执行救助基金制度是彻底解决“执行难”问题必不可少的措施

第一篇：执行救助基金制度是彻底解决“执行难”问题必不可少的措施

a执行救助基金制度是指人民法院在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人发放的救急资助专用基金和配套的救助制度。

一、设立执行救助基金制度的背景及理论依据

目前，由于我国经济社会正处于转轨时期，难免会发生各种各样的社会矛盾纠纷，执行工作作为法院工作的最后一道关口，这些矛盾和问题最终必然集中反映到执行过程中来，也就是我们通

常所说的“执行难”。“执行难”最突出表现之一是部分被执行人根本无履行能力或暂无履行能力。而申请人因事故或其他原因造成家庭极度困难，其合法利益通过诉讼得到法律支持，而最终得不到实现。有的连基本的生活都难以维持。因而，有的当事人将权利得不到实现、“执行不能”的原因归结为“执行不力”，迁怒于法院和社会，从而给社会带来了不安定因素，有悖于和谐社会的建设。

12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出：一是运用法律严厉打击暴力抗拒法院执行的违法犯罪行为。二是探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。1月15日，最高人民法

院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益；加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判；建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”为此，各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助基金在此时应运而生。，志丹法院在贯彻“政法52号”文件精神，开展清理执行积案活动中，在党委、政府的大力支持下，首次建立了执行救助基金制度，政府拨款60万元存入“执行救助基金”专户，并制订了配套的救助制度，该措施的使用，对人民法院在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的申请执行人发放的救急资助专用基金。有效地缓解了一些社会矛盾，促进了社会稳定，起到了

很好的社会效果和法律效果。

二、执行救助基金制度的具体运行办法

为了确保“救助基金”的有效利用，该院从基金的来源，救助范围、额度、条件、程序等方面制定了严格的救助制度。基金的来源：一是政府拨款；二是案件当事人相关的组织或单位赞助；三是对救助案件的被执行人永不免责，坚持长期监视被执行的收入情况和财产状况，发现条件成就立即恢复执行，将兑现款项充入救助基金专户。救助范围：主要为人身损害赔偿纠纷案件和刑事附带民事赔偿纠纷案件。救助额度：一般采用动员被执行人的亲属出一点、申请执行人放弃一点，再使用救助基金救助一点。如果最终全部执行到位，先扣回救助基金，再补给申请执行人放弃的部分和被执行人亲属垫付的部分。救助条件：一是案件申请执行人；二是属于特困群体，亟需解决基本生活费用；三是被执行人无力履行法律义务，或被执行

人下落不明，导致案件无法执行到位。救助程序：一写出书面救助申请；二提交政府及有关部门关于其经济生活状况的证明材料；三人民法院执行局接收申请材料后，应当在5日内审查完毕，写出执行报告，详细说明执行依据、执行过程、执行中存在的问题以及救助意见，并填写《特困申请执行人救助基金审批表》；四由人民法院院长提交县人大、政法委、法院联席会议审定；五联席会议研究决定给予司法救助的，签署审定意见，并在审批表上共同签字后，报县长审批；六县财政局凭县长签署的《特困申请执行人救助基金审批表》将相应救助款划拨到人民法院案件专用帐户上，由人民法院依法向救助对象兑现救助基金。

三、执行救助基金制度实施以来取得的成效

志丹法院建立特困群体救助基金制度以来，该院使用“救助基金”解决执行“死”案100多件，共动用“救助基

金”100多万元。该院抓住历年来法院系统开展清理执行积案活动的大好机遇，充分发挥延安“红色司法”调解优势，使用强制执行、促成和解和“救助制度”并用的办法，在每次清理执行积案活动中基本都可以做到提前实现“零”积案目标，年度内基本形不成新的积案，实现了执行工作的良性循环，使特困申请执行人的生活得到了基本保障，做到了“法”的“钢”与“情”的“柔”的完善结合，体现了社会主义制度的优越性，促进了县域经济的快速跨越发展和社会的和谐稳定。该院的执行工作事迹先后多次被《人民法院报》刊登报道。特困群体救助基金制度被全省各级法院认可，并得到推广。该院被省法院授予“执行工作良性循环法院”称号。该院执行局被省委政法委授予“人民满意的政法单位”称号。

四、执行救助基金制度在实际操作中存在的问题

执行救助基金制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现

了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起到了积极的推动作用。然而，执行救助基金在实际操作过程中还存在一些亟待解决的问题。主要表现在：

执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障

要建立执行救助基金制度，关键是资金来源问题。目前，志丹法院在执行救助基金来源上，还是采取的是以财政一次性拨款为主，以社会赞助和实施救助后继续执行的执行款充实为辅。但是执行救助基金并未列入年度财政预算，没有制度，仅仅依靠法院领导与政府部门负责人协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的。同时，以社会赞助为执行救助基金的来源，有损人民法院的社会公信力，也不是长远之计，而依靠实施救助后继续执行的执行款充实就显得也很苍白无力。

执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一

执行救助基金设立的目的是为了

解决人民法院在执行过程中因申请人极度困难，而被执行人又无法履行义务的执行案件。但从救助范围、救助的对象以及执行救助基金发放的标准都不是很确定，明确执行救助基金限于刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿的权利人，而具体救助的数额不确定，救助对象是申请执行人且属特困群体，但具体困难到什么程度，又不是很确定。

执行救助基金操作程序不规范

由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在执行救助基金的操作程序上不尽一致。首先，执行救助基金发放程序上是由当事人申请，还是法院依职权发放？其次，在执行救助基金追偿程序上，在被执行人暂无履行能力的情况下，申请人获得执行救助基金后，一旦被执行人恢复履行能力，是否对申请人获得的救助金予以追偿？如果追偿，是法院依职权进行追偿，还是由某个机构依法取得代位追偿权，申请法院进行执行？对此，实践中均无法可依。

