苏木乡镇机构改革

第一篇：苏木乡镇机构改革

苏木乡镇机构改革，是中央和自治区深化农村牧区税费改革、减轻农牧民负担的重要内容，是从源头和制度上防止农牧民负担反弹的关键环节，是转变政府职能、调整农村牧区产业布局、推进产业化、加快城镇化、促进发展的重要措施。

今年5月，凉城县作为自治区12个旗县乡镇机构改革试点县之一，高度重视，认真开展调查研究，操作过程慎重稳妥，全县的乡镇机构改革试点工作做到了循序渐进，平稳过渡，人心不散，工作不乱，扎实推进，同时有力促进了经济社会的全面发展，切实做到了机构改革与中心工作“两不误、两促进”。截至目前，全县地区生产总值和固定资产投资均完成30亿元，财政收入完成19918万元，城镇居民人均可支配收入达7359元，农民人均现金收入达到2880元。在全国县域经济基本竞争力评价结果中，该县成为自治区进人第五届中国西部县域经济基本竞争力百强县市的19个县市之一，名列西部百强县市第91位，是自治区进入全国基本县域经济基本竞争力提升速度最快的26个县市之一。

合理区划乡镇 有效整合资源

凉城县从2001年撤乡并镇机构改革后，由20个乡镇精简为14个。截至2005年，全县乡镇实有党政领导124名，一般工作人员783名。作为乡镇机构改革试点，该县按照自治区关于乡镇机构改革试点工作的要求，及时成立了乡镇机构改革领导小组，主要领导亲自挂帅，政府县长、县分管副书记任副组长，抽组相关部门领导任成员，负责具体改革工作。

按照《凉城县建设一流强县，全面建设小康社会目标规划（纲要）》和“四化三县一循环，富裕和谐进百强”战略构想，县委、政府将全县划分为北部煤炭运输和餐饮服务带、南部能源工业及相关产业集群带、中部环岱海旅游三个经济发展带。在乡镇区划设置中，充分考虑各乡地理位置和资源优势将区划设置统筹于经济发展规划和三个区域带中，着眼于开发经济资源，完善产业结构，促进区域发展，进一步有效整合资源。如撤并原城关镇、三苏木乡和厢黄地乡10个村委会设为岱海镇，将环岱海文化遗址群和岱海湖、温泉、卧佛山等旅游景点全部纳入区划之中，一方面努力打造高原环湖文化旅游城的旅游文化品牌，做大、做强旅游文化产业；另一方面东扩南进，强化建制镇的集聚、辐射和拉动作用，进一步推动城镇化建设进程。按照《乡镇机构改革方案》全县由14个乡镇设置为5镇2乡，通过“公推公选”与干部考察、短期目标考核相结合，最终确定任用了14名乡镇党政正职，配备了37名乡镇党政副职，乡镇领导配备后精减了48.4%，改革后乡镇行政定编240人，比原编制300名精简20%；事业定编220名，比原编300精简36%，加上三站编制，行政事业一般人员定编523，比原有人数783名精简近40%。

转变乡镇职能 增强服务功能

这次乡镇机构改革按照有所为有所不为的原则，努力促进乡镇政府由“无限政府”转为“有限政府”，“全能政府”转为“责任玫府”，“管理政府”转为“服务政府”，“人治政府”转为“法治政府”，从而实现政府职能的进一步转变。

该县按照“小政府、大服务”、“精简、统一、效能”的原则设置内设机构，各乡镇由过去平均12个精简为行政“三办”，即党政综合办、经济发展办和社会事务办；事业“五站一所”，即农业综合服务站、计划生育服务站、科技信息服务站、林业工作站、畜牧兽医站、国土资源所。内设机构减少62%，而服务功能却明显增强。今年以来，按照县委要求并结合乡镇职能转变，各乡镇为增加农民收入，切实解决农产品卖难问题，由农业综合服务站牵头，深入各村组引导组织专业生产，帮助成立农副产品协会，提高农民进入市场的组织化程度。日前，全县共成立专业协会39个，秋季以来帮助农民销售农副产品6800吨，人均增收200多元。同时，各乡镇大力组织开展农村适用科技培训，举办各类培训班80多期（次），培训农民技术骨干和乡镇干部4800多人（次），一个明显的变化就是80%的乡镇干部能积极主动参加培训，乡镇干部们纷纷说：“机构改革了，职能转变了，不学点服务群众的真本事就跟不上时代步伐了。”

强化班子建设 提高执政能力

去年，该县公开选拔74名科级领导干部，搭建起了公开选用领导干部的竞争平台，营造了“赛场选马”的干部选拔环境，建立了完善的人才培养、选拔和任用工作机制。今年7月，结合乡镇机构改革，该县聘任自治区党委组织部考试中心公开选拔乡镇计生站站长和中心校长及部分中学校长。随着改革的深入，10月20日，按照“公推公选”办法，由县委委员、县直单位、乡镇主要领导民主推荐了7名乡镇党委书记和7名乡镇长；10月27日，再次通过自治区党委组织部考试中心，对乡镇54名副职组织笔试、面试，选拔了37名乡镇党政副职无论是公推公选还是公开选拔领导干部，该县始终坚持以德才兼备、群众公认为标准，以“公推公选”结果、“公开选拔”考试结果干部考察结果和短期目标考核的结果作为干部任用的主要依据，并且张榜和在媒体上公布，“阳光操作”进一步增强了透明度，有效遏制了“跑官要官”等不正之风。乡镇机构改革后，党政领导班子成员平均年龄为37.6岁，文化程度全达到大专以上，执政能力明显增强。

积极稳妥推进 以人为本操作 乡镇机构改革的人员分流直接关系到干部群众的切身利益，最容易引发各种社会矛盾，也直接影响着改革的成败。

凉城县在改革过程中，始终坚持以人为本和和谐稳定的原则，妥善处理各种矛盾和问题，首先建立“预警机制”，把工作重心下移，把解决矛盾关口前移，充分调查研究针对问题确定症结，把矛盾解决在萌芽状态，各乡镇结合第二批先进性教育的开展，认真学习相关文件，深刻领会改革的内涵实质，从战略高度领会乡镇机构改革的重大意义，积极面对这次乡镇机构改革；全部过程进行“阳光操作”，通过公开工作原则、工作程序、工作方法，开展平等竞争，尽可能避免矛盾的产生；开展“人性化安置”。针对每个人的工作实际情况，提供带薪学习培训、带薪下派工作、按比例计发工资离岗、提前退休等多种形式的安置方法并且把最低生活补助提高到80%包底，确保分流人员必要的生活费用，充分考虑改革的力度和群众的可承受程度。按照分步实施的工作安排，目前，各乡镇正在开展一般工作人员的竞争上岗工作。

促进经济提速 有效减负增收

针对改革可能带来的人心浮动、工作混乱等局面，按照“预警机制”的要求，县里制定了短期目标考评办法，每月定期分阶段考核乡镇领导班子和领导干部的工作实绩、干部到岗、出勤、履行职务、工作努力创新等情况。县委在5月份改革开始之时就宣布把短期目标考核作为领导干部选拔任用的重要依据，从而极大地调动了广大干部的工作积极性，各乡镇掀起了“比、学、赶、超”等工作热潮，把精力花在了创业上，把思想集中在工作上，形成了聚精会神搞建设一心一意谋发展的良好态势。截至现在，乡镇完成财政收入3727万元，同比增长260%。乡镇机构改革带来了四个“由多变少”的现状，即乡镇数量由多变少，内设机构由多变少，领导职位由多变少，工作人员由多变少。随之也带来了公用经费、人员工资的节约，仅此两项，全县每年可减少财政支出180多万元。此外，改革后，乡镇普遍成为大乡大镇，可集中财力办大事，集中财力上项目，从而实现农村经济可持续发展，为农民减负增收奠定了坚实的基础。如2001年撤乡并镇后，原东十号小乡并入厢黄地乡，撤并后，厢黄地把大部分退耕还林任务落实到了原十号境内，使原本致富无门的农民通过这一项工程，年人均增收1800多元，加上种草养畜，人均收入2400多元，走上了致富之路。经过全县上下广泛的支持和配合，通过半年多时间的探索实践，乡镇机构改革试点工作顺利展开，收到了良好的效果，取得了阶段性成绩。（文/刘俊平）

岱海镇

岱海镇成立于2005年11月，因乡镇机构改革由原来的城关镇、三苏木乡和厢黄地乡的10个村委会合并而成，三苏木除园子沟和兵坝营于2009年4月29日又划归岱海旅游区办事处。岱海镇是凉城县县城所在地，是全县政治、经济、文化中心，是全县的中心镇之一。位于凉城县中部，东接麦胡图镇，西与永兴镇，蛮汉镇毗连，北倚洞金山脉与卓资山县接壤，南临岱海水域并与六苏木镇相连，镇内交通便利，资源丰富，投资环境优越，区位优势明显，文化底蕴深厚。城镇化建设发展迅速，基础设施建设日臻完善。

全镇总土地面积368平方公里，东西长25公里，南北相距30公里，占全县总面积的10.6%，辖15个村委会，9个居民委员会，有107个村民小组，49个居民小组，全镇总户数19606户，人口67862人，其中农业户7865户，人口28913人，占全镇总人口的50.4%，非农业户11741户，人口38949人，占全镇总人口的49.6%，全镇少数民族16个，人口4241人，占总人口的0.053%，其中蒙古族524人，满族769人，回族199人。各少数民族与汉族人民和谐相处，为促进全镇经济发展做出了贡献。全镇现有在职职工干部214人，离退休干部63人，离岗退养4人，在职行政干部62人，事业干部152人，有党（总）支部47个，其中，农村党支部18个，乡直机关支部13个，社区党总支部9个，非公有制经济支部7个，全镇现有党员1176名，其中农民党员370名，流动党员235名。岱海镇气候属于中温带半干旱大陆性季风气候，年平均气温5℃ ,年降水量350mm－－450mm，年日照时数为3026，有效积温2500C,无霜期一般为125天左右,全年有3个月平均气温稳定在15℃ 以上，温暖期与作物生长期相吻合。

该镇地势北高南低，呈不规则的“菱”形，北面山区紧靠洞金山山脉，南部滩区紧临岱海滩岸边，全镇山区面积226平方公里，占全镇面积的61.4%，滩区面积142平方公里，占全镇面积的39.6%，现有耕地10.5万亩，其中水浇地4.15万亩，旱坡地10.25万亩。森林面积136平方公里，覆盖率达37%以上，其中，天然林面积7.8万亩，封山育林1.3万亩，人工造林7.4万亩，摸拟飞播造林0.6万亩，退耕还林种树种草面积6.34万亩，全镇现有农防林4.1万亩，果园面积2178亩。

基础设施建设力度近一步加大。境内交通便利，道路纵横交错，呼阳、凉左、集凉、麦凉等六条公路穿镇而过，有乡级公路114公里，村级公路429公里，实现了村村通公路。农业水利等基础设施建设逐年加大，全镇现有机电井573眼，筒井509眼，截伏流工程16座，修防渗区36000米，山区一线90%的农民用上了自来水，全镇共建日光温室大棚610座，设施农业建设力度近一步加大。建沼气池218座，建节水灌溉工程一处6000亩，埋设低压管道7600米。

以农区畜牧业为中心的农村经济工作成效显著。奶牛、寒羊产业步入高速发展阶段，规模进一步扩大，牲畜总头数达到13.9万头（只），其中奶牛存栏达到7737头，进站奶牛4941头，有奶站47座，建奶牛养殖园区7处，寒羊达到6.9万只，其中基础母寒羊5.3万只，优质种公羊91只，建寒羊养殖园2处。建多寒杂交改良16个。

工业经济快速增长。全镇招商项目13个，引资额达到1.4亿元，初步形成圪臭沟高载能工业园区、西厢经济建设开发区、西厢粮食贩运园区为体系的工业、流通园区。全镇现有工商企业22家，私营企业29家，个体工商户4500户，各类企业产值达到2.1亿元，以完善城镇功能，提升城镇品位为重点，全力推进城镇化进程。

按照“五横、五纵、两环”、四大出口的镇城总体布局和“三化”要求，投资1.3亿元，修建街心公园一处，完成岱海植物园改造工程一处，完成呼阳路东面出口延伸1500米以及青林、胜利路的东扩工程，铺设排洪管道7210延长米，硬化人行道85700平方米，栽植路旁风景树1200株，新上路灯594盏，维修旧灯200多盏，新建公厕20座，维建公厕30座，使市镇面貌焕然一新。

社会事业协调发展。全镇共有8所中心小学，8个教学点，86个教学班，2160名在校学生，教职工196名，其中民办教师2名，专任教师学历人数符合规定要求的比例为100%，全镇校舍建筑面积为1.56万平方米，生均占有校舍面积6.75平方米，现有图书2.15万册，生均9.5册，教师图书3405册，人均38册，教学仪器、电教设备、音、体、美、劳动、卫生、少先队员活动教材全面按标准配齐。全镇现有村级卫生院2所，现有在职职工24人，主治医师1人，医师8人，医士9人，其它人员5人，卫生院工作逐步走上了正规，临床治疗、卫生防疫、儿童接种等各项工作得到正常开展。

悠久的历史，丰厚的文化底蕴以及良好的资源优势、区位优势，一定会转化为经济优势，带动岱海镇的腾飞。天成乡

（1）天成乡基本概况

凉城县天成乡位于乌兰察布市南部，呼阳公路142公里处。东与丰镇市接壤，南与山西省相邻，属浅山丘陵区，境内交通便利，呼阳公路穿乡而过，大准铁路横穿全乡8个村委会，为发展经济奠定了良好的地理优势。全乡辖26个村民委员会，150个村民小组，27672口人，其中常住人口18490人、5760户，总面积498平方公里，耕地11.7万亩，其中水浇地1.3万亩，2000年至2006年六年来全乡共退耕50032亩，还林74108.5亩，粮食总产量达到6000万斤，年末牲畜头数11.2万头（只），其中牛4283头、奶牛2400头，羊84280只、寒羊68200只，人均纯收入达到4450元。

我乡现在干部154人，其中在职干部121人，离退休干部33人。

行政编制31人，事业编制37人。

（2）经济发展现状及建设情况

一是以稳粮增收为目标，不断调整优化种植结构，建设了绿色种植基地。坚持因地制宜、适地适种，不断调整优化种植业内部结构，突出地方种植特色，壮大主栽作物规模，创造性地规避自然灾害，使种植业面积稳中有增，去年全乡完成播种面积11.7万亩。坚持为养而种，玉米种植面积达到5万亩，人工优质牧草面积达到了5万多亩，农作物秸秆转化利用率达到65%，为高效舍饲养殖业奠定了坚实的饲草基础。坚持为卖而种，积极响应建设乌兰察布“薯都”的号召，进一步扩大马铃薯种植面积，全乡达到4万亩以上，特别是充分发挥覆膜薯种植优势，建成了东起樊家OO，西至干草忽洞的万亩覆膜薯种植带，并且迎接了区、市等各级、各有关部门领导的参观调研，既壮大了规模，又提升了特色效应。坚持特色种植，继续扩大莜麦、荞麦、蚕豆等杂粮杂豆作物和烤烟、甜菜、蔬菜等特色作物种植规模，播种面积近2万亩，逐步形成规模生产和特色优势。

二是以提质增效为目的，不断增加科技含量，建设了高效养殖基地。养殖业仍以奶牛、肉羊、禽类为主，认真落实国家补贴政策，进一步优化布局，扩张规模，提升效益，努力实现数量扩张型畜牧业向质量效益型转变。奶牛养殖上，坚持鼓励扶持个体养殖与引进规模养殖并举，养殖规模提而不减，去年全乡奶牛达到2400头以上；肉羊养殖上，按照“限量、舍饲、提质、增效”的思路，在全乡范围内发展舍饲养殖，落实风沙源项目，新建暖棚圈舍1000平米，年内肉羊出栏达到17万只以上，基础母羊存栏7万只以上；禽类养殖上，坚持引进与扶持并重，以现有1万只以上规模的青龙湾、樊家OO和安家营养鸡场为龙头，进而逐步覆盖全乡农户，去年全乡达到了8万只以上。与此同时切实加强了兽医技术培训、良种扩繁、疫病防治、棚圈建设等各个方面的服务工作，牲畜重点疫病防疫率达到100%，有力地保障了养殖业的健康发展，预计畜牧业收入占到农民总收入的65%以上。

三是以增效增收为目的，不断延伸产业链条，促进了农畜产品加工转化销售增值。充分发挥资源优势，加大招商引资力度，积极培育壮大农畜产品加工龙头和农民经纪人、农产品运销专业户和农村各类流通中介组织队伍，进一步延伸产业链条，实现农畜产品转化增值，有效增加了农民收入。特别是我乡的小杂粮市场，在全市乃至全区都有名气，经过多年的发展，已成为一大集散地，形成了买全国、卖全国的发展规模，每年交易量达到数十万吨，去年销售本土产杂粮杂豆16000多吨，薯类2万多吨，有力地拉动了全乡及周边地区农产品的销售增值，进一步延伸了农牧业产业链条，形成产、购、贮、加、销一体化的经营模式，加快了农牧产业化进程，促进了农民增收。在充分挖掘农牧业内部增收潜力的同时，认真落实兑现粮食直补、良种补贴、农资补贴、农机具补贴和生态工程补贴等各项惠农政策，实现了多渠道增加农民收入。去年人均收入达到4450元，较2007年纯增300元。

