力，进而使人们对法院的公正权威发生质疑，使司法权力受到损害，因而应将执行从人民法院的职能中分离出去，交由司法行政部门负责，司法行政部门可以为此设立专门的执行警察。?

（七）改革法院内部的管理机制?

建立严格的审判责任制是保证司法公正的重要条件。要一改过去审与判、权与责相分离的状况，真正做到谁审案，谁判案；谁判案，谁负责就必须彻底摒弃现行的院、庭长层层把关，签批案件的用行政手段管理审判的传统模式，还权合议庭和独任审判员。“法官除了法律就没有别的上司”（见《马克思、恩格斯全集》第一卷第77页《莱茵省议会的辩论》），法官对案件的具体处理无须事先报院、庭长审核同意，除须报经审判委员会讨论的案件和法律规定由院长签发的法律文书外，所有案件的处理一律由承办案件的审判组织自行裁决，所有案件的裁判文书一律由审判长或者独任审判员签发。要逐步缩小审判委员会讨论案件的范围。同时还要严格错案责任追究制，从严惩处违法违纪审判的法官。

第五篇：本土化背景下司法社会工作的基础性问题探讨

本土化背景下企业社会工作的基础性问题探讨 本土化背景下学校社会工作的基础性问题探讨

本土化背景下司法社会工作的基础性问题探讨

马 姝

（华东政法大学社会发展学院，上海201620）

摘要：司法社会工作在我国是一个新生事物和新兴职业，面临着从理论构建到实际运作的一系列问题。在社会工作本土化的背景之下，司法社会工作得以确立其概念的合法性，司法社会工作的工作领域可以“行为”为中心，确定为行为前的预防和行为后的矫治，司法社会工作具有社会福利与社会控制、社会化管理与行政化管理、自愿性与强制性等特性。在目前的工作中也存在着社会服务体系和科学运作机制还未建立、司法社会工作者的数量与素质难以满足需要，政府的重视与扶持不够等问题。关键词：本土化 司法社会工作 基础问题

“司法社会工作”目前在我国是一个被广泛使用但语焉不详的词，常见与社区矫正、矫正社会工作等词替换使用。相应的，司法社会工作的工作领域也不明确，有的将司法社会工作等同于社区矫正，有的将社区矫正与禁毒工作、青少年社会工作一起统称为司法社会工作1。社会工作在我国正处于起步阶段，这些问题的存在本属正常，但从长远来看，如果要在我国建立一套规范、严谨的社会工作体系，就必须实现定义的明确化和工作范围的清晰化，具体到司法社会工作的问题上，就是必须解决概念含混、理论基础薄弱、工作边界模糊等一系列问题。

1 华东政法大学社会发展学院副教授，法学博士。

譬如上海自2003年以来便提出司法社会工作是构建预防和减少犯罪工作体系的组成部分的工作思路，文件中多将社区矫正、禁毒社会工作、青少年社会工作统称为司法社会工作。

一、司法社会工作概念合法性辨析：

日常生活中经常会用到一些词典中并不存在的词。这些词如果只限于日常交流，就无需对其用法是否规范进行深究。在强调专业性的研究工作中，概念的使用不能如此随意，因此就有了概念是否符合专业规范即是否合“法”的问题。具体到本文中，就是“司法社会工作”这一用法是否符合社会工作的专业规范，“司法”与“社会工作”是否兼容？

提到“司法”，人们立即会想到法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说的这样一句话，即“每一个国家有三种权力：

（一）立法权力；

（二）有关国际法事项的行政权力；

（三）有关民政法规事项的行政权力„„依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人诉争。”这一表述集中体现了孟德斯鸠的三权分立学说，即司法有别于立法及行政，是“处罚犯罪或裁决私人争讼”的权力。当然，从现代各国司法体制及司法机关的职权来看，司法的含义与孟德斯鸠所说的并不一致。现在一般认为，司法的内容受各国传统及时代因素影响，具有历史的可变性，无法以一定的方式加以界定。

