2012-9南海农村改革政经分离引发高度关注破解四个难题[共5篇]

第一篇：2012-9南海农村改革政经分离引发高度关注破解四个难题

“政经分离”引发高度关注，权威专家密集前往考察

破解四个难题：南海农村改革大调研

核心提示

30年前，历史曾选择农村改革作为中国改革的先导者；30年后，农村改革再次出发，能否成就中国改革的又一番事业？新的历史是最好的注脚。

在农村改革这一命题面前，一直敢为人先的南海再次扮演探路先锋的角色。上世纪90年代，南海曾在全国率先开启农村土地股份合作制改革。而今，新一轮的农村改革探索得以重启。与此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政经分离”破解上世纪90年代以来的农村体制弊端，为基层中国破题。

南海此次“政经分离”改革将村（居）自治组织和集体经济组织分离运作，形成村（居）党组织回归党建主业，村（居）委会主任专做服务，“社长”主抓经济，基层三类组织各归其位、各司其职的新格局。“政经分离”不仅避免了基层经济组织继续“绑架”自治组织，也使得基层党组织从具体经济事务中解脱出来，得以专心抓好基层政权建设和回归服务本职。

实施近两年来，“政经分离”改革吸引了国内多个权威专家密集前来考察：近日，中国“三农”专家党国英、知名党建专家尹韵公等前来调研；稍早前，中国问题专家郑永年、社会学大师级学者陆学艺、郑杭生，以及知名农村问题专家温铁军等，也曾前往南海考察。南海农村改革为什么如此吸引关注，又为广东和中国改革开启了怎样的探索？

8月18日上午，佛山市南海区丹灶镇石联社区居委会，一见到中国社科院知名“三农”专家党国英，石联社区党总支部书记冯竞昌便热情上前迎接。这是一年多时间里，党国英第二次到南海专门调研农村改革。

让党国英惊讶的是，作为南海“政经分离”第一村的丹灶石联，仅用一年多时间，便实现了从“政经混合”到“政经分离”，基层三类组织各归其位的蜕变：

村（居）党组织回归基层党建主业，自治组织（村居委会）回归社会管理和服务职能，集体经济组织（经联社、经济社）回归集体资产经营管理职能。原先存在多年的书记、主任、社长“一肩挑”局面已成历史。

而在党国英、尹韵公、郑永年、郑杭生等学者看来，此举更具深意之处在于，从“政经分离”这一小切口入手，南海农村体制综合改革已为基层改革启动了“四大破题”——为社会建设重构主体基础、重构基层自治格局破题；为统筹城乡公共服务破题；为基层党组织回归党建主业和服务本源，为执政党夯实执政之基破题；为集体经济市场化转型改革破题。

实际上，专家调研团前往考察的4个站点：丹灶石联、罗村务庄、大沥凤池和大沥河东，正暗合这“四大破题”。专家走过的这一考察路径，正是南海期望多层并进、先行闯出的一条综合体制改革之路。第一站：丹灶石联看“分离”

格局之变：书记主任社长各归其位

在此前农村“三位一体”（书记、主任、社长“一肩挑”）的体制下，一批在“乡村能人”带领下的珠三角农村走上了“先富”之路。但“政经混合”所引发的乡村贪腐、权责不清等弊端，也日益凸显。“政经分离”由此进入农村改革者的视野。以南海区丹灶镇石联社区为起点，南海农村体制综合改革的大幕就此拉开。

走进丹灶石联，原来的村委会，已经变成了石联社区居委会。这一变化，源于去年年初启动的南海“政经分离”农村体制综合改革。2011年1月25日，丹灶石联新一届居委会班子选出，成为南海启动农村体制综合改革后首个“村改居”的居委会班子。其后，石联村委会和石联村民的称谓成为历史，取而代之的是石联社区居委会和石联居民。

作为南海“政经分离”第一村，丹灶石联的变化，远不限于村委会名字和村民身份的变化。丹灶镇党委委员、石联社区党总支部书记冯竞昌说：“‘政经分离’后，投诉和矛盾基本没有了，这是最有效的。”

关于基层矛盾问题，党国英颇为熟悉，“农村多数纠纷都是跟集体经济有关系的利益问题，比如分红、福利的矛盾，还有村里土地、物业出租方面的矛盾。”

实际上，此前的“政经混合”体制下，类似矛盾甚至冲突，在包括丹灶石联在内的南海农村乃至珠三角农村都不鲜见。如同冯竞昌所 说：“假如又做村委会主任，又做经联社社长，经济搞不好分红就上不去，村民肯定不愿意，逼着主任要跑项目、弄票子，原本的自治反而成为次要的事了。”

这显然与村（居）自治的初衷相背离。同时，书记、主任、社长“一肩挑”的模式，也使得农村权力高度集中、监管乏力，容易引发利息寻租的“暗箱操作”。2009年，因为不满村干部违规操控村里土地开发，南海某村就曾爆出村民与村干部的激烈冲突，最终，村干部在质疑声中黯然下台。

若不破解这一问题，流弊积重的村居基层，很可能成为诱发基层失控的“定时炸弹”。为此，南海启动了“政经分离”农村体制综合改革。从2011年初开始，目前南海所有的农村社区均已实现“政经分离”。伴随而来的，则是基层农村治理和发展机制的进一步理顺，以及农村矛盾的减少。

这引起了调研专家的强烈兴趣：逐利之争的乡村矛盾到底如何减少？

按照南海“政经分离”制度设计，作为农村自治组织的村（居）委会与村集体经济组织的经联社分离运作，村（居）委会主任不得兼任经联社社长。石联社区居委会主任冯国贰说，目前他专责石联社区自治和服务等事项，石联经联社社长则由年轻的潘智朗当选，由其专门负责石联集体经济的运营和管理。“村长管自治、社长抓经济”的分权治理格局就此形成。

“经联社不是我一个人说了算，就算有人想搞暗箱操作也没机会。”潘智朗说，实行“政经分离”后，石联有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支部审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，“镇里和村里对财务监管平台24小时监管，支取村里的钱有一点不对劲就会被叫停。”

“以前集体经济和财务运作不透明，村民不明白，出点什么问题村官也很难解释清楚，现在都是公开、透明操作，村民肯定放心得多。”冯竞昌说，“政经分离”既让村民明白，也还了村官“清白”。

第二站：罗村务庄探“自治”

均等服务：对异地务工者不再“内外有别”

从“乡村工业”发家，包括南海农村在内的众多珠三角农村，有一个较为普遍的现象：即异地务工者多过甚至远超过本地人口。这对农村改革中关于社区自治和公共服务提出了更高要求。在这方面，以罗村街道务庄社区为代表的南海基层，开始了新一轮的探索。

“‘政经分离’理清了基层各个组织的关系，这个方向是对的，但要考虑更多的事。”在前往南海调研时，中国问题专家郑永年、社会学家郑杭生等专家就表达了对社区自治和公共服务方面的兴趣。

专家的兴趣，源于中国基层选举生态的一个新变化：按照新的《中华人民共和国村民委员会组织法》，居住一年以上的流动人员，可在当地参与自治组织选举。对于很多异地务工者超过本地人口的珠三角农村而言，这很可能给社区自治和公共服务带来颠覆性的影响。罗村务庄社区党总支部书记、居委会主任叶登才表达了类似的想法：“务庄常住户籍人口才4200多人，异地务工者有10000多人，如果居住一年以上的外来人员都参加（居委会）选举，本地人不一定能选得上（居委会）主任，即便还是本地人当选，异地务工者将来对服务的要求肯定也会越来越高。”