四是以改善生产生活环境为目的，切实加大了基础设施建设力度。坚持改善生态环境，认真实施了各类生态建设项目。同时加大退耕还林（草）工程的抚育管护力度，去年补植沙棘230万株，杏树2万株，容器柠条25万株，发放柠条籽8000多斤，种草5200亩，完成荒山造林和恢复植被工程5800亩，风沙源项目围封工程5000亩。继续加大禁牧防火力度和打击盗伐林木力度，有效地保护了生态建设成果。始终坚持水利是农业的命脉，进一步强化了农田水利基本建设，全乡完成流域治理1000亩，完成水保治理面积1000亩，新打机电井3眼，新增灌溉面积600亩，使全乡的灌溉面积达到了2.2万亩，节水灌溉面积达到9800亩。新上前营、八号村自来水工程各1处，解决了180多人、1500多头(只)牲畜的饮水困难。争取到上级交通部门新修了后滩－－冀家OO、水泉庄－－大圐圙、天后路－－后营三段约10公里高标准沙石路，天成－－六苏木通乡油路顺利动工，去年完成了基础工程，今年8月份可通车，使全乡的交通状况有了明显的改善。五是以增加税收和发展后劲为目的，大力实施了全方位招商引资。

去年一年来，我乡把招商引资作为增加财税收入、加快全乡经济发展的强劲动力，实施了全方位招商引资战略，共引进注册了金昊正有限责任公司等5家商贸企业，引资额达到2亿多元，这些项目的引进为增强地方经济发展注入了强劲的动力，增加了我乡税收收入，全乡税收收入完成了3010万元。

（3）社会事业情况

教育改革进一步深化，教育资源得到了整合，教学条件进一步改善，教学质量逐年提高。认真落实“两免一补”政策，三年来，在全乡范围内就读学生累计享受“两免一补”资金突破30万元，为贫困学生顺利完成九年义务教育提供了有力保障。新型农村合作医疗工作顺利开展，全乡常住人口参合率达到85%以上，群众健康保障水平进一步提高。人口与计划生育工作成效显著，优质服务条件得到进一步改善。落实了部分计划生育家庭奖励扶助政策，兑现了独生子女奖励费，群众对计生工作的满意度明显提高，各项人口与计生指标全面完成。民政救济工作得到加强，弱势群体救助落到实处，全乡享受五保、低保人数达到了1460人。敬老院条件进一步改善，孤寡老人老有所养，入院集中供养老人达到35人。全面推行了政务、村务公开制度，增强了办事透明度，密切了党群、干群关系。同时推进了一系列干部管理考核制度，使乡村两级干部的工作作风有了明显转变。社会治安综合治理工作取得实效，在奥运期间为了防止电力系统和设备遭受外力破坏，全乡两级干部按各自分工，明确职责，加大巡查力度，确保了我乡境内送京电网的安全稳定运行，特别是警民联防和乡村巡逻护村制度的进一步全面完善，有力地维护了社会稳定。

（4）党建工作和精神文明建设情况

按照县委和组织部的统一安排部署，我乡去年在三个行政村开展了“公推直选”党支部书记试点工作，通过宣传动员、调查摸底、征求意见、公推候选人、直选党支部书记等程序，圆满成功了试点村的选举工作，同时开展了基层组织建设整顿工作，使党组织的凝聚力、战斗力和创造力明显提高，真正使党支部起到了战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针加强了发展党员工作，去年新发展党员3名，为增强党的活力注入了新鲜血液。切实加强了基层党组织活动阵地建设，充分利用闲置教室，在原来配齐配强7个村两委活动场所的基础上，去年又修建了2处村两委活动场所，有效地改善了部分村支部活动场所的条件。在精神文明建设方面，大力开展了以“生态文明、和谐凉城”为主题的群众性精神文明创建活动，群众的文明程度进一步提高，并广泛开展了爱国主义、集体主义和社会主义教育活动，提高了全民的思想道德水平。（5）远景规划

按照天成乡新农村建设规划图，在全乡26个村委会分年度建设，具体建设内容：

1、修缮天成街道。在街道两旁安装路灯，修缮路面，埋设下水管道，改善村民和个体经营户的生产生活环境。

2、修缮道路。进一步管护好安家营至马王庙、后滩至双山、呼阳路至干草、天后路至后营、后营至冀家OO等高标准沙石路。同时修缮好天成至狮子村村级道路，彻底解决全乡行路难问题。

3、人饮工程。在维修好原有的人畜饮水工程的基础上，计划新修狮子村、永兴梁、八号等村的人畜饮水工程，解决好这两个村吃水难问题。

4、实现零无电村。和上级有关部门积极争取，在没有电的二号村委会的十四号村架设低压线2公里，解决该村常年无电的问题，使全乡实现零无电村。

5、紧紧挂靠国家投资项目，加强我乡的基础设施条件，改善我乡农民的生产生活条件，努力提高农民收入。

永兴镇

永兴镇位于凉城县西南部，东、南、北分别与岱海镇、六苏木镇、蛮汉镇接壤，西与首府呼和浩特市相毗邻。境内交通便利，丰准铁路、兴托高速公路、呼阳公路横贯全镇，东距县城22公里，西离呼市70公里，是晋、蒙两地重要的经济传输纽带和桥梁。全镇辖11个村民委员会，83个村民小组，总人口1.45万人。总土地面积363.9平方公里，有耕地4.5万亩（其中水浇地2万亩），有林地 19.1万亩，森林覆盖率达35％。

——丰富的物产资源，优越的投资环境

境内资源富集，现已探明的矿产资源有花岗岩、金刚砂、铁矿、金矿等，具有较大的开发潜力；以玉米、马铃薯、奶牛为主的农牧业主导产业已初具规模。其中奶牛存栏1.2万头，日产鲜奶40吨；特色产品远近闻名，主要有三庆的马铃薯、天然蘑菇，永兴老豆腐、永兴湖鲜鱼，板城香葱、北棚大蒜等。

——深厚的文化底蕴，淳朴的民情风貌

永兴镇历史悠久，文化厚重，是人类文明的发祥地之一。2001年老虎山古人类遗址被国务院确定为重点文物保护单位，记载着永兴6000多年前的历史。清朝初年设“宁朔卫”，雍正年间，改设宁远厅。1914－1937年曾是凉城县政府所在地，一度成为全县的政治、经济、文化中心。抗日战争时期，日军为了打通进入绥远的通道，在这里制造了骇人听闻的“田家镇惨案”，屠杀我平民299人。之后，这里几易其名于2001年8月与三庆乡、多纳苏乡合并为永兴镇。

深厚的文化积淀，蕴育了这方热土淳朴的民俗风情，同时，也造就了这方人民勤劳善良的传统美德和坚韧不拔的精神品格。多少年来，他们用智慧的双手缔造了美好的生活，共同推进着全镇的文明、和谐、富裕、进步。

——和谐的新型集镇，强劲的发展势头

近年来，永兴镇在上级党委、政府的正确领导下，在全镇各族干部群众的辛勤努力下，牢固树立科学发展观，大力弘扬凉城精神，镇域经济和社会事业健康发展。如今，全镇农牧业产业化格局基本形成，第三产业迅猛发展，基础设施建设全面加强，社会服务体系日臻完善，各项事业突飞猛进，农民收入逐年增加，人民生活幸福美满。

“龙盘虎踞今胜昔，天翻地覆慨而慷。”今天的永兴镇，在十七大精神的鼓舞下，积极承接经济社会的大好来势，精心谋划未来的美好蓝图，各族儿女正在建设社会主义新农村的道路上大踏步前进！

农村经济实现健康发展，已逐步确立了产品规模化种养、专业化生产和集约化经营的产业格局，种植业结构进一步优化，以玉米、马铃薯为主的两项作物占总播面积的80％。高效养殖业效益逐步提升，奶牛存栏已达1.2万头，建设标准化奶站 座，日产鲜奶40吨，肉羊存栏3.8万只，农民年人均来自奶牛、肉羊产业的收入达2500元。

新农村建设稳步推进，发展设施农业和实施户用沼气实现有机结合。今年，争取农业综合开发项目，使全镇新增喷灌设施12套，新增保灌面积6000亩，新建大棚 座，新打机电井8眼，新上防风林带6400延米，埋设低压管道2万料，新修沼气池130座。基础设施投入不断加大，维修乡村道路90公里，修建人畜饮水工程18处，自来水覆盖了80％以上的村户，有线电视、电话覆盖全镇。

全面加强生态建设，共完成退耕还林草工程10万亩，天然保护工程43830亩，全镇森林覆盖率达到了30％，林草覆盖率达到了60％。

惠民政策有效落实，05年免征农业税，06年农民人均纯收入达3700元，新建卫生院1座，完善村卫生室19个，全镇低保、五保、医保等各类保险覆盖面进一步扩大，参保人数累计达10607人，保障功能日趋完善。

蛮汉镇

一、概况

蛮汉镇位于凉城县西北部，西与呼和浩特市赛罕区和林格尔县盛乐镇毗邻，北靠乌兰察布市卓资县，南接凉城县永兴镇，东连凉城县岱海镇，距凉城县所在地岱海镇45公里，呼阳公路102线经镇政府所在地越近而过，出行方便。地形地貌特征东部山区，中部丘陵区，西部平坦，气候条件冬长夏短，昼夜温差大，无霜期在120天左右，年平均降雨量为300-400毫米，属典型的温带大陆性气候，全镇总土地面积583平方公里，耕地面积14.5万亩，其中水浇地面积3.8万亩。全镇辖18个村委会，109个自然村，总人口27134人，其中，少数民族有回族、蒙古族、藏族等多种少数民族3754人，占总人口的11%，2008年底全镇人均纯收入达到4500元，全年财政收入1118.15万元。

近年来，经过政府积极引导，广大党员干部审时度势、科学决策、群策群力，大力调整改变种养业结构，现已形成了具有明显比较优势，地方特色的玉米、奶牛、林草、蔬菜、肉羊、杂粮杂豆产业。特别是厂贡梁小米和菜园子马铃薯已取得绿色食品标志，驰名中外，远销呼和浩特。全镇年产粮食0.5亿斤，小牲畜78000头只，比去年同期增长13%，尤其是奶牛数量，在两大龙头企业的带动下，更是与日俱增。日产鲜奶60吨，为企业供应鲜奶，发挥着举足轻重的作用。同时，出栏肉羊1.6万只，庞大的农牧业生产规模，为镇经济发展步入了快车道，奠定了坚实的基础。

在基础建设方面，全镇通乡油路90公里，80%的村用上自来水，2007年结束了无电历史，无线信号覆盖全镇，有卫生院2处，村级卫生院室3处，各卫生院卫生室都配备有行医资格的医师和专业技术的医护人员，每个卫生院分别拥有10张床位，同时可安排10位病人住院治疗，规模虽小，但有效的解决了农民看病远、看病难问题。

在群众事业方面，我镇共有中学校舍1处，小学校23处，新建高标准校舍2处，维修改造校舍3处，各个学校都拥有高素质教师队伍，他们具备丰富的专业知识和精湛的教学技术，为我镇教育事业的发展注入了活力。

二、远景规划 1.经济建设方面

切实加快现代农业发展步伐。坚持绿色、特色、高产、高效的发展方向，在稳定粮食生产的基础上，加快发展现代农业，提高设施农业和高效畜牧业的比重，千方百计增加农民收入。

2.社会事业方面

一是计划生育工作要常抓不懈。综合治理和安全工作全面强化，全力打造平安乡镇。卫生工作要进一步发展，医疗点覆盖面大力扩大，医疗服务水平继续提高，群众看病难和看病贵问题逐步解决。重视文化体育设施建设，切实抓好乡镇文化站和广播电视村村通工程，普及群众性文化体育活动，丰富人民群众的精神文化生活。二是切实加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，高度重视未成年人思想道德教育，大力倡导科学、文明、健康的生活方式。深入开展群众性精神文明创建活动，努力形成知荣辱、讲正气、促和谐的良好风尚。三是社会保障工作体系建设要进一步完善。发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享。加快完善低保体系建设，不断扩大覆盖面，提高低保补助标准，完善分类施保办法，努力实现应保尽保。大力发展社会福利事业，改善五保户供养条件，提高供养标准。要切实加强社会保障体系建设，提高养老保险统筹层次，扩大保险覆盖面。进一步加大捐资助学力度，落实优抚补助政策，发展社会慈善事业，切实解决困难家庭和弱势群体的基本生活问题。六苏木镇

一、概况

六苏木镇位于凉城县西南部，共辖22个村委会、178个村民小组，全镇总户数1.3万户，总人口4万人，总土地面积5 8 8.5平方公里，耕地13.7万亩，其中水浇地5万亩，境内受益水库6座，有机电井170眼。历年累计退耕64845亩，还林100442亩，种草60000亩，农牧业基础条件比较好，经过多年发展已形成了滩区种玉米养奶牛、山区种马铃薯、退耕种草养寒羊的主导产业和发展以红萝卜、烤烟、“123”苹果、蔬菜等特色种植业的生产格局。

二、经济发展现状

六苏木镇围绕八大主导产业，即“玉米、马铃薯、烤烟、甜菜、林果业、蔬菜、奶牛、寒羊”发展农村经济。现已种植玉米5万亩；林果业以“123“金红苹果示范园区为主向南山一线延伸，现面积已达到4700亩；蔬菜以设施农业为主，大土台50座塑料大棚、马莲滩3O座日光温室凸显成效，0．5亩塑料大棚年收入300O多元，0.5亩目光温室年收入8000多元，马莲滩蔬菜基地60座日光温室正在搭架扣棚，预计入冬即可种植；预计种植马铃薯4万亩、甜菜1.5万亩、烤烟1000亩；奶牛业虽然受到“三聚氰胺”事件的影响，养殖数量有所下降，但仍存栏7000多头；山区一带重点发展肉羊养殖业，现肉羊存栏4万只。

三、远景规划

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以经济建设为中心，与时俱进，开拓创新，转变经济发展方式，坚持走以农养牧，以牧促农的农牧业发展方式；发展订单产业、亮点产业、避灾型农业；加大生态建设保护和管理力度，大力发展生态文化旅游业，带动各项产业的快速发展，形成产业链条、致富链条，促进经济又好又快发展。

麦胡图镇

一、麦胡图镇概况

凉城县麦胡图镇位于东经112°45′、北纬40°38′，地处呼和浩特市、集宁市、大同市的三角地带。全镇面积225平方公里，耕地面积9.83万亩，其中水浇地6.9万亩，林地8.4万亩，天然和人工草场8.6万亩。全镇辖13个村委会94个自然村，总户数8869户，总人口32500人，其中农业人口2.7万人，镇区常住人口6500人。民族构成为汉族、蒙古族、满族和其他少数民族，各占总人口的95.54%、2.43%、1.86%和0.17%。全镇的基本地形特点是“南北两山中间夹一滩”，土质为粟钙土、灰褐土、盐土和其它，各占42%、40%、12%和6%。该镇属温带半干旱大陆性季风气候，年平均降水量356毫米，年最大降水量590.6毫米，最小降水量201毫米，年平均气温5.2摄氏度，一月平均气温零下13.3摄氏度，七月平均气温20摄氏度，无霜期为125天左右。

种植业以玉米、马铃薯、甜菜、烤烟、温室蔬菜为主，今年种植玉米4.5万亩、马铃薯2万亩、甜菜5000亩、温室蔬菜2000亩。积极调整产业结构，不断扩大经济作物、瓜果蔬菜等特色农业种植面积。养殖业有奶牛、肉羊、生猪和池塘养鱼。全镇现有奶牛7800头，运营奶站11座，有肉羊杂交点6处，有规模养猪场两个，私人养猪规模上百口的5家，养羊专业户20户，肉羊存栏3000多只。全镇牲畜饲养量达到12.5万头(只)。目花渔业养殖继续发展壮大，现有养鱼大户11户，有鱼塘27个，面积2200多亩。同时发展池塘垂钓、旅游项目。

特别是我镇从2006年开始发展温室蔬菜，目前已建成温室600座，占地2000亩，有效的整合了土地资源，提高了土地生产效率，温室一年可种3-4茬，每座温室年收入1.5万元左右。下一步发展订单蔬菜、蔬菜仓储外运等，市场开发前景十分看好。

(二)经济社会发展现状

1、基础设施建设不断加强。2004年投资300万元实施集镇供水工程，6500多城镇居民吃上了自来水。全镇现有65个村吃上自来水。去年争取280万元项目资金新修2500延长米排洪、排污工程，投资30万元建起了集休闲娱乐为一体的海滨广场，新建公厕一座。坚持不懈大搞农田水利建设，去年新打配套机电井35眼，新增保灌面积3000亩，全镇现有机电井341眼。今年，在三合村新建喷灌圈420亩。基础设施得到全面改善。