五、完善执行救助基金制度的建议及拓展方向

法院设立执行救助基金是特殊时期、特定环境下的产物，是权宜之计。执行救助基金作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但是设立执行救助基金应理顺关系，形成政府参与、法院管理的格局。应尽快出台执行救助基金管理办法，明确执行救助基金的性质，明确执行救助的范围、对象、标准，从制度上对执行救助基金予以保障，规范执行救助基金操作程序。

形成执行救助基金来源的长效机制

要使执行救助基金成为“不竭之水”，就必须建立健全执行救助基金长效机制。应根据各地的财政状况和各级法院在历年执行案件中所需救助的基金金额，以法律或法规的形式明确将执行救助基金纳入地方财政预算，或将各级法院诉讼费收入的一定比例纳入执行救助基金为主，以社会赞助和人民法院实施

救助后继续执行的标的款充实为辅，从而保证执行救助基金有稳定的来源，长期发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。

明确执行救助的范围、对象、发放标准

执行救助基金救助的范围，应严格限定在已进入人民法院执行程序中的案件，执行救助基金救助的对象必须是法院已穷尽了所有的执行措施，案件仍执行不能，同时因案件执行不能而严重影响生存的申请执行人。执行救助基金发放标准应该根据各地执行救助基金的数额和各级法院执行案件的总标的额来确定，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的不大的执行案件，如执行标的在10000元以下的，应该在促使和解后一次性全额救助，此类案件救助额一般在5000元左右为宜，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的较大的执行案件，应该确定一定的救助比例分期救助。

规范执行救助基金操作程序

有科学规范的操作程序才能更加有效地实施。首先，应确立申请制度，由申请执行人本人提出申请，表明其接受救助的诉求。申请制度是执行救助制度的第一道程序，通过资格审查，淘汰不合格的申请对象，让真正具备相应救助资格的人进入利益分配程序。其次，应确立执行救助基金追偿制度，一旦申请执行人获得救助，其应书面承诺放弃与其所接受执行救助基金金额相应的赔偿款，在被执行人恢复履行能力后由人民法院执行代位追偿权，然后将执行到位后的赔偿款补充到执行救助基金中。以“救助基金”流动的良性循环，促进执行工作的良性循环。

总之，执行救助基金作为当前化解人民法院执行难的一项有效措施，作为我国在经济转型时期的一项过渡制度，有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐进步，志丹法院成功的经验告诉我们：没有这一制度做为保障，法院的执行“死”

案将难以复活，执行“零”积案目标将难以达到，执行工作的良性循环将难以实现，执行申请人的利益将难以得到最终兑现，社会的和谐稳定将难以得到有效的法律保障。为此，司法救助基金制度，必须要得到全面推广，各项管理制度必须得到进一步完善，努力在全社会的支持下，使这一过度制度，最终发展为一项重要的社会保障制度。为构建和谐社会发挥应有的作用。

第二篇：执行救助制度相关问题研究

执行救助制度相关问题研究

关键词：执行救助机制问题探索

内容摘要：目前，我国的执行救助制度尚无法律明确规定而处于探索、无序状态，但各级人民法院在总结多年执行经验的基础上，各自形成了一套独特的执行救助机制，如平昌县人民法院将执行救助基金设立于该县政法委，运作模式即申请人提交当地村委会、居委会出具的特困证明，法院研究审核，政法委统一发放。但随着社会矛盾层出不穷，势必催生解决各类矛盾的新机制。至此，本文欲通过对执行救助性质、发放条件及我国执行救助制度的现状分析，从而建立起一套行之有效的执行救助机制，让执行救助基金发挥最大的作用。

（正文）

执行救助制度指的是在人民法院受理的执行案件中，因被执行人确无或暂无履行法定义务能力而由有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的一种救急。【1】这里有必要与执行救济区分下，前者是在当前我国经济社会处于转型时期所作的一种尝试，后者是执行案件的当事人或第三人的合法权利因执行机关的执行行为而受到侵害时依法请求保护和救济。前者将权利实现寄托在案外，并且只赋予自然人，法人除外，后者的权利实现只能在案内，即通过执行异议、执行回转予以救济。

一、执行救助制度的内涵

1、执行救助发生在法院执行环节，即必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。若当事人不申请执行，法院是无权主动过问其经济状况的。

2、执行救助的前提是申请人“急需”和被执行人确无或暂无履行能力，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。

3、执行救助的对象仅限于特别困难的自然人，法人不属于救助对象范畴。

4、执行救助的目的不是解决“执行难”，二是解决申请人债权的提前实现问题。

5、执行救助不是执行垫付，不是物质帮助，它仅仅是救急，只有生活确实困难的申请人才能获得，且申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。

6、执行救助既不是法院出资进行救助，也不是法院的执行机构出资救助，而是法院执行机构参与、协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。

二、执行救助制度的性质

当前，在执行救助制度的性质上，有的认为属于司法救济制度范畴，有的认为属于社会救助制度范畴，但从与社会救助制度特征上分析，我认为执行救助制度应属于社会救助制度范畴，是社会保障机制的组成部分。

第一，执行救助与社会救助在权利义务上都具有非直接对应性。社会救助不强调权利与义务的统一，它强调的是国家和社会对其成员的责任、义务，故社会救助资金来源于国家财政拨款和社会筹集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20芦山地震捐款。同样，因“执行不能”、“执行无法到位”而导致申请人生活困难的原因也是多方面的，故执行救助资金也主要靠国家、地方的财政拨款。

第二，执行救助与社会救助在救助对象上均有限制性。社会救助的对象只有在符合法定条件且真正陷入生活困境时才有资格享受救助，同样，执行救助的对象也仅限制在，因被执行人确无或暂无履行能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请人实施的救助。