类似这样异地务工者超出本地户籍人口的现象，在南海经济较为发达的农村很普遍。在此前农村“福利”与身份直接挂钩的情况下，股份分红、福利保障等均限于本村股东，而村内公共设施和公共服务亦“内外有别”。在南海打工两年多的湖南人小章就曾向记者抱怨：“村里人靠分红和出租（房屋），一个月随便都一两千的收入，我们累死累活也才这么多，村里的活动室也是村里人在用，挺不公平的。”

为了破解这一问题，务庄在农村改革选择以“社区参理事会”为突破口。

“‘政经分离’让自治组织回归自治，实际上基层社区就是需要更好的自治，实现自我管理、自我服务。”叶登才介绍，务庄社区于2010年6月成立社区和谐共建理事会，吸纳社区干部、居民代表、企业代表、各行业精英共同参与管理。

“社区理事会相当于社区的‘小政协’。”叶登才向调研专家介绍说，社区理事会是参与社区建设、管理和发展重大事项的民间组织，主要承担协商、议事和监督职能。为了发挥更专业的议事作用，社区理事会内部还划分为社会工作委员会、经济发展委员会、社区关爱帮扶服务部等5个机构。近日，全省首个社区文化发展委员会也在罗村务庄社区揭牌成立，该委员会首批吸纳了14个企业成员单位，这些成员单位的外来务工人员，可以通过企业申请其中的文化发展基金，用于文化活动等开展。而罗村的社区文体活动室也全部向异地务工者开放。

除了在公共服务方面争取不再“内外有别”，南海农村改革还在力争“城乡均衡”。目前包括务庄在内，南海所有村（居）均已建立社区行政服务中心，方便农村居民不出社区办理各类事项。近日，南海中心城区的4个农村小社区合并为大社区，政府还参考城市社区模式，为该社区内的环卫、市政等公共服务“埋单”，形成城市社区的公共服务供给模式。

郑永年对此表示肯定：“新的社会秩序正在这里产生。”

第三站：大沥凤池论“党建”

党建深化：借势“政经分离” 回归服务本职

“政经分离”后，有人担忧基层党组织不再直接掌控集体经济组织，其核心领导地位会否弱化？南海的答案是，“政经分离”使得基层党组织得以回归党建主业和服务本职，并由此确立“三务一监督”的职能主责，凸显其党务、政务、服务和监督职能，以此站在更高层面上统领基层各方资源，夯实执政之基。

“政经分离”后，党组织书记不再兼任经联社社长。有人疑虑：党组织不掌握经济大权，如何实现对集体经济的监管，以及对农村整体局面的掌控？走进大沥镇凤池社区，疑惑稍解。

在大沥凤池社区居委会一楼，党代表工作室赫然映入眼帘，门口详细公布了各位党员接访的时间安排。凤池社区党委书记曹应钧向前来调研的知名党建专家尹韵公介绍说：“改革后，南海以‘三务一监督’来强化党组织在村（居）基层的领导核心地位，包括夯实党务、落实政务、创新服务和健全监督。”

目前，该社区的党代表、人大代表、政协委员、“两委”干部、党员骨干等分期分批驻工作室与群众面谈，每周公开接访群众不少于1次。

为创新服务，该社区还成立党员志愿服务队，定期深入社区，为群众提供各种服务。“活动中，我们要求党员佩戴党徽等标志，表明身份。以前，群众都不知道党员在哪里，在干什么，现在通过党员亮明身份、开展志愿服务，明显加强了和群众的联系。”曹应钧说。

目前，南海区共有此类的党员志愿服务队496支，党员志愿者31000多名，开展服务时数近18万小时，服务群众近50万人次。为了让党员服务更加专业，南海还在培养一批“党员社工”，并以社会组织为依托，为村（居）民提供专业服务。

在南海的改革设计中，村（居）党组织通过领导支持自治组织（村委会、居委会），以社区服务中心为平台，强化基层政务服务。其目标直指：力争在2014年换届时让村（居）党委（总支）书记与村（居）委会主任的交叉任职率要达到90%以上。

借势“政经分离”，南海还将原来的村（居）党支部全部升格为党总支，其中18个还成立社区党委。“升格之后，村（居）党组织 才可以站在更高的层面全方位统筹各方资源，服务社群。”南海区委组织部有关负责人说。

今年5月，南海区提出，全区经联社年内将全面建立党支部，条件成熟的经济社可以建立党支部，并探索纳入“两新”组织管理。目前，该区2255个集体经济组织有1358个建立党支部，占60.2%，党组织已经延伸到了南海基层治理的“神经末梢”。

在村（居）党组织“三务一监督”的主责定位下，一个以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理新格局逐步形成。

“‘三务一监督’的职能定位很有针对性。”中国社科院中国特色社会主义研究中心主任尹韵公在凤池社区调研时指出，“政经分离”后，南海基层党组织的领导核心作用不仅没有弱化，反而得到更加强化。可以说，通过实施“政经分离”，南海成功地破解了珠三角地区如何加强和创新基层党组织建设及其定位这个重大党建难题。

第四站：大沥河东议“集体”

集体经济转型：探索市场化改造之道

无论是社员股东分红和福利保障，还是公共建设和服务开展，抑或再发展的投资，都离不开村（居）集体经济的运作。而要拥有支撑这些事项的“财力”，村（居）集体经济组织还得摆脱集体属性的限制，实行“公司化”改造，与市场经济完全接轨。在大沥镇河东，相关的探索已然开启。来到大沥河东，党国英遇到了他年纪最大的“学生”——大沥河东社区党委书记刘绍芬，也再次调研了他极为关心的集体经济改革。

在此前前往南海农村调研时，党国英便已结识刘绍芬，两人更是在农村改革方面有过深入交流。“目前大沥河东的几级集体经济组织已经全部实行公司化运作”，刘绍芬向党国英介绍，河东此前有三级集体经济，包括村（居）一级的经联社，村小组一级的经济社，生产队分别成立的较为小型的经济社，“总共是19个经济社，现在还多了一级经济，就是后来新成立的公司。”

为何要组建新的公司？河东经联社社长何活明介绍，集体土地主要集中于经济社一级，因为经济社数量多，所以土地较为零散，很难在招商中招到大的项目，为了跨组（村小组）开发、集约经营，河东由各经济社根据各自土地的比重入股组建新的公司，并由经联社牵头组成董事会运作，对整个公司的开发进行投入，共担风险、共负盈亏，其分成比例则为村（居）40%，村小组10%，生产队50%。

“公司进行了工商注册，依法纳税。”何活明表示，河东的经联社和19个经济社虽然没有工商登记，但也依法纳税，只是新组建的公司更符合现代企业的运作模式，实行独立核算、自负盈亏。

这种整合土地集约经营带来的直接利益时，集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。数据显示，河东社区去年社员股东人均分红已近万元，部分村社员股东人均分红超万元，社员股东还可享受二次医疗报销等多项福利保障。

大沥河东是专家调研的最后一站，实际上，在这里所进行的集体经济市场化改造，也是南海改革的“下一站”。

佛山市委常委、南海区委书记邓伟根表示，大沥河东经联社实际上已经在公司化改造上走出了第一步，“政经分离”下的集体经济如何向市场化、专业化迈进，村（居）集体经济能否探索二次转型改制，将是南海深化农村体制综合改革的重头戏。届时，集体经济的“三级所有，队为基础”的传统体制也许会得以终结。

党国英也建议，在集体经济组织探索公司化运营的基础上，还可探索建立股权交易平台，适度开放股权交易，以建立股份社的自由进退机制。

对话

南海区委书记邓伟根对话调研专家——

深化“政经分离”

坚决捍卫基层

“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权，南海系列改革的核心就是捍卫基层。”近日，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根与来访的权威专家考察团进行了一次深入对话。他表示，“政经分离”改革是一篇大文章，希望以一个小切口，为基层改革破解“四大命题”，即为执政党强化执政之基破题；为社会建设重构主体基础、村居自治回归与重构破题；为集体经济市场化改革破题；为统筹城乡公共服务破题。