2、社会事业日臻完善。麦胡图中学是全县仅有的2所乡镇中学之一，现有教职工65人，在校学生550人，2004年新建三层教学楼，今年现已动工建设四层宿舍楼。麦中更名为凉城县第五中学正在审批当中；始建于1947年的麦胡图小学于2003年由北京卫戍区投资建设了新校舍，现有教职工57人，在校学生879人。近年来教育教学设备、师资力量得到极大改善，教学质量名列全县前茅。去年新建镇卫生院，更新了设备，今年正在新建村级卫生服务室，提高了医疗卫生服务质量和水平，解决了农民看病就医难的问题。2008年265人享受到合作医疗的成果，2009年参合人数达2.2万人，参合率90%以上。

3、招商引资成效显著。①引进山西客商高喜平，规划建设投资三亿、养牛万头的海高牧业，目前一期工程已竣工投产，现有2000头奶牛入园，完成投资1.3亿元，消化吸收农村富余劳动力60多人，带动草玉米规模化种植，农民种植草玉米每亩收入1000元,粮饲兼用玉米每亩收入1000元,两项为农民增收500多万元。②引进富民和惠民两家生猪生产项目，投资600万元。其中富民养猪厂已购进种猪30口。③引资300万元建设小杂粮加工生产项目。④投资2亿元的水泥熟料生产项目，即将在三合小宝岱沟开工上马。⑤投资近亿元的铁矿开工运行。

4、第三产业发展迅速。麦胡图街面有商铺门脸210多间，商业买卖、建材市场、餐饮服务等琳琅满目，集贸市场比较繁华，不仅满足当地消费需求，还为紧临的卓资县、丰镇市的部分乡镇提供了服务。岱海东岸有滑雪场、垂钓旅游区、民俗馆，旅游业日益兴盛。由于重大项目的开工上马和基础设施的改善，带动了第三产业的快速发展。

5、小城镇改革试点工作全面启动。2008年3月麦胡图镇被国家发改委列为“全国发展改革试点小城镇”。全国试点小城镇共278个，其中内蒙古自治区仅有3个，我镇是其中之一。这为全县的经济社会发展创造了千载难逢的大好机遇。县、镇两级领导非常重视，经多方讨论形成了《麦胡图镇发展改革试点方案》和《2008年—2020年经济社会发展总体规划》。发展改革试点小城镇建设全面起动。

6、惠农政策全面落实。去年共发放粮食直补380万元，优质后备母牛补贴50万元，农业保险资金28万元，农民享受农机具补贴18万元。农村低保、城市低保、五保、优抚对象近3000人，享受补助共计215万元。全年共发放惠农资金691万元。2008年完成财政收入1100万元，固定资产投资完成1.45亿元，农民人均纯收入达4620元，增长10%；居民储蓄存款累计上亿元；全年粮食总产达到6000万公斤。

滑雪厂位于麦胡图镇东南方向100米处

(三)远景规划 1.主要经济指标（1)地区生产总值(GDP)2008－2010年GDP年均增长25.94％，2010年GDP达9.2亿元，人均GDP达2.6万元。2010－2015年GDP年均增长16.21％，2015年GDP达19.5亿元，人均GDP达4.9万元。

2015－2020年GDP年均增长10.82％，2020年GDP达32.6亿元，人均GDP达6.9万元，力争综合经济实力进入全区城镇前列。

（2）财政收入

2008－2010年财政收入年均增长50.75％，2010年财政收入达0.25亿元，2010－2015年财政收入年均增长29.20％，2015年财政收入达0.9亿元。2015－2020年财政收入年均增长17.32％，2020年财政收入达2亿元。

（3）固定资产投资

2010年，固定资产投资完成0.32亿元。2015年，固定资产投资完成0.63亿元。2020年，固定资产投资完成2.5亿元。

（4）城乡人民人均收入

2010年，农民人均纯收入达6800元，城镇居民人均可支配收入达1.4万元。2015年，农民人均纯收入达1.2万元，城镇居民人均可支配收入达2.5万元。2020年，农民人均纯收入达1.8万元，城镇居民人均可支配收入达3.2万元。

（5）社会消费品零售总额

2010年，社会消费品零售总额完成1亿元。2015年，社会消费品零售总额完成1.5亿元。2020年，社会消费品零售总额完成2.5亿元。

（6）产业结构

2010年，三次产业结构比重达25:47:28。2015年，三次产业结构比重达18:51:31。2020年，三次产业结构比重达12:56:32。2.城市建设发展目标

2020年，城镇化率达75％以上，城镇燃气普及率达80%，供水普及率达100%，城镇污水集中处理率达85%，城镇人均拥有道路面积达3.2平方米，镇区人均居住面积达40平方米左右，人均绿地面积达13平方米，电话普及率达100 %，有线电视覆盖率达99%。3.社会发展目标

在基本实现小康的基础上，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，人民过上富裕生活，社会事业全面繁荣。

2020年，科技普及率达98%以上，幼儿入园率达85%以上，小学入学率达100%，初中入学率、毕业率分别达99 %和90%，平均受教育年限达10年以上。将全镇建成民族优秀文化与时代精神相结合、展示岱海文化特色的文化旅游大镇，全镇广播、电视覆盖率达100%。充分构筑公共卫生安全保障体系，农村合作医疗制度人口覆盖率达89%，卫生院规范化管理率达80%，乡村卫生服务一体化管理率达80%，计划免疫儿童五苗接种率达95%。稳定低生育水平，年均人口出生率控制在10.5%以内，年均自然增长率控制在 5.35 ‰。

曹碾满族乡

曹碾满族乡位于凉城县东南部，属马头山区，与山西省左云、右玉接壤，交通便利，境内两条科左、厂鹊公路，是构通蒙晋两地的主要通道，全乡21个村委会，143个村民小组，常住人口13800人，总土地面积608.3平方公里，耕地面积8.5万亩，无霜期一般在120天左右，年平均降雨量在350--450mm之间，年平均气温在2--5，是个典型的旱作农业乡。2009年共完成播种面积8.5万亩，其中马铃薯种植面积4.2万亩，优质杂粮杂豆种植面积2.8万亩；六月末全乡牲畜头数达5.3万头（只），其中肉羊达3.1万只；历年累计完成退耕（还）林草工程11.9万亩。几年来，我乡紧紧围绕建设社会主义新农村为目标，以提高财政收入和农民收入为核心，进一步调整种养结构，加快农牧业产业化步伐，大力培育马铃薯、杂粮、肉羊和林草等几大特色产业，全力开展招商引资，实现了农村经济以种植业为主向高效养殖业为主、单一农村经济结构向多元经济结构的转变，农村经济呈现出良好的发展势头。

岱海旅游区办事处

一、概况

岱海旅游区办事处于二〇〇九年四月组建成立，位于凉城县东15公里处。东与麦胡图镇毗邻，南与电厂隔海相望，西与岱海镇接壤，北靠洞金山卧佛。总土地面积168.5平方公里，呼阳油路横贯东西，区位优越，交通便捷，东距丰镇59公里，南距煤都大同110公里，西距首府呼和浩特107公里。

二、社会经济现状

岱海旅游区办事处现辖6个村委会（三苏木、五苏木、元山子、苏义、西营、松树沟）、44个自然村，总户数3340户，11480人，民族以汉族居多，其它少数民族有蒙族、满族、回族等。办事处地形特点整体平坦，北部多山。经济以农业为主，现有耕地54540亩，其中水浇地2万亩，农作物以马铃薯、玉米、甜菜、杂粮豆为主；畜牧业以奶牛、肉羊、猪、鸡、渔业等为主。六月末牲畜饲养量3.8万头，其中奶牛存栏3600头，运营奶站6座，日产鲜奶40吨；肉羊存栏18500只。赵家村作为乌兰察布市新农村建设示范村，集休闲、娱乐、旅游、观光、山水、人文为一体的农家乐，远离城市的喧，感受新农村气息。

目前，办事处基础设施日臻完善。有线电视覆盖率100%，程控电话、移动、联通信号覆盖率100%，林、渠、路配套。

三、远景规划

办事处从成立伊始，新一届领导班子，审时度势、集思广益翔实全面地制定了五年发展规划。今后一个时期重点以岱海湖为依托发展旅游业，以增加农民收入为目标，加大招商引资力度。目前入住办事处的重点企业有：金隅岱海庄园、永顺渔业、码头、温泉洗浴城等。办事处将进一步优化招商引资环境，全民招商，网上招商，使引资企业招得来、留得住、能发展。继续以具有凉城特色的草原湖泊，人文古迹，地文旅游，生态公园，疗养、避暑、度假康体旅游资源为重点，扩大旅游面。

蓝天迷人，湖水多娇，年轻的岱海旅游区办事处张开热情、好客的双臂，欢迎社会各界有识之士前来旅游观光、投资创业。

内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于配套推进 全区苏木乡镇机构改革试点工作的若干具体意见（内党办发[2005]30号 2005年7月28日）

根据《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2004〕21号）、《内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于全区苏木乡镇机构改革试点工作的意见》（内党办发〔2005〕20号）和2005年全区农村税费改革试点工作电视电话会议精神，经自治区苏木乡镇机构改革试点工作领导小组研究，并报经自治区党委、政府同意，现就配套推进我区苏木乡镇机构改革试点工作提出如下若干具体意见。

一、关于苏木乡镇布局调整

要本着有利于推进工业化、城镇化和农牧业产业化，有利于服务农牧民的原则，充分考虑地缘、产业、人口、资源等因素，以确定中心苏木乡镇为重点，科学合理地制定苏木乡镇布局调整规划。以2004年底苏木乡镇数为基数，以盟市为单位计算，苏木乡镇数量原则上要减少一半。每个旗县（市、区）苏木乡镇布局调整和撤并力度视实际情况，由盟市确定，试点旗县撤并苏木乡镇原则上要达到一半。今年各盟市至少要在一个旗县进行苏木乡镇布局调整和机构改革试点工作，鄂尔多斯市在全市范围内开展试点。其他盟市是否全面开展试点，可根据各自情况酌定。各地在确定中心苏木乡镇时，要重点考虑区位、资源、人文等优势，同时考虑人口应相对集中，二、三产业相对发达，有发展潜力并对周边地区有带动和辐射作用等因素，目前看不准的，暂不要确定为中心苏木乡镇，中心苏木乡镇的数量原则上控制在调整后苏木乡镇数量的三分之一以内。

二、关于政府职能转变和县乡事权划分的原则要求

要积极适应社会主义市场经济发展的要求，按照有所为有所不为的原则，促进苏木乡镇政府由管理型为主向服务型为主转变，努力建设服务型、法制型政府。苏木乡镇党委和政府的主要职责是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村牧区稳定。要进一步转变职能，改进工作方式和运行机制，不能再干预具体的生产经营活动，把生产经营的自主权交给农牧民和各类经济组织，从催种催收等具体事务中解脱出来，着重在制定发展规划、谋划发展思路、改善农牧业发展环境、提供科技信息服务等方面下功夫。要更加注重社会管理和公共服务，做好维护社会稳定、促进社会和谐等方面的工作。日常工作重心应放在落实好各级党委政府对农村牧区的各项政策，提高农牧民的组织化、市场化程度，改善农牧民生产、生活条件，促进农牧业发展、农村牧区稳定、农牧民增收，加强社会治安综合治理，化解各种社会矛盾纠纷，维护农村牧区正常的生产生活秩序，开展计划生育、民政、文化、卫生服务，推动农村牧区两个文明建设，巩固基层政权，加强对村级党组织和村委会的领导和指导等方面。

进一步理顺旗县（市、区）与苏木乡镇的关系。旗县（市、区）政府及有关部门要转变职能，改进工作方式方法，一律不得对苏木乡镇政府下达硬性经济考核指标以及开展各种形式的达标升级活动。法律、法规规定由旗县级政府部门承担的工作和责任，不能转移给苏木乡镇政府承担，旗县级政府及各部门需苏木乡镇政府配合完成的工作，要提供必要的财力保障，并赋予苏木乡镇相应的办事权限。苏木乡镇政府要积极配合上级部门做好行政执法、安全生产、土地管理、市场监管等工作。

三、关于行政事业机构设置

按照精简、统一、效能的原则，合理设置苏木乡镇机构。一般苏木乡镇党政设2—3个综合办事机构（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室），旗县所在地的镇可设4个（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、城镇管理办公室），较小的苏木乡镇机构可再精干一些。具体设置什么机构由旗县在限额内确定。苏木乡镇可在党政综合办公室设专人承担财会和经管工作。对公安、工商行政管理、税务、法庭、国土资源等旗县派驻机构，应根据苏木乡镇布局调整情况和业务工作需要，重新进行整合，合理布点，不一定每个乡镇都设派驻机构。

要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，积极稳妥地推进事业单位机构改革。整合苏木乡镇现有事业机构，强化和完善社会化服务体系，探索公益性职能的有效实现形式。要通过签定合同、委托代理、政府采购等方式将财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。经营性事业单位应走向市场，自我发展。苏木乡镇不再新设置自收自支事业单位。凡中央和自治区明确要求上划旗县级管理的事业单位可上划，其余事业单位均由苏木乡镇管理。对现有财政拨款的事业单位要进行整合，苏木乡镇一般可设置3—4个综合性服务机构，具体设置什么机构，由旗县在限额内确定。......乡镇机构改革——听听基层干部心里话

年初，中央作出决定在总结试点经验的基础上，在全国推开乡镇机构改革。前不久，由中编办提出的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》已经党中央国务院批准，并下发全国执行。

乡镇机构改革改什么，怎么改，作为身处改革中心的乡镇干部感受最深，也最有发言权。他们的意见和建议，他们的经验和教训，他们的思考和呼吁，对于我们顺利推进改革，很有启发。基于此，本刊记者深入到试点乡镇，与乡镇干部就乡镇机构改

革的话题进行了深入交流。

“养人”包袱日益沉重 乡镇改革势在必行

地处洞庭湖畔的湖南沅江市阳罗洲镇是一个有近5万人口的大镇。谈起乡镇机构改革，镇党委书记兼镇长李志文用“早改早主动、迟改会被动，不改没出路”来形容。“机构改革之前，乡镇一把手的日子很难过，那时几乎天天有下面的干部找上门，都是为了要钱来‘扯麻纱’的。”李志文说。在沅江方言中，“扯麻纱”意为“扯皮”。李志文告诉记者，阳罗洲镇是由两个乡镇合并而来，在机构改革之前这两个乡镇各有近20个站、所，人员不下两三百。“各站所少则十来人，多的几十人，每个站所都要花钱。无论谁当乡镇党委书记，第一件事就是要想办法养活这些人。”

李志文说，乡镇“七站八所”虽然打着“管理”、“服务”的牌子，但实际上不仅不能发挥管理和服务的功能，还往往成为乡镇的“乱源”。“七站八所”多为差额拨款单位，或是“自收自支”，人头和办公经费长期得不到保障。为了满足“养人”的需要，一些站所难免向下面伸手“搞钱”，“违法者养活执法者”现象也十分普遍。

改革后，沅江各乡镇的下属机构由20多个精减至6个，一些多年来难以清退的乡镇富余人员终于有了出口。经过改革留下来的站所人员待遇也全部列入了县财政预算。“机构改革后乡镇也真正实现了由‘养人’到‘办事’的转变。”李志文说，现在的沅江乡镇领导不用再为人员包袱而发愁，可以抽出更多的时间来考虑地方经济的发展和完善公共服务。

草尾是沅江市的另一个大镇，地处洞庭湖水陆交通咽喉之地。虽然交通便利，但在机构改革之前草尾却被分割成3个乡镇，3个乡镇各有一个“政治经济中心”，在招商引资、项目建设方面各搞各的、竞争激烈。草尾镇党委书记李向前告诉记者，机构改革后由三个乡镇合并而成的新草尾镇人口超过8万，在招商引资、小城镇建设等方面的规模效益很快便体现出来。过去草尾街上的门面根本卖不上价，现在一间房的普通门面也至少要卖20多万元。

“改革难，但一定要有信心”

湖北“咸安乡改”是我国乡镇机构改革的范本，被全国许多地方学习和借鉴。横沟桥镇党委书记、镇长杜新国直言不讳地告诉记者，改革之初他也有畏难情绪，因为矛盾太尖锐了。在农村有个干部身份那是很风光的事，很多人通过升学、参军或领导批条等方式好不容易挤进来，一起分享财政蛋糕。另一方面，在现行体制下，哪个政府部门都认为在乡镇中该有自己的站所。而改革恰恰是从这里开刀：精减乡镇机关人员，撤销“七站八所”、富余人员置换为社会自由人。这在当时无异于刮起了一场风暴，咸安一时风起云涌。各乡镇“七站八所”人员集体上访、越级上访不断。为此，上级一些部门搞项目制裁、资金制裁甚至进行政治处理。双溪镇党委副书记、常务副镇长孙金海还记得，有一个干部就曾当面威胁他说：我不能下，我下了以后到你家里去吃，下了以后我要杀你。

杜新国则差点搭进了自己的政治前途。当时计生站被撤销后，上级计生部门要对他们实行计划生育“一票否决”。时任咸宁市委书记的李明波得知情况后决定当这个“裁判”，亲率调查组，裁决这场上下级之间的改革之争，并明确指出：改革是好是坏让事实说话。

事实表明，计生站虽然没了，人员也分流了，但政府通过把计生服务面向社会公开招标，并配以严格的管理考核机制，计生服务反而比有站有牌有人的时候做得更好。

杜新国深有感触地说：“我们当初走这条路，胆子可以说是大了点。但我们有信心，直面矛盾，因为我们的方向是对的，是符合人民利益的。”