第三，执行救助和社会救助在救助保障上均具有低层次性。执行救助与社会救助的目标都是为克服困难，向救助对象提供最低生活需求的资金，而非改善和提高福利，处于社会保障体系的最低或最基本层次。

第四，法院的工作性质决定执行救助只应属于社会救助范畴。人民法院作为居中裁判者，其主要经费也来源于地方财政，它在诉讼中实施的司法救助，仅仅是对当事人诉讼费的减、免、缓。然而执行救助基金需稳定的资金来源，故政府、社会在此就要扮演重要角色。

三、我国执行救助机制现状

执行救助机制的建立，确实让困难当事人获得了司法救济，体现了人民法院司法为民的工作理念，为构建和谐社会起到了推动作用。然而，执行救助机制在实际操作中还存在一些亟待解决的问题，表现在：

（一）法律地位不明确，缺乏刚性的执行保障。2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出“探索建立特困群体案件执行的救助办法”。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”，这是我国目前有关执行救助最权威、最有效力的文件。但不可否认，这两个文件只是一种政策上的指导文件，其效力尚未上升至法律层面。因此，要是执行救助工作走上法制化，必须明确执行救助的法律地位。

（二）救助资金来源有限，难以满足现实需要。执行救助机制的确解决了一些困扰执行工作、影响社会稳定的案件,有利于法院解决“执行难”，但救助制度的建立也存在一些问题，如资金来源问题。没有可靠的经费保障，执行救助工作无从谈起。虽然平昌县每年的救助资金纳入了县财政预算，但经费数额少，对实际需要救助的特困当事人来说，无法满足现实需要，执行救助经费存在很大缺口。

（三）具体的程序操作上，存在法律空白。通常情况下，申请人在领取执行救助金时，已承诺放弃向被执行人进一步追偿，执行救助金发放后，法院应根据被执行人的财产状况，继续加大执行力度，并将已发放的救助金在执行款中予以收回，补充救助专项资金。但法院继续执行应采取何种方式,执行依据是什么?法院担任何种角色?谁取得追偿权?这都是法律上的空白。法院垫付案件款后，法院如果依职权执行,谁是案件的权利人,如果是法院,法院既是执行案件的主体又是案件的权利人,造成裁判员与运动员混同,会不会影响法律的严肃性？法院应如何执行，是继续执行,还是重新立案执行,据以执行的法律依据是什么,是原先的法律文书,是否应当重新制作裁定书？另外,追偿的范围值得商讨,除了法律文书确定的义务外,是否应包括迟延履行利息,法律上亦无规定。

（四）执行救助产生的负面效应不容低估。从救助基金实际使用的情况看,执行救助基金的设立给某些当事人造成了错觉。认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助基金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助基金发放条件放宽,违背了设立执行救助基金的初衷,所以必须建立一套严格的救助基金发放制度。

(五)已获救助的执行案件结案尚需进一步明确。法律明确了执行案件的结案方式:（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。四川省高级人民法院在德阳会议中关于已获执行救助的案件，可按强制方式结案，很明显，这跟实际的执行结案方式有悖。

四、建立执行救助机制的必要性

“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”【2】要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，必须尽快建立起一种制度化、规范化的途径，确保申请人及其家人能够获得一定的救助。

一是创新工作机制，维护法律权威的需要。在当前经济转型时期，必然存在一定程度上的“执行难”。“执行难”、“执行乱”是一个社会问题，形成的原因是多方面的，并非法院单方面“执行不力”，所以需要全社会的参与、配合。建立执行救助机制，就是依靠社会、借助非强制手段推动执行的有效尝试。通过实行执行救助，对那些特困申请人通过法院一时无法或暂时无法得到保障的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助了申请人渡过难关，同时也暂时减轻了人民法院的压力。二是减少涉执上访，维护社会稳定的需要。法院作为各种社会矛盾解决的最后一道关口，而执行工作又是法院工作的最后一道关口，社会所凸显的各类矛盾、问题最终必然集中反映到执行工作中来。而执行工作往往又因部分被执行人确无履行能力或暂无履行能力引发“执行难”；部分申请人因被执行人的违法、犯罪行为或各种事故造成家庭生活极度困难，其合法权益虽通过诉讼得到了支持，但权利的最终实现成为了“空中楼阁”。基于此，有的当事人便将权利不能实现的风险迁怒于法院、迁怒于执行机构和执行人乃至社会，长期上访、缠访。

三是救助弱势群体，彰显人文关怀的需要。现阶段，我国的救济范围、方式比较单一，社会保障渠道少，从而导致人们抵御风险的能力较低。特别是在人民法院执行领域如何对因被执行人无履行能力而申请人又无经济来源，无法维持基本生活水平给予救助，我国法律和相关规定目前尚无明文规定。采取设立救助基金的方式，扩大了社会救助的范围和功能，是一条完善社会救助机制的新路子。

四是构建和谐社会，维护公平公正的需要。申请人因自身的合法权益受到侵害，生产、生活陷入困境，这与构建和谐社会的根本要求相背离。构建和谐社会要求全社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，蕴含的不和谐因素不言而喻，这势必会加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域的和谐，从而促进全社会的和谐。

五、完善执行救助机制的相关措施

执行救助机制是特殊时期、特定环境下的产物，它作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但设立执行救助机制应理顺关系，形成政府管理、法院参与的格局。

（一）以立法手段解决执行救助机制的法律地位、资金问题。对被害人的救助不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。【3】建议立法 5 应明确执行救助机制的法律地位，真正使执行救助有法可依，同时以法律的形式将基金设立纳入各级财政预算,根据各级政府的财政状况和人民法院执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的,避免因政府和领导之间的推诿，让法院为设立基金而陷入两难境地。经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入财政预算，由菜场予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金方面予以追加。【4】

