6-1-工程企业参与PPP项目的四大法律问题（推荐阅读）

第一篇：6-1-工程企业参与PPP项目的四大法律问题

工程企业参与PPP项目的四大法律问题

摘要

近年来，随着PPP建设模式的深入推进，越来越多的工程企业加入到PPP项目建设热潮中去，与以往不同的是，在此轮热潮中，工程企业是既作为承包商的角色，又作为社会资本方的角色，参与到PPP项目建设中的，特别是PPP+EPC模式较为常见。在角色转换中，工程企业面临的外部环境更为复杂，涉及的法律问题也更为复杂。本文将就联合体连带责任、工程招标、工程结算、退出机制等问题进行分析，这些问题均是工程企业参与PPP项目建设中，无法回避的重要法律问题。

关键词：工程企业 PPP 联合体 招标 工程结算 退出机制

一、联合体问题

通常，工程企业作为社会资本方参与PPP项目，其主要目的在于获得项目建设阶段的工程承包机会，往往需要与其他具有项目运营能力的企业组成联合体参与投标或竞价，且一般不作为联合体牵头方，在项目公司（SPV公司）一般仅占有少量股份。在联合体模式下，无论联合体成员如何进行内部分工，如何确定联合体成员在PPP合同中的地位，如何确定联合体成员在项目公司所占股份比例，联合体成员均应向政府方承担同等的连带责任。

对于仅作为PPP项目参与方角色的工程企业而言，承担连带责任的法律风险是巨大的，并且，往往与其收益是不成比例的。具体主要体现在以下两个方面：

其一、投资比例与风险承担不成比例。比如，在某些PPP项目中，工程企业主要承担项目建设中的勘察设计工作，占项目投资总额比例极小，享有的项目收益非常有限，但作为联合体成员，需要对的社会资本方承担PPP合同约定的全部责任。一旦任何联合体成员出现违约行为，工程企业均可能需要承担全部违约责任。

其二、项目参与深度与风险承担不成比例。工程企业一般并不参与后续项目运营管理，仅参与项目建设期的工程施工阶段工作，参与深度通常较浅，但工程企业仍需对包括建设期、运营期在内的整个项目履行阶段承担连带责任，PPP项目运营期通常跨度很长，工程企业将长期面临承担连带责任的风险。

为最大可能性降低工程企业承担连带责任的法律风险，笔者认为需注意以下两个方面的问题：

首先，选择靠谱的联合体成员。由于联合体成员之间对外相互承担连带责任，任何一方出现违约行为，将导致其他联合体成员将不得不向政府方承担全部违约责任。故，联合体成员是否具有良好的信誉，是否具有较强的实力，是否具备相应的履约能力至关重要。一旦联合体成员选择不当，缺乏信誉，不能履约，出现严重违约行为，将给其他联合体成员带来巨大的法律风险。所谓“不怕神一样的对手，只怕猪一样的队友”，形容联合体模式最为恰当不过了。

其次，联合体内部之间需明确各自责任承担范围。联合体成员对政府方承担连带责任，无法按比例分担责任范围，但联合体成员之间可以通过签订内部协议方式明确责任承担比例及范围。比如，根据工程企业在PPP项目中的分工职责，做出如下约定：在联合体内部，工程企业只承担项目建设过程中的其承包范围内的违约责任；工程企业按照其在项目公司股权比例承担项目风险；工程企业不参与后期项目运营的，项目运营期的经营风险与其无关。通过上述约定，能够从一定程度上减少工程企业可能面临的法律风险。

二、工程招标问题

如上文所述，工程企业参与PPP项目的主要目的在于获得项目建设阶段的工程承包权。那么，工程企业作为社会资本方参与到PPP项目中，是否必然能够获得项目建设阶段的工程承包权呢？在实务中，面临以下两个法律障碍。

其一、项目公司是否可以不经招标直接将项目建设阶段的工程发包给作为社会资本方的工程企业呢？

PPP项目以大型基础设施、共用事业项目为主，大都关系到社会公共利益和公众安全，根据招标投标有关法律规定，此类项目工程建设中有关勘察、设计、施工及设备材料采购达到一定金额以上，或项目总投资额超过一定标准的，属于依法必须招标的项目，项目公司在发包时，应当履行招标投标程序，通过公开招标方式选择工程承包商。如此一来，将无法保障作为社会资本方的工程企业必然获得工程承包权，对于工程企业来说，这是非常令人头疼的现实问题。上述法律障碍是否就无法逾越呢？事实并非如此。

《招标投标法实施条例》第九条规定，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形，可以不进行招标。据此规定，在PPP项目中，如果在社会资本遴选过程中，通过招标方式（包括公开招标和邀请招标）选择了社会资本方，社会资本方（包括联合体成员）具有项目工程建设资质和能力的，可以直接承担项目的工程建设工作。这也是工程企业作为社会资本方和工程承包商参与PPP项目建设的主要法律依据。

但是，上述规定仅限于“通过招标方式选定的特许经营项目投资人”，对于通过竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式遴选社会资本方的PPP项目而言，并不适用。这是目前工程企业参与PPP项目建设中的最大法律障碍，且往往容易被忽视的法律问题。实践中，工程企业一方面希望政府在社会资本遴选时不要采取招标方式，另一方面，在工程发包时，又希望项目公司可以不经招标直接发包给自己，这种模式在法律上其实是难以实现的。

就上述问题，2016年10月出台的《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）对此有所突破，该通知第九条规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”该通知将可以不进行招标的情形进行了扩展，即不限于“通过招标方式选定的特许经营项目投资人”，只要依据政府采购法选定社会资本合作方的就可以不进行招标，根据政府采购有关法律规定，政府采购方式包括招标、竞争谈判、竞争性磋商、单一来源采购等多种形式。该通知对于鼓励工程企业参与PPP项目建设起到非常重要的积极作用，但毕竟该通知的法律效力层级较低，与《招标投标法》相冲突，工程企业仅依据该通知规定，不经招标程序直接承担项目工程建设工作，仍然存在较大的法律风险。

另外，需要特别提示注意的是，实践中，部分工程企业作为社会资本方时，通常需要将PPP项目工程交由下属子公司或其它关联公司承担，这种做法是缺乏法律依据的。下属子公司或其它关联公司属于独立的法人主体，两者不能混为一谈。如需要下属子公司或其它关联公司作为工程承包人，通常有两种方案：一是在PPP项目投标时，将其列为联合体成员；二是通过工程分包方式将相应的工程依法分包给下属子公司或关联公司。另外，可以考虑在PPP合同中约定社会资本方的下属子公司或关联企业具有工程建设资质和能力的，可以作为工程承包商承担工程建设工作。虽然上述约定的法律依据并不充分，仍然存在较大的法律风险，但实务中还是较为普遍的做法，如能做出此类约定，对于工程企业来说还是非常具有积极意义的。

其二、工程企业作为项目公司的股东之一，是否有权参与PPP项目建设阶段的工程投标呢？

如上文所述，在PPP项目中，工程企业即使作为社会资本方，作为项目公司的股东，很多情况下，并不能直接承担项目工程勘察、设计及施工等工作，项目公司对外发包工程时，仍需履行招标程序，在此情况下，工程企业是否可以参与工程的投标呢？在法律上，这也是存在一定争议的。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。”据此规定，在PPP项目中，工程企业作为项目公司股东，是否涉嫌违反上述法律规定呢？要正确理解上述法律规定，有两个方面的问题需要考虑：

一是如何理解“利害关系”。目前法律上对何谓“利害关系”尚无明确定义，通常来讲，与招标人存在“利害关系”主要是指与招标人存在直接或间接的利益关系，此种利益关系通常包括隶属关系、个人关系、经济关系等三方面。隶属关系主要指招标人与潜在投标人之间相互控股或参股，或者有行政主管关系；个人关系主要指二者的股东、高级管理人员等存在互相任职或者一方在另一方任职或存在夫妻关系、亲属关系或者为同一人的情况；经济关系主要指潜在投标人为招标项目前期准备提供设计或咨询服务等情形。由于工程企业是项目公司的股东，实践中一般会被认定为“与招标人存在利害关系”。

二是如何理解“影响招标公正性”。与招标人存在“利害关系”是否必然影响招标的公正性呢？笔者认为，两者并非存在必然的因果关系，否则，在立法时就无需将“存在利害关系”与“影响招标公正性”同时作为禁止投标的条件。就此问题，笔者还了解到，有关立法和管理部门对此问题的解释是从宽认定的，招投标行政监督部门一般并不会仅仅因为投标人与招标人存在利害关系而禁止其参加投标，与招标人有利害关系的投标人也可以被依法确定为中标人。只有在招标过程有失公正时，投标人的投标才会被否决。是否存在不公正情况主要从投标人的资格条件、评标方法、评审情况等多方面进行综合评定，如果相关方在上述方面对投标人有特别照顾或其他倾向性行为，将被认定为影响招标公正性，行政监督部门可能认定中标无效。实践中，被控股或参股的子

公司参加母公司，或母公司参加子公司组织的项目招标的情况是普遍存在的。

因此，笔者认为，虽然工程企业作为项目公司的股东，与项目公司存在一定的利害关系，是否会影响招标公正性存在一定争议，但是，无论是从法律适用角度，还是从社会效用角度，均不应禁止工程企业参与PPP项目的工程投标。否则，如果工程企业以社会资本方的角色参与PPP项目后，反而连参与工程投标的资格都丧失了，将给工程企业参与PPP项目建设带来致命打击，将极大影响工程企业参与PPP项目建设的积极性，不利于PPP项目的推广。

三、工程结算问题

在工程建设合同中，合同计价及结算问题是双方最为关注的问题，也是最为复杂的问题，工程竣工后，工程结算问题通常会成为产生争议的焦点。在PPP项目中，工程企业一方面作为项目公司的股东，参与项目公司经营管理，另一方面作为工程承包人，与项目公司的利益既有一致也有冲突的地方。另外，工程造价可能会影响到政府方的利益，政府方也会对工程结算问题进行必要的监管。故，在工程企业参与PPP项目模式下，工程结算问题变得更加复杂，具有其自身的特点，在处理PPP项目结算问题时，需解决好以下两个方面的问题：