按照南海系列改革之举，可以梳理出这样一条脉络：立足基层，通过农村体制综合改革和党建创新，破解基层农村各种体制弊端，探索农村集体经济二次转型，以消减村（居）矛盾、强化执政之基；通过培育社区社会组织等基层社会管理创新举措，为基层村（居）回归自治、社会建设重构主体基础夯实基础；而行政管理体制改革将行政服务延伸到“神经末梢”的村（居），一方面让社区（行政）服务中心为村（居）委会行政“减负”，为其回归社区自治和服务创造条件，另一方面也极大程度方便村（居）民不出社区办事，促使城乡公共服务均衡发展。他说，下一步，南海将继续深化“政经分离”改革，以此坚决“捍卫基层”。

【编者按】

基层改革牵一发而动全身。南海“政经分离”农村体制综合改革在短短一年多时间里，就吸引党国英、郑永年、尹韵公、郑杭生、周超“三农”、政改、党建、社会学领域的多位权威专家专程前来调研，也正是因为南海改革引出了一系列改革：基层党建创新、行政管理体制改革、社会管理创新等等。借着这些顶尖专家密集前往南海调研之机，本报先后约请了其中五位专家，就南海之行的所见、所闻、所感、所思撰写专题评论。以南海为样本，从这些专家对南海新一轮农村改革的评析中，或可窥见当下中国基层改革的紧迫性、可行性与全局意义。政经分离：深化改革捍卫基层的关键一步

中国社会科学院农村发展研究所 党国英

笔者近几年多次到佛山市南海区农村调研，逐步对南海区农村改革中推行的“政经分离”制度的深意有了认识。整个珠三角地区农村改革与发展面临新的形势，全国其他与珠三角相类似的经济发达地区也一样。在新的历史时期，南海以政经分离改革起步，开始了农村改革新的破冰之旅。

一、“政经分离”改革在新时期的基础性意义

南海过去创造了“股份经济社”的集体经济组织形式，也创立了集体资产交易平台。在国家部署的一系列农村改革工作中，比如农村税费改革、城乡一体化改革，南海区都领先于全国许多农村地区。

但是，从总体上看，和珠三角乃至全国其他经济发达地区一样，南海的农村社会经济体制仍然不适应发展的需要，尚待通过深化改革破解诸多深刻矛盾或难题，包括如何实现村居集体经济二次转型、实现城乡公共服务均等化、实现城乡社区管理重构，以及实现社区政治运行的科学化。佛山市委常委、南海区委书记邓伟根将以上四方面的任务称为南海区通过深化改革必须予以破解的“四大难题”，并以此实现“捍卫基层”。笔者以为，这个看法抓住了要害。

改革的切入点在哪里？南海区选择“政经分离”为改革的突破口。以上四方面问题的焦点是公共领域与私权领域相互交叉、重叠，公权在私权领域不当渗透，私权运行又分割公权运行的统一性，结果既妨碍了私权运行的效率，又破坏了公权运行的公正性，使社会管理 无法兼顾“效率、公平和稳定”这三大社会治理的基本目标。因此，改革的切入点必须是将公共管理与经济运行的边界划分清楚，使公权与私权各司其职。所以，笔者以为“政经分离”这一改革举措是南海乃至全国微观社会经济基础深化改革的关键一步。

二、集体产权制度改革是农村全面改革的核心

“政经分离”制度奠定以后，进一步破解四大改革难题将提上日程，其中，集体产权制度改革是最大的难题，也是决定其他三方面改革成败的关键所在。

传统集体经济在一定历史时期有其政治上的优越性。但在市场经济条件下，传统集体经济的弊端日益明显，其中最突出的问题是：

（一）公权不当干预私权。在传统集体经济系统中，公权按科层制的集权原则或少数服从多数的票决原则直接处置资产，例如，农民土地承包权不仅在官方的政策表述中被看作农民的财产权，更在经济分析中被看作“私人物品”，但在法律规定中，也在实践中，常常由公权处置。这种私权自由受公权干预的现实，是引起农村社会冲突的重要原因之一。

（二）公权覆盖私权后，放大了集体经济成员权合理性“无解”的难题。社区公共品的分配限于社区成员，而社区成员的资格如何确定，其合理性事实上是“无解”的。一旦在社区成员间分配的不只是公共品，例如珠三角地区广泛存在的社区分红，一个社区的成员就一定会计较本社区成员的数量变化。珠三角等地常见的出嫁女保留成员权等等问题，至今在困扰各地方政府。

（三）公共品分配与私人物品分配交织在一起，既造成了私人物品分配的平均主义，又破坏了公共品分配的普惠原则，产生了分配的“双重扭曲”。在珠三角地区，我们看到总有集体社员反对外来人口享受社区的公共品，造成社区公共生活的封闭性和本地原住民与外来人口之间的裂痕。

其他主要问题还体现在：传统集体经济的公权扩展结构造成广泛的“无责任负债”现象，进而产生“分红刚性”，成为珠三角地区集体经济负债的基本原因；传统集体经济存在一种“内部人控制”自增强机制，在传统集体经济越是强大的社区，家族控制公权运作的特征越是明显，最突出地反映了内部人控制的自增强机制；在集体产权制度下，公权运行原则支配了具有私权属性的经济活动，使经济运行无法给市场经济中最为重要的“企业家精神”提供发挥作用的平台。

以上问题不解决，珠三角地区的经济乃至社会就会麻烦不断。破解这个难题是当务之急。解决问题的办法是有的，而真正的制约是思想不解放，陈旧的观念仍然在束缚着我们。

三、解放思想，更新观念

过去倡导解放思想多年，在理论上对传统集体经济的认识没有突破。笔者认为，需要在理论上澄清的有三个方面，下面做扼要讨论。

第一，要分清土地资产公共性与私人性两种属性，公共性问题通常需要公权处置，但私权的维护要靠权利的自由行使；公权应尽量避免干预私权行使。

第二，要区别集体经济与集体产权，不能在二者之间划等号。集体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”，例如，社区道路、社区宗教设施等等，这种集体产权不能等同于集体经济。从理论上说，集体产权有其存在的根据，甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同，它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权，但不需要集体经济。集体产权具有合理性，并不等于集体经济具有合理性，这个新理念需要树立起来。

第三，要正确认识公有制内涵。笔者赞成社会主义社会的产权结构应包括公有制，甚至可以说公有制应占主导地位。农村集体经济资产主要是土地。笔者主张在土地产权关系上要重新认识“公有制”的内涵。其一，国家对公共性极强的土地可以实行国民共同拥有，建立土地的国家所有制；其二，国家对其他土地的使用进行用途管制和规划约束，用税收杠杆对其“公共性”导致的成本和收益进行调节，也是土地公有制的实现形式，而不必对这些土地直接建立国家所有制；其三，公有土地的使用权也可以“物权化”，成为公民的财产。国家要像保护类似农民的私人存款一样去保护他们的土地财产权。

解决传统集体经济问题的根本出路，是彻底与目前这种集体经济切割开来，在适当范围里保留集体产权，树立全新的公有制为主导的观念。更深入的改革需要一整套细致的操作办法，本文在此不展开讨论。南海改革化“三输”为“三赢”

中国人民大学一级教授、中国社会学会名誉会长 郑杭生

南海在改革开放之后的迅速崛起，得益于集体经济的繁荣。上世纪90年代，当全国人民还在“分产到户”之时，南海就以“土地入股”投资方式解决了土地承包责任制下的分散经营问题，将个体家庭耕种的土地重新集中于村、组集体经营，在农田上建起一座座工业厂房。集体化经营模式为南海带来了巨大的财富。财富既带来繁荣，也带来利益分化、冲突，带来社会矛盾多发、突发。特别是原来基层党组织、经济组织和自治组织捆绑在一起的“政经混合”的管理模式，不能适应“利益主体多元化、利益诉求复杂化、利益冲突显性化”的新形势，并且对基层党组织、经济组织和自治组织三个组织自身，对政治、经济和社会三个领域都造成了损害。这种损害可以用三个短语来表达：被束缚的集体经济、被绑架的公共服务和需捍卫的基层运行。