（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准。现实中，对执行救助基金的使用没有原则，没有重点，只要是难以执行的案件都使用救助基金，而且救助金额往往等于执行标的，这样的救助实际上已失去了救助的意义。因此，在救助条件的把握上，必须以申请执行人生活严重困难不能维持当地最低生活水平，且执行款项一时难以执行到位为标准，具体包括以下几种情形：

1、没有固定生活来源的老、弱、病、残等；

2、正在享受城市最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业救济金，无其他收入的；

3、因自然灾害或者其它不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济的；

4、其它生活严重困难的情形。

（三）严格执行救助的审批管理。作为一项长效机制必须有严格的管理制度才能确保其效用正确体现。从我县法院执行救助基金的管理使用来看，在基金帐户管理和审批程序上，执行“党委领导、大人监督、政府支持、法院主办”的模式比较科学，将基金帐户设在县委政法委，由县委政法委和本院主要领导组成审定委员会，对于执行人员按照程序提出的符合条件的救助申请，经全局执行人员评议后报执行局长、主管院长层层审核，最后交审定委员会统一审批，对于所审批的救助基金由县委政法委发放，从而有利于防止部分执行人员为达到结案目的，肆意谎报执行救助的情况发生。

（五）加大执行救助的宣传力度。执行救助直接面对广大人民群众，特别是特困申请人，解决他们手持生效文书却无法执行兑现的困境。所以在实际操作中，我们必须让广大社会群体明白执行救助仅仅是对特困申请人的给付，只是临时性、应急性、一次性的生活补助，而且申请人在得到执行救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，从而保证执行救助金的循环利用。

（六）建立执行救助追偿的法制化。申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行基金中。笔者以为, 不能以原先的法律文书为执行依据,应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,并重新立案。对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户,以便解决更多困难权利人。至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

（七）严格执行救助金使用的监督。为有效防止基金运作中可能出现的问题和漏洞，强化对基金的监督管理，建立较为完善的基金管理体系不可少。一是要完善外部监督，及时向党委、政府和财政部门汇报、通报基金的使用和回收情况，上报基金运行的台账资料，主动接受监督检查和审计。二是完善内部监督，可由法院监察室等内设机构定期对司法救助基金的发放情况进行内部审核，核对当事人情况是否与规定的申请条件相符，核查基金发放数额是否超过规定限额。三是完善群众监督，法院向社会公布举报电话，公开接受群众监督。

结语

司法的本意，除了“抑恶”，更要“扬善”。建设社会主义和谐社会，必须有效缓解“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消除法律白条，减少社会对抗。执行救助是落实司法为民的一项重要举措，是人民法院为解决执行难进行的制度创新，它借助于人民法院的实践活动，给予弱势群体以极大的精神鼓舞和人文关怀，彰显了尊重和保障人权的宪法原则，在维护社会稳定，实现社会公平正义方面发挥着重要作用。注释：

【1】田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

【2】钱再见：《中国社会弱势群体及社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

【3】陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年4月11日。

【4】宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年版。

第三篇：现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议

现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议兼议五部委《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》作者：陆新峰来源：作者赐稿

来源日期：2011-2-15 本站发布时间：2011-2-15 22:57:07 阅读量：146次

【摘要】二零零四年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。二零零六年，国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》，该条例第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的适用情形及来源作了明确规定。道路交通事故社会救助基金制度是机动车第三者责任强制保险(下称交强险)制度的必要辅助制度。然而，交强险制度运行以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。二零零九年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(下称《试行办法》)，全面划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制。之后，各地方政府纷纷出台暂行办法或实施细则，部分省份如江西等已正式投入运行。从各地暂行办法或实施细则的制定与基金运行来看，社会各界对交通事故社会救助基金制度的认识与理解尚存在偏差。本文拟围绕交通事故救助基金制度的管理机构主体地位、运作模式、救助范围、代位追偿等提出一己意见，希望能引起业界同仁对该项制度的共同关注，汇聚群体智慧，促成该制度全面实施及完善，早日实现道路交通事故受害人的公平与正义。

【关键词】机动车保险交通强制险交通事故救助基金抢救费垫付

【作者】陆新峰南京师范大学法学院

交通事故导致的伤残与死亡是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题，我国更为突出。为了解决道路交通事故所带来的问题，增强肇事者的赔偿能力，为受害人的人身和财产安全提供更多的基本保障，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》明确建立机动车强制保险制度，机动车辆强制保险通过强制投保，增强了机动车辆保有人的责任财产，机动车辆发生交通事故，造成受害人人身伤害或财产损失的，保险人可以在保险金额内，直接赔付给受害人。建立机动车交通事故责任强制保险制度有利于道路交通事故受害人获得及时有效的经济保障和医疗救治、减轻交通事故肇事方的经济负担、有利于促进道路交通安全、充分发挥保险的社会保障功能，维护社会稳定。但不可否认的是，机动车强制保险制度仍然存在不足，单纯依靠交强险制度，尚不能更大范围内为交通事故受害人提供必要的救助，如(一)、肇事车辆没有投保交强险;(二)、肇事车辆肇事逃逸且肇事驾驶人及交强险承保公司无法查明的;(三)、机动车辆虽然投保交强险，但承保保险公司破产或暂时失去偿付能力等情形下。上述交通事故中的受害人则有可能面临无法获得救济的困境，这说明交强险制度存在盲区，需要在交强险制度之外，建立道路交通事故社会救助基金制度以弥补机动车强制保险制度的不足。综观德、法、美、日等国家及我国台湾地区，均建立了补充性的保护道路交通事故受害人制度。

