上海市浦东区教委：探索民办教育分类管理 建设非营利民办学校制度”调研报告

第一篇：上海市浦东区教委：探索民办教育分类管理 建设非营利民办学校制度”调研报告

上海市浦东区教委：探索民办教育分类管理 建设非营利民办学校制度”调研报告

摘 要：民办教育能够提供多元教育产品满足人民群众多元教育需求，有利于增强教育改革的活力。民办非营利制度设计是公共治理结构与服务体系的组成部分，对于破解民办教育发展瓶颈具有重要意义。本调研报告通过文献研究、访谈针对上海市浦东新区设计的非营利民办学校制度的动机、推进过程、制度设计思路等进行综合分析，试图对实施该政策的动机、实施过程、创新点和效果有更准确、更全面的了解，相信这将对在实践中实施民办教育分类管理以促进民办教育的进一步发展起到重要的启示作用。

关键词：分类管理 非营利性民办学校 制度设计

促进教育公平是国民教育发展的重要发展方向。在这种理念的驱动下，为了更好的推动地方教育制度创新向纵深方向发展，21世纪教育研究院联合多家公益及教育机构共同发起第二届“地方教育制度创新奖”评选活动，调研团队的资料将是参评案例真实性及可信度的保证之一。我们的调研参选案例是“上海浦东新区教委：探索民办教育分类管理，建设非营利民办学校制度”，采取的调研方法有查阅相关文献资料、实地访谈。本次访谈于11月17日在上海浦东进行，参与访谈的有上海浦东新区社会发展教育处处长及相关人员。

一、非营利民办学校制度设计的背景和动机

城市的活力需要依靠富有活力的办学体制，而这必然离不开富有活力的民办教育。上海是一座极具活力的城市，民众对教育的需求存在多元化，尤其随着市场经济和社会的发展，社会呈现出不同层次和水平的群体，这些群体对教育的需求愈发呈现出多样、选优的特点。民办教育的存在增加了教育供给的多样性，更有助于满足市民的多样化教育需求。

浦东新区建区以来，经过十五年的持续发展，新区民办教育由小到大，已获得了长足的进步。2008年9月，已有民办中小学31所（含13所民办农民工子女学校）、民办幼儿园48所，非学历培训机构146家。新区各种类型的民办教育机构对满足社会多元化的教育需求起到了很大作用。为了促进民办教育健康发展，增强发展动力，新区政府也出台了向民办教育机构购买服务、设立民办教育发展政府专项资金等多项扶持政策。

然而在实践中由于没有一个制度符合市场经济下的教育制度和政策，人们仍习惯于沿用计划经济下的政策来管理市场经济下的教育现象，这导致当前的民办基础教育在现实发展中遭遇到瓶颈，发展陷入办学经费问题、办学风险问题、师资问题、学校内部管理体制问题等诸多困境，民办教育机构要求政府给予扶持和资助的呼声日益高涨。解决民办教育的危机最终归属到政府管理公共教育的责任，政府如何管理民办学校以促进民办教育迫在眉睫。

由于民办教育的存在无论从社会价值还是经济价值来说都十分重要，因此政府应加大对民办教育的扶持毋庸置疑。然而民办教育中的营利性机构，政府一般不能给予直接的财政资助，否则易导致国有资产流失。而由于现行法律规定不清晰，民办教育机构营利性和非营利性制度的缺失，民办教育机构的办学性质难以认定，导致相关扶持制度难以实施。因此，创新设计民办教育机构营利性和非营利性制度，正是改善民办教育发展最为关键的一环，即一定要解决好营利性和非营利性的平衡。

二、制度的推进

2006年，浦东新区开始设立民办教育发展政府专项资金。

2007年，新区以支持民办教育机构开展课题研究的方式资助民办教育机构。

推行《浦东新区开办非营利性民办学校的若干制度》。从2010年开始，凡是要租赁教育局所属公办学校校舍开办民办中小学、幼儿园的，必须要按照教育局规定的民办非营利制度操作，只能开办民办非营利学校。配套的制度体系包括：

（一）建立完善的法人治理结构，实行董事会领导下的校长负责制。

（二）完善准入制度。

（三）构建配套的保障制度、评估监控制度和退出制度。

2010年7月，民办福山正达外国语小学正式成为该制度中申办非营利民办学校的实践者。

三、民办教育机构营利性与非营利性制度设计的创新点

上海浦东新区教委在实践和调查研究的基础上制定的《浦东新区开办非营利性民办学校的若干制度》使我国现行法律对民办教育规定不清晰的状态得到了改善，填补了民办教育健康发展的保障制度资源的空白。其创新点主要有以下亮点：

（一）对营利性和非营利性民办教育机构作了界定

在我国民办教育实际发展情况和对国际通行的非营利组织概念研究的基础上，浦东新区教委对衡量非营利性民办教育机构的指标作了界定：第一，举办宗旨不以营利为目的；第二，营运盈余不能用于成员间的分配和分红；第三，机构资产不能以任何形式转变为私人财产。具体体现为：第一，办学不要求回报，出资人出资全部移转教育机构名下；第二，机构财务独立，有独立完善的法人治理结构和合理的不致令任何个人利己营私的管理制度；第三，出资人不得以任何形式占用或抽取办学经费，营运结余全部转化为办学再投入；第四，机构终止时结余资产归入民办教育发展基金，不归出资人个人所有。除此之外的民办教育机构，纳入营利性组织范畴。同时，制度文件中规定从2010年开始，凡是租赁教育局所属公办学校校舍开办民办中小学、幼儿园的，只能开办民办非营利学校。