被束缚的集体经济指，南海区的集体经济主要依靠集体经济组织经济社、经联社来运营和管理，而集体经济组织又完全受命于村组的行政领导，它们受到专业化程度低、管理低效、集体经济的资本化程度低的限制，集体盈利中的很大一部分用于集体分红，而不是形成一定的资本储备。行政领导与经济决策者的“一肩挑”造成集体经济的发展受制于村庄治理，经济缺乏发展后劲。

被绑架的公共服务指，“政经混合”模式必然是“重管理轻服务”，公共服务意识淡薄，职能弱化，覆盖范围狭隘。一旦谁掌握了村庄的治理权，就同时也掌握了经济控制权，各种权力的重叠累加容易膨胀管理者的权力欲望，使其忽视最根本的服务理念。需捍卫的基层运行指，南海农村经济总量大，党组织、自治组织和经济组织捆绑在一起，一旦出现问题将会同时受到冲击，很容易导致基层组织运营瘫痪，以至于当地提出“捍卫基层”的口号。在政经不分离的情况下，不管当地的建设做得多好，只要有利益纠纷，问题都会被直接归咎到党组织、自治组织，极大损害其威信。

如何改变上述基层党组织、经济组织和自治组织的“三输”为“三赢”？出路就是农村管理体制综合改革，实行“政经分离”，南海区的实践主要是这样三步：

第一步是促使经济组织和行政组织的脱钩，实现二者的分化和相对独立。明确了村委会是农村群众的自治组织，而农村经济组织是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的隶属关系。

第二步，在改良和完善原有组织制度的基础上，南海区的农村体制改革进一步将经济发展与公共服务相分离，改变了原有经济组织“绑架”自治组织和基层党组织的现状。一方面将公共事务从经济中解放出来，为公共服务和社会发展提供更多空间和力量；另一方面为集体经济发展松绑，激活存量，促使其集中力量实现进一步的发展与飞跃。

第三步，“政经分离”以后，南海的基层管理重新确定了工作中心，将发展重点从经济方面转向社会管理和公共服务上。首先，南海明确了行政组织的主要职能是强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，它们已经从混合体制下所有事务“一把抓”过渡到以 社会管理和公共服务为核心目标的专门化组织，能够更好地集中力量关注公共服务的质量。南海广泛建设社区服务中心正是广泛、深入、大力发展公共服务的显著体现。同时，南海还动员和集合社会力量，大力培养社会性、服务性和公益性组织的协调发展，培育一切有利于社会管理和公共服务的力量。

总之，南海“政经分离”这一农村体制的创新性改革，改变了原有政经不分的混合管理体制，通过重新建立起两个自上而下的组织体系，将行政与经济独立开来，实现了两者组织上的脱钩。同时，“政经分离”促使过去交叉而相互束缚的集体经济和公共事务平稳分化，在专业化和专门化的组织领导下，减负的集体经济和松绑的公共事务都焕发活力，获得了更多发展机遇。以此为契机，南海敏锐而果敢地转移工作重心，集中优势资源，发动社会力量，以民生为本，以服务为中心，南海进入促进社会的全面进步和人民生活水平的切实提高的全新战略阶段。南海“政经分离”的经验，以自己的创新性，也为整个“中国经验”贡献了自己的一份。

立足基层，厘清政府、市场、社会三者关系

华南理工大学公共政策研究院 郑永年 周超

南海在中国的改革开放中占有重要一席位置。广东的改革开放在中国先行一步，而顺德和南海等地又在广东先行一步。改革的这个定位，南海人一直牢牢把握着。2011年1月，南海在全区范围内启动“村改居” 工程，拉开了新一轮农村体制综合改革的序幕。在村改 居的基础上，南海又实施了“政经分离”的改革，标志着南海的农村体制改革已闯入了深水区。其中，“政经分离”是一个大创新。南海新一轮农村改革的成就在于其体制改革，已从多方面为广东和国家提供了宝贵的经验。

第一是围绕土地问题来深化农村的经济改革和社会建设。上世纪八十年代实行的农村家庭土地承包制使得中国农村生产力大解放，南海现在所看到的城镇化和这一波改革分不开。但是，很多年来，农村的改革遇到了瓶颈。如何深化改革？南海经验表明，下一波农村劳动生产力的再解放，关键仍然在土地。农村的可持续发展取决于两个要素，一是规模经济，二是城乡的整合和统筹。这两方面都和土地有关。南海处于城乡之间，农民从土地获得了可观的利益。但如果土地制度改革不能深化，可持续发展就会成为问题。南海新一轮农村体制综合改革，目的就在于破解上个世纪90年代南海农村土地股份制改革后凸显的经济社会发展瓶颈问题，打破“政经合一”的旧体制。这套大胆的改革方案，围绕土地权益，政府通过明确产权、固化权益，降低流转成本、加强监督，引导市场化改制,推动专业化运作等方面进一步深化改革。所有这些转变的目标是在保护农民权益的前提下，破解城乡“二元”治理的难题，实现“城乡统筹”发展，为农村“松绑”。

第二是农村的制度建设。中国基层组织主要包括党组织、自治组织和经济组织等。尽管这些组织已经到位，但绝对不是说改革已经完成。南海所进行的制度性改革要点有二，一是继续深化所有这些领域的制度建设，二是理顺这些主要组织之间的关系。其中农村的“政经 分离”是典型性创新。农村经济的发展，特别是围绕着土地的经济发展，在为农村带来了巨大的利益的同时也经常成为基层腐败的根源。当“政经合一”的时候，腐败成为必然。道理很简单，因为在这样的情况下，没有人和机构可以监督权力，往往是有权的人和机构自己监督自己，或者左手监督右手。实现两者分离意味着基层组织向监管型组织、规制型组织转型。这样，一方面各种组织可以专业化，另一方面达成权力的分散和制衡。

第三是深化发展农村党支部的作用。村（居）基层实行自治并不是说执政党不需要管理基层了。基层的稳定影响到整个国家的稳定。但基层自治要求基层党组织的转型，职能的转型和责任的转型。南海的经验表明，党组织是基层各方面改革的主体和领导者。尽管“政经分离”改革有助于约束党组织的权力。但这种改革是符合党组织的长远利益的。在南海，基层党组织的功能和责任是要提供公共服务。提供公共服务主要表现在两个方面。一是提供农村本身的公共服务，二是承接由政府提供的公务服务。由此，村（居）党组织可以成为政府服务深入农村的有效制度机制。

第四是社会组织的培植和发展。加强社会建设和创新社会管理，构建一个与市场经济体制相匹配的社会管理体制，解决广东经济社会发展过程中 “一条腿长，一条腿短”的突出问题。社会组织的培育和发展是广东社会建设的重点内容，用汪洋书记的话讲就是：“凡是社会组织‘接得住、管得好’的事，都交给他们”。南海也像广东其他地方一样，大力扶持和培育社会组织。南海所进行的制度性改革试 图立足基层，厘清政府、市场、社会之间的关系，理顺基层党组织、自治组织和经济组织三类主要组织之间的关系，在此基础上构建以村（居）党组织为核心、自治组织为主体、社区服务中心为平台、经济组织为支撑、群团组织为辅助、公众参与为主导的共建共享基层治理机制，积极扶持社会组织发展、拓宽社会组织发展空间、提升社会组织服务能力，规范社会组织监管的创新举措，进一步深化各方面的制度建设。这方面，南海经验表明，新兴社会组织的发展和现有组织（党组织、村民委员会和经济组织）的壮大并不矛盾，二者是互相促进的。新兴组织的产生和发展为现存组织提供了压力，也提供了改革的动力。