“改革的核心是要给群众话语权、评价权”

咸宁市咸安区农村综合改革办公室主任李昌平说，咸安的改革是发自一股内在的动力，在处理改革中遇到的矛盾和压力时，他们都选择了群众参与的方式，通过让群众参与到改革中并表达他们的意愿，使改革获得了最广泛的群众基础。

许多乡镇干部对当初的竞争上岗记忆犹新。就乡镇级的领导干部看，当时每个乡镇平均有18人，多的20多人，改革要把人数精减到9人，如果仅靠组织部门考察、圈定，很难避免错综复杂矛盾的发生及各种权力或关系的交锋。如何破解这一难题？咸安区委、区政府选择了“两票推选、竞争择优”的办法：符合规定条件的干部都可以报名参加竞聘乡镇班子成员，然后由乡、村干部和村民中产生的村民代表推举，按得票高低产生10个～12个候选人，党代会再从产生的候选人中差额选举产生9名领导班子成员。

“打破旧的制度不容易，而建立一个新的机制更需要智慧。”李昌平说，咸安乡镇机构改革的成果之所以能够得到巩固，关键在于建立了“以钱养事”的新机制。在这种新机制下，原来“七站八所”的事业单位“公家人”都已经变成了社会人，政府通过招标的方式，向他们购买服务，从而实现“突出服务、体现效率”的目标，用咸安区委书记袁善谋的话讲：“改革的核心是群众签单，政府埋单，给了群众以话语权、鉴定权。”

杜新国告诉记者，在选择服务对象时，不是政府指定，而是群众选择，“每个岗位35张票，15个村民代表，加上主管局、分管领导和村级代表，四个层面的代表一起投票决定。在2008年的竞聘中，我们有一个农技人员，大学毕业，演讲口才也不错，但是老百姓不投他的票，因为他的服务不热心、不主动、不积极，他就不能再上了。”

农村公益服务事项，每年需要多少钱，都通过岗位设置经费，不仅要竞争上岗，还要严格地进行考核。“这个事项一年多少钱，我考核你，你做到了，钱给你，你做不到，就按得分的情况进行扣减。这个考核不是你自己说了算，也不是我们说了算，得群众说了算，让群众有了话语权，有了评价权，考核才会发挥作用。”孙金海说。

“我们有了监督权，他们在服务中就不能马虎了，我们要是不满意，还可以去投诉，我们一投诉，政府就要扣钱了。”横沟桥镇孙祠村村民周本源对记者说。政府职能转变面临诸多制约 “历史上机构改革进行过多次，但往往走不出‘膨胀－精减－再膨胀－再精减’的怪圈。我认为，不重蹈覆辙的关键在于改革要上下联动。”沅江市改革办主任周锋说。

周锋认为，乡镇机构改革成果能否巩固，在很大程度上要看上级政府是否顶得住压力。同时，改革的氛围也十分重要。如果单靠一个地方“单兵突进”，也难免会使基层干部产生抵触情绪，改革很难推进。

此外，乡镇机构改革目的是促使乡镇实现职能转变，但仅靠乡镇自身的改革这一目的也难以实现。李志文说，机构改革后乡镇干部服务意识确实有所加强，但与“服务型”政府的要求相比差距仍然很大。原因一是财力有限；二是村民自治水平难以跟上。

“我认为，服务型政府必须建立在节余型财政的基础上。”李志文说，通过机构改革，乡镇的行政成本虽然大幅降低，但还仅仅停留在“温饱型”，巨额的乡村债务化解也并非一朝一夕的事情，作为公共服务和公共产品的提供者，在目前的财政状况下，即使乡镇干部意识转变了，履行公共服务职责时还是捉襟见肘。

另外，村民自治制度不完善也是乡镇职能转变的一大制约。李志文认为，正是由于村民自治步伐远远跟不上农村形势的发展，许多本来应在村一级解决的问题都变成了乡镇干部的事。在这种情况下，即使完成了乡镇机构改革，乡镇政府还是“无限政府”，乡镇干部还是“万金油干部”，难以从根本上实现政府职能的转变。这是在下一步的改革中，我们必须要面对和解决的问题。

乡镇机构改革

百科名片 乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容，包括以下几个方面：一是党政机构核编定员，精兵简政；二是财政体制改革；三是农村义务教育改革，进一步完善以县为主原则，建立农村义务教育经费保障机制，建立中小学校舍维修保障长效机制。目录

基本信息

工作进展

主要任务

工作要求

新一轮乡镇机构改革启动

乡镇机构改革方案探析

乡镇机构改革的难点与对策

乡镇改革存在的难点

展开

编辑本段基本信息

全国乡镇机构改革工作电视电话会议于2010年10月11日在京召开，国务委员兼

乡镇机构改革

国务院秘书长马凯出席会议并讲话，强调要把乡镇机构改革放到更加突出的位置，坚定不移地向前推进，为农村经济社会又好又快发展提供坚实保障。

编辑本段工作进展

2004年以来，为配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济

乡镇机构改革

社会一体化进程，中央启动实施了新一轮乡镇机构改革。各地按照统一部署和要求，积极试点，大胆创新，改革逐步从试点转入全面推开阶段。目前，全国已有70%的乡镇进行了机构改革，取得了明显成效，积累了宝贵经验。

推进乡镇机构改革关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和人民群众的血肉联系，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，关系到深化行政管理体制改革的整体进程。必须进一步深化认识，切实增强责任感和紧迫感，深入推进乡镇机构改革。

编辑本段主要任务

乡镇机构改革是一项复杂的系统工程。各地各有关部门要按照中央的部署和

乡镇机构改革

要求，统筹安排，突出重点，周密部署，协同推进。重点抓好四项工作：一是加快转变乡镇政府职能。转变乡镇经济发展方式，提高乡镇公共服务和社会管理能力，切实解决乡镇权力与责任不对等等问题。积极为乡镇转变职能创造条件。二是严格控制乡镇机构编制。进一步优化乡镇党政机构和事业站所设置，坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”这条底线。三是改革乡镇事业站所管理体制。继续推进分类改革，建立健全新型农业服务体系。四是创新乡镇行政运行机制。严格依法行政，加快推进政务公开，转变服务方式，发挥基层组织的作用。

编辑本段工作要求

各地各有关部门一定要加强领导，严格责任，强化措施，狠抓落实，确保201

乡镇机构改革

2年如期顺利完成乡镇机构改革各项任务。各省（区、市）党委政府对乡镇机构改革负总责。各有关部门要加强协调配合。

编辑本段新一轮乡镇机构改革启动

从2004年的“破冰试水”起算，乡镇机构改革试点已在各地进行了整整5个年头。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着，新一轮乡镇机构改革全面启动。

而这一艰巨任务的时间表也已经划定——2012年基本完成乡镇机构改革任务。

五年试点 经验丰硕

●试点乡镇约1.8万个，占全国乡镇总数一半以上

乡镇机构改革，涉及中国34600多个乡镇，“工程”之复杂、任务之艰巨，可想而

乡镇机构改革

知。2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，一直到次年2月，试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段，被视为先行试点阶段。

自2005年3月到2006年6月，试点进入扩大阶段。国务院强调，试点要严格守住“两条底线”，即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段，各地开展试点积极性高涨，推进速度很快，试点乡镇绝对数增加了近7000个。

从2006年7月迄今，属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出：力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。

在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善。5年来，各地积极探索，逐步扩大试点范围，不断深化试点内容。据统计，截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。其中，内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省（区、市）已完成全省（区、市）范围内机构和人员精简等阶段性任务；有的省份则选择部分市县乡进行试点。

5年试点，经验丰硕。税费改革前，一些乡镇是一幅“乱进人、进乱人”的乱

乡镇机构改革

象；试点后，乡镇人员编制呈逐年下降趋势，乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。

在试点改革过程中，乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化。不少乡镇干部感慨：必须从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。

乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。首问负责制、办事代理制、“和谐110”联动体系；村村通公路、饮水工程改造……随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出，乡镇公益服务的能力和水平明显提升。

全面启动 时机成熟

●既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”

试点成绩突出，但问题也不容忽视。多年来，乡镇职能越位、错位和缺位并存，“有限权力、无限责任”尴尬，条条干预乡镇运行、机构人员编制压力依然很大……一个个现实难题依然有待实践破解。

如今，随着农业税的取消，我国农村税费改革已经进入农村综合改革的新阶段，而地方政府机构改革也渐次推开。中央领导同志强调指出：“乡镇机构改革既是地方政府机构改革的重要内容，又是农村综合改革的关键。”全面启动乡镇机构改革的时机已经成熟。

根据党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化乡镇机构改革、加强基层政权建设的精神，中央决定，在总结试点经验基础上，在全国推开乡镇机构改革。

乡镇机构改革

“改革最突出的特点，在于从全党全国工作大局和„三农‟工作全局高度进一步明确了乡镇一级的功能定位，推动乡镇政府职能转变。”中央编办主任王东明表示，全面启动乡镇机构改革将以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。“这是贯穿改革的一根红线。”

依照改革“蓝图”，乡镇机构改革将坚持分类指导、因地制宜，根据当地区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置和职能配置的重点。“全国有几万个乡镇，情况千差万别，这就决定了必须适应新形势要求，所有乡镇既要„切一刀‟搞改革，又不搞„一刀切‟，不能只搞一个模式。”王东明说。

改革坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。长期以来，由于事权和财力的不相匹配，导致乡镇权力没多少、责任却无限大，严重影响了乡镇的正常履职与运行。“改革在这一点上的调整，旨在权力、责任相一致，保证乡镇的正常运转。”王东明强调，改革后的乡镇要在四个方面全面履职，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。“单看这四项职能，并不都是全新内容，但把现阶段乡镇应当履行的四项职能清晰地表达出来，却是第一次。”他表示，改革同时强调不同类型的乡镇要结合实际，确定工作重点，“这既体现了共性，也突出了差异性。”

新意迭出 成效可期

●严控“一票否决”事项，坚决清理规范各类评比达标表彰活动

虽然《意见》只有1900余字，但其间透出的改革气息，令人耳目一新。

曾几何时，“食之者众，生之者寡”，是对乡镇机构和人员膨胀的真实描述。

乡镇机构改革

严格控制机构和人员编制，是乡镇机构改革的一个重要目标。

“可根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。”中央编办副主任吴知论介绍，譬如，有些地方设“三办一所”，有些就设“四办一所”，还有的设“一办四所”。“只要符合当地实际，如何设置，不划框框，但总体要求是：要精干、要高效。”

在同一层级内，可根据实际情况对行政编制实行动态管理；跨层级调整行政编制的，必须按程序报批。“划定这个硬杠杠，目的就在于避免将空余的乡镇行政编制随意调整到上级机关使用，从而产生行政编制分布的倒金字塔现象。”他解释。

同时，为切实把住5年内机构和人员编制只减不增这条“底线”，中央编办多次强调，加快推行机构编制实名制管理，并向社会公开，接受群众监督。

多年来，原来由县级各相关部门组织的各种评比达标表彰活动，在一定程度上成为乡镇工作的“指挥棒”。尤其是名目繁多的“一票否决”事项层出不穷，以致乡镇干部整日疲于奔命：“工作要是样样都像计划生育那样一票否决，就是三头六臂也顾不过来！”

2006年，河南开始全面清理“一票否决”和检查评比项目。全面清理后，原有的“一票否决”项目取消了6项，保留5项；涉及乡镇的143项检查评比达标活动取消了135项，仅保留8项，一举为乡镇减了负、解了压、松了绑。

在充分总结地方经验基础上，《意见》强调，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。《意见》指出，对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。“这实际上就把工作的„指挥棒‟统一归口到县级党委、政府，避免„条条干预‟泛滥，给乡镇营造一个比较宽松的履职环境。”吴知论说。

站所改革 加强服务

●综合设置乡镇事业站所，乡镇不再兴办自收自支事业单位

在创新事业站所管理体制方面，改革也有新内容。

《意见》提出，加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，乡镇机构改革

力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。

目前，各地对乡镇事业站所的改革大致有三种模式：第一种是多数地方将乡镇事业站所整合为3—5个服务中心；第二种是湖北等地将乡镇事业站所转制为企业或中介服务组织，由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务；第三种是改由县里派驻。有的地方将乡镇事业站所上收到县级主管部门管理，有的还实行了跨行政区域设置。

《意见》对乡镇事业站所改革提出三点原则要求：

——乡镇事业站所原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。根据实际情况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。

——推进事业站所分类改革，区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构加强财政保障，经营性机构要转制为经济实体。特别是，要综合设置乡镇事业站所，乡镇不再兴办自收自支的事业单位。

——积极探索农村公益服务的有效实现形式。鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。

事实上，各地在这方面早已进行大胆探索。如湖北等地探索的花钱买服务、养事不养人等做法，便深受基层欢迎。“把为民服务的事办好了，也没增加人力成本，可谓一举两得。”中央编办三司司长李晓全说。“从实际出发，政府购买服务，使公益服务也走出一条市场化的新路子。”

王东明表示，随着新一轮乡镇机构改革任务完成，中国的基层政权将更为巩固而有力。[1]

编辑本段乡镇机构改革方案探析 摘要

到目前为止多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，其原因在于：忽视了通过竞争推动乡镇政府机构综合配套改革；在精简编外人员的同时忽视了精简在编人员；在新农村建设时期忽视了创新事业站所运行机制和转变乡镇政府职能；在调整乡镇政府行政权力的同时忽视了“上改下也改”的配套改革。鉴于此，今后要以竞争为重点，精简乡镇党政机构和人员，转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，从根本上解决乡镇机构改革中的难题。

关键词：新农村建设；乡镇改革；配套措施乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，所以直接导致了改革受阻。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革，不仅没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，反而产生了机构越简越大、人员越简越多的现象。在现阶段或近一个时期内，要以竞争为重点，对乡镇政府机构实行综合配套改革，建立精简高效的乡镇基层政权。

以竞争为重点，改革乡镇政府管理体制

1.加强新农村**政治建设，改革乡镇干部选拔任用制度，实行“两票”直选初步候选人。我国形成于计划经济时期的长达半个多世纪的乡镇领导干部选拔任免制度，已不能适应新形势的需要，必须予以改革。具体的改革办法有二：一是实行自荐报名，让人才充分涌现。凡年龄在35周岁以下的乡镇机关干部和上届班子成员，只要符合任职资格条件，均可自荐报名。自荐报名结束后，由乡镇党委进行资格审查，报市县委组织部审核确定并公布符合资格条件的人员名单及其简历，接受群众公开监督。二是以“海选”方式推荐候选人，充分尊重民意。各乡镇分别以政府机关、直属部门、所属村、企业为单位召开会议，组织党员和群众代表推荐乡镇党政领导班子成员初步候选人。根据市县委的决定，每个参加推荐的党员、群众代表限推荐9名党委班子成员(其中党委委员兼副乡镇长3—4人)为初步候选人。推荐结束后，由市县委常委会按照推荐票数，综合乡镇换届考核情况确定12名乡镇党委委员正式候选人。

2.引入竞争机制，实行“乡官”竞选。在直选乡镇领导和领导班子成员时，要严格遵守法律和党章规定的程序和议程，实行竞职演讲。党委委员正式候选人进行竞职演讲完毕后，由全体党员代表以无记名投票的方式直接选举产生9—11名党委班子成员。党委委员选举产生后，由市县委确定两名党委书记兼镇长候选人分别进行竞职演讲并接受代表们的现场提问。全体党员代表直接选举产生党委书记后，由全体党代表从落选的党委书记候选人和3名副书记候选人中投票选举产生3名副书记。在乡级人民代表大会上，按照规定的议程，由党代会选举产生的党委书记作为候选人等额选举产生乡镇长，从党代会选举中未选上书记的副书记中选举产生一名常务副乡镇长，从其他党委委员及群众推荐的非党副乡镇长中差额选举产生3名副乡镇长。

3.改革乡镇行政体制，实行领导班子成员交叉任职和竞争上岗。一是设立“三办”。即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。二是规范编制管理。所有人员按核定编制竞争上岗，实行一人一编一卡管理。落岗的人员下岗分流，出现空编时优先从原机关、事业单位分流人员中录用。三是实行四大班子成员交叉任职。要根据中央机构编制委员会办公室(简称中编办)有关乡镇党委班子成员人数的规定和要求，通过公开竞争将乡镇主副职调整到位，分别为党委书记1名、副书记3名、委员4名。政府班子成员全部由党委委员兼任，其中党委书记兼任乡镇长；3名党委副书记中1名兼任人大主席，1名兼任纪委书记(兼管政协工作)，1名兼任常务副镇长；其他党委委员兼任副乡镇长、人民武装部部长、组织宣传员等职务。中层干部竞争到位，担任“三办”主任；一般干部按编制竞争上岗，担任乡镇工作人员。落选下来的干部一律进入“三办”，通过公开、平等、竞争、择优的方式，由“三办”主任按各办的岗位设置“点兵”，或按量化评分的办法确定上岗人员，落岗人员自动分流。