在我国，“司法”一词古已有之，司，即执掌，“司法”从汉语字面上直接理解就是专门执掌、操作法律事务的活动。清末变法，中国通过学习西方，引入了西方司法制度，因此，近代意义上的“司法”，始于清末修律，“司法”一词即便不算舶来的话，司法的真正内涵却是沿用西方的理解。目前，我国法律中对何谓“司法”并无明确定义，学界对此也没有一致认识。一般来说存在广义和狭义两种解释，广义的司法是指国家司法机关及司法组织依据法定职权和法定程序具体应用法律处理案件的专门活动。狭义的司法是指国家司法机关在办理诉讼案件

中的执法活动。实践中所称的司法机关，有时指法院，有时是将公检法司都包括在内。由此可见，司法在我国还是一个定义宽泛的词，它并非严格限定为法院和检察院应用法律处理案件的过程，一切与执法有关的活动都可称为“司法”。

至于社会工作，也有多种定义。例如，社会工作是为有需要的人（包括穷人、身心残疾者、老年人和急需救助的儿童）有组织地提供个人福利服务的工作。例如，理查蒙在《社会诊断》一书中指出社会工作是借助于一个系统来收集材料并理解个人的有组织的方法，社12 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第155页。

见《社会学词典》，David Jary&Julia Jary著，周业谦、周光淦译，台湾猫头鹰出版社，第636页。会工作基本上是一个用特殊方法来实现的改变过程。尽管社会工作的定义有多种，但在社会工作的发展历程这一问题上少有分歧，社会工作是19世纪初在西方城市化和工业化的进程中产生的一项专业助人工作，最初表现为私人慈善和福利组织的公益活动，之后日益专业化，现在主要由法定机构提供。随着社会的急速变迁，我国在考虑如何应对社会发展带来的各种挑战的同时，在社会领域里引入了社会工作的价值理念。北京、上海、深圳等现代化程度较高的城市则率先在罪犯矫正、青少年和禁毒等工作领域中开始政府购买社工服务的尝试，由于这些工作离不开司法机关的领导，需要司法工作者和社会工作者的相互配合，因此在实际工作中诞生了司法社会工作这一提法。

按照司法的定义，司法是指一系列由国家司法机关和司法组织参与的与执法有关的活动，在工作性质上具有国家权威性和强制性以及严格的程序性和合法性，这便与社会工作的基本价值理念之间存在一定的“冲突”，如司法活动的强制性与社会工作中强调案主自决与自愿之间的“冲突”，如司法活动所代表的行政意志与社会工作双方的平等性之间的冲突，等等。在20世纪40年代中期的美国，当社会工作专业服务进入到刑事司法体系中时，就遭遇了类似的问题，即“除了面对改变的惯性，还有在矫正机构里的社会服务提供常是非自愿性质的，以及与社会工作其他的价值之间的矛盾，例如案主的自决权利，为案主提供倡护或支持矫正机构，以及在一个权威的情境里提供服务给没有动机的案主”。因此，“司法”与“社会工作”两个词是否适合组合在一起便成为问题。另外，追溯西方社会工作的发展史，可以发现司法社会工作这一提法也极为少见。在社会工作介入罪犯矫正并已形成一套成熟工作体系的国家，也多是按照工作领域将这一过程称为矫正社会工作。因此，如果以西方社会工作的经验为标准的话，“司法”与“社会工作”组合在一起的用法也与专业规范有悖。

但是，根据昆耶塔的说法，各国社会工作发展进程会随着其社会经济发展的水平和人们在一定时期内所面临的问题的不同而有所不同。阮增媛琪教授也说，“每一个社会的社会工作都有其独特的被建构过程，而每一个社会也会因其所处的环境、时空及群体意愿而去建构它的社会工作本质。在某一个社会及社会工作时空所认定的社会工作本质亦绝不可被套用于12《矫正社会工作》，Albert R.Roberts等著，郑瑞隆等译，台北心理出版社，第22页。【菲】罗密欧C昆耶塔：《契合文化敏感性方向的社会工作课程》，载王思斌主编《社会工作专业化及本土化实践》，社会科学文献出版社2006年版，第6-13页。另一个社会或另一个时空，因为每一个社会都拥有它独特的文化和社会背景，而且也有它本身的社工群体去参与塑造他们对社会工作本质的理解”。也就是说，社会工作会因各国的社会、经济和文化背景的不同，处于不同的发展阶段，甚至各个不同的社会也会对社会工作本身产生影响，形成社会工作的不同特质。因此，我国的社会工作也就是一个需要结合我国特定的文化和社会背景来建构的过程，即社会工作的本土化过程。