其一、正确处理工程结算与联合体利益分配的关系。根据上期文章分析，在一定条件下，项目公司可以把PPP项目工程直接发包给联合体成员方的工程企业。在此情况下，不同于通过招标方式选择承包人，发包人需与承包人就工程合同价格进行协商，一旦就工程合同价格及结算方式无法达成一致，将导致联合体之间的分工合作无法实现，联合体内部可能出现纷争。

故，联合体在参与社会资本遴选之前，应当通过内部协议明确工程合同的计价和结算原则，对于工程承包范围、付款进度、计划工期、质量标准等重要内容也应做出相应的约定。如有可能，可以草拟相应的工程合同参考文本作为联合合作协议的附件，将工程企业在参与PPP项目工程建设中的权利义务予以具体化，以减少争议的产生。

其二、正确处理工程结算与PPP项目付费机制相互协调的关系。在PPP项目中，付费机制通常包括三种模式：政府付费、使用者付费以及可行性缺口补贴，其中政府付费模式下，通常包括可用性付费、使用量付费和绩效付费三类付费项目。可用性付费直接与PPP项目建设成本相关，特别是与工程造价具有较大的关联性。这就导致PPP项目中的工程合同计价及结算问题较为特殊，需与PPP合同中关于工程造价结算问题协调考虑，确保两者能够保持一致性。

在PPP合同中，政府可用性付费一般分为两者方式，一是固定总价方式，可用性付费价格是固定不变的；另外一种是暂估价方式，仅约定了计价原则（工程量清单计价），最终以政府方审核工程结算价作为可用性付费计价依据。在工程合同中，与之相对应的可以采取固定总价模式或是暂估价模式，在暂估价模式下，通常应当采取工程量清单计价方式，最终以发包人（项目公司）及政府方审核的工程结算价为准。

在PPP项目中，政府方通常希望在PPP合同中保留对于工程结算的最终审核权，这通常会与社会资本方及工程企业的利益相冲突。对此，笔者认为，如果PPP合同中的政府付费不包含工程可用性付费内容，与工程造价无关，或者工程可用性付费是固定总价模式的，政府方保留对工程结算的最终审核权缺乏合理性，应当充分尊重社会资本方的自主经营权。当然，从政府监管的角度，可以赋予政府方一定的监督权，政府方有权查阅工程结算资料，发现工程结算价格明显不合理的，可以要求社会资本方予以解释和改正。

其三、正确处理工程结算与PPP项目政府审计的关系。PPP项大都属于政府投资项目，其投资建设成本往往需接受审计部门的审计，工程造价作为项目投资建设的重要组成部分，接受审计往往是不可避免的。通常，政府方往往以项目需要审计为由，要求在PPP合同中做出“工程结算价格以政府审计结论作为最终结算依据”的约定；而对于工程企业而言，接受以审计结论作为工程最终结算依据，将导致工程结算存在较大的不确定性，法律风险较大。那么工程结算与审计有何关联呢？PPP项目的工程结算必须以审计结论为依据吗？

工程结算是发包人与承包人依据双方签订的工程承包合同的约定，对于工程承包合同价款的最终确认，属于发包人与承包人履行合同的行为，本质上属于平等主体之间的合同法律行为，适用于《合同法》及有关法律进行调整。工程造价审计是依据《审计法》等相关规定，对工程概概算、预算、结算在执行中是否超支，是否合法合规等进行监督检查的一种手段，其本质上属于行政行为，适用于《审计法》及有关行政法律法规进行调整。审计机关对工程项目的造价审计，是对工程建设单位一种行政监督行为，通常对承包人没有直接的法律约束力。根据最高人民法院的有关司法解释，审计结论只有在以下情况下可以作为工程结算依据：（1）合同明确约定以审计结论作为结算依据；（2）合同约定的结算依据不明确；（3）合同约定的结算依据无效。

近期，针对工程结算与政府审计有关问题，全国人民代表大会常委会法制工作委员会对中国建筑业协会提交的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议》做出了正式回复意见，复函意见明确指出：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。从国家最高立法机关的层面，否定了审计结论直接作为工程结算依据的做法。

工程企业进行PPP项目谈判时，可以充分利用该回复意见，说服政府方放弃在合同中约定将审计结论作为工程结算依据的内容。

四、退出机制问题

工程企业在PPP项目中，一般不参与项目的后续运营，通常在建设期届满后退出，故，工程企业需高度关注退出机制设置问题，确保退出机制的合法性和可操作性，防范退出风险。主要包括以下几点：

其一、PPP合同中对于退出的限制。出于对保障PPP项目稳定性，减少社会资本方违约风险的需要，在PPP合同签署时，政府方通常会对社会资本方的退出行为进行限制，要求社会资本方不得转让项目公司的股权，或在一定期限内不得转让股权，股权转让应当经政府方审核同意。这就给工程企业退出项目设置了很大的障碍，对此应高度重视，在合同谈判时，要及时提出偏差，争取设置合理的退出机制。比如，在PPP合同中约定，项目建设期，联合体任何一方不得退出，不得转让股权；建设期届满，联合体内部可以根据分工，进行股权转让，无需政府方审批；对联合体成员以外转让股权的，应当经政府方同意。这样，既能保障政府方的利益，又可以赋予工程企业必要的退出权。

另外，在实践中，政府方拒不同意进行股权转让的情况下，通常可以采取信托持股的方式进行达到退出的目的，信托持股操作模式较为复杂，操作不当的话法律风险较大，需要非常慎重。

其二、保底回购条款的性质及效力认定问题。在PPP项目中，为保障小股东权益，通常会对小股东退出设置保底条款，即在符合一定条件下，大股东保证以一定价格（如按原值回购、按固定收益回购等）回购小股东的股权。对于此类回购条款，通常会被认定为“名为投资，实为借贷”，性质上属于民间借贷。

对于企业之间的借贷效力问题，在司法实践中有个理念转变的过程。2015年9月1日，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》生效，该司法解释对于企业之间因为生产经营需要订立的民间借贷合同基本持认可态度，不再将此类借贷合同认定为无效；此前对于此类合同，一般会以违反《贷款通则》为由，认定合同无效，给合同当事人带来巨大法律风险。

在目前司法环境下，设置此类回购条款的法律风险不大。但需要注意的是，如果约定的收益（即利息）超过银行贷款利率的四倍，将无法得到法律保护。

其三、国有企业退出程序障碍。对于属于国有性质的工程企业而言，在设置退出机制时，还需高度关注国有资产转让相关程序要求。根据《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有产权转让管理暂行办法》等法律法规的规定，国有企业的对外投资属于国有资产，在进行转让时，应当履行国有资产管理相关程序，包括：做出决策前需履行审批程序，在转让前应当进行价值评估，通过公开的产权交易场所进行交易。

对于此类股权回购条款，是否也必须履行国有资产转让程序呢？如果未履行相关程序会有什么法律后果呢？实践中存在较大的争议，一种观点认为，此类投资所形成的权益也属于国有资产，在进行转让时，应当履行国有资产转让程序，回购条款违反了相关法律规定而无效；另一种观点认为，此类投资并非通常意义上的国有资产，实质属于一种借贷行为，且并未给国有资产造成损失，无需履行国有资产转让程序，回购条款是有效的。

对此，笔者认可第二种观点，此类设置保底条件的回购条款不同于一般的股权转让，不属于国有资产转让，且其目的在于保障国有资产利益，规避投资风险。另外，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释

（二）》的规定，只有违反法律和行政法规的效力性规定才会导致合同无效，上述法律规定并非效力性规定，而是管理性规定，即使违反上述法律规定，未履行国有资产转让程序，此类回购条款仍然是有效的。

当然，从规范管理的角度，笔者建议：国有性质的工程企业在签署有关PPP项目合作合同时，如果设置股权回购条款，应关注国有资产转让程序，履行内部决策程序，获得上级监管部门的审批同意，避免因此承担法律责任。

第二篇：国有企业参与PPP项目建设和运营的思考

国有企业参与PPP项目建设和运营的思考

近两三年来，PPP项目在我国取得较快发展，为拉动经济增长、缓解地方政府债务风险、提供优质公共服务等发挥了积极作用，但也引发一些问题和争论。如何看待国有企业参与PPP项目建设运营的问题，就是其中之一。下文对国有企业参与PPP项目建设和运营的优劣势，以及相应的政策建议：

一、国有企业参与PPP项目建设和运营的优势 一是资金优势

经过建国60多年的发展，特别是改革开放后国有企业的多次改革与战略重组，目前全国国有资产总量已达100多万亿元，中央所属国有企业和地方大型国有企业已发展为跨行业、跨国经营的大型企业集团，资金实力雄厚。这些企业可以凭借其资金，积极参与PPP项目的建设和运营，作为企业发展的一个重要领域。

二是技术优势

新中国成立后，我国城镇基础设施一直由政府直接负责建设和运营，具体业务由相关国有企业承担。经过几十年的发展，基础设施建设领域技术相对成熟，且国有企业在这些领域掌握较先进的技术，适合承担地铁、大型桥梁、涵洞、大型水利工程等技术、资本密集型的PPP项目。

三是行业管理优势

目前，我国开展的PPP项目主要以基础设施为主，专业领域明确、特点突出，需要专门的管理方法和手段。国有企业长期从事基础设施建设和运营，熟悉和了解本行业企业的运营规律、管理特点，在参与PPP项目建设运营后，可以充分发挥其行业管理优势，做好PPP项目公司各项业务工作，为社会提供优质公共服务。

四是人才优势

城镇基础设施等PPP项目集中的领域，是资本密集、技术密集，也是人才密集的领域。几十年来，国有企业在建设和运营城镇基础设施的过程中，培养和聚集了一大批专业技术人才。特别是由中央单位所属科研单位改革转制为企业的各类设计研究院等国有企业，汇集一大批各专业领域的优秀人才，不少单位拥有一支高学历、高级专业技术职称的高级人才队伍，为国有企业参与PPP项目建设运营提供了人才保障。