我国《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。该法第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”。第七十五条规定“对伤者的：抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。该法已于二零零四年五月一日起施行。二零零六年，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的合用情形及来源作了更为详细的划定。然而，交强险建立以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。由于管理机构未及时成立，救助基金不到位，长期以来，大量交通事故的受害人及家属无法通过合法的途径获得抢救费用的及时垫付，使之承受巨大的损失及痛苦，因之引起的上访、群体性事件也逐年增加，给各级政府及公安机关交通管理部门带来巨大压力，影响社会的和谐稳定。二零零九年，经国务院同意，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《试行办法》，大体划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制，该办法自二零一零年一月一日起施行。落实救助基金制度，已为各地方政府当务之急，而落实救助基金制度的前提是依法制定《试行办法》的实施细则，确定救助基金主管部门、管理机构，建立充分、稳定的资金筹集渠道、明确救助基金的法律地位及运行模式、完善的救助基金补偿、追偿体制。

一、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。

《中华人民共和国道路交通安全法》(下称《安全法》)虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但对基金是否具有法律地位，能否成为独立的民事主体并未作出规定。《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条亦救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。随着基金垫付与追偿工作的开展，问题日益显现。江西省救助基金实施走在全国前列，但根据江西省财政厅最近公布的该省四十二个市、县救助基金管理机构设立半年反映的情况来看，由于相关法律法规并未确立救助基金管理机构在民事诉讼中的法律主体地位，全省还没有一起通过诉讼方式追偿的案件，基金的追偿成了最大的难题。救助基金管理机构开展垫付及追偿，必须具有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格，但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。笔者认为，途径有三：

其一、成立公法人，如事业单位。就救助基金的社会救济性质而言，救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设，受到国家相关法规的规范，由政府主导运行，并接受相关主管机构的监督，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，应赋予救助基金公法法人性质。

其二、成立私法人，如非赢利性公司法人。救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费, 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作，因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷，还是救助基金与被追偿主体之间的争议，本质上私法上的权利义务关系，均应当按照民事纠纷程序解决处理。私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好，而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下，由此发生的行为被视作行政行为,这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国以私法人(公司)的形式设立具有公益性质的基金已有先例并经实践检验，如;零五年国家设立了证券投资者保护基金，用于对债权人的偿付，基金管理机构采用私法人形式，成立中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理与使用，该公司具备独立法人资格，依据民事程序解决相关纠纷。这种组织形式能较好的维护基金的社会政策目的。

其三、成立公法人，委托商业机构承办。我国大陆亦可参照我国台湾地区做法，台湾地区《强制汽车责任保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金” 由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时，另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人，处理补偿、代位求偿等事务，因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人，故特别补偿基金属具有公益目的的私法人，因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议，均属因私法上权利所产生的纠纷，应依相关民事纠纷解决程序处理。根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定，台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务，都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同，这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。我国地方省级政府可在财政厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构，该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调，救助基金管理机构以政府购买服务的方式，聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人，受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格，根据救助基金管理机构确定的政策和制度，负责救助基金的垫付、追偿等具体运作，并接受救助基金管理机构的监督管理。

二、道路交通事故社会救助基金的筹集。

从五部委《试行办法》第六条规定来看，救助基金的来源包括：(一)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金;(二)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助;(三)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款;(四)救助基金孳息;(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金;(六)社会捐款;(七)其他资金。笔者认为，基金来源过于狭窄，应进一步拓宽。

一、正确认识交通强制保险保险费的提取。关于从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。从我国各地已实施的情况来看，交强险的保费比例提取成为救助基金主要的来源，社会救助的主体是政府，而实际是基金来源转嫁由广大机动车辆保有人主要承担，这是不妥当的。基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底，避免过多地从强制险保费中提取，以防止费率提高和收费过高抑制投保的数量。

二、扩大纳入罚款范围纳入基金。《试行办法》明确公安机关交通管理部门依据《交通安全法》第九十八条规定对机动车所有人、管理人未投保交强险的罚款为救助基金法定来源。笔者认为，该规定过于狭窄，应予拓展。对投保义务人的罚款最高不过应缴保费的两倍，数额十分有限，相比之下，保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，数额巨大，如果将这笔资金纳入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，故建议将保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条的规定，对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司的罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。不但如此，《交通安全法》第七章节下各类罚款均可纳入道路救助基金。

三、审慎灵活使用基金资金，使其增值保值。关于救助基金的孳息为法定孳息，基金不能采用商业模式经营营利，但可以通过一定的经济行为以实现财产的增值，基金除支付业务需要外，应可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值，但出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。

另笔者认为，五部委《试行办法》第六条规定的救助基金资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道。结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：(1)、政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助;如《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(七)地方政府预算安排的专项资金;（2、)机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金。《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(六)小型客车号牌号码公开竞价所得价款。

三、道路交通事故社会救助基金垫付。

(一)、道路交通事故社会救助基金垫付条件。

关于道路交通事故社会救助基金救助条件，《试行办法》第十二条规定，有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：(一)抢救费用超过交强险责任限额的;(二)肇事机动车未参加交强险的;(三)机动车肇事后逃逸的。依法应当由救助基金垫付受害人丧葬费用、部分或者全部抢救费用的，由道路交通事故发生地的救助基金管理机构及时垫付。笔者认为，上述规定可以从三个方面予以完善。

(1)、设定垫付前提。受害人或其亲属因及时抢救的需要，在救助基金垫付前向医院支付的抢救费，是否可以向救助基金请求返还?有学者认为：为了让受害人获得更有效的治疗，受害人或其亲属先垫付抢救费用，如果此种情形下，不赋予受害人或其亲属对救助基金的直接请求权，救助基金甚至不返还受害人等已支付的抢救费，这就违背了救助基金功能，也会导致受害人错过最佳救治时机。笔者认为该观点误解了救助基金制度的功能定位。