本土化的关键在于对一国特定文化和社会背景的充分理解。社会工作在我国的出现虽然与西方有相似的社会背景，如都是在城市化和现代化的过程中出现，都是在社会变迁过程中出于解决社会问题的需要，都是源于社会中存在大量需要依靠福利制度来救助的群体，等等，但在作为一项专门职业的社会工作的实现路径上我国却遵循着与西方并不相同的规律。西方的社会工作是诞生在社会力量强大、社会资源充足的土壤之上，虽然各项社会工作的展开也需要政府的支持和参与，但各类独立的社会团体如具有宗教背景的慈善组织、社区组织、民间团体以及社会志愿者组织等在社会工作中发挥着实质作用并承担主体工作。我国社会长期以来是“大政府，小社会”的格局，政府占有绝大多数资源，非政府组织和社会企业的发展不仅相当缓慢，而且对政府存在资源上的依赖性和组织上的依附性，因此，可以说，我国的社会工作的发展不是一个自然历史进程，而是在一个社会力量还不是足够强大的环境中，掌握优势资源的政府为了维护社会的稳定，建设和谐社会和提高人们的生活质量，自上而下大力推动发展起来的，同样，如果没有政府的观念更新、资源投放和组织建设，社会工作也是无法发展起来的。实践中我们也看到，在那些社会工作得到良好发展的区域，无一不是政府起着主导作用，社会工作组织与政府机构在目前的形势之下既是合作关系，更有内在的从属关系。司法领域中的社会工作更是如此。我国的司法机关目前还难以避免地带有行政色彩，在与司法有关的工作领域内引入社会工作也必然是一个行政主导社工的过程，因此，司法社会工作这一用语中的看似矛盾之处，即具有国家强制力的“司法”活动与以平等为基调的“社会工作”二者之间的矛盾，在我国的现实之中便统一起来，事实上，二者也必须统一起来，因为如果没有司法机关及其他相关行政部门的支持与推动，社会工作的发展也会存在问题。在本土化背景之下，司法社会工作这一用语不仅可以成立，而且还可能在我国特定的社会环1 阮增媛琪：《从社会工作的两极化看社会工作的本质》，载何国良、王思斌主编：《华人社会社会工作本质的初探》，八方文化企业公司2000年版，第123页。境之下拓展更为广阔的工作空间，“司法”与“社会工作”这两个看似不能兼容的工作领域完全可能结合起来。

据此，我们最后可将司法社会工作定义为：在国家司法机关和司法组织参与的与执法有关的活动中，为有需要的人员有组织地提供专业助人服务的工作，其目的在于借助社会工作的专业优势，在司法机关、社会工作者及志愿者的共同努力下，解决社会纠纷、消除社会对立面，促进社会和谐。

二、司法社会工作的工作领域：

司法社会工作目前在我国常被等同于社区矫正工作，即将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，在法定期限内对其实施矫正，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这里符合条件的罪犯主要包括被判处管制的、被宣告缓刑的、被裁定假释的、被暂予监外执行的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的。但是社会工作可以有所作为的领域应当不止于此，有些城市，比如上海就将戒毒工作、社区青少年工作也纳入进来，与社区矫正一道归入司法社会工作的范畴。可以说，司法社会工作的工作领域目前还没有形成定论。笔者认为，对于司法社会工作的工作领域，在逻辑上应当从定义出发、结合社会需求来予以确定。司法广义上是指国家司法机关和司法组织参与的一切与执法有关的活动，在这些活动中，国家司法系统大多是当不良行为构成违法行为甚至犯罪之后才介入，体现的是对既定事实的惩罚，在行为发生之前的预防阶段和行为人犯罪之后的狱中及出狱后的阶段，所发挥的作用相对有限，而这又正是司法社会工作可以有所作为的领域，尤其是在预防违法犯罪这个阶段，司法社工能发挥司法系统的工作人员无法替代的作用。因此，司法社会工作的工作领域可以“行为”为中心，分为行为发生之前和行为发生之后两个阶段。