二、国有企业参与PPP项目建设和运营存在的不足

一是管理体制的不稳定性 党的十八届三中全会指出：“积极发展混合所有制经济”“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

目前我国国有企业管理体制仍在改革过程之中，因而国有企业管理体制尚不够稳定，国有企业之间的兼并、重组，甚至和私营企业之间的兼并重组经常发生。而PPP的一些特许经营项目经营期限长达20、30年，要求项目公司保持稳定，在一般情况下不允许私营企业股东退出项目公司，这就和国有企业目前的状况发生了矛盾。

二是利益机制的局限性

私营企业在参与PPP项目建设运营过程中，其目的是为了取得私人回报，以实现私人股东利益的最大化，因而就会努力和公共部门合作，改善经营管理，节能降耗，提高经济效益。

而国有企业参与PPP项目的建设运营虽然也是为了取得合理回报，其收益和企业员工及管理人员相关，但股东权益归国家所有，纳入各级财政的国有资本经营预算。这就导致国有企业在和公共部门合作的过程中对自身利益的维护不像私营企业那样“精打细算”，在利益机制上存在一定的局限性。

三是决策机制的不灵活性

私营企业在决策时根据股权直接做出决策，能够较快适应市场供求关系的变化，决策效率较高。而国企在参与PPP项目建设运营过程中，是根据委托代理管理和授权决策的，决策环节较多、效率较低，有时难以适应市场的变化，影响项目建设运行的顺利进行。

四是和政府有千丝万缕的关系

国有企业由各级政府持股，其在参与PPP项目建设运营过程中，难免出现政府相关部门的干预，把政府与企业的合作在一定程度上演变为政府与政府之间的博弈、合作。如出现此类情况，就难以达到通过公私合作，利用私营企业的机制，以及在管理、技术方面的优势，提高公共服务供给质量与效益的目的。

三、规范国有企业参与PPP项目建设和运营的建议

（一）规范PPP项目建设和运营国有企业参加的范围

为了使国有企业从事PPP项目建设运营能够取得和私营企业相似、相应的效果，需要对哪些国有企业能够参与PPP项目建设运营，哪些国有企业不能参与做出明确规定。目前财政部和国家发改委等部门的规定不完全一致。根据我国现行国有资产管理体制、行政管理体制和PPP项目管理的特点，本文认为，就某个地方的PPP项目而言，中央部门所属国有企业和外地国有企业可以作为社会资本方发起PPP项目或者成立项目公司参与当地政府发起的PPP项目。但本级政府及其辖区政府所属的国有企业、城投公司（原投融资平台公司）不得作为社会资本方参与PPP项目建设和运营，但可以作为本级政府的出资方参加项目公司。

不过，在PPP项目公司中，政府股份一般不占控股地位。如果允许本级政府及其辖区政府所属的国有企业、城投公司作为社会资本方发起PPP项目建设和运营，就和传统的公共生产、公共供给模式没有根本的区别，也不会改变公共服务的供给及机制，难以达到PPP项目的预期目的。且在一定辖区内，对于公共部门而言，国有企业参与PPP项目建设并没有增加公共部门的资源配臵总量，只是结构调整而已。

（二）加强PPP项目合同管理，规范国有企业退出机制

特许经营类PPP项目存续期限一般长达20、30年，未经政府同意，其项目公司的股权不能随意流转，以保障其公共服务的稳定性、可持续性。在国有企业发起成立的PPP项目公司中，对PPP项目合同条款加强管理，在有关条款中对国有企业退出机制进行规范。

首先，对国有企业转让股权、退出PPP项目公司进行约束，非国家政策、企业破产倒闭等不可抗拒力量等原因，国有企业不得转让股权、退出PPP项目公司，严格遵守项目合同，完成经营期限。其次，对因国家政策造成的国有企业战略性兼并、重组，企业不得不退出项目公司的情况，在项目合同中给予相应安排。在此情况下，地方政府可优先安排其他国有企业收购项目公司股权，或者安排项目公司其他股东收购，可以由政府回购项目，以保障项目公司正常运行。

（三）加强对PPP项目公司的监管，规范国有企业的建设经营行为

一是强化PPP项目信息公开。进一步完善PPP项目管理制度，在项目甄别、准备、采购、建设、运营和终止等全生命周期的各个环节，及时向社会公开项目信息，接受新闻舆论和社会公众监督，防止损害消费者利益的现象出现。

二是加强PPP项目建设运营的财政监督。防止因约束机制不足而产生建设工期延误、成本超支等问题，给政府财政造成损失。

三是加强PPP项目建设运营的审计监督。对涉及财政投资、财政补贴、政府付费的PPP项目建设运营，审计部门要依法审查其资金使用的合规性、合法性和实际绩效。四是加强PPP项目建设运营的人大监督。充分发挥人大监督功能，对PPP建设运营中是否存在损害消费者利益、有无增加地方政府隐性债务等问题进行有效监督。

（四）规范PPP项目政府回购，防止出现假股实债等现象，促进PPP项目可持续发展

一些地方政府为了追求政绩，采取假股实债等方式，对PPP项目进行包装，进入财政、发改委部门的示范项目库，得到资金、技术方面的支持。即政府在私下给投资方承诺，项目在建成运行若干年以后，由政府回购该项目，以降低投资者的市场风险，保障其合理收益。

这种情况在国有企业发起的PPP项目或者有其控股的PPP项目公司中可能更容易出现。这种假股实债等不规范的PPP项目，为其以后的长期稳健运营留下了隐患，特别是跨越政府任期的回购项目问题更多。

因此，在PPP项目管理中，特别是合同管理中，要对政府回购进行严格界定，除非中央政策发生重大变化、项目公司破产等情况，地方政府一般不回购PPP项目。

（五）规范国有企业参加PPP项目建设运营，发挥现阶段过渡性的作用

在已落地开工建设的PPP项目中，国有企业投资项目占一半以上，应当说，这种现象具有过渡性和阶段性。目前，在PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等不利环境下，私营企业因担心投资风险而不敢投资、不愿投资。

随着国家法律制度的完善，地方政府信用水平的提高，这种局面就会逐渐改变，私营企业参与PPP项目建设运营的优势逐步显现，其所占比例就会提高，能够和国有企业开展竞争。

当前拉动经济增长、缓解地方政府债务还需要国有企业积极参与PPP项目建设运营，但要在项目甄别、准备、采购、建设、运营和终止各个环节规范管理，防范和治理由于国有企业自身的缺陷、不足给PPP项目建设带来的消极影响，促进我国PPP模式的健康发展，为社会提供较为充足的优质公共服务，满足社会公共需要。

第三篇：运用PPP模式参与精准扶贫项目研究

PPP模式参与精准扶贫专题研究

——贵州罗甸县案例分析

一、精准扶贫概述

2015年11月29日，中共中央国务院发表了《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），正式提出目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在近期的两会上，李克强总理在作政府工作报告时也强调了：“扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。这是中国政府对十三亿中国人民的庄严承诺。”

由此可见，十三五时期是中国整体摆脱贫困的重要阶段，针对此阶段的工作方针，习近平主席于2013年11月就提出了“精准扶贫”的重要理念。随后，各级政府也就这个方针进行了全面的研究和试验，促进扶贫工作从“大水漫灌”模式向“精准滴灌”模式转型。

从《决定》文件来看，精准扶贫主要包含产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务、加强基建等措施。从扶贫的路线来看，易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务属于直接投入式的扶贫，即由政府或慈善机构直接投入资金帮助贫困地区提升生活品质的扶贫措施；而产业扶持、转移就业、加强基建等措施属于内生式的扶贫措施，即通过对贫困地区本身自然资源、土地资源以及人力资源的有效利用，让贫困地区自身的资源利用率提高，进而达到脱贫致富的目的。直接投入的扶贫方式是我国政府几十年来一直进行的扶贫方式，虽然近期有了“精准扶贫”的要求，投入的方式和计划有所改变，但是大致形式仍旧大同小异。而内生式的扶贫措施因为基于开放的经济政策、全面的资源评价能力、完善的金融服务体系，所以仅在近年才被慢慢提及，从市场经济的角度看，此种扶贫方式更能够帮助贫困地区得到持久的改善。但是考虑到资金、市场运作经验等因素，要进行内生式的扶贫，势必需要社会资本方的参与，正如中央在《决定》中所述：健全社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。而社会资本会在一定程度上考虑扶贫项目及自身的获利，所以内生式扶贫最合适的立足点是针对贫困地区的产业扶贫。PPP模式在减少政府财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给等方面体现出正面效应。尤其是欠发达地区需要通过加大投资补上基础设施的短板，而PPP模式为精准扶贫提供了更多的选择。PPP带来的最直接改革是融资机制的升级，最终将实现经济社会治理模式的创新升级。与PPP的机制创新相对应，社会公众可以得到收益和实惠，从而实现政府、资本与社会公众1＋1＋1>3的综合效能。

二、罗甸县概况及双方项目合作意向

（一）罗甸县概况

1、基本情况 罗甸县是贵州省黔南布依族苗族自治州管辖下的一个县，东西宽63公里，南北长72公里，总面积3013平方公里，是一个以布依族为主的多民族聚居的山区县，有汉、布依、苗、瑶、壮、侗等民族。近年来，罗甸县大力推进基础设施建设，着力构建贵州南部交通枢纽。永兴快速铁路、罗甸机场的前期工作已完成，纳入国家“十三五规划”建设项目。龙滩电站过船设施即将建设，是贵州省最近的一条水运出海通道、西南出海的“黄金航道”，全线通航后，可通行1000吨级船舶。届时，罗甸将形成“两高一铁一港一机场一航道”纵横境内的交通格局，具备“海陆空”三位一体的立体交通优势。罗甸将将成为贵州乃至大西南出海和直达东盟的新通道，成为黔中经济区和北部湾经济区、西江经济区、成渝经济区的结点区域，成为贵州融入“一带一路”、“21世纪海上丝绸之路”的桥头堡。