南海所面临的问题也是广东甚至整个中国农村所面临的问题，因此南海改革不仅仅是广东的样本，也可以为国家的改革作一个典范。南海人需要继续努力。

创新党建，捍卫基层

——南海农村改革的炫目亮色

中国社科院中国特色社会主义理论体系研究中心主任、博导 尹韵公

大概国人从来都是这样认为，广东珠三角地区于我国的改革开放而言，不仅在地理上而且在思想上均处于前沿地带；即使在改革开放进入深水区以后的当下，珠三角地区仍然是当仁不让地充当着斩关劈隘的夺路先锋。今天，当我们考察位于珠三角腹地的南海这方热土时，果然又见它显现炫目亮色。

这抹亮色的精彩之处就在于：通过实施“政经分离”的新举措，南海成功地破解了珠三角地区如何加强和创新基层党组织建设及其定位这个重大党建难题，以此捍卫基层社会的稳定运行。

改革向来是一步一步往前推进的。昨天是合理的存在，今天则可能成为改革的对象。南海的改革历程也是如此。曾几何时，以村一级党组织、村自治组织和村级集体经济组织合为“三位一体”的政经合一，曾被认为是珠三角地区的南海亮色。然而，随着改革步伐的前进，人们感到政经合一所带来的矛盾和问题越来越多、越来越大，甚至阻碍生产力的发展和解放。用当地同志的形象比喻来说，就是集体经济组织“绑架”了党组织和自治组织。人们需要用新亮色代替已经褪去的旧亮色。

要闯过改革开放的深水区，加快前进步伐，就必须将过去显灵而现在失灵的政经合一，毅然决然地改变为政经分离。应该说，南海区决定实施“政经分离”这一重大的崭新举措，是经过大量调查和深入研究后而作出的熟策。他们坚定地认为，不论是过去还是现在，改革的主导者始终是基层党组织，因此，必须把不断强化居于领导核心地位的基层党组织建设放在新一轮改革重大突破的首要位置。

一方面，南海区正确地认识到：在整个改革开放的进程中，基层党组织充分发挥了坚强战斗堡垒作用，广大基层党员干部勇当改革的组织者、实践者和宣传者，成为改革的“领头羊”；然而，另一方面，也要清醒地注意到：我国正处于社会转型时期，基层党组织建设不可避免地会带来诸多问题。如少数基层党组织发展党员存在“近亲繁 殖”、“家族支部”等不良现象；基层党组织负责人“一身三挑”，政治责任和经济责任混淆不清，失去有效监督，容易产生腐败等等。在充分权衡利弊得失之后，南海区已经痛感实施政经分离，乃是不得不为之举、不能不为之举，大局所逼且大势所趋！

经过一年多的运行结果来看，实施“政经分离”，至少有两大好处：一是基层党组织实现了从经济运行管理者变为经济活动监督者的角色转换。过去多年实践已经证明，基层党组织过多地参与经济活动，不但妨碍了应有功能的作用发挥，而且党政不分、政经不分，极易发生暗箱操作和贪腐行为等问题。实施“政经分离”，最重要的一条就是，党支书不得担任经济组织负责人，将基层党组织从容易引发经济利益矛盾的经济组织中剥离出来，使党组织、经济组织和自治组织各归其位、各司其职。这样就釜底抽薪，从制度的根本上杜绝了基层党组织负责人违规操作经济活动的可能，也铲除了发生群体性闹事的可能，以此实现当地提出的“捍卫基层”的战略目标。

二是基层党组织实现了从单纯的领导者变为既是领导者更是服务者的角色转换。南海区普遍建立健全了党员（代表）工作室、党员志愿服务、党员干部家访等联系群众、服务群众的工作机制，他们还把国外的一些好做法也运用到服务群众的工作之中，赢得了群众的普遍欢迎和信任。目前，南海已基本形成了以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的基层治理新格局。

总之，这二大角色转换的定位，最终是有利于执政党的执政能力建设，尤其是有利于提升基层党组织的执政能力和执政水平，捍卫了基层的稳定运行。当然，南海的“政经分离”还有继续探索的空间，譬如珠三角地区普遍存在的外来工大大多于本地人口，且外来务工人员中党员身份普遍隐蔽而未被激活的问题，现在仍未找到有效的突破路径。他们已经意识到这个问题，并正在积极寻找解决办法。如果他们在这个问题上也获得重大突破，那么珠三角地区的基层党组织建设必将实现质的飞跃，那必将是南海人民给共和国的又一重大贡献。

第二篇：广东南海农村改革“政经分离”引高度关注

广东南海农村改革“政经分离”引高度关注 2012年09月10日 11:00

来源：南方日报

核心提示

30年前，历史曾选择农村改革作为中国改革的先导者；30年后，农村改革再次出发，能否成就中国改革的又一番事业？新的历史是最好的注脚。

在农村改革这一命题面前，一直敢为人先的南海再次扮演探路先锋的角色。上世纪90年代，南海曾在全国率先开启农村土地股份合作制改革。而今，新一轮的农村改革探索得以重启。与此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政经分离”破解上世纪90年代以来的农村体制弊端，为基层中国破题。

南海此次“政经分离”改革将村（居）自治组织和集体经济组织分离运作，形成村（居）党组织回归党建主业，村（居）委会主任专做服务，“社长”主抓经济，基层三类组织各归其位、各司其职的新格局。“政经分离”不仅避免了基层经济组织继续“绑架”自治组织，也使得基层党组织从具体经济事务中解脱出来，得以专心抓好基层政权建设和回归服务本职。

实施近两年来，“政经分离”改革吸引了国内多个权威专家密集前来考察：近日，中国“三农”专家党国英、知名党建专家尹韵公等前来调研；稍早前，中国问题专家郑永年、社会学大师级学者陆学艺、郑杭生，以及知名农村问题专家温铁军等，也曾前往南海考察。

南海农村改革为什么如此吸引关注，又为广东和中国改革开启了怎样的探索？

8月18日上午，佛山市南海区丹灶镇石联社区居委会，一见到中国社科院知名“三农”专家党国英，石联社区党总支部书记冯竞昌便热情上前迎接。这是一年多时间里，党国英第二次到南海专门调研农村改革。

让党国英惊讶的是，作为南海“政经分离”第一村的丹灶石联，仅用一年多时间，便实现了从“政经混合”到“政经分离”，基层三类组织各归其位的蜕变：

村（居）党组织回归基层党建主业，自治组织（村居委会）回归社会管理和服务职能，集体经济组织（经联社、经济社）回归集体资产经营管理职能。原先存在多年的书记、主任、社长“一肩挑”局面已成历史。

而在党国英、尹韵公、郑永年、郑杭生等学者看来，此举更具深意之处在于，从“政经分离”这一小切口入手，南海农村体制综合改革已为基层改革启动了“四大破题”——为社会建设重构主体基础、重构基层自治格局破题；为统筹城乡公共服务破题；为基层党组织回归党建主业和服务本源，为执政党夯实执政之基破题；为集体经济市场化转型改革破题。

实际上，专家调研团前往考察的4个站点：丹灶石联、罗村务庄、大沥凤池和大沥河东，正暗合这“四大破题”。专家走过的这一考察路径，正是南海期望多层并进、先行闯出的一条综合体制改革之路。

第一站：丹灶石联看“分离”

格局之变：书记主任社长各归其位

在此前农村“三位一体”（书记、主任、社长“一肩挑”）的体制下，一批在“乡村能人”带领下的珠三角农村走上了“先富”之路。但“政经混合”所引发的乡村贪腐、权责不清等弊端，也日益凸显。“政经分离”由此进入农村改革者的视野。以南海区丹灶镇石联社区为起点，南海农村体制综合改革的大幕就此拉开。