第一个阶段是在违法行为发生之前。这一阶段司法社会工作的重点在于预防，可以在人民调解、紧急突发事件处理、信访、治安管理、未成年犯罪预防、法律普及与援助等多个工作领域中发挥社会工作者的作用。这些工作领域的共同特点在于面对的案主都是潜在的违法者，他们或是因为与他人发生利益冲突（如人民调解），或是对社会问题存在偏激认识，或者是一些政策执行不当的过程中产生的利益受损群体（如上访群体），等等，如果对这些案主不及时进行情绪疏导，就容易导致违法行为的发生，引发进一步的社会冲突。因此，司法社会工作者在这一阶段的工作任务就是，尽可能将矛盾、情绪、问题化解或层层过滤，减少 违法行为发生的几率。具体工作中，可以立足社区，与团委，司法部门、城管、民政、街道，居委，NGO、学校、家庭等多部门建立联系，以社区为单位，在更广的范围内进行筛选，对潜在不稳定人群、困难、弱势或高危人群（包括下岗失业人员、吸毒人员、不良青少年、流动人口等），建立档案，组成动态监控网络，及时了解其动态信息，并寻求资源及时直接扶助帮教，有效应对可能出现违法犯罪行为的人员，必要时请求司法部门协助，并及时提供高危人员的一手信息，以有效预防和减少犯罪。

第二个阶段是在违法行为发生之后。这一阶段司法社会工作的重点在于矫治。目前司法社会工作主要集中在违法行为发生之后这个阶段，例如社区矫正工作，就是对于犯罪行为相对轻微、社会危害性相对较小的罪犯，让其在社区内服刑，社会工作者配合司法机关工作人员，帮助其建立社会连接，以使其更好的改过自新，重新融入社会。除此之外，对于在监狱服刑的人员以及刑满释放的人员，司法社会工作都可以发挥积极的作用，例如在监狱中可参与到犯罪人的心理疏导、假释决定，出具判决前的调查报告，劳动技能培养等工作中，在监狱之外可参与刑满释放人员就业指导，安置帮教等工作，通过社会工作的专业技能，恢复其社会功能。具体工作中，同样可以立足监狱系统开展对罪犯的帮教工作，或是通过与社区、司法、城管、民政、街道、居委、NGO、家庭等部门建立联系，了解社区范围内的刑满释放人员的生活条件、精神状况、人际交往等方面的情况，及时掌握其动向，帮助其寻求社会资源，以防止其重蹈覆辙。

总的来说，司法社会工作的任务就是致力于在违法犯罪之前，在造成严重后果之前预防和减少不良及犯罪行为，在发生违法犯罪行为后对行为进行矫正，跟踪服务，避免适应不良或因其他因素重新犯罪。

三、司法社会工作的特点：

从上文对司法社会工作概念的合法性探讨中，可以看到，司法社会工作是社会工作本土化背景之下符合我国现实的提法，具有现实合理性。同时，由于司法社会工作的工作领域的特殊性和案主群体的特殊性，因此也具有其他社会工作所不具备的特点，主要表现为：

第一，司法社会工作具有社会福利与社会控制双重特性。从社会工作的发展历史来看，无论是将社会工作视为一个专业还是一种职业，社会工作的出现与发展，都是以现代社会福利体系的发展为基础的。有学者在分析社会工作时，还将社会工作本身理解为“社会福利”的一部分，并将社会工作定义为传递社会福利的职业之一。因此，社会工作专业是社会福利 体系的重要组成部分，也是推行社会服务的主要载体，社会工作具有社会福利特性是没有疑问的，司法社会工作虽然面对的是社会中具有犯罪倾向或本身就是罪犯的人群，但他们作为一名社会成员所应获得的福利待遇并不因此而被剥夺，司法社会工作同样也具有推进社会福利的作用，它是社会福利在司法工作领域中的落实。例如，针对刑满释放人员和社区服刑人员，社会工作者需要借助社会福利体系为其提供应有的生活保障，符合条件的为其办理低保，有工作技能的为其拓展就业渠道。但是，司法社会工作毕竟又不同于一般的社会工作，它所面对的案主既是需要提供关切和救助的群体，同时也是具有违法倾向的人或其本身就是罪犯，对这一群体司法社会工作除了要体现社会福利的一面，还要实施社会控制，并根据其危害社会的可能程度不同，实施不同级别的监管，以防止他们对社会造成危害。

