71155论文陈泰雷-闫杰—土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例

第一篇：71155论文陈泰雷-闫杰—土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例

土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例

摘 要

随着我国经济体制和经济增长方式的转变,土地使用方式和管理方式也在发生转变,集约用地逐步成为一种新的用地观念,各地纷纷建立土地储备制度,以达到规范土地市场、支持国有企业改革、营造公开、公平、公正的市场和投资环境等目的。在实际运行过程中,土地收储出让为政府控制土地一级市场的开发及供应总量、主导土地市场、管理城市建设用地做出了贡献。本文以埇桥区为例分析了土地收储出让对经济的影响。

关键词：土地收储 出让 经济 影响

第一章 绪论

1.1 研究背景

在中国特殊的土地所有权和土地收储出让措施下，地方政府是城市土地一级市场的垄断供给者，同时土地收储出让收入是地方财政的重要来源之一。近年来，许多城市房价和地价快速上涨，地方政府的土地收储出让行为成为争议的焦点之一，日益引起社会各界的关注。

1.2 研究意义

在这一现实背景下，本文结合当前措施特点和中国城市化、工业化的发展路径，构建研究地方政府土地收储出让行为对市场经济影响机，这对于揭示地方政府土地收储出让行为的内在逻辑和市场影响效果，分析这些机制在中国城市化和工业化进程中的客观作用及可持续性，有较重要的理论和实践意义。

1.3 文献综述

国内外学者对土地储备进行了大量的研究，主要集中在土地储备的内涵、模式、风险等几个主要方面，这些研究成果为我国建立土地储备制度打下了坚实的基础，为土地储备制度的实践提供了保证。然而，在纵览国内外学者对土地储备的研究成果后，我们可以发现大部分研究都是重实证而轻理论，未能形成一个关于土地储备的全方位理论体系。在实际工作中，如果没有理论体系的指引，对土地储备制度就不可能会有正确且深入的认识，实践中所遇到的困境也就无从解决。同时，我国对土地储备的模式和制度的研究主要是照搬国外政府主导型土地储备制度的相关理论与实践经验，对在我国的特殊国情下的土地储备制度没有深刻的认识和预判，对当前形势下土地储备制度中一味强调政府主导而使行政干预

过强、市场机制不健全等问题也缺乏深入的研究和讨论。

1.4研究思路及技术路线 1.5研究框架和方法

第二章 土地收储出让的相关理论

2.1 土地收储含义

目前，学术界对土地储备的内涵并没有非常统一的认识。一般来说，所谓的土地储备就是指各地政府及土地行政主管部分根据城市规划，在一定的法律赋予的权限内依照法定程序，对闲置土地的土地使用权进行收回、收购或征用，并对已收储的土地进行平整与前期开发，根据需求向社会出让的行为。土地储备一般包括三个阶段，分别是土地收购阶段、土地储备及开发阶段、土地出让阶段。其中，土地收购阶段主要包括收购国有土地、征用集体土地、回收闲置土地以及进行土地置换等内容；土地储备与开发主要是指对已收购土地的统一规划、拆迁、建设配套设施和开发的行为；土地出让就是指将已完成前期开发整理的土地的使用权按相应的规划出让，具体来说可以分为非经营性土地的出让和经营性土地的出让，非经营性土地的出让主要是划拨，经营性土地则主要采取招标、挂牌、拍卖的方式进行出让。土地储备的主要目的有四个：稳定土地市场、盘活存量用地、增加财政收入、保障用地需求。

2.2 土地出让含义

在本文中，土地出让是指国有土地使用权的出让。按照《城镇国有土地使用权出让和出让暂行条例》（1990）的规定，土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖的方式。国土资源部于 2002 年 5 月 9 日和 2004 年 3 月 18 日分别颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资发〔2002〕11 号）和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71 号），规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式供应；2007 年，国土资源部会同监察部又出台了《工业用地招标拍卖挂牌出让措施有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78 号），对工业用地实行招拍挂措施。但在现实操作过程中，由于监管等方面的问题，仍有部分经营性土地以协议方式进行出让。