走进丹灶石联，原来的村委会，已经变成了石联社区居委会。这一变化，源于去年年初启动的南海“政经分离”农村体制综合改革。

2011年1月25日，丹灶石联新一届居委会班子选出，成为南海启动农村体制综合改革后首个“村改居”的居委会班子。其后，石联村委会和石联村民的称谓成为历史，取而代之的是石联社区居委会和石联居民。

作为南海“政经分离”第一村，丹灶石联的变化，远不限于村委会名字和村民身份的变化。丹灶镇党委委员、石联社区党总支部书记冯竞昌说：“„政经分离‟后，投诉和矛盾基本没有了，这是最有效的。”

关于基层矛盾问题，党国英颇为熟悉，“农村多数纠纷都是跟集体经济有关系的利益问题，比如分红、福利的矛盾，还有村里土地、物业出租方面的矛盾。”

实际上，此前的“政经混合”体制下，类似矛盾甚至冲突，在包括丹灶石联在内的南海农村乃至珠三角农村都不鲜见。如同冯竞昌所说：“假如又做村委会主任，又做经联社社长，经济搞不好分红就上不去，村民肯定不愿意，逼着主任要跑项目、弄票子，原本的自治反而成为次要的事了。”

这显然与村（居）自治的初衷相背离。同时，书记、主任、社长“一肩挑”的模式，也使得农村权力高度集中、监管乏力，容易引发利息寻租的“暗箱操作”。2009年，因为不满村干部违规操控村里土地开发，南海某村就曾爆出村民与村干部的激烈冲突，最终，村干部在质疑声中黯然下台。

若不破解这一问题，流弊积重的村居基层，很可能成为诱发基层失控的“定时炸弹”。为此，南海启动了“政经分离”农村体制综合改革。从2011年初开始，目前南海所有的农村社区均已实现“政经分离”。伴随而来的，则是基层农村治理和发展机制的进一步理顺，以及农村矛盾的减少。

这引起了调研专家的强烈兴趣：逐利之争的乡村矛盾到底如何减少？

按照南海“政经分离”制度设计，作为农村自治组织的村（居）委会与村集体经济组织的经联社分离运作，村（居）委会主任不得兼任经联社社长。石联社区居委会主任冯国贰说，目前他专责石联社区自治和服务等事项，石联经联社社长则由年轻的潘智朗当选，由其专门负责石联集体经济的运营和管理。“村长管自治、社长抓经济”的分权治理格局就此形成。

“经联社不是我一个人说了算，就算有人想搞暗箱操作也没机会。”潘智朗说，实行“政经分离”后，石联有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支部审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，“镇里和村里对财务监管平台24小时监管，支取村里的钱有一点不对劲就会被叫停。”

“以前集体经济和财务运作不透明，村民不明白，出点什么问题村官也很难解释清楚，现在都是公开、透明操作，村民肯定放心得多。”冯竞昌说，“政经分离”既让村民明白，也还了村官“清白”。

第二站：罗村务庄探“自治”

均等服务：对异地务工者不再“内外有别”

从“乡村工业”发家，包括南海农村在内的众多珠三角农村，有一个较为普遍的现象：即异地务工者多过甚至远超过本地人口。这对农村改革中关于社区自治和公共服务提出了更高要求。在这方面，以罗村街道务庄社区为代表的南海基层，开始了新一轮的探索。

“„政经分离‟理清了基层各个组织的关系，这个方向是对的，但要考虑更多的事。”在前往南海调研时，中国问题专家郑永年、社会学家郑杭生等专家就表达了对社区自治和公共服务方面的兴趣。

专家的兴趣，源于中国基层选举生态的一个新变化：按照新的《中华人民共和国村民委员会组织法》，居住一年以上的流动人员，可在当地参与自治组织选举。对于很多异地务工者超过本地人口的珠三角农村而言，这很可能给社区自治和公共服务带来颠覆性的影响。

罗村务庄社区党总支部书记、居委会主任叶登才表达了类似的想法：“务庄常住户籍人口才4200多人，异地务工者有10000多人，如果居住一年以上的外来人员都参加（居委会）选举，本地人不一定能选得上（居委会）主任，即便还是本地人当选，异地务工者将来对服务的要求肯定也会越来越高。”

类似这样异地务工者超出本地户籍人口的现象，在南海经济较为发达的农村很普遍。在此前农村“福利”与身份直接挂钩的情况下，股份分红、福利保障等均限于本村股东，而村内公共设施和公共服务亦“内外有别”。在南海打工两年多的湖南人小章就曾向记者抱怨：“村里人靠分红和出租（房屋），一个月随便都一两千的收入，我们累死累活也才这么多，村里的活动室也是村里人在用，挺不公平的。”

为了破解这一问题，务庄在农村改革选择以“社区参理事会”为突破口。

“„政经分离‟让自治组织回归自治，实际上基层社区就是需要更好的自治，实现自我管理、自我服务。”叶登才介绍，务庄社区于2010年6月成立社区和谐共建理事会，吸纳社区干部、居民代表、企业代表、各行业精英共同参与管理。

“社区理事会相当于社区的„小政协‟。”叶登才向调研专家介绍说，社区理事会是参与社区建设、管理和发展重大事项的民间组织，主要承担协商、议事和监督职能。为了发挥更专业的议事作用，社区理事会内部还划分为社会工作委员会、经济发展委员会、社区关爱帮扶服务部等5个机构。

近日，全省首个社区文化发展委员会也在罗村务庄社区揭牌成立，该委员会首批吸纳了14个企业成员单位，这些成员单位的外来务工人员，可以通过企业申请其中的文化发展基金，用于文化活动等开展。而罗村的社区文体活动室也全部向异地务工者开放。

除了在公共服务方面争取不再“内外有别”，南海农村改革还在力争“城乡均衡”。目前包括务庄在内，南海所有村（居）均已建立社区行政服务中心，方便农村居民不出社区办理各类事项。近日，南海中心城区的4个农村小社区合并为大社区，政府还参考城市社区模式，为该社区内的环卫、市政等公共服务“埋单”，形成城市社区的公共服务供给模式。

郑永年对此表示肯定：“新的社会秩序正在这里产生。”

第三站：大沥凤池论“党建”

党建深化：借势“政经分离” 回归服务本职

“政经分离”后，有人担忧基层党组织不再直接掌控集体经济组织，其核心领导地位会否弱化？南海的答案是，“政经分离”使得基层党组织得以回归党建主业和服务本职，并由此确立“三务一监督”的职能主责，凸显其党务、政务、服务和监督职能，以此站在更高层面上统领基层各方资源，夯实执政之基。

“政经分离”后，党组织书记不再兼任经联社社长。有人疑虑：党组织不掌握经济大权，如何实现对集体经济的监管，以及对农村整体局面的掌控？走进大沥镇凤池社区，疑惑稍解。

在大沥凤池社区居委会一楼，党代表工作室赫然映入眼帘，门口详细公布了各位党员接访的时间安排。凤池社区党委书记曹应钧向前来调研的知名党建专家尹韵公介绍说：“改革后，南海以„三务一监督‟来强化党组织在村（居）基层的领导核心地位，包括夯实党务、落实政务、创新服务和健全监督。”

目前，该社区的党代表、人大代表、政协委员、“两委”干部、党员骨干等分期分批驻工作室与群众面谈，每周公开接访群众不少于1次。

为创新服务，该社区还成立党员志愿服务队，定期深入社区，为群众提供各种服务。“活动中，我们要求党员佩戴党徽等标志，表明身份。以前，群众都不知道党员在哪里，在干什么，现在通过党员亮明身份、开展志愿服务，明显加强了和群众的联系。”曹应钧说。