2、社会经济发展情况

根据第五次人口普查数据，罗甸县总人口293995人。罗甸县公路通车里程实现2300公里。2015年，罗甸县完成地区生产总值57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；规模工业增加值9.22亿元，年均增长24.12%；财政总收入6.98亿元，年均增长16.59%；农村居民人均可支配收入达7933元，年均增长16.56%；同步小康实现程度达91.3%，综合实力跃升至全省中游位次，税收收入增速排位全省第一。

3、旅游资源

罗甸具有南亚热带特色的岩溶地貌奇观，风光秀丽，旅游资源丰 富。大小井风景区岩溶坍塌千姿百态，明河暗流优美如画，被中外专家誉为“中国的伏克留兹泉”、“东方洞穴 博物馆”。有世界绝无仅有的地质考察经典圣地----三叠纪板庚滩，享誉国内外，美丽的罗苏河谷风光和神奇的大亭九十九个堡令人流连忘返、回味无穷。山、水、石、洞、林等 景观充分体现了罗甸山水险、峻、奇、美、幽的特点，加之龙滩水电站开发，罗甸将会成 为千岛之湖，成为贵州及黔桂一带的旅游大县。

罗甸有中国最年轻的湖泊——高原千岛湖风光，有中法洞穴专家推崇的神奇“东方洞穴博物馆”大小井，这个省级风景名胜区可与世界著名的旅游胜地——法国南部的伏克留滋泉相媲美；有“三叠纪”大贵州滩（板庚滩），比美国黑西奇弯号称研究现代碳酸盐岩“经典圣地”的巴哈马滩更为理想；有神秘莫测的打黛河天坑群；有南方特色的少数民族风情；有鬼斧神工、浑然天成的红水河奇石。这是人们第二生存空间理想乐园。

（二）双方项目合作意向

1、合作原则

根据罗甸县人民政府与四川中航通用航空产业集团有限公司签订的《框架合作协议》，为贯彻落实国家大力发展通用航空产业、文化旅游产业和港口物流园的政策，促进罗甸县的新兴产业聚集和经济发展，践行中航工业“融入区域发展经济圈”的战略，发挥中航工业在通用航空、文化旅游、产业园区等方面的优势，结合罗甸区位和资源优势，双方共同推进通用航空、文化旅游、港口物流园及相关配套产业在罗甸的发展与壮大。

2、项目合作重点行业

（1）通用航空项目

包括通用机场及配套设施建设、通用机场运营、短途航空运输、空中游览、飞行体验、农林作业和应急救援等项目，其中通用机场及配套设施建设采用PPP模式（另行签订合作协议），通航作业项目采用政府购买飞行服务的方式。（2）文化旅游项目

根据大小井景区和上隆景区的规划，在景区的建设、产业植入、综合开发和经营管理等方面开展合作。

（3）港口物流园及配套设施项目

充分利用罗甸县得天独厚的立体交通优势，依托中航工业产业培育和项目运作优势，全面参与港口物流园区项目。

（三）准备实施项目

1、旅游项目

（1）项目内容

依托通航投项目投融资及建设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，共同创建国家AAAA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地，共同参与实施上隆景区的规划、建设、产业植入、旅游区综合开发和经营管理等。

（2）合作方式

项目中的基础设施项目采用PPP方式。在来也股份的项目方案得 到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。同时，在创建国家AAAA级上隆景区的基础上，组建项目运营管理公司，推动项目的招商及建设项目完成后的运营管理工作。

2、基础设施项目

（1）项目内容

黔南州（罗甸）通航机场项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目按照满足2025年旅客吞吐量5万人次，飞机起降量3万架次，飞行区等级指标为2B级，主要建设内容包括：跑道、滑行道、航站楼、塔台、停机坪、停车场、配套及辅助设施。项目总投资额约为5亿元。

红水河罗妥港项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目建设规模为1000万吨，主要建设内容包括：车位滚装泊位、多用途泊位、散货泊位、集装箱堆场、件杂堆场、散货堆场、滚装码头停车场、综合大楼、候工楼、生产调度楼、仓库、机械库、变电所、计量房、通航物流起降点、通航物流仓库及其他配套辅助设施。项目总投资额约15亿元（以罗甸提供为准）。

（2）合作方式

项目按PPP模式实施，项目投资建设管理合作期限设定为10年，机场运营合作期限设定为30年，其中建设周期为2017年至2020年。

三、各级政府扶贫支持政策

（一）国家层面

2013年至今，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院扶贫办先后印发《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》（中办发〔2013〕25号）、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2014〕13号）、《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（中办发〔2015〕64号）等诸多加强扶贫工作、推进精准扶贫的政策纲领性文件。

在这些文件中，中央提出：深入实施精准扶贫，加快推进贫困人口脱贫。积极实施光伏扶贫工程，支持老区探索资产收益扶贫。加快实施乡村旅游富民工程，积极推进老区贫困村旅游扶贫试点。中央财政一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金进一步向贫困老区倾斜。增加贫困老区转移支付资金规模，扩大支持范围。中央财政专项扶贫资金分配向贫困老区倾斜。加大中央预算内投资和专项建设基金对老区的投入力度。在公共服务等领域积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。鼓励和引导各类金融机构加大对老区开发建设的金融支持。

（二）贵州省层面

“十二五”以来，贵州农村贫困人口从2011年的1149万人减少到2014年的623万人，25个国家扶贫开发重点县、525个贫困乡镇按照省定标准实现“减贫摘帽”，全省扶贫开发已进入啃硬骨头、攻 坚拔寨的关键阶段。“十二五”及“十三五”期间，贵州省先后出台了十个关于精准扶贫的文件，力促精准扶贫，全力推进扶贫攻坚。

例如，《贵州省扶贫开发条例》指出：财政专项扶贫资金按照使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上。„„财政专项扶贫资金实行县级报账和国库集中支付，财政、扶贫开发部门应当按照扶贫项目实施进度及时拨付财政专项扶贫资金。又比如，《关于全面做好金融服务推进精准扶贫的实施意见》提出：2015年起，贫困地区新增贷款年均1000亿元以上；扶贫攻坚期内，贫困地区直接融资规模达300亿元；保险资金支持达200亿元；金融机构在贫困地区新增分支机构及服务网点300个；新设立新型金融机构100家；„„宏观调控释放资金定向用于扶贫开发；扶贫攻坚期内，贫困县银行业金融机构当年新增可用资金80%以上用于当地；支持贫困地区基础设施建设。省财政每年安排12亿元的省级地方债券资金注入贵民投资公司，代各市县统一融资，支持“四在农家·美丽乡村”基础设施建设。„„设立农业产业发展基金。通过省级农业产业发展基金，支持龙头企业等社会资本建立子基金；对具有高成长性、产业化前景良好、促进农业增效和农民增收成效明显的市（州）级以上龙头企业直接进行股权投资，扶贫攻坚期 内，基金规模达力争达10亿元。„„放宽支农扶贫监管容忍度。银行业金融机构发行用于支持贫困县建设的金融债，不受监管指标限制。允许扶贫类贷款不良率高出全辖各项贷款不良率2个百分点，不要求银行限期收回，不采取准入限制措施，不约谈高管人员。

（三）州、县政府产业扶贫举措

黔南州2016年《政府工作报告》提出：实施基础设施提升工程„„完成荔波机场改扩建，加快推进都匀、罗甸等支线机场建设。„„推进罗甸至望谟、平塘至罗甸、三都至独山、三都至荔波等高速公路和都凯、都独、红牛、贵龙纵线二期等城市快速干道建设。加快旅游观光轨道交通，以及都匀直连相邻县（市）轨道交通建设。推动罗甸港、荔波机场改扩建„„。„„强化口岸布局，加快川贵广南 亚国际物流大通道建设，构建以贵州（昌明）国际陆港等五大陆港和瓮安港、罗甸港“5+2”为主要支撑的现代物流平台。加大文化旅游龙头企业引进培育„„重点打造都匀—荔波“世遗世博”旅游线，都匀—三都—荔波—独山—平塘—罗甸自然文化遗产旅游线。

罗甸县2016年《政府工作报告》也提出：„„重点谋划好、建设好一批基础设施，增强景区、景点的通达性、匹配度和服务力。到2020年建成1个4A级景区，早日融入全省旅游发展的大浪潮。„„以罗甸为中心，重点推进规划中的高速公路、罗甸机场、红水河航运等重大交通基础设施，争取贵百快速铁路过境罗甸，真正使罗甸成为省会贵阳从23个高速公路通道出省最近的县，成为贵州南部交通新枢纽。

四、转移支付实施

（一）国家政策

1、概述

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。

2009年起，将中央对地方的转移支付，分为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付，在我国主要是指中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。地方政府应当按照中央政府规定的用途使用专项转移支付资金，但在实践中，因其核定并不规范，往往容易被地方政府层层截留和被挤占、挪用。

2011年，我国中央对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为1.8万亿元，占总量的45%，专项转移支付的资金就达到1.7万亿元，也将近总量的45%。

2、重要政策

2014年12月，国务院发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，意见指出：„„在完善一般性转移支付制度 的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力。„„从严控制专项转移支付，规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

2016年2月，财政部又颁布《中央对地方专项转移支付管理办法》。《办法》指出：„„专项转移支付经批准设立后，财政部应当制定或者会同中央主管部门制定资金管理办法，做到每一个专项转移支付对应一个资金管理办法。„„财政部于每年6月15日前部署编制下一中央对地方转移支付预算草案的具体事项，规定具体要求和报送期限等。专项转移支付实行中期财政规划管理。财政部会同中央主管部门根据中长期经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨预算平衡的需要，编制专项转移支付三年滚动规划。专项转移支付预算应当分地区、分项目编制，并遵循统筹兼顾、量力而行、保障重点、讲求绩效的原则。财政部应当在每年10月31日前将下一专项转移支付预计数提前下达省级政府财政部门，并抄送中央主管部门和当地专员办。省级政府财政部门应当在接到预计数后30日内下 达本行政区域县级以上各级政府财政部门，同时将下达文件报财政部备案，并抄送当地专员办。县级以上地方各级政府财政部门应当将上级政府财政部门提前下达的专项转移支付预计数编入本级政府预算。