4.按区域设置行政站所和派出机构，不搞一乡镇一站(所)。农村税费改革后，撤并乡镇和行政村的工作正在全国展开，行政站所和派出机构一乡镇一站(所)的设置，已不能适应建设****新农村的整体需要。归并乡镇行政站所、按区域设置行政站所和派出机构、精简人员、压缩编制，已成为乡镇体制综合配套改革的重要组成部分。各市县可根据实际，以3—4个乡镇为一个区域，按区域设置行政站所和派出机构。对税务所、工商所、法庭、司法所等部门按区域设置；根据各乡镇实际和优势设置2—3个公安派出所和市县垂直部门管理的站所；其他机构不延伸或派驻乡镇。这些单位的党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按有关规定征得乡镇党委同意，经费按谁设立谁负担的原则由主管部门负责落实，不增加所在乡镇政府和群众的负担。对这些单位的编制要实行严格管理，分流超编人员，清退无编制人员和临时工。

5.改革领导干部职务消费管理办法，实行职务消费货币化。目前，乡镇领导干部职务消费无章无序，导致多种腐败现象滋生蔓延，极易造成乡镇领导干部权力膨胀，致使干群关系紧张、各种收费项目泛滥。为了有效控制乡镇的各类支出，确保乡镇干部职务消费有较大幅度的下降，要重点抓好乡镇党政领导班子成员职务消费货币化改革，严格核定补贴标准，把领导干部职务消费从票据报销方式逐步统一到货币支付上来。目前改革的重点是招待费、通讯费和交通费三个职务消费项目。

(1)通讯费分单位公共通讯费和领导干部个人公务通讯费(包括移动电话费)两部分。公共通讯费由乡镇党政办公室集中管理，实行限额控制、节约滚存并按比例奖励责任人的办法，主要用来维持乡镇机关的正常工作，保障上下畅通。领导干部个人通讯费补贴主要用于与其职务和分管工作相关的公务通讯活动，可按照职务、分工、工作量的大小，因人因事核定标准，按月随工资发放，超支自付，节约归己。关于移动电话费补贴要结合各地的实际情况，对乡镇党委书记、常务副乡镇长(主任)、党委副书记兼人大主席、政协主任、纪委书记以及其他领导班子成员分别确定每人每月的具体补助金额。

(2)各乡镇只保留一部公务用车，乡镇办其余车辆一律封存。对公务用车采用承包、租赁的经营方式，由单位与司机签订协议，司机的工资及补助、车辆折旧等费用从小车营运收入中解决。公务用车交通费的总额控制在5?5—6?5万元以内，包括公共交通费和个人交通费。公共交通费由单位承担，主要包括处理突发事件、开展防汛、抗旱、防火、救灾工作、到市县外招商引资等公务行为而发生的交通费用。公共交通费由乡镇党政办公室集中管理，限额控制(限额不得超过交通费总额的30%)。个人交通费主要用于在市县内开会、办理日常公务、到基层开展工作、对口接待、迎接检查等所发生的交通费用，以及公共交通费中应由个人承担的部分。个人交通费依据领导干部的职务、分工和工作量的大小核定到人、包干使用，节约归己、超支自付。

(3)公务接待费包括公共接待费和领导干部个人接待费。公共接待费包括因招商引资、乡镇党委或政府组织召开会议、市县级以上组织在乡镇召开会议、外地领导或兄弟单位来学习视察、协助市县级以上新闻单位从事宣传报道工作等发生的招待费。这部分费用由乡镇党政办公室集中使用，限额控制(限额不得超过接待费总额的30%)。领导干部个人接待费按照其职务、分工和工作需要核定标准，节约归己、超支自付。

撤消或转制事业站所，深化乡镇事业单位改革 目前，我国大多数省市进行的乡镇机构改革，一般将重点集中在清退和分流超编人员上，而忽视了创新事业站所运行机制、转变乡镇政府服务职能和调整县乡两级政府行政执法职能。我们认为：只有转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，调整县乡两级政府的行政权力，才能从根本上解决长期困扰乡镇政府机构改革的问题。

1.撤消“七站八所”，置换职工身份。我国农村地域广阔，人口众多，乡镇事业站所人员占乡镇机构人员的80%。为了确保乡镇体制改革稳步推进，必须对乡镇农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站、农经站、文化站、广播站、城建所、房管所、土地所、计划生育服务站等事业站所或综合设置的服务中心进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”改革。一是市县编制办对财政供养人员进行“锁定”，对事业站所的总资产、债务、净资产等家底进行清理，通过盘活闲置资产、财政筹资等途径组建新的经营实体，在乡镇政府委托下承担相关的农业公益服务项目。二是引导和鼓励原站所人员自愿转换身份，领取一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，退出财政供养序列，参与市场竞争。三是对转制事业单位的在编、在册人员实行全员保险，对改革前已退休的人员实行全员保险后由社保机构发放其退休养老金。

2.重构乡镇财政所，实行人员竞岗分流。为了确保乡镇政府资金的科学管理，各乡镇政府应设立财政所作为乡镇直属事业单位，承担乡镇财政资金管理、农村经营管理、土地承包管理等职能。乡镇财政所人员从原财政所和农经站人员中竞争产生，竞争上岗考试分别由市县财政局和农经站组织，采取考试与考核相结合的办法，由高分向低分择优录用，在市县范围内统一调配、定编管理。对符合内退条件的人员，全部实行内退；对落岗的人员实行分流。分流人员领取生活费，退出编制管理，进入各乡镇成立的中介性质的财政服务中心，通过开展中介服务获得相应的报酬。

3.保留个别重点站所，充分发挥乡镇“龙头”优势。为了充分发挥乡镇的产业优势，促进经济发展，各乡镇应在坚持整体转制的前提下，保留一个发展较好的支柱产业、重点宜林山区等特别行业和有区域优势的乡镇站所。各乡镇只准转制、保留一个集体性质的企业。可将重点站所的正式员工整体转入社会服务部，该服务部按市场化运作，独立核算，自负盈亏，其人员全部退出事业编制。同时，按照执法主体在市县、服务工作在乡镇的原则，建立统一的管理机制，由市县局委和乡镇政府共同从有资质的乡镇人员中聘用专业技术人员，从事防疫、检疫、护林、防火等为农服务工作，实行一年一聘，动态管理。

4.改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，将乡镇原事业站所的行政执法职能收归县直主管部门，将其行政管理和公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移。乡镇政府应本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。

5.改革干部职工养老办法，建立覆盖面广泛的社会保障制度。为了确保乡镇置换身份人员和乡镇干部无后顾之忧，促进农村社会稳定发展，应该建立“五保合一”的社会保险制度，将社会保险的范围扩大到包括党政机关、人民团体和事业单位在内的所有用人单位。乡镇机关干部职工(包括分流人员)应积极补交保险费，参加养老、失业、医疗、工伤和生育五种保险。对乡镇站所人员应建立乡镇事业单位养老保险制度，补建10年的个人账户，以职工1995年以来历年档案工资为缴费基数，按11%(单位8%、个人3%)的比例补缴个人账户资金。

推进乡镇体制改革的配套措施

1.制定科学合理的的事业单位人员“置换身份”资金标准，解决长期困扰乡镇体制改革的难题。乡镇事业单位要彻底改革，必须集中大量资金给予站所人员一次性置换身份补偿。改革需要成本，长期看要绝对减人，短期内要相对增加一定的支出来办理职工养老保险和买断职工身份。考虑到全国乡镇人员较多，资金投入量大，建议国务院和省级人民政府从资金上对县一级政府予以支持，拨付“置换身份资金”，制定科学的“置换身份”标准，如按每人每年工龄补当年1个月工资的补偿标准置换身份。同时，国务院和省市级人民政府、市县级政府应增加专项预算，各负担置换身份资金的1/3为宜。

2.改革资金划拨标准，调动乡镇改革的积极性。乡镇“七站八所”撤消转制之后，中央各部委和各省、市、自治区原来对“七站八所”下拨的补贴和各项经费不应停拨。因为虽然事业站所撤消或转制了，但农村的社会服务需求还存在，仍需加大力度予以满足，原事业站所承担的大量的为农服务项目仍需要通过招标发包的形式寻找专业技术队伍去做。为此，中央和省级政府应制定相应的改革政策，做好资金划拨与乡镇体制改革的衔接工作。对于合村并组的乡镇，各省市、自治区应改革以村组个数为标准划拨资金的办法，结合当地人口、耕地、历史等因素确定下拨转移支付资金，以调动乡镇改革的积极性。

3.改革市县局委管理体制，做到“下改上也改”。市县派驻乡镇的站所按区域设置后，原在岗在编人员下岗分流达80%左右，对这部分群众如不及时出台方案予以分流安置，将难以完成改革任务。因此，在制定乡镇体制改革方案时，应将派出机构和垂直机构按区域设置方案与撤消转制事业站所改革方案配套进行。市县级垂直局委对已改革的乡镇和部门不应以站所撤消为由从资金、物资、项目上予以限制，国务院有关部门应制定相应的政策防止市县局委为了增设或保留站所和人员而卡乡镇，同时制定市县局委机构改革、人员分流、物资发放等改革方案，做到“下改上也改”。

4.取消“一票否决权”，建立宽松的改革环境。据调查：有关部门下达到乡镇的“一票否决权”有154项之多，乡镇领导为了应付众多的“一票否决权”，四处奔波以平衡关系，争取过关。众多的“一票否决权”本应属于市县的工作范围，市县却将其一并压到乡镇，这无疑造成了权利和决策方面的不对等。因此，中央和省市有关部门要研究制定取消“一票否决权”的改革方案，确保乡镇体制改革后有宽松的工作环境，调动乡镇干部的积极性。

5.建立领导干部改革承包责任制，确保农村社会整体稳定。乡镇体制改革后，机构和人员大量减少，人员交叉任职，职数相应减少，其影响复杂而深远。一方面，调动乡镇党政干部积极性的难度加大。不仅落选的原班子成员的积极性受到影响，中层干部的积极性也受到影响，因为领导班子职数的减少，本身就意味着中层干部进入领导班子的机会减少。如何保护和调动乡镇干部的工作积极性和进取心，是今后一个时期干部工作需要研究和解决的一个重点和难点问题。另一方面，事业单位转制改革的阻力加大。部分原站所职工对乡镇体制改革持抵制态度，认为改革砸了他们的“铁饭碗”，要求改革后政府包干解决其养老保险费续缴、医疗保险、失业保险等问题。对此，市县乡应建立领导干部包乡镇、包人员的改革承包责任机制，做好每位分流人员和置换身份人员的思想工作，确保农村社会整体稳定。

6.卡死人员入口，逐步消化超编人员。要解决乡镇政府机构人员多的问题，就必须逐步消化富余人员。省级人民政府应对乡镇的行政和事业编制实行总量控制，规范其机构和岗位设置，任何地方和单位都不得要求基层设置机构和专职人员。编制一经核定必须严格执行，坚决把住入关口。我国现有乡镇干部约400多万人，每年正常退休20万人左右，如果从现在开始能够卡死人员入关口，则通过置换身份和分流人员，每年就可以减少几十万干部。经过两年左右的努力，就可以逐步消化富余人员，在确保社会稳定的情况下，把我国庞大的乡镇政府机构精简下来，保证****新农村建设有力有序有效推进。[2]

编辑本段乡镇机构改革的难点与对策

农村税费改革工作，是一项重大的政治任务，是关系到千千万万农民切身利益的改革，是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革，其意义重大，史无前例。

作为农村税费改革工作的配套工程-------乡镇机构改革，无疑是税改工作中最为复杂的系统工程。

湖北，一个走在全国农村税费改革前列的农业大省，从2002年下半年农村税费改革工作启动以来，通过减免农业税、乡镇综合配套改革，着实取得极大减轻农民负担的成绩和工作经验。从2005年起，农业税全面停止增收，种田农户每年还能从国家财政领取数额不等的种田补贴，这无疑是中国农民史无前例的奇迹，“千年的皇粮国税从此销声匿迹”。“政策好，但这样的好政策能持续多久”，这无疑又成为中国农民心中的一个疑问。减轻农民负担，关健在减支，如何减支，又关键在减人、减机构，但机构精简工作能顺利进行吗，人员能按期分流吗，机构改革工作又进行的怎么样了，工作中是否还存在不可逾越的矛盾和阻力。如何处理好乡镇机构改革中存在的矛盾和难题，对我们的农村税费改革工作来说是极其重要的。

编辑本段乡镇改革存在的难点

湖北省乡镇机构改革，在2002年农村税费改革试点工作刚开始时就已经提到了日程上来，作为配套工程，它也是减轻农民负担，确保农民负担不反弹的根本所在。作为中国最庞大的机构群体，乡镇机构改革工作的难度是很大的，人员如何分流，今后的工作如何做，这都是各级领导苦思铭想的问题。

编辑本段乡镇政府职能难定位

过去，乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。

1、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。

2、事务难应付。由于上下机构改革不协调，“上面千根线，下面一针穿”，减人难减事的矛盾十分突出。

3、干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。

编辑本段乡镇机构人员分流难

一提到改革，马上就让人想到减人、减机构上来。有人戏称，改革就是减人革命，每次改革都提减人，但最后都是不了了之。这虽然是一句戏言，但也确实说明了长期以来的改革存在的艰巨性和复杂性。我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效向人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距，许多时侯还未能跳出“精简-----膨胀-----再精简-----再膨胀”的怪圈，也就是我们常说的黄宗羲定律。这其中存在着一些很普遍的现象，也是难以达到预期目标的症结所在。

1、乡镇机构组成人员复杂，清退难。八十年代以来，随着我们国家改革开放的深入，国民经济有了很大发展，在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由于人少事多，公共管理职能不能有效到位，这就促使乡镇机构聘请大量临时人员来直接从事公共管理。一些基层单位的领导趁机将自己的“三大姑、八大姨”招工进来，并转了正，成为国家工作人员，有的单位就是“夫妻站”、“父子所”。这些通过关系进来的人，背景都较为复杂，很难清退，改革成本很高。乡镇机构中还有合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。“好进不好出，你有我也有，大家都一样”，对乡镇机构改革来说，这就是难点。

2、遗留问题处理难。乡镇综合配套改革前，乡镇的“七站八所”由县主管局管理，乡镇政府主要是事权。县管时期，人员进编，都由主管局决定。在这种人事管理体制下，必然会出现超编进人和违规进人现象。县局主管期间，进编收费是一条不成文的规定，只有在交了进编费后才能进入单位。还有五花八门的所谓调剂费、好处费、上岗费，这些高昂的费用全部来自于单位职工。机构改革后，被清退的职工以交了钱为由，拒绝退出工作岗位。

3、各项待遇落实难。长期以来，乡镇财政主要靠收取“三提五统”和农业税及特产税来维持运转，在除去各项征收费用后，勉强度日，有些差乡镇甚至只能发最基本的生活费来维持。在收不抵的情况下，干部职工的待遇就很难得到落实，养老保险和医疗保险拖欠现象严重，职工对自己年老后的生活充满担忧。对乡镇单位的自筹部分，湖北省也早有规定，但在没有资金的情况下，也无法兑现，“白条子”满天飞。

4、清退人员补偿难。改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及到经济补偿。根据<<中华人民共和国劳动保障法>>规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，根本无法落实。有些职工认为补偿额度过低，要求提高标准。有些职工就是要钱，但却无钱可给。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。

编辑本段乡镇债务偿还难

现在乡镇很大的一个难题就是债务问题。长期以来，由于各种原因，债务不断增加，已经危胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧张的乡镇财政来说简直就是一筹莫展，借债保运转是以农业为主的乡镇保运转的唯一途径。这多年来，债务形成主要有以下几个方面：

政府直接债务

为了建设基础设施达标乡镇，这些年来镇政府不惜借债上马搞街道硬化建设，以求提升自己的形象，这些政绩工程往往是建好之日，就是债主上门之时。复退转军人的安置是一项政治工作，基层政府为搞好这项工作，在无地方安排的情况下，只有出钱，但财政无能力，只有欠债，这就直接增加了政府债务。

政府职能延伸形成的债务

主要有“普九”债务、教育比例划债、防汛购物用工债务、重大事故赔付、农业结构调整付出的成本、修路等。

政府接管债务

1999年农村合作基金会关闭后，镇政府将其所有资产，往来进行了接管，成立了债管中心，所有债务由政府来偿还，还有供销社股金兑付工作也由政府来承担，这都增加了债务总额。

改革留下的债务

机构改革后，管理区和有些单位被撤或并，其债务也随着一并划入新机构，造成新单位还未运转就已经是负债累累，运转艰难。

其它债务

多年来，能否在规定的时间内完成“三提五统”和农业税及特产税的征缴任务是决定乡镇干部升迁和政绩考核的主要依据，有些乡镇在未能及时完税的情况下，采取借本付息的方式举债上缴完成任务，年复一年，本息如雪球一样越滚越大。

编辑本段改革后乡镇工作难

机构改革后，新的单位应该有新气象，人员的工作积极性应有很大的提高，工作方式方法应有很大的改变，但就从改革后来看，存在的问题也确实不少。

1、管理方法没有变化。改革后，乡镇的管理模式发生了变化，但过去的管理方式方法在现在依然大有市场，乡镇干部已习惯于发号施令。本应该是从行政命令转为主动服务的工作，一些干部依然是习惯于高高在上，指手划脚，想做好却还是做不好。