第二，司法社会工作具有社会化管理和行政化管理的双重特性。社会工作既是一项专业的助人工作，同时也担负着社会管理的职能。由于我国社会工作是受雇于政府的社会团体，没有行政行为能力，社会工作者主要是依据国家的法律、法规，以社会普遍认可的道德规范，运用人性化、助人自助的管理方式来规范、整合并修正社会成员的行为，在工作业务上受社会工作事务所和行业协会的指导，因而是一种非行政化的社会化的管理方式。司法社会工作是在司法部门主导下开展工作，现行司法体系保持着与行政体系同质的体制，因而司法社会工作除具有一般社会工作的社会化管理特点，还具有行政化色彩，主要表现在管理主体代表的是政府，是由政府赋予其管理相关人员的权利，行使政府的管理职能，并根据社会控制、发展、管理的需要，制定相关政策、规定，使政策具有可操作性，并对政策做出解释，便于顺利实施。这种同时具备行政化和社会化特点的管理体制，有利于司法社会工作实现预防和减少犯罪的目标。

第三，司法社会工作具有自愿性与强制性双重特性。社会工作的工作原则之一是遵循自愿原则，即必须是在案主有需求且对社会工作的建议予以认可和接受的情景之下开展工作，工作环境应当是没有权威和强迫的。但是司法社会工作面对的有相当一部分是非自愿的案主，他们不会主动地与社会工作者接触，两者关系的建立是被迫的、不得已的。这类案主在接受专业人员协助时，由于不是出于自己的意愿，所以可能会出现一些不合作或抗拒的行为，包括:说谎、违约、沉默、冷漠、否定、逃避、指责、转移话题、攻击行为，过度依赖或过度同意社会工作者所说的一切，未能完成应做的事等。司法社会工作者在工作中一方面要遵守自愿性原则，另一方面在面对这一特殊群体的时候，出于工作和社会安全的需要，要 体现一定的强制性，并不能完全遵照案主的意愿，在其许可后再来采取行动，例如，对于监狱里的犯人，对于社区矫正的对象，或者是有一定人身危险性的人，就无法完全遵守自愿性原则，而是应当强制要求其遵守司法机关的要求，履行应尽的义务。

四、司法社会工作的现状及发展对策：

目前我国在如何做好司法社会工作方面，已经开展了大量积极和有效的探索。但与社会发展的需求相比，在如何创新体制和更有效地开展司法社会工作方面，还需要进一步完善。

1、我国还没有建立起支撑现代司法社会工作的社会服务体系，体制上还是靠司法部门“一条腿走路”。目前与司法社会工作有关的工作，主要还是靠司法职能部门或其公职人员自己担当，社会化的职业社会工作者或者机构很少。司法部门迫切需要高素质的职业社会工作者或机构来提供相应的司法社会服务。正是由于社会还缺乏此类专业人才和机构，许多本该由社会提供的司法社会服务工作，如心理咨询，技能培训，回归社会就业指导等，不得不由相关司法部门自己来完成。事实上，那些通过司法部门自身的工作来进行的工作，由于很难消除劳教对象或服刑人员心里的排斥和抵触情绪，效果总体上并不理想。对此，应该逐步建立起“两条腿走路”的模式，加强司法社会工作。具体来说，就是一方面继续在体制内引入司法社会工作理念，合理配置司法社会工作岗位，进一步提高司法职能部门的履职能力和水平；另一方面，也是最重要的，就是通过试点工作总结出哪些工作是本来应该由职业社会工作者（或机构）承担，而司法部门及公职人员没有精力去做或缺少专业力量去做的，将这些工作交给社会工作者或机构去完成，即开动社会力量这一条腿。这样一来，既有利于减轻体制内的人力物力财力负担，降低政府成本，又能够充分发挥职业社会工作者的专业作用，提高司法社会工作的功效。