（二）各级政府实践

根据2016年1月26日在贵州省第十二届人民代表大会第四次会议上《贵州省2015年全省和省本级预算执行情况与2016年全省和省本级预算草案的报告》，数据显示：2015年，全省一般公共预算支出3930.21亿元,增加387.41亿元,，其中中央各项转移支付2346.2亿元，占一般公共预算支出总额的比例超过50%。

根据2016年6月21日在黔南州十三届人大常委会第三十二次会议上《贵州省黔南布依族苗族自治州关于2015年全州和州本级 财政决算(草案)的报告》，数据显示：2015年，全州一般公共预算支出为3,127,632万元；全州转移支付补助共2,120,984万元，转移支付支出占一般公共预算支出总额的67.8%。主要补助情况为：一般性转移支付补助1,183,996万元，增加236,991万元，增长25.03%。其中，均衡性转移支付收入292,264万元，增加74,090万元，增长33.96%;革命老区及民族和边境地区转移支付收入144,928万元，增加87,051万元，增长151.41%;结算补助收入37,073万元，增长79.53%;新型农村合作医疗等转移支付收入97,574万元，增加17,507万元，增长21.87%。义务教育等转移支付收入78,475万元，增加14,354万元，增长22.39%。专项转移支付补助871,322万元，同比增加94,233万元，增长12.13%。2015年，州本级向县(市)转移支付共计45,216万元，增加13,734万元，增长43.62%。州对县转移支付补助主要是：(1)安排配套资金共35,161万元，其中，教育文化10,619万元，卫生计生事业11,446万元，生态扶贫移民工程、农村危房改造及饮水工程8,220万元等。(2)专项补助10,055万元，其中，都匀市基础设施建设补助3,000万元，州级信息基础设施建设-惠水百鸟河数字小镇通信管网工程1,000万元，黔南州第七届、第八届旅游发展大会经费2,000万元，都匀开发区经费和茶场人员等定额补助896万元，科技、农业扶贫资金1,293万元，其他1,866万元。

另外，罗甸县于201

5年11月公开的《2014年财政决算情况报告》显示： 2014年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入150604万元，占比82.3%；转移性收入中一般性转移支付收入87890万元，专项转移支付收入61191万元。

（三）几点结论

1、财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。

2、转移支付的主管部门为各级财政部门，财政部门尤其是国家财政部，负责对各级地方政府转移支付使用的监督管理；转移支付的收入和支出要列入各级政府的财政预算。

3、转移支付主要向基层、向民族地区、贫困地区倾斜。越是基层，越是老少边穷地区，获得的中央、省、市各级政府转移支付支持力度越大。以罗甸县为例，2014年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入就达到150604万元，占比82.3%，而地方公共财政预算收入仅为20888万元。

4、由于贫困地区的转移支付收入占财政总收入的比重大，因此在贫困地区开展实施PPP项目，一定要获得当地政府及其财政部门的全力支持。项目必须纳入中长期财政预算，尤其是专项转移支付项目名单；并且必须由政府和财政部门将项目向州（市）级财政部门申报，获得州（市）级专项转移支付支持；同时，协调上级政府和财政部门，争取将项目报送自治区（省）级、甚至中央财政部门的专项转移支付支持清单中。可以说，在目前的财政制度环境下，各个地方政府对项目的重视程度、协调、申报工作的努力程度以及对上级财政部门的影响力，将直接决定项目是否能获得转移支付支持以及多大力度的支持。

五、PPP模式参与精准扶贫可选途径分析

（一）建立综合大型多功能社区，由服务业推进扶贫

建立综合大型多功能社区基于易地搬迁扶贫模式，该模式通过对贫困地区人口的重新安置，建立一个集教育设施、公共交通、大型酒店、娱乐场所、超市、公园、银行、警务室等基础设施的综合社区，进而由社区居民以及外来流动人员的服务性消费帮助贫困百姓创收。但该模式对前期资金投入要求较高，各贫困地区基于探索，发展出了开发性金融结合PPP融资的扶贫新模式——据媒体报道，截至201

514 年末，国开行扶贫业务已覆盖830余个国家级贫困县和连片特困县中的约720个，累计发放扶贫贷款1.33万亿元，占全国贫困地区贷款总余额的25%以上。作为国家重要的扶贫资金来源，各贫困地区都在对其进行争取。与此同时，多地开始发展以国开行资金作为基础资本金，同时引入社会资本的模式——如广西环江毛南家园扶贫生态移民示范工程，根据当地政府的公布：该项目将建设成综合大型多功能社区，总投资18.5亿元，预计搬迁生态扶贫移民6250户，可安置移民约2.5万人，建成后预计可为贫困人口提供5000个就业岗位。环江县委书记黄荣彪介绍：通过市场运作，在政府整合资金补助基础设施及配套建设的前提下，由项目承建方（社会资本）先行垫资实施，但须以限价的方式向入迁的村民出售住房，每平方米限价1700元左右。

（二）发展农业养殖、种植基地，以集约化农业产业管理推进扶贫 农村贫困地区人民因为缺少必要的农业管理知识和市场运作理念，即使拥有大片土地和持续丰收的农产品，也无法创造丰厚的收益、为自身脱贫致富。但是通过集约化的农业产业管理结合PPP的模式可以有效发展符合市场需求的种植、养殖产业，帮助农村贫困户脱贫致富。2013年5月以来，湖南省财政厅驻大溪村扶贫工作组在充分调研论证的基础上，采取“土地流转返包、公私合作经营”的方式，建设416亩的高山云雾茶园，初步形成“公司+合作社+基地+农户”的产业发展模式和“公私合作、利益共享、风险共担”的长效经营管理机制，取得了较好成效。该模式以社会资本方——茶叶销售公司的订单需求为工作指导，由扶贫工作组牵头，村委会组织，承包户实施农 产品生产，并最终由茶叶销售公司通过在市场上销售茶叶为农民创造利润。在生产管理方面，该村以统一整地、统一购苗、分户栽种、分户管理的模式进行集约化管理，提供土地或参与种植的农户都将获得收益的分成，进而提升了农户参与该计划的积极性。类似的扶贫模式在全国其他地区也有案例——黑龙江省青冈县昌盛乡兴东村也通过“企业+科研院所+合作社+农户”的模式通过建立食用菌产业生产基地推进农村产业集约化发展，现已实现年产值600万元，纯效益已达100万元，这也是通过农业科技产业扶贫的一次有价值的尝试。

（三）从旅游扶贫到旅游富民，PPP模式助推农村旅游业发展

旅游扶贫的概念最早提出于九十年代。是目前各类产业扶贫中应用较广的一种方式，在我国浙江、福建、贵州、广西、青海等自然风景较好的地区推广力度较大。

针对农村旅游业的发展问题，农业部和国务院分别于2015年9月16日和2016年1月9日发布了《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》与《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》皆强调了：发展休闲农业，推进农村一二三产业融合发展优化农村市场环境，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游，同时鼓励各类社会资本投向农业农村。结合此前国务院于2015年8月11日发布的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》综合来看，在需求侧和供给侧方面，国家都在不遗余力地推进乡村旅游业的发展。

今年1月下旬，全国旅游工作会议在海南省海口市召开，国家旅 游局局长李金早同志在会上部署了2016年全国旅游重点工作，并将旅游扶贫工作排在了首位。未来，旅游业将会更多地结合数据应用和全方位优质服务，在经济发展较好的地区的从事旅游业相关业务的社会资本可以藉由自身成熟的旅游项目运作经验以PPP模式介入到乡村旅游项目的建设中，在巩固自身旅游服务体系的同时也可以帮助贫困农村百姓致富。

（四）光伏扶贫，以新能源推进农村土地资源合理利用

光伏扶贫既是扶贫工作的新途径，也是扩大光伏市场的新领域。2014年10月11日，国家能源局、国务院扶贫办发布了《实施光伏扶贫工程工作方案》，提前对光伏扶贫做出了十三五规划，提出了如下目标：利用6年时间，到2020年，开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，使贫困人口能直接增加收入。

该扶贫领域目前在全国范围内的也有较为成功的案例——作为全国30个光伏扶贫试点县之一，安徽省阜阳市阜南县自去年10月份签订光伏扶贫PPP项目合作协议以来进展十分顺利，截至目前，在全县已建成户用扶贫光伏电站4412户、贫困村扶贫光伏电站24个，项目整体进度已完工了80%。该PPP项目采用了竞争性磋商方式公开招标，总投资约十亿元，最终由苏州的一家新能源投资公司中标。该公 司通过捐赠的方式为阜南县建设扶贫光伏电站，承担十年免费运行维护，并配套建设100MW光伏电站。项目建成后可实现受益贫困户年均增收3000元以上，受益贫困村集体年均增收6万元以上。

（五）城乡一体化扶贫，社会资本扶贫新样本

根据我国城镇化发展的经验来看，提升城镇基础设施建设、加速城乡一体化进程确实对区域经济发展有着正向的推动作用，也有利于当地人力资源的充分就业。所以，即使在经济落后地区，地方政府在近年来也开始强烈关注道路、桥梁、市政设施等基础设施，在财政收入不足的情况下，希望引入关注到当地发展潜质、有公益意识、扶贫意识，且愿意以PPP模式为其建造基础设施的社会资本。

今年2月下旬，在由华佗论箭组委会主办的“扶贫攻坚PPP凉山行”论坛上，四川凉山彝族自治州人民政府和社会资本方“苏商集团”共同签署了总额超千亿元的基础设施项目合作框架协议，意在以PPP模式弥补凉山地方财政投资基础设施及公共服务领域的不足，助力凉山州脱贫攻坚。此前，太平洋建设集团所属的拥有太平洋建设、苏商建设和华佗建设等大型建筑集团的“苏太华系”先后与湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州开展了扶贫合作，所签订单金额均超300亿元，整体操作模式都是以道路、市政等基础设施建设促进城乡一体化发展，进而盘活贫困农村地区和周边县市的土地资源、人力资源、生活资源、以及房屋资源。