应当明确的是道路交通事故社会救助基金的保障程度有限，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性，而不带有盈利、增值功能。救助基金只能对需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全揽。基金的出发点是资金垫付，而不是资金给予，类似无息借贷活动。一起交通事故发生，医疗费用的赔偿或支付主体并不单一，受害人本人、受害人亲属、家人、朋友，肇事驾驶员、肇事车主、肇事车辆责任险承保保险公司，受害人人身险承保公司及其他赔偿义务人等均可能支付或垫付医疗费用，上述主体如已支付抢救费，对已支付部分，即使符合《试行办法》第十二条规定的三类情形，基金也无须再行重复垫付，对其他主体的支付或垫付也无须返还。

《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第十四条规定“道路交通事故中当事人和法定连带责任人暂时无支付能力而需要救助的，有下列情形之一时，事发地救助基金管理机构应垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”。应当讲，浙江地方政府准确把握了救助基金的本质，对基金垫付设置了前提是合理而必要的。当然，笔者认为，《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》中“法定连带责任人”这个提法不甚准确，可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律问题的解释》的规定，将因自己或者他人的交通违法侵权行为，依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织定义为“赔偿义务人”。交通侵权事故中承担法定连带责任方亦属于赔偿义务人之列。故本条可修改为：道路交通事故中当事人及赔偿义务人暂无支付能力且有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。

(2)、明确超过交强险责任限额之含义。关于三类情形之(一)抢救费用超过交强险责任限额的，应当明确为超过交强险医疗费用赔偿限额。根据中国保险监督管理委员会二〇〇八年一月十一日公布的《关于调整交强险责任限额的公告》规定，被保险机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额110000元人民币;医疗费用赔偿限额10000元人民币;财产损失赔偿限额2000元人民币。被保险机动车在道路交通事故中无责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额11000元人民币;医疗费用赔偿限额1000元人民币;财产损失赔偿限额100元人民币。上述责任限额从2008年2月1日零时起实行。

交强险承保公司根据被保险机动车在交通事故中的责任情况区分赔偿方式与限额，笔者认为此种规定与做法违反了设立机动车强制责任保险制度补偿受害人这一根本目的，也有悖《安全法》的规定，《安全法》第七十六条明确机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿，从而确定了保险公司对保险事故的法定责任，对于肇事车辆参加了机动车辆强制险的，一旦发生交通事故导致他人人身或者财产损失的，保险公司应当先予赔偿，而不问机动车一方是否存在过错及过错责任的大小。在交强险运作实务中，保险公司根据保险监管机构的这一规定，以交警部门对该事故责任尚未认定，拒绝垫付抢救费用，人为致使交通事故受害人无法及时获得救助，这种做法不但不人道，而且违法。

另保险监管机构对受害人死亡伤残、医疗费用以及财产损失等不同类型的损失分别设定最高赔偿限额，相对合理的分配了保险责任的范围及其相应额度，有利于合理调整投保人缴纳保险费的费率水平，减轻了广大投保人的负担，保障了保险公司的稳定经营。交通事故中医疗抢救费用问题一直受到社会广泛关注，笔者认为目前应由交强险垫付的10000元的医疗费用赔偿限额，能满足一般交通事故医疗费用的需要，能为大多数交通事故受害人提供及时保障。综上，笔者认为，交强险垫付抢救费用具有额度限制，应当以医疗费用赔偿限额10000元为限，道路救助基金作为交强险的辅助制度，应当明确《试行办法》中的“超过交强险责任限额”实际应为超过交强险医疗费用赔偿限额。

(3)、区分肇事后逃逸两种情形。关于三类情形之“(三)机动车肇事后逃逸的”，该描述亦不准确，在实践中易引发争议。《交通事故处理程序规定》第七十四条：交通肇事逃逸是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离交通事故现场的行为。由此可见，机动车肇事逃逸包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形。在第一种情况下，由于肇事机动车无法查明，其是否参加了机动车第三者责任强制保险不明确，此时为保护受害人的利益，应当由社会救助基金对受害人的抢救费用等进行垫付;在第二种情况下，如果肇事者遗弃未参加机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，则应当由社会救助基金垫付受害人的抢救费用、丧葬费用;如果肇事者遗弃参加了机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，此时，可以查明该肇事车辆强制险承保保险公司，则应当由保险公司承担抢救费用的垫付及保险金赔偿的责任，实际上基金可以不垫付。基于以上理由，建议进一步明确为肇事后逃逸且肇事车辆及其驾使人员无法确定，强制险保险公司无法查明的，属于基金垫付的范围。

(二)、明确抢救及丧葬费用申请人及垫付款受领人。

《中华人民共和国道路交通安全法》及《机动车交通事故责任强制保险条例》对交通事故受害人是否能够直接向救助基金请求补偿并无规定。根据《安全法实施条例》第九十条第二款的规定，抢救受伤人员需要救助基金垫付费用的，由公安机关交通管理部门通知救助基金管理机构。五部委《试行办法》第十三条规定：发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，公安机关交通管理部门应当在三个工作日内书面通知救助基金管理机构;第十四条规定，医疗机构在抢救受害人结束后，对尚未结算的抢救费用，可以向救助基金管理机构提出垫付申请，并提供有关抢救费用的证明材料。综上，上述规定从程序上限制了受害人直接向救助基金行使垫付抢救费用的请求，受害人抢救费用垫付的请求应由救治医疗机构行使或是通过公安交通管理部门代为行使。

有人认为，交通事故之受害人本人应享有直接的请求权，不仅如此，受害人在自己不便亲自行使时，亦可委托代理人行使，只有这样，才更利于保护受害者的合法权益。笔者认为，救助基金之资金为具有公益性质的专用款项，适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，虽然《中华人民共和国交通安全法》规定了医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治，但因交通事故受害人无力预缴费用，医疗机构懈怠救治的事件仍屡有发生，救助基金管理机构之所以向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用，其目的在于免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益。救助基金的抢救费用垫付款为专款，故支付对象只能是救治医疗机构，而不应该是交通事故受害人本人。