目前，南海区共有此类的党员志愿服务队496支，党员志愿者31000多名，开展服务时数近18万小时，服务群众近50万人次。为了让党员服务更加专业，南海还在培养一批“党员社工”，并以社会组织为依托，为村（居）民提供专业服务。

在南海的改革设计中，村（居）党组织通过领导支持自治组织（村委会、居委会），以社区服务中心为平台，强化基层政务服务。其目标直指：力争在2014年换届时让村（居）党委（总支）书记与村（居）委会主任的交叉任职率要达到90%以上。

借势“政经分离”，南海还将原来的村（居）党支部全部升格为党总支，其中18个还成立社区党委。“升格之后，村（居）党组织才可以站在更高的层面全方位统筹各方资源，服务社群。”南海区委组织部有关负责人说。

今年5月，南海区提出，全区经联社年内将全面建立党支部，条件成熟的经济社可以建立党支部，并探索纳入“两新”组织管理。目前，该区2255个集体经济组织有1358个建立党支部，占60.2%，党组织已经延伸到了南海基层治理的“神经末梢”。

在村（居）党组织“三务一监督”的主责定位下，一个以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理新格局逐步形成。

“„三务一监督‟的职能定位很有针对性。”中国社科院中国特色社会主义研究中心主任尹韵公在凤池社区调研时指出，“政经分离”后，南海基层党组织的领导核心作用不仅没有弱化，反而得到更加强化。可以说，通过实施“政经分离”，南海成功地破解了珠三角地区如何加强和创新基层党组织建设及其定位这个重大党建难题。

第四站：大沥河东议“集体”

集体经济转型：探索市场化改造之道

无论是社员股东分红和福利保障，还是公共建设和服务开展，抑或再发展的投资，都离不开村（居）集体经济的运作。而要拥有支撑这些事项的“财力”，村（居）集体经济组织还得摆脱集体属性的限制，实行“公司化”改造，与市场经济完全接轨。在大沥镇河东，相关的探索已然开启。

来到大沥河东，党国英遇到了他年纪最大的“学生”——大沥河东社区党委书记刘绍芬，也再次调研了他极为关心的集体经济改革。

在此前前往南海农村调研时，党国英便已结识刘绍芬，两人更是在农村改革方面有过深入交流。“目前大沥河东的几级集体经济组织已经全部实行公司化运作”，刘绍芬向党国英介绍，河东此前有三级集体经济，包括村（居）一级的经联社，村小组一级的经济社，生产队分别成立的较为小型的经济社，“总共是19个经济社，现在还多了一级经济，就是后来新成立的公司。”

为何要组建新的公司？河东经联社社长何活明介绍，集体土地主要集中于经济社一级，因为经济社数量多，所以土地较为零散，很难在招商中招到大的项目，为了跨组（村小组）开发、集约经营，河东由各经济社根据各自土地的比重入股组建新的公司，并由经联社牵头组成董事会运作，对整个公司的开发进行投入，共担风险、共负盈亏，其分成比例则为村（居）40%，村小组10%，生产队50%。

“公司进行了工商注册，依法纳税。”何活明表示，河东的经联社和19个经济社虽然没有工商登记，但也依法纳税，只是新组建的公司更符合现代企业的运作模式，实行独立核算、自负盈亏。

这种整合土地集约经营带来的直接利益时，集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。数据显示，河东社区去年社员股东人均分红已近万元，部分村社员股东人均分红超万元，社员股东还可享受二次医疗报销等多项福利保障。

大沥河东是专家调研的最后一站，实际上，在这里所进行的集体经济市场化改造，也是南海改革的“下一站”。

佛山市委常委、南海区委书记邓伟根表示，大沥河东经联社实际上已经在公司化改造上走出了第一步，“政经分离”下的集体经济如何向市场化、专业化迈进，村（居）集体经济能否探索二次转型改制，将是南海深化农村体制综合改革的重头戏。届时，集体经济的“三级所有，队为基础”的传统体制也许会得以终结。

党国英也建议，在集体经济组织探索公司化运营的基础上，还可探索建立股权交易平台，适度开放股权交易，以建立股份社的自由进退机制。

对话

南海区委书记邓伟根对话调研专家——

深化“政经分离”

坚决捍卫基层

“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权，南海系列改革的核心就是捍卫基层。”近日，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根与来访的权威专家考察团进行了一次深入对话。他表示，“政经分离”改革是一篇大文章，希望以一个小切口，为基层改革破解“四大命题”，即为执政党强化执政之基破题；为社会建设重构主体基础、村居自治回归与重构破题；为集体经济市场化改革破题；为统筹城乡公共服务破题。

按照南海系列改革之举，可以梳理出这样一条脉络：立足基层，通过农村体制综合改革和党建创新，破解基层农村各种体制弊端，探索农村集体经济二次转型，以消减村（居）矛盾、强化执政之基；通过培育社区社会组织等基层社会管理创新举措，为基层村（居）回归自治、社会建设重构主体基础夯实基础；而行政管理体制改革将行政服务延伸到“神经末梢”的村（居），一方面让社区（行政）服务中心为村（居）委会行政“减负”，为其回归社区自治和服务创造条件，另一方面也极大程度方便村（居）民不出社区办事，促使城乡公共服务均衡发展。他说，下一步，南海将继续深化“政经分离”改革，以此坚决“捍卫基层”。

第三篇：关注群众利益诉求 破解征地拆迁难题

信息需求（5）

关注群众利益诉求 破解征地拆迁难题

因征地和拆迁问题引发的群众的利益诉求，正在成为困扰丰镇市经济建设和社会稳定的瓶颈之一，已经引起社会各界的普遍关注。广大群众强烈希望能尽快解决这一问题。

一、当前征地和拆迁群众利益诉求的主要特点

（一）从诉求的形式看，以信访为主，而且层级、总量和规模都呈上升趋势。与以往相比，群众反映利益诉求的渠道逐步趋于以信访为主，而且现阶段无论层级、总量还是规模都呈上升均势。一方面，大多数群众认为市、县、乡联系相对紧密，官官相卫，不利于诉求的解决。有的即使全部按政策解决到位了，也怀疑有折扣、有截留，更倾向到省或中央机构反映诉求。另一方面，层次、规模的逐渐上升，是由其客观影响相对较大的实际所决定的。随着网络影响的扩大，通过网上反映利益诉求也有增长趋势。

（二）从诉求的内容看，主要集中在对补偿标准不满意、利益分配不公和要求惩处腐败等方面。普遍认为现行的补偿标准过低，没有充分考虑到物价上涨、通货膨胀等因素，对土地作为群众生活、生存保障的重要性估计不足。利益分配不公的诉求，主要集中在同村不同价、同地同物不同价方面。比如综合区片地价的实施，按地类的等级实行补偿，同村不同类的地，补偿标准就不同。同一块地，又因被征的时间不同，获取的补偿也不同。对于腐败问题的反映，多数是以征地拆迁为机会，反映村组干部涉地或者经济问题，以引起上级关注。

（三）从诉求的对象看，以相对弱势的群体为主。在农村，主要是一些年龄偏大、文化程度不高、缺乏劳动技能的农民。土地是他们赖以生存的本钱，是能够活下去的支撑。一旦失地，对未来生存和生活的担忧前所未有。在城市区，主要是一些打工没人要、经营无门路、办厂缺本钱、生活少保障的贫困户。经济条件较差，生活质量不高，居所是他们拥有的最现实、最宝贵的财富，征地拆迁带来的恐惧同样极大。

（四）从诉求解决的效果看，群众的不满意度越来越大。最关键的问题在群众对补偿的预期无法得到满足，也有个别基层信访工作者作风和态度的影响，导致群众不满意。这样，就出现了“群众不信任基层—到上级部门—批转基层办理—群众不信任基层”的怪圈，群众解决诉求的成本加大，时间拉长，不满意度也越来越大。