（六）创新土地整治模式，PPP助推精准扶贫

“土地整治+土地流转”结合发展的模式不仅能有效盘活农村土 地、改善农村经济，还能有效解决农村劳动力剩余问题，对“脱贫”起到了非常大的推动作用。国内目前比较有特色的土地整治有“土地整治委托-代理”模式、“整村推进”模式、“公寓化、社区化”模式、“缩村腾地”模式等。

创新土地整治，首要任务得创新土地融资问题。目前，经过国内各地区的多方摸索和探讨，主要有3种土地融资模式，即以特许经营权为特点的“BOT模式”、以低抵押担保吸引社会资本的“土地资产证券化模式”和以政企合作为特点的“PPP模式”。前两者在资金上存在一定的局限性和单一性，且容易发生债务纠纷。而PPP模式，在当前土地流转和确权政策下，更加明确了政府、企业之间的责任、权力和义务。PPP模式最大的特点在于政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参加合作的各方共同承担责任和融资风险。因此，从经营管理模式上应用PPP模式是土地整治的新方向。2015年重庆市首次运用PPP模式开展一级整治项目，付家河流域综合整治项目采用PPP模式。该模式既可以减轻政府的财政压力，又可以为营利性企业或非营利性企业发展带来商机，提供良好的发展契机，同时实现政府和企业在资金、管理、技术以及风险性上的“双赢”。因此，土地整治PPP模式目前逐渐被政府所接受。

六、罗甸县应用PPP模式的适用性分析

（一）扶贫政策及经验支持

关于扶贫政策，前文已有所叙述，这里不再累述。

扶贫经验方面，黔南州及罗甸县都有很好的实践。首先，罗甸县 所处的黔南州，一直在大力推进旅游扶贫。立足荔波世界自然遗产地、平塘全球最大口径射电望远镜、多姿多彩的民族文化旅游资源优势，迎接大众旅游时代。大力发展乡村旅游、康体养生等，121个少数民族特色村寨乡村旅游从业人员超过10万人，收入70.67亿元。把散居的少数民族集中起来打造成民族文化旅游景点，推进传统村落保护+乡村旅游+民族村寨保护+扶贫攻坚，不仅整合了民族旅游资源，也为山区提供了扶贫开发的出路和发展条件。福泉黄丝江边少数民族村寨被农业部和国家旅游局评选为“全国休闲农业与乡村旅游示范点”，惠水好花红村被评为“中国最美休闲乡村”。2015年全州旅游总收入422.59亿元，是2010年的3倍，年均增长25.6%。因此，通过文化旅游及其相关的基础设施建设项目推进扶贫工作，在黔南州、罗甸县均具有很成熟的经验和非常好的落地性。

第二，积极探索创新金融扶贫。黔南州、罗甸县在努力探索建立精准扶贫风险补偿基金、精准扶贫特惠贷等机制，推出“惠农居”、“致富通”、“农耕乐”等金融产品，2015年共发放“双加”惠农贷18.34亿元，为借款主体累计节省利息支出5000余万元。创建信用乡镇、信用县工作走在全省前列。实现1467个行政村银行卡助农取款服务网点全覆盖。推进供销社社员股金服务试点，办好“金融夜校”，发展农村合作金融。

第三，罗甸县突出“六大路径”，精准解决“怎么扶”问题：一是在基础设施上狠下功夫，用大交通助推大扶贫。大力实施基础设施扶贫行动，深入推进“四在农家·美丽乡村”、“六个小康”行动计 划，继续加大基础设施建设力度，着力破除发展瓶颈制约。二是在产业发展上狠下功夫，用大产业支撑大扶贫。大力实施产业和就业扶贫行动，大力发展现代山地特色高效农业，加快推进菜、果、药、畜（禽）、茶（林）五大产业规模化、集约化、标准化发展，充分发挥专业合作社、龙头企业和现有农业产业园区示范带动作用，大力培育新型农业经营主体，拓展“四带”创业活动，依托城西产业园、边阳工业园，大力发展农产品加工业，大力发展休闲观光农业和乡村旅游，推进农旅一体化深度融合，探索、推广“三变”成功经验，充分释放改革红利，到2020年实现产业和就业扶持7.45万人。三是在异地搬迁上狠下功夫，用大搬迁决胜大扶贫。大力实施易地扶贫搬迁行动，坚持群众自愿、积极稳妥原则，加强规划引领，因地制宜确定搬迁安置方式，加大易地扶贫搬迁力度，确保2019年33341人贫困人口搬得出、稳得住、有事做、不走回头路。四是在教育医疗上狠下功夫，用大民生托起大扶贫。大力实施教育和医疗救助扶贫行动，切实改善贫困地区教育和医疗卫生条件,落实对3290名贫困学生的“两助三免（补）”或“两助一免（补）”补助政策；对因病致贫、因病返贫的1461户、1547人进行信息动态管理，提供基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”，实行贫困人口“先诊疗、后付费”和免费体检建档等优惠政策。五是在激发动力上狠下功夫，用大合唱演绎大扶贫。大力推进社会力量扶贫行动，采取向社会购买服务的方式，招录了102名村级特岗扶贫员进驻51个一类贫困村开展扶贫工作；动员县内45家企业结对帮扶45个贫困村，着力推进“百企帮百村”扶贫行 动；加强与国家开发投资公司和广州市天河区的对接沟通，着力加强定点帮扶、对口帮扶工作；以精准扶贫“9+1”试点工作为载体，以开展“扶贫日”系列活动为依托，积极倡导扶贫济困精神。六是在破解困局上狠下功夫，用大金融激发大扶贫。抢抓全省绿色金融示范县机遇，大力实施财政金融扶贫行动，建立和完善扶贫开发投融资平台。建立扶贫贷款县级风险补偿基金，全面实施精准扶贫“特惠贷”，为贫困户提供免担保抵押、低利率、财政贴息补助的小额信用贷款。进一步探索规范利益联结机制，加强与金融部门的协作，推行“政银企农”模式，通过扶贫再贷款、支农再贷款等金融产品，加大扶持农民专业合作社、村集体经济组织和扶贫企业，增强其对贫困群众的带动作用。通过六大脱贫路径，确保产业脱贫50845人、教育脱贫8624人、异地搬迁脱贫7912人、医疗救助脱贫3447人、生态补偿脱贫3783人，2018年实现所有贫困乡减贫摘帽、贫困村出列和贫困人口减贫，同步步入小康。

（二）地方经济发展水平支持

2015年，黔南州地区生产总值完成902.91亿元、年均增长15%，人均生产总值27919元，均为2010年的2倍。50万元以上固定资产投资完成1361.1亿元，是2010年的6.2倍，年均增长43.8%。一般公共预算收入突破100亿元大关，是2010年的3.7倍，年均增长 29.9%。

2015年罗甸全县实现GDP57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；全年财政总收入完成6.98亿 元，年均增长24.12%，公共财政预算收入2.83亿元；实现旅游总收入4.69亿元，年均增长36.77%；完成政府性融资20.56亿元。

2014年罗甸县年终决算总收入情况（2015年决算未出）：财政总收入完成55858万元，其中：国税22370万元，；地税29341万元；财政4147万元。转移性收入150604万元，其中：专项转移支付（包含扶贫专项）收入61191万元、一般性转移支付收入87890万元（一般性转移支付专项收入24475万元）、返还性收入1523万元。

考虑上述财政情况，罗甸县有能力对包括旅游开发在内的基础设施建设开发采取PPP模式进行项目投资，其财政能力完全可以支撑总投资25亿元，项目周期十年以上，每年预算支出2.5亿元（按照2015年财政决算收入预计25亿元的10%计算）的一个或数个PPP项目。如果考虑州政府给予一定财政支持，则完全可以承担30亿元以上的PPP项目投资。

（三）基础设施建设需要PPP模式参与，具有良好基础及可行性

第一，旅游景区、通航机场、港口等基础设施建设开发投资巨大、建设周期较长、产业招商难度大、投资回收期长，随着市场经济的发展，传统“重资产、大投入、高优惠、多政策、行政化”的政府主导基础设施建设模式逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会力量进入。第二，政府和社会资本的合作将显著提高旅游景区、通航机场、港口等开发的“有效性”。该类项目PPP模式的本质是由社会力量为区域发展提供整体解决方案，社会资本利用其丰富的项目建设开发运营管理经验、资金优势与资源整合能力，实现产业规划、引导落地和 聚集；政府则发挥其在政策制定、公共管理、公共资源提供等方面的优势，亦可作为公共服务的提供方为项目公司提供更加优质的公共服务与政府服务。双方通过长期契约关系，发挥各自优势，大大提升园区开发的效果与效率。第三，“运营”要素是中国主导的PPP模式的典型特点，社会资本参与项目建设、运营全生命周期服务有利于提高建设质量、发挥社会资本运营管理优势，提升公共产品和服务的供给质量和效率。同时，PPP项目要求建立以公共产品和服务的供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，鼓励社会资本创新和提高运营质量。第四，基础设施运营需要整合全生命周期的服务，满足PPP模式的要求。PPP项目往往周期较长，强调“全生命周期整合程度”，即在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节实现长期、充分整合。PPP模式以长期合同为基础，由社会资本从园区还未诞生开始，参与园区整体规划、设计、投资、融资、建设、运营等全生命周期过程，按照绩效考核付费或收费，形成区域整体规划、整体开发、整体运营，最终达到“产城融合”，属于全生命周期整合程度相当高的领域。

七、罗甸县PPP项目的具体模式分析——以景区项目为例

（一）项目介绍

罗甸县计划在“十三五”期间，努力打造大健康养生休闲旅游重镇，重点谋划和建设一批基础设施，增强景区、景点的通达性、匹配度和服务度，到2020年建成1个4A级旅游景区。