在基金运作实务中，医疗机构从自身的利益出发，积极、主动的向基金进行抢救费用垫付请求应为常态，由医疗机构作为申请人不存在阻碍，较为适宜。对公安机关交通管理部门而言，可能缺乏自身利益的驱动，容易怠于行使，但因行使请求权是公安机关交通管理部门法定职责，如果怠于行使，给受害人造成损失的，受害人有权提起行政诉讼，依法要求其承担行政赔偿责任，这可以促使公安机关交通管理部门积极履职。另申请基金垫付，应当提供医疗机构、交通管理部门出具的相关治疗及事故资料供基金管理机构审核，而这些资料基本由上述两部门掌握或提供，由医疗机构申请垫付、交通管理部门代为行使垫付申请，可以提高效率，保障交通事故的受害者及时得到抢救费用，有利于医疗机构及时抢救受害者。由此可见，通过医疗机构或公安交通管理部门向救助基金行使垫付请求更为方便和快捷，有其现实合理性。

至于由救助基金先行垫付的丧葬费用的请求权，《试行办法》第十七条规定，发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付丧葬费用的，由受害人亲属凭处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门出具的《尸体处理通知书》和本人身份证明向救助基金管理机构提出书面垫付申请。交通事故的直接受害人已死亡，需要抢救的紧急性已不存在，不宜再由公安机关交通管理部门或医疗机构代为行使请求权，根据《试行办法》规定，丧葬费用的请求权由受害人亲属行使，笔者认为应进一步明确为受害人之近亲属或受害人之法定继承人。

综上，《试行办法》救助基金申请主体的规定值得肯定。

(三)、道路交通事故社会救助基金应拓宽救助受害人范围。

关于受害人救助范围，《试行办法》第十二条规定：有下列情形之一时, 救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。该办法第三十五条本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。《机动车交通事故责任强制保险条例》沿袭了机动车商业第三者责任保险的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在受害人范围以外，而五部委《试行办法》又沿袭《机动车交通事故责任强制保险条例》的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在基金救助受害人范围以外。笔者认为，救助基金制度虽为机动车强制险制度之补充保障，但两者性质截然不同，不应将基金救助对象范围与交强险赔偿对象对应起来，五部委《试行办法》中对受害人的定义既不严谨也不合理。

首先，《试行办法》第十二条将未参加交强险的肇事机动车造成道路交通事故中的受害人纳入基金垫付范围，在三十五条又将受害人定义为除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人，三十五条对受害人的定义显然是建立在推定所有机动车辆均有交强险之上的，这与第十二条规定相冲突，是个明显的逻辑错误。根据办法第三十五条文意解释，可以理解为发生交通事故时，肇事车辆投保有强制保险，则受害人是除被保险机动车本车人员、被保险人以外的人员;如果发生交通事故时，肇事车辆没有投保强制保险，包括机动车本车人员在内的受害人均应属于基金救助范围。如果这样理解，非被保险机动车的本车人员与被保险机动车上本车人员、被保险人之间，在享受救助基金救助方面存在差别待遇，肇事车辆未投交强险，本车人员能获得基金救助，如肇事车辆投保有交强险，其本车人员、被保险人反而无法获得基金救助。这对被保险机动车上的本车受害人员、受害被保险人是不公平、不合理的，这种导向会大大挫伤机动车所有人投保强制责任保险的积极性。

其次，笔者认为，救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，而经立法创设的社会救济制度，设立道路交通事故社会救助基金之目的在于及时救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金救助，而不应因受害人在交通事故中所处的空间位置等无关因素而区别对待，更与交通事故当事人在事故中的责任情况无关，《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法操作细则》中就规定基金办确定拟垫付的金额时，不得按受害人在道路交通事故中的责任比例减少垫付。

台湾地区“强制汽车责任保险法”第10条第2款规定“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人”。只要是因交通事故受有损害之人皆称为受害人，而不区分车内人员和车外人员，均可依法向保险人请求保险给付或向特别补偿基金请求补偿，从而将车内乘客作为第三人纳入到了保险保障当中。笔者亦认为，台湾地区的做法值得借鉴，救助基金虽然是交强险的辅助制度，但其垫付或补偿不以保险合同的存在为依据，基金的垫付或补偿不具有危险共同分担或经济互助等保险的基本属性。

(四)、建立专家审核、复核及评议制度。

《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第二十六条基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。笔者认为，重庆的做法值得借鉴，交通事故社会救助基金是一项服务民生的工程，涉及范围广，专业性强，设立专家组形式有利于化解矛盾。

四、道路交通事故社会救助基金的追偿

(一)、道路交通事故社会救助基金之追偿对象。

《试行办法》第二十四条规定：救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。将被追偿主体限制为“机动车道路交通事故责任人”并不准确。救助基金的垫付与事故责任没有关系，要厘清追偿对象，首先必须厘清被垫付主体，笔者认为，交通事故受害人及因交通事故而产生的一切赔偿义务人均是被垫付主体，交通事故人身损害赔偿关系复杂，赔偿义务主体众多，社会救助基金的性质亦决定了追偿实务中可以成为被追偿对象的主体会更多，决不限于“机动车道路交通事故责任人”。笔者认为，以下主体亦可成为被追偿对象。

(1)、交通事故的赔偿义务人。首先应将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”。赔偿义务人是指因自己或者他人的侵权行为以及其他致害原因依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织。交通事故责任人并不一定就是赔偿义务人，如肇事责任人驾驶车辆的行为为职务行为，赔偿义务人则可能是其雇佣单位，肇事责任人可能无须承担责任，一起交通事故中，除肇事责任人有可能承担责任外，其他主体亦可能承担赔偿责任，如有过错的车辆出借人等。故将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”更能符合侵权法规定。