2、上下关系难捋顺。乡镇机构改革主要是对众多的镇一级机构，并不牵扯到县一级单位。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口，但人员比原来减少，而事却没减轻。许多原来部门的业务一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种检查是接连不断，减人减事的初衷并没能达到，下面改了，上面不改，改了也是白改。

3、上级、群众难兼顾。新的机构，要做的事很多，上级有上级的安排，群众有群众的要求，对于夹在中间的乡镇政府来说，压力很大。现在人员减少后，但上级的工作必须得做，各种检查还得应付，但群众的要求也变高，乡镇的工作目标发生了变化，群众要求脱病致富、改变落后的生活环境，保障自身安会的愿望比以往任何时侯都要强烈，乡镇加快发展，带领群众致富的担子更重了。这一切都要人去做，要有人去做，上级和群众很难兼顾。

4、走出怪圈难上难-----黄宗羲定律。这个怪圈是个循环定律，我们想走出机构改革的怪圈，还没有很好的办法，我们的职能还不能很好的转变，富余人员还难以真正分流，这为机构、人员回升、财政负担加重都留下了隐患，跳出这个定律，难上难。[3]

编辑本段镇机构改革的对策

a)将乡镇的职能重新定位，并加以明确<<行政许可法>>为依据，改变责任无限大，权力无限小的现状。

我们要科学定位，解决“路往哪里走”的问题，找准乡镇职能重新定位的出发点。

i.要理顺乡镇工作职能，把握乡镇工作重点。在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。

ii.要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。

iii.要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。

我们要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇 职能转变的中心点。

1、要树立市场经济观念，由抓大农业向抓大市场转变，走市场化的路子。学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。

2、要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。

3、要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。

4、要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。

我们要加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子。

1、要由经验型向学习型转变，不断提高落实政策的能力。乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。

2、要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好群众工作。

3、要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。

4、要由随意型向规范型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。

5、要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。[3]

编辑本段县(市)乡机构改革要同步进行

机构改革，是一个渐进的过程，但在这个过程中也要注意理论与实践相结合。湖北省乡镇综合配套改革，对湖北的农民来说是一件喜事，但对广大的基层干部来说，是压力，同时也是动力。在改革后，新的机构承担了原来绝大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革后人员减少，事没减，乡镇财政依然紧张，这也是不争的事实。我们要转变职能，必须先理顺上下关系，减少不必要的事情，使干部能从繁重的琐事中解脱出，从“收款催粮”的主力军转到经济建设和社会发展的主战场上来。要理顺上下关系，就必须实行县乡同步改革。

我们要改乡镇改革为县(市)乡同步改革，要减负放活乡镇，要理顺县乡财政分配关系，做到事权与财权相一致。

对于改革，应该适当加快步伐，变被动为主动，变消极为积极，大力做好县(市)乡改革联动工作。在改革中，根据各级财力的实际情况，具体问题具体分析，在改革成本上尽量能做到分级负担，减轻基层的财政压力。[3]

第二篇：关于我盟苏木乡镇机构改革有关情况的调查报告

关于我盟苏木乡镇机构改革有关情况的调查报告

中共兴安盟委政策研究室

为了回顾总结我盟乡镇机构改革，了解改革后出现的新情况、新问题，寻求解决问题的有效途径，按照盟委领导的指示精神，盟委政研室组成专题调研组，利用半个多月时间，深入到全盟各旗县市进行了认真细致的调查了解。现将有关情况报告如下：

一、全盟乡镇机构改革基本情况及运行情况 继2001年乡镇机构改革之后，2005年盟委行署根据《内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅关于全区苏木乡镇机构改革试点工作的实施意见》（内党办发[2005]20号）、《内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅关于配套推进全区苏木乡镇机构改革试点工作的若干具体意见》（内党办发[2005]30号）及全区苏木乡镇机构改革工作安排，首先在扎赉特旗进行试点，并于2006年在全盟推开，将原有的76个苏木乡镇（管理区）撤销了37个，保留了39个，撤销比例达到48.7%。通过压缩编制，精简人员，改革后全盟苏木乡镇行政编制总额1310名，比改革前减少了427名，精简比例为24.6%；重新核定事业编制1561名（含派驻机构编制410名），比原编制减少了1725名，精简比例为52.5%；领导职数调整为281名，比改革前减少了342名，精简比例为54.90%。改革后，为了保证被撤并苏木乡镇社会管理和人民生产生活的正常进行，被撤并的苏木乡镇成立了37个临时过渡性的派出管理机构----工作部或办事处（以下统称工作部），隶属于并入的苏木乡镇，当时规定经过三年的过渡期后取消其职能。但是从撤并后的实际情况看，工作部仍然履行着乡镇政府的全部职能，各旗县市的工作部基本上都是“五个不变”，即原有工作任务、考核目标、责任目标体系、奖惩制度、干部级别都不变。所不同的是：

1、工作部不召开人民代表大会，工作部领导由旗县市委任命，工作部人大代表参加所并入苏木乡镇的人代会，选举产生所并入苏木乡镇政府组成人员；

2、工作部的人员编制大幅度缩减。如扎赉特旗各工作部普遍只保留了12个编制（4个行政编、8个事业编），各旗县市大同小异；

3、保留的苏木乡镇和工作部原有的“七站八所” 全部取消，苏木乡镇新设了三个行政机构和三个事业机构，工作部却没有。表面上看，苏木乡镇数量是减少了，但是区域管理机构没有精简，苏木乡镇（管理区）总数虽由原来的76个减少到39个，但同时设臵了独立运行的37个工作部，二者加起来仍为76个。

改革后保留的苏木乡镇新成立的三个行政机构是：党政综合办公室（挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子），旗县政府所在地的城管镇增设了城镇管理办公室。新成立的三个事业机构是：计划生育服务中心、社会事务劳动保障服务中心、农牧林水服务中心，旗县政府所在地的城管镇增设了街道管理服务中心。从目前的运行情况看，乡镇行政机构和事业机构之间存在职能交叉、职责混乱现象，新成立的机构并没有真正按此机制运行，仍按原体制的方式运转，结果是基本处于打乱仗状态。改革后,各苏木乡镇原有的国土资源所、林业工作站、畜牧兽医站等站所实行上划管理，一定程度上影响了服务“三

农”的效果。

从目前运行情况看，保留的苏木乡镇与撤并后变为工作部的原苏木乡镇出现六个方面的反差。一是机构设臵出现明显反差。保留的中心镇设臵了三个办公室和三个服务中心，而工作部却没有。二是人员编制出现明显反差。保留的中心镇人员编制不仅没减，基本都略有增加，大约在60---80人之间，而撤并后的工作部的人员编制仅为12---15人。三是工作量和工作效能出现明显反差。由于中心镇人员充足，机构健全，工作有条不紊，能够较好地发挥一级政府服务“三农”的作用，而工作部由于人手少，拳打脚踢、无节假日的忙也忙不过来。四是工作经费和相关待遇出现明显反差。政府给中心镇和工作部的经费是两个标准，工作部的公用经费明显不足，工作部干部职工虽然没有节假日的忙，但由于都是一人多职，工作质量和效率无法保证，有些工作任务仍然完不成，处于上下夹挤的尴尬境地。五是干部队伍的精神状态也有反差。在中心镇工作的多数干部职工心态比较平稳正常，而在工作部工作的干部职工一方面与中心镇比心态不平衡，另一方面思想不稳定，担忧未来去留问题，缺少长期干好本职工作的思想，影响主观能动性的发挥和工作质量。六是对外交往形象上出现明显反差。调查中了解到，工作部对上对外跑资金、跑项目、招商引资遇到很大困难，名不正言不顺，自治区给苏木乡镇级的项目均没有工作部的名额，对外招商引资，客商不认可工作部，很难谈成项目和引进资金。比如，文化、教育、卫生、司法等方面的项目都不考虑工作部。由于没有机构代码证，连银行开户都成了难题。从三年来撤乡并镇后整体运行情况看，存在许多亟待解决的问题，基层干部群众反映非常强烈。甚至在工作部工作的有些同志直接提出这次苏木乡镇机构改革是失败的、脱离了客观实际这样尖锐的问题。可见，有些问题已到了非解决不可的地步。

二、苏木乡镇机构改革后存在的主要问题 这次我们调查走访了除阿尔山市以外的五个旗县市，与每个旗县市的组织、人事、财政及涉农部门和五个旗县市所有工作部的负责同志都进行了面对面的座谈，同时还深入到嘎查村与农牧民交谈，在调查走访中了解到基层反映的问题主要有四个方面。一是认为这次乡镇机构改革是不成功的，脱离了基层实际，没有体现服务“三农”的宗旨。二是认为改革的客观条件不成熟，农村牧区的工作基础、农牧民素质、地域条件、机构职能、交通状况都不具备撤并的条件。三是认为改革的方法也不科学，不应搞“一刀切”，应该因地制宜，搞好规划和论证，少撤多留。四是认为改革并没有减轻农牧民负担，反而在许多方面增加了农牧民负担，尤其是对群众生产生活带来许多不便。突泉县为了有效解决乡镇撤并以后出现的突出问题，不得已采取县人大常委会决定的形式于2008年6月自行恢复了原乡镇建制，目前已经挂牌按原建制运行。对如何搞好下步乡镇机构改革，基层干部群众当中存在以下四种意见。第一种意见是，要求立即恢复原苏木乡镇建制的呼声极为强烈。第二种意见认为应搞好区域规划，在尊重客观实际的前提下可以大部分恢复，个别确实需要撤并的可以撤并，不搞“一刀切”。第三种意见是要撤并就应撤到底，不应留下不伦不类的尾巴，工作难开展，几头受罪，还贻误工作。第四种意见是希望上级无论是撤并还是恢复，应尽早下决断，不能这样拖下去，要求给基层工作部工作的干部

职工一颗“定心丸”。

通过调查走访，我们认为，目前苏木乡镇机构改革后存在的问题主要有以下几个方面。第一，如果按撤并后的新建制运行，保留下来的多数中心镇行政区域管辖面积确实显得过大，会带来

许多新问题。

一是会因辖区面积过大而应接不暇，难以做好服务“三农”工作。我盟地域辽阔，土地面积近6万平方公里，南北长380公里，东西宽320公里。改革后保留的苏木乡镇土地面积将会成倍增加，平均将达到1500平方公里，如科右中旗巴仁哲里木镇的辖区土地面积达到近4000平方公里。这样的辖区面积在人员没有多少增加的前提下，要做到更好的服务“三农”，落实好党的各项方针政策是很难的，可谓鞭长莫及。

二是会增加行政成本和降低工作效率。由于管辖面积过大，需要解决交通工具，需要把许多时间消耗在路途中，需要增加差旅费等。并且，由于管辖面积过大，本来一天能完成的工作，需要两三天甚至更长时间，原本需要几天或一周就能汇总上来的情况需要半个月或更长时间，农牧民群众应及时得到的惠农补贴和相关惠农政策也会由于面积过大顾及不过来而得

不到及时兑现。

三是会给群众的生产生活带来诸多不便。从这次下基层了解的情况看，群众对撤乡并镇改革有许多看法，多数持反对意见。目前虽然没有完全撤并，原苏木乡镇还按工作部形式在运作，但由于有些机构和职能的撤并，如教育、卫生、税务、工商、婚姻登记、司法服务、邮政通讯等相继撤出，群众必须到中心镇办理相关业务，路途遥远，往返路程必然增加费用，极不方便，群众对此已有很多怨言。四是会直接影响农村牧区经济发展和社会进步。从目前情况就可以看出，由于撤乡并镇，原苏木乡镇政府所在地虽然还有工作部存在，但人流、物流、信息流已出现急剧萎缩，畜牧、农科服务和广播电视等分支机构迁出，邮政、工商、银行等条管单位被撤消，医院、学校骨干力量相继调出，商家店铺纷纷倒闭或流向异地，房价地价下跌，固定资产投资锐减。可以预见如果实现真正的撤并之后，这种局面还会进一步加重，而且原苏木乡镇的办公房屋、相关设施也都会遭受损失。原苏木乡镇所在地形成的经济社会发展氛围将不复存在，农牧民找政府难、办事难等问题将会

更加突出。

第二，暂时保留下来的工作部开展工作举步维艰，运行困难，矛盾重重，已到了非解决不可的地步。

一是由于工作人员少，工作量没减，工作难以应对。改革后暂时保留的工作部人员编制锐减，由原来的60---80人，变为十几人，有的加上返聘人员也不足30人，但承担的工作职责既没变也没减少，而且随着新时期党的惠农政策的不断深入，工作量、工作任务比以往更多了，结果是应接不暇。按工作部的同志讲，没昼没白的干、不休节假日的忙也忙不过来，多数工作部的工作在所在旗县市里的排序都是靠后的，诸如农村合作医疗、农业保险、良种补贴、农机补贴、母猪补贴、奶牛补贴、退耕还林还草、农牧业普查、粮食补贴、落实低保政策、危草房改造、科技培训、良种推广、防疫工作、计划生育、社会治安综合治理、退耕禁牧等项工作都需要工作部的同志进村入户到人来进行落实。据了解，目前需兑现和核对的涉农款项已达到56项，而且都是动态管理，需要投入大量的人力、物力、财力来落实。工作部若遇到防疫、防火、防汛、防灾等应急任务，更是难以应对。在调查中了解到，有的工作部的干部竟然一人兼八个岗位的工作，可见其工作量之大、人员之缺乏。因此，目前工作部的同志一方面面临上级压担子，人少忙不开，苦不堪言，另一方面也因人手不够，服务不及时、不到位，群众怨言不断，机构的威信和凝聚力减弱。二是工作部自身运转困难重重。所有工作部与中心镇比，人员少，所核拨的经费也少，但工作量一点都不少，加之所有工作部由于人员少忙不过来，都返聘或从社会上招聘数量不等的人员充实工作当中，这样又增加了开支，经费显得更为紧张。也由于人员少，一人需要分管多项工作，当多项工作需要同时完成的时候，就会经常出现断档、缺位、无人对接的状态。这种情况如果延伸到一个乡镇、一个地区，实际上就影响了整个农村经济社会的发展，由此产生的后果是

比较严重的。

三是工作部对外交往名不正言不顺，向上争取资金、项目，经常遭遇尴尬局面。由于工作部无法人资格，无政府职能，特别是在自治区已销号，向上争取资金、项目不予接待和受理，不给相应的投入，不能全面享受国家的一些惠农政策和新农村建设项目，经济社会发展受到严重制约，农牧民群众的利益也直接受到损失。工作部的同志反映，原已谈妥的投资项目也因变为工作部而搁浅。由于工作部没有机构代码，银行方面也不予支持，使工作部的工作难上加难。四是干部队伍建设面临严峻考验。调查中了解到，在工作部干部队伍中出现三多三少现象：一是非专业人员从事专业岗位的人多，专业岗位专业人员少；二是刚毕业不久的年轻人在岗多，在基层工作多年有较丰富的基层工作经验的中青年少；三是妇女干部人数增多，能够下乡开展工作的人员少。基层流行一句话叫“在岗的不专业，专业的不在岗”。出现这种情况的主要原因在于乡镇机构改革之初，主要是通过考试分流人员，结果是不经常下乡的年轻人、女干部普遍考试成绩比较好，所以上岗的比较多。由于没有专业命题，很多专业技术人员因考试成绩不理想而被分流。所到之处，各工作部主要领导对人才匮乏、干部队伍整体素质和工作能力下降都十分担忧和背负压力。一些工作部的工作效率低、工作质量不高的问题十分突

出。第三，苏木乡镇机构改革并没有使“两个负担”得到减轻，在有些环节上反而有所增加。一是财政负担未减反增。改革的初衷之一是想通过压缩编制、精简人员、分流干部等来减轻财政负担。实际上尽管全盟苏木乡镇行政编制减少了427名，事业编制减少了1725名，但是由于工作部人员少，无法正常开展工作，都返聘或在社会上招聘了大量工作人员。如扎赉特旗返聘人员达105人，乡镇较少的乌兰浩特市也返聘了41人。这些人员除75%的工资照发以外，还要追加报酬，社会招聘人员则另计薪酬，所以算总账财政负担并没有减少，有些地区反而比原来还

增加了。

二是农牧民负担并没有相应减轻，反而增加了许多不必要的支出和带来许多新的不便。如科右中期哈日诺尔工作部下边最远的村到归属的巴仁哲里木镇距离达到200多公里，到中心镇办事需要两天时间。可以说，工作部所属村屯到中心镇办事普遍不方便了，农牧民群众在这方面的反应比较强烈。我们了解到，同样推进乡镇机构改革的内地省份由于人口密度大、管辖面积小、公益设施健全，就不会遇到这些问题。所以，不分省区搞“一刀切”进行苏木乡镇改革确实

不符合客观实际。第四，苏木乡镇机构改革后随之带来许多社会不

稳定因素。

一是第一轮改革遗留问题尚未得到解决。2001年苏木乡镇机构改革的政策与2006年苏木乡镇机构改革的政策不一致，2001年的政策是分流人员三年后财政“断奶”，现在这部分人员心里不平衡，已经开始上访，要求与第二轮乡镇机构改革享受同等待遇，要求补发和照开75%的工资，并且第一轮乡镇机构改革还有其他一些遗留问题尚未得到解决。二是苏木乡镇机构改革后有一部分人返聘上岗了，没有得到返聘且无其他事情可做的人员开始上访要求返聘。三是改革尚存隐患。这次分流下岗的2100多人按75%开工资，到退休年龄后将以此作为基数办理退休手续，届时会与在岗达到退休年龄人员所核定的退休金出现明显反差。可以预见，到那时一定会引发分流人员新的大规模上访，要求享受相关待遇。所以说，苏木乡镇机构改革存在的隐患不容忽视。