（二）对民办教育分类管理做了制度规范设计

在借鉴其他国家和地区经验的基础上，浦东新区教委对营利性和非营利民办教育机构管理制度提升到规范的文本设计，分类管理的思路为营利性学校纳入企业范畴管理，实行企业法人登记，完全按市场化模式运行，自负盈亏，依法纳税；非营利性学校纳入民办非企业单位范畴管理，实行民办非企业单位法人登记，出资人出资不享有收益权、对学校资产不享有任何权利，学校可以享受税收优惠和政府财政扶持资助。其中文本《浦东新区开办非营利性民办学校的若干制度》规定了非营利民办学校的法人治理制度、准入制度、保障制度、评估监控制度和退出制度。其中，法人治理制度规定非营利性民办学校实行董事会领导下的校长负责制；准入制度规范了准入三部曲：通过招投标选择举办者、举办者履行出资义务、按照办学条件筹办学校；保障制度保障了办学成本、师资稳定和财政支持；评估监控制度加强财务过程管理，通过评估进行监督；退出制度指定了非营利民办学校退出办学的流程。

四、关于民办教育机构营利性与非营利性制度的一些思考

民办教育能够提供多元教育产品满足人民群众多元教育需求，有利于增强教育改革的活力。民办非营利制度设计是公共治理结构与服务体系的组成部分，对于破解民办教育发展瓶颈具有重要意义。然而，这种非营利制度设计必然会存在一个矛盾：作为该类学校的举办者是希望政府能够给予宽松的政策环境并加大对非营利性民办教育机构的奖励资助力度；作为负责教育的政府单位是希望加强对该类学校的监管，避免发生较大的教学风险并防止举办者“借非营利之名”进行营利活动。因此，在民办非营利制度设计中，如何有效的平衡双方之间的“矛盾”应是探索试行非营利制度建设，培育优质、特色、精品的民办非营利学校关键之一。《浦东新区开办非营利性民办学校的若干制度》（以下简称“若干制度”）中的有关规定或设计已经比较好的体现这一点，下文我们将针对《若干制度》某些条款进行具体阐述：

（一）关于非营利性民办学校的地位问题

在《若干制度》的指导思想中应该明确非营利性民办学校与公办学校应该具有相同的地位，有时候甚至要优于公办学校。从本质上来讲，非营利性民办学校是利用社会企业或个人资源与国家的资源相结合来实现公办学校的功能。非营利性民办学校不同于营利性民办学校，正因为其是非营利性的，所以更像是“准”公办学校。因此，从发挥社会中企业或个人积极性的角度，政府应该明确非营利性民办学校。

（二）关于自建校舍或租赁非局属资产办学的民办学校的问题

《若干制度》仅规定了自建校舍或租赁非局属资产办学的民办学校，可自愿申报、自主决定是否采用民办非营利制度开办。但对于这类自愿申报的民办学校并有没有设计具体的制度。按照我们的理解，自建校舍或租赁非局属资产办学的民办学校采用民办非营利制度开办后，也必须要按照教育局规定的民办非营利制度操作。但由于这种类型的学校采用的是自建校舍或租赁非局属资产，那么对于这类学校是否也应该采取一定的准入机制，比如事先对自建校舍是否符合标准进行评估。此外，由于学校是采用的自建校舍或租赁非局属资产而非公办校舍，政府是否应该给予一定的财政补贴等。

（三）关于法人治理制度中的董事会成员问题

《若干制度》规定了学校董事会由举办者组建，可以由教育专业管理人员、举办者代表、教职工代表、社区代表等组成。对于出资人和董事会成员是否有限制，比如可否有公办学校在编人员。民办福山正达外国语小学在申办中就遇到这种问题，浦东新区教育局考虑到该校为实践非营利性民办教育制度的学校，拟先期支持，给予一年过渡期。一年期满，相关人员须明确退出公办编制或退出民办学校

（四）关于风险准备金的问题

《若干制度》只规定了凡租赁公办学校校舍办学的，应每年从学费收入中提取风险准备金。提取比例为学校年学费收入的3-5%，累计金额达到学校当年学费收入50%时及以后期间，可以不再提取。但是对于自建校舍或租赁非局属资产办学的民办非营利性学校并没有相关的规定。

（五）关于退出机制的问题

《若干制度》中规定，在结清所有债权债务的基础上，若学校资产仍有结余，举办者可以收回开办时投入的注册资金，装修等附加在校舍上的增值部分无偿归教育局所有，收回注册资金后的盈余纳入区域民办教育发展基金，不归属举办者所有。从上述的规定我们发现，装修等附加在校舍上的增值部分无偿归教育局所有，这可能会导致一个结果：在举办者投入校舍修缮或增加设备时，可能会考虑自己退出后是否还有足够的结余作为开办时投入的注册资金收回，如果没有可能将停止对校舍修缮或增加设备的投入。

因此，为了使学校举办者更加积极地将盈余再投入到学校办学中，用于不断改善办学条件。《若干制度》可以规定，在结清所有债权债务的基础上，若学校资产仍有结余，举办者可以收回开办时投入的注册资金，如果结余不足举办者投入的注册资金，教育局可以根据校舍的修缮情况，给予适当补偿。

参考文献

[1]尹后庆.教育服务的制度架构与民办教育制度创新

[2]上海市浦东新区社会发展局著.中国教育改革前沿报告：浦东新区教育公共治理结构与服务体系研究[M].上海：上海教育出版社，2009 [3]浦东新区开办非营利性民办学校的若干制度