(2)、肇事车辆交强险承保保险人。肇事车辆交强险承保保险人可以成为被追偿主体，如在肇事逃逸无法查明肇事车辆的情形下，救助基金垫付之后，若发现肇事车辆已经投保了强制保险，救助基金完全有权向肇事车辆交强险承保保险公司追偿。

(3)、肇事车辆商业第三者责任险承保保险人。肇事车辆商业第三者责任险承保保险人亦可成为道路交通事故社会救助基金的被追偿主体，如抢救费用超过交强险责任限额的，救助基金依法予以了垫付，若肇事车辆另投保有商业第三者责任险，且属于保险责任范围，基金亦有权向该商业第三者责任险承保公司进行追偿。

(4)、受害人意外或医疗保险承保人。在受害人暂时从包括商业保险在内的所有途经均无法获得及时救助时，救助基金才提供最后的救济，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。如果上述途经已经支付，则基金无须垫付，若已经由救助基金给付的，救助基金有权向包括商业保险在内的赔偿或补偿义务主体追偿。唯有如此，基金在运行中才能维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久。

(5)、交通事故受害人本人。关于交通事故受害人能否成为救助基金的追偿对象，各方存在争议，欲厘清此问题，首先必须明确基金的抢救费用为谁而垫，如前所述，基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，本质是不计利率的资金借贷活动，在受害人有能力支付抢救费用的情况下，基金并不负垫付义务，另救助基金的垫付与否与事故责任本身并无关联，由此可见，交通事故受害人本人亦是被垫付对象之一，当然对基金垫付款亦负有返还义务。但同时我们也必须看到，基金之所以进行了垫付，重要原因之一即为受害人暂时无力支付抢救费用，所以我们不能不作情形的区分对交通事故受害人本人进行追偿，从而造成受害人本人新的困苦。笔者认为，如受害人接受了基金的费用垫付且受害人因本次事故从赔偿义务人处或通过保险及其他途径获得赔偿不补偿，该部分赔偿或补偿款项应当优先偿还基金所垫付的抢救费用。基金具备公益性质，救助基金要保持足够的流动性，不能只付不追使之枯竭而影响广大交通事故受害人的救治，如受害方在得到充分受偿之后拒不返还基金垫付费用，实际上将会构成不当得利，也对其他同样需要资金垫付救助的交通事故受害人造成影响。

(二)、道路交通事故社会救助基金实现追偿权之保障措施。

交通事故发生之后，责任人为逃避赔偿责任，变卖车辆，从此人间消失，即使受害人得到法院胜诉判决，也是一纸空文，无法执行，这种情形在现实生活中屡见不鲜。五部委《试行办法》第六条将救助基金管理机构依法追偿的资金救助作为基金的来源，因此基金管理机构必须加大力度，并依法采取各种必要的措施追偿垫付资金，但可以预见，基金的追偿是一个复杂而艰巨的过程，实现的成本高、难度大，单纯依靠基金管理机构来实现并不现实，基金管理机构必须借助社会力量，特别是借助公权利，故应当通过立法的形式赋予救助基金追偿权实现的公法保障手段。如我国台湾《强制汽车责任保险法》第 39 条就这样规定:“特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知交通主管部门吊销或扣押其汽车牌照或驾驶证件，并停止办理车辆过户手续。”

五部委《试行办法》在这方面虽未规定，但我们欣喜的看到，部分省级政府已经充分认识到这个问题，在地方立法中予以了体现，如《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》第三十二条“相关责任人未偿还救助基金垫付费用的，公安机关交通管理部门应当依法将责任人在该道路交通事故中涉及的车辆标注为道路交通事故未处理完毕，限制其办理相关业务”。再如《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第三十三条“交通事故责任者、机动车所有人拒不偿还垫付费用或者未办理偿还垫付费用手续的，基金管理中心应当发出偿还通知书，明确偿还的期限和金额。对到期仍不偿还的，基金管理中心依法向人民法院提起民事诉讼，公安机关交通管理部门、农业机械化主管部门对涉及交通事故的机动车停止办理机动车相关业务”。

上述地方政府的做法，值得各地借鉴推广。

(三)、关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围与追偿时效。

关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围，有观点认为以补偿金额为限，笔者认为，拒绝及时归还基金垫付款的行为危害了社会公众利益，应增加被追偿责任人的经济成本，以加大追偿力度，除基金垫付金额以外，自垫付之时起至追偿实现之日的利息及所支出的事务性费用如鉴定费、勘验费、诉讼费用等可一并请求赔偿。

关于道路交通事故社会救助基金的追偿时效。《民法通则》第一百三十六条规定，身体受到伤害要求赔偿的，诉讼时效期间为一年。第一百三十五条规定的一般向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间亦为二年。故笔者认为救助基金的追偿时限以二年为宜。诉讼时效的起算点应以基金垫付之日起算。对于肇事逃逸，《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。我们认为“知道”或“应当知道”这里应包含两个方面的内容：其一知道被侵害的事实;其二知道被谁侵害。诉讼时效的起算应当满足以上两项，故对于肇事逃逸案件，基金追偿时效起算点应为案件侦破之日。

五、结语

最后，借用李青武先生《透视“同命不同救助”之病灶》一文中的的这段话作为结语：车祸猛于虎，其受害人痛苦的呻吟声，因都市的喧嚣而被淹没，法学家们多在忙于宏大的叙事，也无暇顾及!公平与正义不是空中楼阁，其落实需要一系列具体而微的基础制度支撑，如果我们真的要实现道路交通事故受害人的公平与正义，那就从完善道路交通事故受害人社会救助基金制度开始吧!笔者由衷赞同。(陆新峰南京师范大学)

参考资料：

1、《中华人民共和国交通安全法》第七十六条