第五，工作部与归属的中心镇关系不理顺，监督管理机制不健全，容易出现监督“真空”。目前的运行情况是，工作部与归属的中心镇不存在隶属关系，平起平坐，各干各的，唯有召开人民代表大会才走到一起。工作部的人民代表选举的是自己不熟悉的中心镇的政府领导，工作部实行的是任命制，不受制约。工作中工作部与中心镇的关系又显得很不和谐，有的地方甚至出现矛盾，这些都特别不利于基层政权建设和促进经济发展。

第六，原与盟外交界的苏木乡镇撤并改为工作部，不利于守边和处理好边界纠纷。调查中了解到，与外省外盟市接壤的苏木乡镇多数属于边远地区，这次改革中基本上都被撤并变为工作部。如与吉林省白城市接壤的太本站，与通辽市扎鲁特旗接壤的西尔根、哈日诺尔，与锡林郭勒盟接壤的哈日诺尔，与黑龙江省接壤的扎赉特旗的七个苏木乡镇都变成了工作部。今年入春以来，许多地区都引发了争地占地事件，由于工作部不是一级政府，在处理事件上显得十分被动。这一现象也不能不引起我们的重视。

三，对下步完善苏木乡镇改革的几点建议 通过这次对各旗县市的深入调研，我们首先感到我盟苏木乡镇机构改革问题必须提到重要议事日程加以认真研究，必须尽快寻求解决的办法。否则，会直接影响农村经济社会的发展进程，进而影响全盟的经济社会发展，如果久拖不决，确实有可能出现积重难返的情况。有鉴于此，对下步完善苏木乡镇机构改革，我们提出如下建议：

第一，尽可能向上争取全面恢复已撤并的苏木乡镇。众所周知，恢复原苏木乡镇不仅有利于农村工作，还可以争取许多资金和项目，增加经济总量。但据了解，此项工作难度较大，全国进行撤乡并镇改革的省份已达52%，我区是试点省区之一，从有关方面了解到的信息看，这项工作的难度是非常大的，几乎不可

能。

第二，如果从我盟实际出发，应搞好科学规划,实行有撤并有恢复。我盟2006年的撤乡并镇改革基本是按自治区50%左右比例要求实行了“一刀切”改革。通过三年的运行情况看，有些相距较近、产业相同、人文环境相近的工作部可以完成彻底撤并，而一些区域面积大、人口多、产业不同的工作部和一些边界工作部应该恢复原苏木乡镇，以利于经济发展和方便群

众生产生活。

第三，如果全面恢复和部分恢复都做不到，就应该彻底完成苏木乡镇撤并改革，将所有工作部全部撤出，由中心镇直接管理。个别工作部情况特别特殊的每个旗县市也只能保留1---2个（最好彻底撤并），这样既彻底完成了苏木乡镇机构改革，同时又让在工作部工作的同志不会再有临时思想，中心镇也会在辖区内搞好规划管理，引导和带领农牧民群众发展生产，脱贫致富。

第四，搞好人才队伍和基层干部队伍建设。无论是全面恢复、部分恢复还是彻底完成撤并工作，都不是简单的名称的改变，而是需要机构职能、人员编制等都要做相应的调整。如果全面恢复原苏木乡镇，同时也应该增加人员编制和职能，部分恢复也是这样，操作上与中心镇相比应在机构设置、人员配备上都是一个水平，一样待遇。如果彻底撤并，对在工作部工作的同志要相应做好合理安置和职能职责移交等工作，稳定干部队伍，以利于长远工作。恢复原苏木乡镇，若重新招聘人员，应首选分流下来的那些有基层工作经验、懂专业技术、有工作能力的人员。在基层干部队伍建设上，要在新毕业的大中专毕业生中考录一批基层干部，一年试用期合格应给予解决编制问题，为基层组织补充新生力量，注入新鲜血液。

第三篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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第五篇：乡镇机构改革

根据省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》（皖政办[2002]5号）和全省农村税费改革电视电话会议精神，为确保省政府化解村级债务目标的实现，做到任务落实，责任明确，卓有成效，现制定本实施方案。

一、认真宣传，广泛动员，切实加强组织领导

村级债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，解决难度很大，工作上具有艰巨性、复杂性、长期性，各地都要高度重视，要调动一切积极因素，认真宣传、广泛动员，切实加强组织领导。

1、认真做好化解村级债务的宣传工作。

宣传工作要贯穿于解决村级债务的全过程，突出重点，循序渐进，逐步深入。市、县宣传部门要会同化解村级债务工作办公室制定宣传计划和提纲，有组织、有计划、有步骤地进行广泛宣传。把握宣传导向，根据不同阶段工作的重点，相应调整宣传的内容，紧紧服务于化解村级债务工作，注重宣传效果。要把广大农民作为宣传的主要对象，利用多种宣传媒体，采取群众喜闻乐见的方式，把解决村级债务的基本政策、主要措施和目标要求，宣传到每个农户，使解决村级债务的宣传工作深入人心，家喻户晓。通过宣传，让农民群众自觉地参与到化解村级债务的工作当中去，调动广大群众的积极性和主动性。也要让债权人懂得，这次化解村级债务是党和政府在帮助他们解决难题，应该切合实际的回收合法债权，主动放弃不合理要求和违法利益，帮助村集体消化债务。

2、广泛动员，层层部署。省委、省政府已在全省农村税费改革电视电话会议上对化解村级债务工作进行了动员和全面部署，各级要根据会议精神和文件的要求，结合实际进行再动员、再部署。要认真组织广大干部深入学习和领会化解村级债务的意义，通过全面动员、部署和深入学习，充分调动各级干部参与解决村级债务工作的积极性，形成全社会支持这项工作的良好氛围。

3、切实加强组织领导。要切实把化解村级债务作为当前和“十五”期间农村工作的一项重要任务，摆上重要议事日程，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，建立领导责任制，把化解村级债务工作纳入县乡干部的考核内容，一级抓一级，层层抓落实。实行市、县干部包村、包乡、包片的制度，做到任务分解到人，责任明确到人。

县（市、区）成立的化解村级债务办公室要有农业、财政、组织、纪检、金融、税务等部门参加。在乡镇要以农经管理部门为主，抽调财政等部门的力量，组建成立办公室，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。市一级是否成立办公室，由各市根据情况自行决定。各级政府要拨付专项经费，保证化解村级债务办公室工作的正常运转。

二、结合实际，制定方案，认真组织实施

1、周密制定实施方案。由于自然条件、经济发展水平不同，各地形成的村级债务规模、结构和原因也不尽相同。因此，各级都要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》和本实施方案精神，在认真研究分析本地区村级债务现状的基础上，紧密联系当地实际，制定实施方案。方案内容主要包括组织领导和办事机构，宣传培训计划，清理核实债务的方法、步骤和要求，村级债务的规模和构成，化解债务的目标、任务、原则和措施等。目标任务要有纲性，要围绕省政府提出的化债目标进行逐年分解，基本达到：2002年消化债务总额的30%，其中负债5万元以下的村基本实现零债务；2003年再消化村级债务总额的20%，其中负债5—10万元的村基本实现零债务；2004年和2005年重点解决负债10万元以上村的问题，到2006年本地村级债务问题基本得到解决。

2、严格方案审查制度。县、乡、村三级都要制定化解村级债务的实施方案。县级方案要在市有关部门指导下，由县级党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报市人民政府审批，并报省农委、省财政厅备案。乡镇方案要在县级有关部门的指导下，由乡镇党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报县级政府审批。村级方案要在乡镇党委、政府和有关部门的指导下，由村党支部和村委会主持制定，报乡镇政府审批。县、乡两级方案必须由党政主要负责同志签字后上报。方案制定、审批工作原则上在今年6月底前结束。方案审批后，随即转入化解村级债务的实施阶段。

三、全面清理，认真核实，准确明晰债务主体

清理核实村级债权债务工作是解决村级债务的一项至关重要的基础性工作，这项工作搞好了，不仅会为化解工作理清思路，还可以通过对村级债权债务的清理核实，直接解决村级的一些不实债务，收到边清理、边化解的效果。债务的清理必须扎扎实实地集中人力、集中时间、集中精力。整个清理核实工作由县级党委、政府统一组织。

1、清理核实要把村级自查与县乡督查结合起来。每个村都要成立由村二委主要负责人、村会计和群众推荐的懂得财务的村民代表参加的自查工作小组，根据村级规模可确定5—7人参加。乡镇党委、政府和有关部门要加强检查、督促和指导，参与村级自查工作的全过程。清理核实村级债权债务工作也可以由县级农业、财政、组织、宣传、纪检监察、法院、检察、审计、人事、金融等部门抽调精干人员，会同乡镇党委、政府和有关部门，组成村级债权债务清理核实工作组，开展驻乡进村的村级债权债务清理核实，集中用2个月左右的时间，完成村级债权债务清理核实工作。

2、清理核实工作要与化解村级债务工作结合起来。清理中，既要落实债务，又要回收债权，既要清理帐务，又要登记评估资产。凡发现不实的或已归还的债务要从村债务总额中剔除；凡债权能够冲抵债务的，要完善手续，及时充抵；对可以变现的集体资产，要集中讨论研究，提出处理意见；对不属于村级的债务，要完全予以剥离；对债权单位或个人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销。

3、清理核实工作要与巩固化解债务成果结合起来。清理中，既要逐项登记每一笔村里的债权债务，又要针对村级集体资产管理中的薄弱环节，帮助乡村基层建立和完善相关财务、资产管理制度，建立资产管理档案，建立有效的防止新增不良债务的机制，教育和引导乡村基层干部群众，增强大局观念、集体观念，维护农村基层政权，从思想上、制度上切实加强集体资产和财务管理，不断巩固化解债务的成果。

4、清理核实工作要与寻求解决村级债务的有效措施结合起来。清理工作是一项最直接、最具体的化解村级债务的基础工作，通过清理，可以更清楚地掌握和了解债务的结构和成因，更容易找到解决村级债务的措施和办法。要在清理中不断总结、研究化解村级债务的好方法，并加以推广和应用，务求这项工作取得更加实际的效果。

5、清理核实的范围和时间界限。清理核实的范围是村级组织（包括村民组）所有的债权债务。清理核实的时间界限是2001年12月31日以前所发生的村级债权债务。

6、清理核实的方法和步骤。清理核实工作中，要讲求工作方法，充分尊重群众意愿，注意保护和调动基层干部积极性，妥善处理清理核实中出现的矛盾和问题，维护农村社会稳定。具体方法和步骤是：

①培训清理核实工作组人员。要对工作组人员进行基本政策、业务知识、工作方法等短期培训，迅速提高他们的工作能力和业务水平。

②进行村级债权债务清理核实登记。统计表由省里统一制定下发，其内容主要有：债权部分，债务部分，用途和数额，债权人，债务人，债务本金、利息和利率等。（统计表样式附后）

③形成村级债权债务清理核实情况报告制。每个工作组清理核实工作结束后，要以村为单位形成专门报告。报告内容包括村级债权债务的基本情况；债务的构成和主要原因；解决村级债务的初步意见；存在问题和建议。报告和统计表一并以乡镇为单位汇总上报县（市）化解村级债务工作办公室。各市要将所在县（市）清理核实村级债权债务的情况报告和汇总后的统计表，于2002年10月20日前报省农委、省财政厅备案。各地的报告和汇总表，需经党政主要领导签字后正式行文上报。

四、突出重点，勇于创新，积极稳妥处理村级债务

各地要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》总体指导思想、目标任务、基本原则和化解措施等要求，因地制宜，突出重点，开拓思路，勇于创新，积极有效地解决村级债务问题。

1、充分调动和发挥各级干部以及农民群众参与村级化债工作的积极性。各地都要注重引导、调动和保护好农民群众参与村级债务化解工作的积极性、主动性，切实加强对农民群众的宣传教育，用示范、引导的办法，向群众讲清化解村级债务的道理。增强农民依法纳税意识和履行应尽义务的自觉性，主动交纳合理尾欠，积极配合乡村干部做好债权债务臵换、合理清理尾欠偿债等化解工作。党员、干部要发挥带头作用，积极做好村级债务化解工作，及时还清借款、尾欠；党员、干部是债权人的，尤其是乡镇及所属单位工作人员，要主动提出降息或在原则范围内妥善解决的积极意见。村党支部、村委会是这项工作的具体组织者，各级党委、政府不能替代，村级组织要在乡镇的领导下，充分发挥村级组织作用，实行民主、公开的办法，重大问题要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，及时报告债务化解进展情况。乡镇党委、政府是解决村级债务的第一责任人，要集中一段时间积极帮助、支持、指导村级债务化解工作，及时明确可予挂帐、划转和豁免的村级债务，同时研究多渠道解决的办法，采取配套措施全面推进，如切实加强农业税收附加、财政性村级补助资金和其他村级资金的管理，做到不挤占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村规划，减少村、组干部人数；采取由乡镇派驻村干部、减少村级非生产性开支等办法，最大限度地节约支出。

县级党委、政府是做好村级债务化解工作的关键，党政主要领导要亲自过问，不断增强村级债务化解工作的责任心和自觉性，经常深入基层，调查研究，采取有效措施，切实解决实际工作中存在的问题。对问题突出的，要派得力干部下去指导开展工作。各市党委、政府和有关部门，要高度重视村级债务化解工作，加强培训指导，开展检查督促。对贫困村和债务规模较大的困难村，市委、市政府要组织有关部门和单位，采取对口支援、扶持等措施，帮助解决村级债务负担过重问题。

2、联系实际，把握重点。结合《意见》提出的化解措施，在全面清理核实债权债务的基础上，首先对有条件、有能力化解的部分债务进行突破，掌握方法，积累经验，增强化解村级债务的信心和决心，进一步理清本地区化解村级债务的重点措施。解决村级债务问题，一定要与当地的自然条件、集体收入和资产状况、债权等结合起来，认真调查研究，深入细致地分析化解方案，哪种措施适合本地区村级债务化解的，就采取哪种措施，哪种办法得到基层干部和群众认可的，就采取哪种办法，不要照搬照套，搞一个模式。在化解村级债务工作中，既要科学借鉴其他一些地方好的做法和经验，又要结合本地特点，大胆创新，寻求更加有效的解决措施，逐步推广。既要坚持先还本、后付息，先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则，又要结合实际，制定鼓励和激励措施，对债权人自愿放弃借款利息的、债权债务抵冲销债的等，要优先偿还。

3、因地制宜制定化解村级债务的措施。

清欠、回收债权。清欠、回收债权是解决村级债务的一个重要途径，但政策性强，各地一定要谨慎操作，切不可一刀切，搞强迫命令。对村集体一时难以偿还的债务，乡镇要帮助其研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还，决不能因收欠影响农户的正常生活和生产，确保农村经济稳定与发展的大局。对农户尾欠清理，要严格依照政策和法律稳妥进行，严格区分哪些尾欠符合政策规定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。对合理尾欠，也要区别情况，充分考虑尾欠户承受能力，困难的，通过村民会议或村民代表会议予以减免、挂帐；数额大的，签订分期偿还协议；有能力不履行义务的，要严格按照法律程序予以清欠。对过去生产队、生产大队遗留的社员超支款，无论帐内帐外的，一律予以豁免。对公安部门已经确认死亡，或法律规定可以认定为死亡的农户尾欠和债务予以核销，对三代已不居住、生活、生产在行政村内，也不在行政村所在乡镇的农户，其尾欠和债务予以核销。农户所欠的经营性债务不在此核销范围。对乡村干部挪用、占用的款物，要严肃纪律，限期追回，并承担同期银行的贷款利息。

债权债务抵冲销债。对村内债务实行债权债务抵冲。对村欠农户款，农户欠村款，只要双方当事人同意，提倡到村委会办理臵换手续，重新立据。干部、党员带头，自找对象，相互抵冲。

盘活存量资产。主要是对“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲臵厂房、机电设备以及机井、小型灌溉设施、塘堰、树宕、村集体所有的活立木、机动地租赁收入、多余公房、闲臵的村办学校等，在核实存量的基础上，经村民代表会议讨论，定出标的，以公开方式拍卖、招租、承包等收取的现金用于还债。以村名义为企业借（贷）款形成的债务要区别处臵，对关停企业的资产，可采用出租、拍卖、转让的方式，用于抵债；对仍在经营的企业，结合企业改制，经债权人同意，可变债权为股权。在出租、拍卖、转让关停企业资产前，应当做好企业资产的评估和权属界定工作。集体资产评估结果应当按照权属关系经成员大会或者成员代表大会确认，县级人民政府农业部门应当加强对村集体资产评估工作的监督管理。

调息、降息。对过去村民间高息借款，在协商的基础上，从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换据清算，已经付息的高出部分，用于冲抵本金。

建立村级债务化解基金。以乡镇为单位建立村级债务化解基金，用于村级债务的化解。基金来源可从以下渠道筹集：村集体收入提取，违纪、违规资金，各种扶持资金等。基金由乡镇农经站管理，分村建立专户，制定严格的管理办法，确保专项用于村级债务化解。