上隆景区位于贵州黔南布依族苗族自治州罗甸县逢亭镇，距离罗 甸县城约38公里，距离红水河景区约40公里。景区目前为国有农场，面积约6.7平方公里。资源以百里喀斯特峰从景观、万亩茶山果园、绿色生态农业、喀斯特溶洞、知青文化、避暑度假气候为特色，景区空间环境优美、基础设施良好，可进入性高，距离正在建设的余安高速逢亭出口仅10分钟车程。

景区未来将投资10亿元，打造为国家4A级旅游景区、全国休闲农业与乡村旅游示范园区、贵州最长百里峰从空中观赏旅游地、国家级山地滑翔户外运动基地、贵州最美的乡村骑行旅游目的地、特色知青文化体验地、避暑度假旅游区。其中基础设施建设约4亿元，招商引资项目约6亿元。

基础设施项目：山地旅游公路、景区供水供电、排污、环卫等基础设施、村落搬迁改造及环境整治、游客中心、生态停车场、节庆广场、自驾车露营区、景区标识系统、景区绿道、旅游厕所、景观水体、观景塔、休闲亭、荧光步道。

招商引资项目：百里峰从观景索道及岭脊观景平台综合体、直升机峰从观赏基地、生态农业展厅、茶园餐厅、休闲茶坊、帐篷客度假酒店、木屋度假酒店、星空球度假屋、洞穴度假屋、滑翔基地、热气球基地、滑草基地、知青文化村、萤火虫乐园、洞穴餐厅。

（二）合作模式及交易结构

1、合作模式

根据罗甸县政府、四川通航投建设发展有限公司及成都来也旅游发展股份有限公司签订的《合作协议》，依托通航投项目投融资及建 设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，与罗甸县政府平台公司三方共同创建国家AAAA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地。实现上隆景区开发建设、经营管理、市场营销、产业植入、项目招商及景区综合开发等全产业链发展的宏伟目标。

在来也股份的项目方案得到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。由平台公司、通航投共同发起组建上隆景区项目投资建设公司（SPV公司），启动国家AAAA级上隆景区的基础设施类和旅游服务类PPP项目的建设工作。

（二）交易结构（参见下图）

发起设立罗甸城市发展产业投资基金，基金总规模5亿元，投资于数个项目公司成为股东，则至少可以带动20亿元的项目贷款（融资杠杆小于1:4），资本总规模达到或超过20亿元，基本可以满足该旅游项目以及接下来的通航机场、港口建设项目资金需要。

（三）项目风险识别及风险分配

1、项目收益风险

能否取得收益，是投资人衡量PPP项目可行性的关键因素。政府若想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。对于非经营性的棚户区改造PPP项目而言，采用政府付费或者政府补贴的，必须确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》的规定纳入政府预算，且该等预算与当地财力经济发展水平相匹配。

项目收益风险由项目公司承担。

2、信用风险

信用风险是指政府与社会资本双方履约意愿、履约能力及信用保证的效力。相比而言，政府信用风险占主要地位，因为政府容易在短期利益的驱使下通过设定过高的投资回报率以吸引社会资本，但最终因承受能力不足而产生信用风险。当然对政府而言，投资人在诚信、资质、实力、资质、经验等方面也可能存在问题，继而影响项目履约进程。

信用风险主要由政府承担。

3、政治风险

主要包括政府换届、领导人变更、政府债务危机、公众反对、政治不可抗力等风险。

4、政策法律风险

主要包括PPP项目法律体系不完善、法律变更、税收法规调整、担保政策变化、合同文件风险等。

政治和法律风险由政府方和项目公司共同承担。

5、建设风险

主要包括政府决策与审批延误、土地获取风险、融资风险、地质风险、工程变更、建设不可抗力等。

建设风险由项目公司承担。

对于上述风险，应综合考量各方对风险的控制能力、风险与回报匹配程度，按照“风险由最适宜一方承担”的原则进行分配，同时采用风险回避、风险自留、风险控制、风险转移等策略予以应对。

（四）项目实施模式及投资还款保障措施

对于基础设施建设部分，可采用由项目公司投资、建设，到期移交，政府购买服务的模式实施PPP。

对于景区运营部分，可采用使用者付费+可行性缺口补贴模式实施PPP，由通航投及来也负责景区的运营管理、收费，政府根据运营 绩效给予基本补贴以及绩效奖励。

项目融资可由县政府协助申请银行对于贫困县扶贫的专门贷款（利息优惠），以及申请贵州省政府扶贫专项基金、旅游产业发展基金等投入（低息或无息）。

投资还款保障措施：一，县政府承诺县人大中将项目支出列入中长期财政预算，出人大决议；

二、申请一定比例的扶贫专项转移支付 资金纳入项目支出预算（不低于全部项目支付30%）；三，县政府以项目的土地出让收益作为项目投资还款的补充担保措施。

八、PPP模式参与精准扶贫的实施建议

（一）因地制宜应用PPP模式

解决贫困地区脱贫工作，以PPP模式参与精准扶贫，由于贫困地区的情况千差万别，且具有相当的复杂性和长期性，所以必须根据当地实际情况，仔细分析梳理问题实质，综合考虑当地社会、经济、财政、地理环境、自然资源、发展阶段、产业规划等诸多因素，设计出最适合当地情况的PPP实施方案，选择具有典型性和重大意义的产业进行投资，力争以点带面，在获得良好投资回报的同时创造扶贫攻坚的突破口，为当地的可持续发展和产业升级制造有利条件。

（二）充分利用好当地政策资源

国家部委、省、市、县各级政府以及政策性金融机构乃至商业银行等，往往对贫困地区都有较大的扶持力度和特殊的政策。在这些地对接PPP项目时，要充分调研，与各有关部门深入交流沟通，争取用好、用活、用够土地、金融、财政补贴及税收优惠等配套政策，包括土地使用权的获得、融资渠道的拓展、融资成本控制、金融产品创新、税收优惠等等，从而减小PPP模式在当地落地的系统性风险，以及有效控制我方的风险分配。

第四篇：体育馆工程PPP项目实施方案(word)

XXXX公共体育馆建设项目PPP项目

实施方案

为积极响应财政部领导关于推进PPP模式系列讲话及全国、全省财政工作会议精神，按照•财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知‣（财金„2014‟76号）、•财政部关于组织推介政府和社会资本合作示范项目的通知‣等系列文件要求，根据XXXX国民经济和社会发展需要，结合XXXX海绵城市试点建设规划及产生的社会效益，经认真研究，制定如下实施方案：

一、项目情况

（一）项目基本条件 1.项目名称：XXXX公共体育馆建设项目 2.项目所属领域类型：海绵城市建设

3.项目实施地基本情况：本项目选址位于贵州省XXXX，项目用地两面环路，东接北环路，南侧为体育路，基地东南高，西北低，东西高差4.8米，项目总占地面积45575平方米。本块土地规划为城市文化体育用地。建设用地符合城市规划要求并已取得规划部门认可，建设用地有保障。

4.项目技术路线：根据国家、贵州省有关体育场馆建设标准的规定及XXXX的具体情况，并参考国内同等规模城市体育馆规模现状，XXXX体育馆定位为县（区）级体育馆，同

进位中预排位第13位；21项指标位列全州前3位，其中，11项指标位列全州第1位，综合测评排名居全州经济强县之首。预计完成地区生产总值64.13亿元，同比增长17.1%；财政总收入14.03亿元，同比增长36.4%，其中，公共财政预算收入6.71亿元，同比增长24.87%；财政总支出34.9亿元。

贵州省贵龙城市经济带投资开发有限公司2011年注册成立，负责承担贵龙城市经济带内土地一、二级综合开发，房地产开发建设，新农村建设，能源投资开发，城市基础设施、公共设施建设与管理城市基础设施等工作的专业公司，现注册资本为4800万元人民币。目前投入约25亿元资金用于我县市政基础设施级项目建设。

3.风险分担和收益共享机制

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。所得收益双方共享。

4.政府支持政策和制度环境

（1）社会资本方为项目建设及特许经营的目的，在特许经营服务期内，在不违反适用法律法规的前提下进行融资时，政府及相关机构积极协助乙方办理相关融资手续。

（2）社会资本方在出于项目再融资的目的，获得政府

及相关机构书面同意时，可以根据相关规定质押项目特许经营权，但该质押不应损害政府及公共权益。

（3）社会资本方在特许经营服务期内办理了特许经营权质押和资产抵押的，应在特许经营期届满前五年或提前终止前一个月内，解除项目特许经营权的质押和资产的抵押。

（4）政府及相关机构支持和协助社会资本方依法依规享受XXXX招商引资与重点工程项目的优惠政策，以及国家公用事业项目的政策补贴。

（四）融资结构 1.总投资及构成

项目总投资6000万元，资金来源为地方财政自筹1800万元，社会资本投资4200万元。

2.项目公司SPV股权结构

本项目由XXXX人民政府出资30%与贵州省贵龙城市经济带投资开发有限公司出资70%共同成立项目公司，注册资本1000万元，并签订合作协议，由项目公司负责项目的建设和后续运营管理，并按协议约定获得相关收益。

二、项目可行性分析

（一）经济可行性分析

XXXX体育馆建设，是一项社会公益事业，有利于发展体育运动，推广全民健身计划，不断提高体育运动水平，也是XXXX经济发展与社会进步的体现。目前，XXXX体育设施

大部分时间内（共计30年），此比例都控制在1%以内。因为本项目是XXXX实施的首批PPP项目，XXXX的财政承受能力完全符合财金„2015‟57号文件“每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，有能力保证XXXX公共体育馆建设项目采用PPP模式对财政承受能力的要求。其行业和领域平衡性评估也同样符合规定。

四、物有所值评价

（一）增加公共供给

根据项目总投资6000万元来测算，若采用政府传统采购模式，资金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府无需再投入，相比传统模式可节省项目投资，这部分资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给。通过采用政府和社会资本合作模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，最终增加公共供给。

（二）优化风险分配

该项目为市政公用基础设施项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施PPP模式项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险