二、当前征地和拆迁群众利益诉求局面形成的原因

（一）最根本的原因是群众的诉求没有得到合理解决

群众的所有利益诉求，不管是在县本级，还是到更高层级，其出发点都在于对未来生活保障的高度担忧。土地被征用后，农民失去了土地这一最基本的生活保障。政策规定的补偿标准偏低，农民因自身条件所限，在征地后又很难找到合适的工作，多数人会产生“没有土地生活就没了保障”的恐慌。这种恐慌有对未来生活成本加大、生活水平下降的恐慌，有对“一次性赔偿用不了多长时间”的恐慌，有对物价不断上涨、钱不顶钱用的现实的恐慌，更多的是对养老问题的恐慌。而且到目前为止，失地农民的保障问题，在具体操作过程中，一直缺乏具体的政策依据。现在多数地方采取的纳入低保、协调就业等政策，因为不存在比农民失地前的生活水平明显提高的可能性而缺乏吸引力。

同样，城镇居民的担心与恐惧也是在于对现实生活水平下降，对未来处境的恐惧。所以，虽然各级党委、政府对此问题一直高度重视和关注，但广大群众仍然无法消除利益受损的不平衡，无法消除对未来的担忧和恐惧，必然产生反映利益诉求的内在要求。

（二）基层工作存在薄弱环节是另一个重要因素

1.对群众的利益诉求考虑不够充分。对于征地拆迁工作，特别是国家、省市的重点工程项目，或者是上级统一部署的阶段性重点工作，比如高速路建设、产业集聚区建设、司法系统建设、旧城改造等，相关部门把“上级”和“重点工作”做为挡箭牌，以“时间紧，任务重”为理由，不愿意深入群众，认真做好宣传、疏导工作，对群众的利益诉求关注不够、解释不透、反映不及时。这样，就导致群众对补偿工作不信任、有怨言，产生对抗情绪。

2.部门合作出现脱节，导致群众利益受损。因为征地拆迁工作涉及部门多、政策规定多，而且情况复杂，需要所有关联部门齐心协力才能使群众利益得到较好的保障。而在实际工作中，有个别部门从自身利益出发，截留、挪用群众补偿资金，导致群众的利益受损，给整个工作带来被动。有的单位，因为不是牵头单位而放松对工作的要求，参与协调的工作人员政策不熟悉、工作主动性差，全凭牵头单位推推动动，甚至故意“踢皮球”，使补偿方案出现漏洞，工作链出现脱节，导致群众利益受损，而且诉求解决的难度加大，使矛盾积存、恶化。

3.个别基层信访工作人员存在畏难情绪。因为所有的征地拆迁都涉及“个人问题”，而且涉及人员多、情况复杂、影响深远，问题处理起来难度较大，所以一些工作人员不愿管、无力管。个别工作人员既怕得罪群众，又怕得罪相关部门，就采取简单的工作方法，推诿应付。有的能躲就躲，能拖就拖，不解决，不上报；有的实行责任转嫁，让群众到相关部门咨询或者反映；有的干脆说自己不是领导，不敢表态，让群众直接找领导。久而久之，群众认为到基层反映诉求根本没用，以后干脆直接找领导或者到更高层级反映。

4.基层无法及时解决群众的部分利益诉求。随着分工的进一步细化，部门规定越来越多，相应的规章也越来越细。作为基层信访人员，对涉及群众利益诉求的政策规定存在很多盲区，在初次接待中对群众“诉求能不能解决”、“多长时间能解决”等问题无法给予肯定的答复。如果到信访人员提供的职能部门反映诉求遭到拒绝，群众就会彻底失去在基层解决诉求的信心，并将诉求无法得到解决的原因归结于没有见到更大的官，没有引起足够的重视。更重要的是，以后这些群众及其周围的群众根本不愿意再到基层信访部门反映问题，或者只是去简单履行一个程序，一旦诉求没有得到当场解决，直接到上一级部门反映。

因为各种因素的作用，目前不少群众对基层信访工作持否定态度，对在基层解决利益诉求失去信心和耐心。解决这个问题的办法只有一个，那就是在每一项征地拆迁工作开始初期，就充分考虑群众的利益诉求，扎扎实实的落到实处，不留隐患，不留后遗症。

（三）一些非正常因素为群众到高层级部门反映利益诉求起到了助推作用。

1.对信访工作的不断强化趋势给群众一些信号误导。通过到高层级反映诉求，一些令人痛心的冤假错案得到了解决，并在现实中起到了较强的示范效应，在相当程度上，对到高层级部门反映诉求、对面见上级领导反

映诉求起到了导向作用，并以连锁反应的方式吸引了更多的有利益诉求的意愿者加入、模仿。

2.“特事特办”给部分群众一些信号误导。对于一些重点工作或中心工作，相关部门为急于完成任务而对个别利益诉求特事特办，尤其是对一些超出政策规定的诉求不按原则处理，过分满足要求，对少数人存在认知偏执的利益诉求起到了助推作用。

四、影响群众利益诉求及时解决的难点

综合以上分析，我认为，对于群众的合理诉求，随着基层相关部门责任的进一步明确、工作人员素质的进一步提高，一定能够得到及时、合理、满意的解决。目前最主要的是又好又快的解决现阶段的群众利益诉求问题，尽快消除基层信访无用、官官相卫等认识误区，同时，尽快引导群众走依法维权道路，促进相关部门提升依法执政水平。就更好的解决群众的利益诉求来说，目前还存在以下三个难点：

（一）经济发展与稳定工作的统筹协调。基层具有工作任务重、难度大、范围广、人员少等特点，而行政工作被放在了首位，再加之领导干部的提拔作用和现行的政绩考核机制问题，部分领导将思想放在了如何抓经济、促发展上，淡化了基层信访工作的重要性。虽然信访工作实行了一票否决，各级领导也日益重视，但目前最主要的工作方法还是“有访接访”，处臵群众利益诉求的方法单一，工作积极性和主动性不够。

（二）群众意愿与政策规定的一致性。一是大部分征地拆迁群众希望不是一次性买断，而是实现长期收益，使未来的生活有更强、更有力、更好的保障。现行的补偿政策没有依据，更没有现成的经验可以借鉴。二是农地转化成工业用地或城镇用地后，市值上升空间巨大，有时达到几倍、几十倍，群众心理不平衡。三是当前政策补偿标准考虑的只是农地资源的经济价值部分，但这仅仅是土地总价值中的很小一部分，做为生产要素的升值空间和社会保障价值确实没有体现在内，从而损害了广大群众的利益。

（三）现行法规个别规定的冲突。一是中央规定，异地信访案件，由案发地负责解决问题，户口所在地负责稳定。这一规定在实际操作中的难度很大。案发地不解决问题，群众的利益诉求就不会停止。二是信访考核内部规定的逐级上访考核制度与国家信访条例没有规定百姓不能越级上访的矛盾，使基层产生“怕越级上访”的心理，促使百姓更加偏重于越级表达利益诉求。

（四）依法行政工作与现实存在的不和谐。一是对于上级限时、过急、要求特办的个别事项，一边催进度，一边催稳定。二是有些问题，法院已经判决生效，但因为当事人对判决结果不满意而再次表达利益诉求，领导指示“想办法解决，解决不了做好稳控”，不变通解决无法稳控，变通解决则与依法行政的规定相悖。

我们认为，信访工作的作用日益突出，是有多方面原因的，最大的一个原因在于，我们的依法行政水平处于弱势和劣势，执法部门工作有漏洞，依法维权氛围不浓，群众依法维权意识淡薄。彻底解决群众疲于通过信访反映利益诉求，除了努力做好群众诉求问题处臵工作外，很有必要把引导群众依法维权、加大违规执法惩处力度摆上重要的议事日程。