五、部门协作，整体推进，确保化解村级债务工作取得阶段性成效

化解村级债务工作是在农村税费改革试点进入关键阶段，在当前农业效益不高、农民增收困难的形势下进行的。因此，这项工作必须在各级党委、政府的统一领导下，切实加强部门的配合、协作，各有关部门要像抓农村税费改革试点工作一样，支持、协助化解村级债务工作，从大局和全局利益出发，积极参与村级债务化解工作，为化债工作在政策、资金、措施等方面提供支持。各级政府在财力允许的条件下，积极拿出资金支持村级债务化解。

六、加强监督检查，认真做好总结验收工作

1、切实加强经常性的监督检查。为确保化解村级债务工作取得明显成效，各地都要加大监督检查力度，充分发挥人大、政协的监督作用，有组织、有重点地开展化债工作的监督检查；宣传部门要加大舆论监督力度，积极总结宣传正面典型，对行动迟缓、措施不力的要公开曝光；充分发挥群众参与监督的作用，设立举报箱、举报电话，对群众反映的问题，要及时研究处理；各级党委、政府要加强经常性的监督检查，抽调精干人员，组成督查组，对化解村级债务阶段性工作进行监督检查；各级纪检监察、组织、人事等部门要加强违规违纪行为的处理力度，确保政令畅通。

2、建立定期报告制度。各级都要建立定时报告制度，掌握、解决村级债务工作进度，督促各地阶段性化债目标的实现。每季度，各市化债工作进展情况要及时向省农委、省财政厅报告。

3、及时总结验收。每年年底前后，各市、县都要部署开展检查验收工作，检查验收工作结束后，进行通报，好的给予表彰、奖励；动作迟缓、措施不力的，通报批评。

县控制和化解乡镇债务工作实施方案

为进一步加强我县乡镇债务管理，防范和化解政府债务风险，根据《xx省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（x政发„20**‟5号）和《x省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（x政办发„20**‟6号）精神，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实全国、全省农村税费改革试点工作会议精神，按照“制止新债、摸清底数、分类处理、逐步化解”的办法，坚决制止新债发生，努力化解旧的乡镇债务，切实提高乡镇财政的保障能力，确保乡镇政权的正常运转，促进农村经济社会持续健康发展。

工作目标：乡镇债务的控制和化解工作，主要通过乡镇政府的增收节支和县财政的补助奖励等措施，彻底化解20**年底前的政府运转赤字，严格控制其他政府性债务发生。

二、彻底化解乡镇政府运转性债务，实现年内乡镇政府运转 “零赤字”

各乡镇政府要按照实事求是、分清责任、分类处理的原则，制订债务化解计划，集中时间，积极稳妥地化解现有政府运转债务，实现全县乡镇政府运转“零赤字”。县政府将根据各乡镇政府的债务化解情况采取“以奖代补”方式给予一定扶持。具体措施：一是各乡镇政府对“暂存款”挂账情况进行全面清理，统筹可用资金，冲减政府运转“赤字”；二是积极筹措资金化解政府运转性债务；三是对化解有困难的乡镇政府，县财政先予以暂借资金，用于偿还政府运转性债务，然后从乡镇财政超收分成奖励、土地整理等有关资金中分批扣回。县政府对乡镇政府债务化解采取“以奖代补”政策。以20**年12月底县财政局调查情况为依据，对于在今年10月底前全面化解政府运转性债务实现“零赤字”的乡镇政府，县财政按化解数（剔除冲转部分）给予50%的奖励，今年年内全面化解的给予40%的奖励，奖励资金专项用于乡镇政府运转性债务及其他债务化解；对已无政府运转赤字的乡镇政府，县政府给予5万元的奖励，此奖励资金可用于发放干部年终结余奖和弥补公用经费。

各乡镇政府要认真落实政府运转性债务化解工作，在今年10月底前全面消除政府运转赤字。县财政借给的化债资金、“以奖代补”资金必须全额用于化解乡镇政府运转性债务和其他政府性债务。县政府将组织监察、审计、财政等部门对各乡镇政府运转性债务化解情况进行检查，对弄虚作假骗取财政资金的，除追回财政资金外，还要追究相关责任人和主要负责人的责任。

从20**年开始，各乡镇政府不得新增政府运转性债务，全面实现乡镇政府运转性债务“零赤字”。对控制不力，当年有新增债务的乡镇政府，一律不得发放年终节余奖，各片区财务管理中心要加强监督，严格把关。对当年新增债务较大的乡镇要追究工作责任。

三、规范管理，严格控制新的乡镇债务发生

按照公共财政管理的要求，将乡镇政府性债务纳入日常化、制度化和规范化管理轨道，努力防范和控制新的不良债务。

（一）规范乡镇财政财务管理，严格控制举债行为

1、严格规范财政财务行为。各乡镇政府要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发„20**‟39号）规定，坚决纠正经济活动中各种不规范行为，从源头上制止新的乡镇债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款活动提供担保或抵押；三是不得大规模举债兴建工程；四是不得滞留、挪用支农、扶贫以及对村级组织的补助等资金；五是不得举债发放津贴、补贴及解决办公经费不足；六是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。

2、严格执行乡镇建设项目审批制度。各乡镇要认真按照量力而行、勤俭办事业的要求，适度控制建设规模，加强项目前期工作和项目建设管理，节约支出，防止发生过度的建设性债务。县政府设立乡镇建设项目管理领导小组，领导小组下设办公室，设在县财政局，负责全县乡镇建设项目的管理。乡镇建设项目（包括金额在2万元以上的办公楼修缮、大宗设备购臵）立项、变更、调整，需经乡镇党委、政府集体研究后，报县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室审批。政府性建设投资审批部门必须严格把关，凡未经县领导小组办公室出具明确意见的，县发改部门不得列入项目建设计划，从而在源头上控制乡镇债务规模。各乡镇政府要在每月10日前向县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室报送上月项目建设审批情况表，无新增项目的亦要“零报送”。www.xiexiebang.com 凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁决策、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，追究相关责任人的责任。

（二）清理各类创建达标项目

今后县有关部门制订的各类创建达标工程项目必须报经县政府统一平衡、批准同意后方可下达，县有关部门要认真清理、整合对乡镇的各类创建达标项目，要根据乡镇政府的实际财力量力而行，严格控制乡镇项目配套资金，切实减轻乡镇财政的资金压力。

四、健全制度，落实加强乡镇债务管理的长效机制

（一）建立政府性债务归口管理制度。对乡镇政府债务，在县政府统筹安排下，由县财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权债不清、调控不力的局面。县财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担政府性债务监督管理的具体职责。未经县财政部门审核同意的，主管部门不得批准政府性负债建设项目。

（二）完善政府性债务偿还机制。按照谁举债、谁偿还的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，不得负债建设。

（三）建立政府性债务风险预警机制。建立政府性债务报告制度，各乡镇政府要对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字后，报县财政部门备案。建立债务风险监测制度，以负债率（政府性债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇政府，要切实采取有效措施，努力把各项指标降到限制水平以下。

（四）推行政府性债务管理工作责任制。各乡镇政府要把政府性债务管理工作摆在重要位臵，切实加强政府性债务管理工作。各乡镇政府主要负责人是政府性债务管理工作的第一责任人，要切实履行职责，落实措施，严格管理。要将政府性债务情况纳入乡镇党政领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。

吴忠市区化解乡镇债务实施方案

近年来，市区乡镇、街道债务负担沉重，至2005年7月乡均负债达1400万元。这些负债长期不能化解，已成为困扰市区农村基层干部和制约农村经济发展的主要障碍。但由于乡镇债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为了巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进农村经济社会发展，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定，按照《自治区人民政府关于切实化解乡镇债务的若干意见》（宁政发„2006‟74号）政策精神，现就市区切实化解乡镇债务提出以下实施方案：

一、化解乡镇债务的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和十六届五中全会精神为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发„2006‟1号）和《自治区党委、人民政府关于推进社会主义新农村建设做好2006年农业和农村工作意见的通知》（宁党发„2006‟8号），按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，以巩固农村税费改革成果，强化农村基层政权，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，运用行政、经济和法律手段，采取多种形式和办法，积极化解，稳步推进，促进农业和农村经济健康发展。

（二）目标任务

从2006年开始，力争用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25％－30%，争取2010年前实现目标。

（三）基本原则

1、坚持以市区为主、市乡联动的原则。市区和乡镇都要切实承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作。

2、坚持依法依规的原则。严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假。

3、坚持实事求是的原则。从市区实际出发，先易后难，先急后缓，循序渐进，积极稳妥加以推进。坚持依据账龄先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，严禁借新债还旧债。

4、坚持公开公正公平的原则。充分依靠群众，发扬民主，广泛发动群众参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经相关各方认可，结果要张榜公布，接受群众监督。

5、坚持量力而行的原则。充分考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，维护农村社会稳定。落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化。

二、化解乡镇债务的步骤

（一）成立组织，加强领导。市、乡分别成立化解债务领导小组及办事机构，负责制定政策、组织协调、日常化解及争取资金等工作；化解乡镇债务的日常工作由市财政局和乡镇人民政府（街道办事处）具体负责。

（二）制定方案，组织实施。按照自治区的规定，结合市区实际情况，制定化解乡镇债务的实施方案。内容包括化解债务的目标、任务、原则、步骤、措施、方法、组织、宣传等。方案要一管5年，直至彻底化解乡镇债务。

（三）清理核实，锁定债务。在已有资料的基础上，重新进行检查审计，摸清底数、事项、账龄、性质，对债务进行认真界定，以审计后的结论对债务进行认定，建立分乡镇、分债权人的债务数据库。在清理界定的基础上，做好锁定债务工作。以乡为单位张榜公示，并在媒体上发布公告，对公示后确认无误的实有债务逐项分类进行......四川省乡村债务清理核实和审计锁定工作实施方案

为深入推进农村综合改革，进一步贯彻落实中央扩内需、促增长、保稳定、重民生的要求，保证清理化解乡村债务的连续性，维护农村和谐稳定和促进农村经济平稳较快发展，经国务院同意，只化解农村义务教育“普九”债务、未化解农村义务教育其他（历史性）债务的省份，要积极化解农村义务教育其他债务，积极稳妥推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。

根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步作好清理化解农村义务教育债务工作的意见》（国农改[2009]20号）、《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解其他公益性乡村债务工作的意见》（国农改[2009]21号）文件要求和省政府领导关于化解乡村债务工作的指示精神，进行债务清理核实和审计认定是偿还债务的基础和前提，只有完成债务清理核实和审计认定程序后，才能进入债务偿还程序。因此，化解乡村债务必须坚持先清理后化解的基本原则，确保清理核实和审计锁定债务真实、准确、完整，制定本实施方案。

一、债务清理核实和审计锁定范围

这次全面清理核实和审计锁定乡村债务范围包括：2005年12月31前农村义务教育其他债务，除农村义务教育债务以外的基层政权机构场所建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等其他公益性乡村债务。农村义务教育其他债务是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”债务外，地处市政府所在市辖区的街道以外的小学和初中教育阶段的公办学校，为发展农村义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购臵等与学校建设维护直接相关的债务；基层政权机构场所建设债务是为保障乡村正常运转办公场所建设形成的债务；农村公共服务体系建设债务是乡村为解决突出民生问题、加强社会治安管理、应对突发事件等形成的债务；乡村垫交税费债务是农业税未取消前，乡村干部为完成上级下达税费收缴任务，应对干部考核，替村民垫交农业税费形成的“上清下不清”债务。

二、债务清理核实和审计锁定的基本要求

扎实做好农村义务教育其他债务、其他公益性乡村债务的清理核实和审计锁定工作，是做好债务偿还工作的基础和前提，只有挤掉债务“水分”，才能确保偿债工作健康有序进行。对农村义务教育其他债务各地要按照国办发[2007]70号和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改[2008]3号)规定的程序和要求，认真摸清债务底数。对其他公益性乡村债务要区分性质，分类处理。属于乡镇政府性债务的，要在地方政府性债务报表的基础上，进一步清理核实底数，纳入地方政府性债务框架统一管理；属于村级集体组织债务的，应充分发挥村民的监督管理作用，实行民主评议、张榜公示、村民认可，由村级组织负责管理，乡镇财政管理。

县级人民政府要统一组织相关部门，逐笔清理核实，严格审计，剔除虚假、无效、违规债务，锁定债务数额。要加强监督，切实做到程序、过程和结果公开，确保债务数据的真实性、完整性和准确性，并按举债主体、债务来源、债务用途分类管理。省级有关部门主要做好对各县(市、区)债务数据的审核，组织力量进行重点抽查、复核、汇总，报省人民政府对县级上报的乡村债务真实性和合法性进行审核确认。

三、债务清理核实和审计锁定工作的组织实施

为切实完成好国务院农村综合改革工作小组提出的有关化债工作任务，我省清理核实和审计锁定工作由省综改办牵头，部署各县（市、区）政府对债务进行清理核实和审计锁定。县级政府要组织审计、财政、教育、农业、监察等部门对农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务进行逐项、逐笔清理核实，切实把债务落实到债权人，不得遗漏。各项债务要在一定范围内进行公示，接受社会监督，剔除不实债务。在此基础上，建立债务台账和数据库，并及时分别将农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务分乡村两级按债务单位汇总上报（见附表）。其中扩权试点县（市）直接上报省审计厅、省综改办、省财政厅，其他县（市）通过市（州）汇总并附分县情况上报省审计厅、省综改办、省财政厅。全省债务清理核实和审计锁定工作，在县级政府组织清理核实和审计锁定基础上，由省审计厅牵头组织重点抽查复核汇总，结果报省政府确认。各县（市）清理核实和审计锁定的债务情况，经省级重点抽查复核汇总并报省政府确认后，逐笔、逐项录入国务院农村综合改革工作小组办公室统一设臵的乡村债务监管系统。其中农村义务教育其他债务录入“农村义务教育债务监管系统”，除农村义务教育债务外的其他公益性乡村债务，录入“其他公益性乡村债务监管系统”。

全省债务清理核实和审计锁定工作应于2010年9月底前完成，其中市、县级政府组织清理核实、审计锁定和汇总上报工作应于2010年6月30日前完成，省级重点抽查、复核、汇总工作于2010年9月30日前完成。

四、债务清理核实和审计锁定的保障措施

全面清理核实和审计锁定乡村债务，是逐步化解乡村债务的重要环节，各级人民政府和有关部门必须高度重视，站在全面贯彻落实科学发展观的高度，立足社会稳定和农村发展大局，充分认识全面开展清理核实农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务的重要性、必要性、紧迫性，看到这项工作的复杂性、艰巨性，将工作摆上当前的重要议事日程，强化组织领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导亲自抓、负总责，明确目标任务，精心组织实施。各级审计、财政、教育、农业、监察、金融等有关部门要各司其职，各负其责，密切配合，共同做好清理核实、审计锁定、检查督促工作。要深入基层调研，加强指导协调，认真总结经验，不断完善措施，及时解决清理核实和审计锁定中出现的矛盾和问题。

由于我省乡村债务总额大，涉及债权人多，地域分布面广，清理核实和审计工作量大，需要组织动员大量专业人员参加，各级财政可根据工作需要安排落实工作经费，专门用于开展清理核实和审计锁定工作，以促进按期保质完成任务。

为确保清理核实和审计锁定债务的真实、准确、无遗漏、不重复，杜绝虚假债务，省、市（州）、县（区）应建立全程跟踪督导、督察制度，落实工作责任追究制度。

五、加强组织领导，确保工作顺利开展

各级各有关部门要站在巩固农村税费改革成果、维护农村社会稳定的高度，把制止新债、化解老债摆上重要议事日程，按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的思路，加大工作力度，强化化解措施。各地要建立党政领导亲自抓、负总责，相关部门具体抓的工作机制。要严格依法办事，规范办事行为，严肃工作纪律。从开展债权债务清理之日起，暂停支付借款及利息、转换借据凭证，待债权债务清理核实完毕，经研究确认后，按有关程序和原则清收或清偿。对违反规定，擅自决定提前支付借款及利息、转换借据凭证的要严肃处理，并追偿由此造成的损失。要从实际出发，积极稳妥化解乡村债务，严禁借新债还旧债。化解村级债务要从涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位臵。要落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，加重农民负担。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各区县要制定切实可行的乡村债务化解方案，明确具体目标，并将其纳入乡村干部年终的考核内容严格考核，奖优罚劣，保证消债工作落到实处。市政府每年将对化解乡村债务工作成效明显的乡村给予表彰奖励。

㈡原则：化解乡镇债务必须坚持以下四个原则

1、以乡镇为主的原则。按照“谁举债，谁偿还”的要求，各乡镇是债务人，也是化解债务的责任人，各乡镇人民政府要主动承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作；

2、依法办事的原则。要严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假，防止把一些不合理的债务合法化；

3、突出重点的原则。对于锁定的乡镇政府债务，要分轻重缓急，优先解决“保工资、保运转、保稳定”等突出矛盾和重点债务；

4、公开公正的原则。要充分发动各方力量参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经过会议认真研究，结果要向社会公布，提高透明度，接受各界监督，积极稳妥地化解乡镇政府债务。