由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。

（三）提高运营效率

规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。

二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。

三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。

（四）推进体育馆管理体制改革

通过吸引民间投资，推进公共体育场馆管理体制改革，将使民间资本通过各种渠道和途径注入到公共体育场馆的建设及运营中，调动民间资本参与体育事业的积极性。民间资本的参与能较好地解决限制我国公共体育场馆发展的资金“瓶颈”，减轻政府的财政压力，形成公共体育场馆建设

第五篇：施工企业参与PPP的问题与建议

施工企业参与PPP的问题与建议

PPP是施工企业必然的战略选择

中国经济正发生着深刻的变化，支撑过去高速发展的生产要素不再，供需的内在矛盾改变，供需结构失衡，原有的市场供需动态平衡被打破。相应地，工程承包市场也发生着深刻的变化：房价持续增长预期不再，房子难卖，房地产投资迅速下滑，房地产项目减少，承接房地产项目的风险陡增；失去土地财政的支撑，平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施，招投标项目减少，形成一个项目上百家投标，中标如中彩的局面；BT模式被叫停„„工程承包市场增速急速下降，市场结构改变。

市场在关上一扇门的时候，也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中，尚有大量基础设施需要建设，PPP作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。

对于施工企业而言，面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。

二、PPP项目的分类与选择

面对PPP项目，可以有不同的分类方法：

①按行业分：有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房„„； ②从投资角度：按还款来源分，有经营性项目（主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等）、非经营性项目（主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等）、部分经营性项目（还款来源由政府购买服务与收费权共同构成）；

③按运营所占比重分：有强运营性项目（污水处理、自来水处理、垃圾处理等）、弱运营（市政道路、水利工程、土地一级开发等）； ④其他分类方法：作为施工企业，按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类，更能体现施工企业参与PPP项目，与过去单纯做工程总承包的不同。

从投资角度，按还款来源对PPP项目进行分类，更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目，对预期收费的测算，收费保底条件的评估成为重中之重，对未来20-30年的收费进行准确预测，有很大的不确定性；对于非经营性项目，对政府购买服务的资金（回购资金）保障的评估，成为重中之重，目前《预算法》及PPP相关政策，对进入财政预算的资金支出，提供了强有力的保障；对于部分经营性项目，两方面都要做好评估。

按运营所占比重角度，对于强运营性项目，企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。

综合两方面因素，施工企业参与PPP项目，难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中，经营性的占比与运营强弱高度相关，经营性项目往往是强运营项目，非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的BOT，运营在项目成败中体现了更大的作用，“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的BT，工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中（投资额结构），“非经营性+弱运营”项目占比更大，真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小，这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑（“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%）。

作为新生且复杂的中国式PPP，政府、社会资本和咨询服务机构，都在探索中，政策法规不完善，没有成熟的合作模式，其难度可想而知。“天下难事必作于易”，基于过去较成熟的BOT，扩大适应范围，运用于“经营性+强运营”项目，不断演进；基于BT，依据政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大，操作相对更容易，对施工企业的要求相对更低，施工企业在项目中的作用更大，在很长一段时间，将成为施工企业参与PPP的主流项目。

三、把BT改造为PPP 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）斩断了政府融资平台的融资功能，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文）叫停了BT模式，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行，堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道，面对大量需要建设的公益性公共服务设施，要走新的路子。

山永远阻挡不住水的前进，有巨石阻挡，就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施，为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，提供了强有力的支撑：政府购买服务（回购）的资金，一旦列入财政预算并经人大批准，其如期支付就有了保障（新《预算法》第九十三条规定，对于“违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金”的，不但要求责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分），这个保障，比过往担保、抵押以及政府的承诺函，更加可靠。

对于政府购买服务，相关政策法规允许并支持这么做，企业要赶紧抓住机会做，等着争论清楚了，好项目都被做完了，正如BT刚出来时，政府给的条件很好，利润空间大，等BT成熟了，利润空间小了，风险却越来越大了。

把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，政府购买服务的资金列入了财政预算，并不意味着没有风险，如果真的出现政府财政无力支付，上级政府是否会兜底，最终会如何处理，现在还是未知数。企业在选择项目时，尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作，项目的规模与政府的财力相称，把项目资金回收的风险降到最低。

改造BT为PPP，主要注意几个问题：一是项目周期不得少于10年（最好设计为10年，目前金融机构能够接受10年期的投资，超过10年的项目，金融机构认可度低）；二是项目采购服务或者租费等列入跨财政预算，并经人大决议批准；三是列入PPP项目库，至少是列入地市级PPP项目库；四是有物有所值及财政承受能力评价报告。

四、投资、融资还是合作 从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看，主要由施工企业作为PPP项目的投资主体：有的是施工企业直接投资，有的是借款投资，有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保，项目的投资风险最终由施工企业承担。

以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式，是难以持续的。PPP项目的投资额巨大，一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定，可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算，以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据，未来10年将有近20万亿的PPP项目规模，实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模，让施工行业来投资，施工行业是承担不起的，即便是作为债务来承担，也是承担不起的。

联合其他社会资本，与资本合作做PPP项目，将是施工企业参与PPP的主流方式：资本方作为主要投资人对项目进行投资，承担投融资的风险，施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险，各自发挥各自的优势，各自承担各自的风险，分别获得相应的投资收益和工程施工收益。

对于“非经营性+弱运营”项目，工程施工是核心，投资方撇开施工企业去主导项目，难度很大。面对这么大规模的投资，未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构，他们不但有更强的投融资能力，项目建成后，他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构，他们将更愿意与人合作，让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手，金融机构作为大股东，以联合体形式参与PPP项目，将是未来的主流方式。

金融机构在惯性的主导下，面对基础设施建设，更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断，房地产行业融资风险急剧上升，金融机构必然会转换思维方式，积极投身于PPP项目的股权投资中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作，不少项目正在运作中，开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将很快被推广。

下面以某安置房为例简要介绍该合作模式的情况（具体项目需协商交易结构）： 1.项目简况：

该项目征地拆迁等前期工作已经由政府主导完成，本项目合作主要内容为安置房的建设，附带项目合作期停车场的运维，项目建造的总投资为12亿元。建设期3年，运维期7年。2.交易结构简介：

本项目由施工企业、金融公司成立联合体，与政府指定并授权的当地国有企业代表政府成立PPP项目公司（SPV），共同实施该项目。本项目自有资金投入4亿元，其中注册资金1亿元。金融公司出资3.2亿元，其中7000万元为注册资金，2.5亿元为股东借款；政府指定的国有企业出资7000万元，其中2000万元为注册资金，5000万元为股东借款；施工企业出资1000万元注册资金。

本项目建设剩余资金缺口8亿元，通过商业银行贷款解决，由金融机构负责贷款，政府及施工企业协助。

金融机构投入的全部股权及债权，约定固定回报率，按季支付。政府及施工企业的投资，资金回报率与金融机构投资回报率相同。项目清算时，所投资金依金融机构、施工企业、政府指定国有企业顺序退出。施工企业与PPP项目公司签工程承包协议，提供工程完工担保。PPP项目公司按施工进度支付工程款。3.项目回报情况简介：

本项目12亿元投资，政府主要以购买可用性服务方式回报项目公司。购买服务的资金构成：12亿元本金投入，在运维期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付；投入资金设定固定资金回报支付利息（含建设期，季付）。

政府购买服务的资金，由财政以支付公共服务费用的方式，将本项目建设成本、融资费用、运营养护费用等按协议约定期限纳入财政预算安排，并经人大批准。

五、施工企业参与PPP的核心能力 目前以大型央企为代表的施工企业，在PPP项目竞争中占有很大的优势，调研中不少企业认为是央企融资能力强、融资成本低的原因，其实更重要的是这些央企管理更规范，综合实力更强，对项目责任感更强，施工控制力和保障力更强，金融机构就更青睐与他们合作。

从投资的角度看，项目施工的成本、进度、质量、安全等因素，成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源，作为投资人的金融机构，在选择工程施工合作伙伴时，必然把施工企业的施工能力和管理水平放在首要的考虑因素，合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平，确保质量与进度，控制和降低施工成本，建立与金融机构长期稳定的合作伙伴关系，将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。

对于中小型施工企业，发挥区域资源优势，与实力更强的大型央企、国企和民营企业合作，共同开发区域市场，做好分包，也是参与PPP的一种不错选择。同样，合作的大型企业也会对分包企业的施工保障能力提出更高的要求。

现在PPP项目的前期策划甚至到设计，大多都由政府包办了，社会方主要承担投资、建设和运营。未来，谁能根据当地的需求，整合更多相关资源，策划出更好的项目方案，比如项目相关的既可收费运营又能更好服务公众的内容，提高公共服务水平，降低投资，谁将更能在PPP的竞争中胜出。施工企业在积极投身PPP中，应抓紧提高对项目的策划能力和资源整合能力。

六、施工企业参与PPP三大建议 建议一：勿急于求成，盲目介入

有些企业急于创造业绩、抢占市场资源，在PPP项目发起或运作不规范、未取得政府保障的条件下，甚至还未搞清楚PPP到底是什么，就“稀里糊涂”地中标了，“锣鼓喧天”地开工了。这是非常忌讳的。建议二：勿身份混同，职责不清。

很多研究中心进行咨询服务过程中，常遇到企业将项目公司与项目部混淆，仍将自身定位为工程总承包商。项目公司形同虚设，公司章程未落到实处，管理制度仍围绕工程进度、质量、安全等内容。同时项目公司人员配备极少，仅承担项目建设前期协调、手续办理等工作，或完全由项目部负责人员兼任。建议三：勿轻视合同的重要性。

有些项目合同主体与项目采购时招标人、中标人不完全相符，这即使有授权，也违反《招标法》中第四十六条条款“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”；或是未意识到《PPP项目合同》重要程度，在核心条款（如回款方式、政府付费时间节点、调价机制等）约定缺失、部分重要权利义务界定不清晰、部分条款要求严苛的条件下，企业急于落地项目，未深入考量就签订了合同，增加了违约风险。