2、还没有建立起现代司法社会工作的科学运行机制，司法社会工作者的劳动价值还难以实现。我国目前还没有形成一个由司法职能部门提出需求，由职业社会工作者或机构提供专业服务、由政府管理部门或社会公益团体购买服务的有效运作机制。通常都是谁有需求，谁想办法，结果是司法部门为了做好工作，不得不千方百计自己想办法来解决一些本来应该由社会力量提供的服务工作。司法人员既要履行其法定职责（如警察、法官、检察官等），又要充当社会工作者，不仅工作效果不理想，还导致人员编制紧张，经费发生困难。另一方面，由于司法社会工作的对象本身不可能自己来购买服务，具有司法社会工作资质的人员或团体也很难以此为业，他们利用专业知识协助司法部门缓解社会矛盾和预防及减少犯罪的社 会作用也就难以发挥出来。针对这一情况，政府可尽快出台相关政策，鼓励、引导和规范社会力量进入司法社会工作领域，探索建立起司法社会工作新机制。例如，政府管理部门可以出台诸如减免税收、资金支持等激励政策，鼓励和引导社会力量承办具有法人资质的心理咨询、技能培训、就业指导等社会工作机构，并针对司法部门或相关单位所提出的不同服务需求，向这些职业社会工作机构购买所需要的服务。与此同时，出台社会工作职业规范和从业标准，加强对职业社会工作的资质评审（如MSW社会工作专业硕士学位的设立就是一大进步），准入评估以及服务质量检查等方面的监管，进而逐步建立起一套科学有效的由司法职能部门提出服务需求，由职业社会工作机构提供专业服务，由政府管理部门购买服务并负责监管的司法社会工作机制。

3、现有司法社会工作者的数量和素质都难以满足社会发展的实际需要。现实中各地普遍存在的情况是在从事司法工作的人员当中，社会工作者的数量相当缺乏，人员的缺口大，社会工作者的专业素质也有待提高。具有大专及更高学历的人才比较缺乏，具有法学、社会学、犯罪学、心理学等相关专业背景的人员所占比重较低。而且目前的社会工作者这一职业的准入门槛也较低，一些地区的社会工作者主要是来自司法机关退休人员和部分下岗人员。这一职业的发展前景也并不明朗，培训少，工资低，从而导致队伍流失严重。从事社会工作的人干不了多久就会选择离职。长期来看，仅靠这样的一支队伍是无法做好司法社会工作的。要解决这一问题，需要有关部门高度重视司法社会工作者的队伍建设，为推动司法社会工作改革和进步创造人力资源。司法社会工作本质上是一项专业性很强的新型职业劳动，它要求从业者具有相应的专业背景，丰富的工作经验，良好的职业精神。只有尽快培养和造就一大批具有从业资质的职业社会工作者，才能满足未来司法社会工作改革和发展的实际需要。对此可做以下几个方面的工作，一是不断加强社会工作年轻人才的培养，二是加强职业培训，委托相关高校院所承办培训任务，提高现职司法人员的社会工作专业知识和司法社会工作者的专业水平，鼓励有志和有意从事司法社会工作的人通过自学考取职业资格证书。三是出台优惠就业政策，鼓励司法部门和司法社会工作机构聘用具有司法社会工作专业背景的应届大学毕业生和社会人才。四是建立健全激励保障机制。建立职称职级体系，明确任职资格条件和要求，明确职称职级晋升规范，并尽快出台指导性薪酬政策。

4、政府对司法社会工作的重视、引导和扶持还有待加强。司法社会工作目前在我国还是一个新生事物和新兴职业，需要政府下大力量予以重视，给予政策引导和财力扶持。在司 法社会工作改革方面，上海和深圳等地的做法值得参考。自2003年以来，上海针对其体制内“人力、物力、财力投入连年加大，而失业、失学青少年，滥用药物人员和两劳释放人员三个高危群体犯罪率居高不下”的具体情况，提出了司法社会工作是构建预防和减少犯罪工作体系不可或缺组成部分的工作思路。在上海市政法委统一领导下，成立了市团委社区办、政法委禁毒办和司法局矫正办三个办公室，并针对三个高危群体对应成立了三家社会工作机构。三个办公室负责协调和管理各自相应的社会服务工作，并代表政府为三个高危群体购买由三家社工机构所提供的专业服务。改革推行几年来成效明显，并因此而被称为“上海模式”。可见司法社会工作的发展在很大程度上还是依赖体制内资源的支持，各地司法部门可以上海和深圳的经验为参照，逐步探索适合本地发展模式。