2.3 土地收储出让的作用

2.3.1 提高土地储备带来的社会效益与经济效益

我国建立土地储备出让措施的主要目的就是抑制土地市场投机行为，为土地市场“降温”，维持市场的稳定，在稳定的基础上实现土地价值的最大化实现，改善国民福利。目前，我国的土地市场高烧不退，土地的成交价节节攀升，“地王”层出不穷。飙高的土地价格跟我国土地储备出让中的“土地财政”导向有着直接的关联，政府在设计土地储备出让措施的并未考虑到土地市场的理性需求，而是单纯追求经济价值最大化：一方面压低价格，以“公共利益”的名义收储土地，另一方面又以目前明显过热的土地市场价格为标准将土地以拍卖的形式出让。这样一来，土地市场的价格机制被进一步扭曲，加重了土地市场过热的程度。而开发商之所以敢用如此高的价格购买土地，那是因为地价最终还是会转移到普通民众的头上，这就变相增加了民众的经济负担，降低了国民的福利水平，带来了负面的社会效益。而引入市场机制的改革意在重塑市场的价格机制，让土地的收储与出让能够真正做到符合市场的理性需求，通过合理的界定土地收储与出让的价格内涵，让土地储备出让措施能够真正成为土地价格的稳定器而不是推高土地价格的助推器。

2.3.2切实提高存量土地的利用效率

土地是具有外部性的，任何一块地的开发、建设、经营都是会对周围环境及附近的民众造成影响。而由于资本只会考虑私人成本而忽视社会成本，市场无法实现资源的最优配置。所以，政府介入土地市场，通过将土地储备出让起来，统一出让是有必要的。然而，要实现这个目的就必须做到两点，一是要掌握一定规模的存量土地，二是要合理安排土地的出让计划。目前，我国存量土地出让计划的安排缺乏对市场的整体考虑，造成了资源的浪费，使原本就十分紧张的供需矛盾进一步激化。以 埇桥区为例，在新规划的新城中，政府为了更多的追求经济利益，政府在计划出让的住宅用地时将每个地块划分的很小，而起拍价却非常高，这样一来就迫使开发商必须提高容积率来盈利，这样做不但没达到集约用地的目的，反而影响了土地开发的效果，也变相的给高烧不退的土地市场继续升温；而在 埇桥区的一块具有良好地理位置及开发条件的地块，规划也是将其作为商住用地，然而这个地块目前由于上级政府指令而被划拨出去用于建设纪念园，这时又完全不考虑这种配置是否合理，是否符合规划要求和土地经济价值实现的需求。这种现象产生的直接原因是土地储备出让措施中的出让环节主要考虑的不是一块地的市场价值、规划安排和它会造成的外部性影响，而是首先考虑是否符合上级政府的意图，而依据政府的意志来进行资源配置又并不能保证效率的最大化，最终造成了存量土地利用效率低下。引入市场机制可以让土地的储备与出让计划更加合理和科学，通过市场的供需现状来判断所需要储备和出让的土地位置及其规模，有效促进土地的合理、集约、有效率的利用。

第三章 土地收储出让措施对地方经济干预的途径

3.1 土地收储措施对地方经济的影响途径

3.1.1 市场主导型

市场主导型的土地储备措施主要体现的是市场的作用，一般出现在经济较为发达，非公资本活跃的地区，我国最典型的市场主导型土地储备措施就在上海。上海的地价昂贵，土地资源的供求矛盾突出；而且上海作为我国经济发展的中心，市场竞争意识强、资本流动活跃，因此上海市在设计土地储备措施时就突出了以市场为主导力量的思路，期望能够充分发挥市场配置土地资源的作用。具体来说，土地储备机构收储土地的主要方式是协商，主要涉及土地价格与土地收益分成两个方面；在双方就价格方面达成一致协议后，土地储备机构支付土地收购款，到相关部门办理过户手续，并对土地进行拆迁和平整的前期工作；在完成土地整理与开发后，土地储备机构会根据规划要求和市场需求，有选择性地将已收储的土地进行出让；出让主要采用的也是协议方式，储备机构根据开发商的水平资质进行选择后，双方进行平等协商，达成一致后办理土地出让手续即可。3.1.2 政府主导型

纵览全国各地的土地储备措施，目前最为流行且能够让各地政府接受的模式是政府主导型的土地储备措施。其主要的特点是体现了土地储备过程中的行政强制力。具体来说，土地储备机构能够代表政府对由政府行政法规规定的收储范围内的土地进行强制性的收储，并对收储的土地进行统一的拆迁、整理、开发和出让。在整个土地储备过程中，政府的主导性得到了明显的体现，在政府主导的基础上充分考虑市场机制，实现行政主导与市场机制的结合。目前全国大多数地区的土地储备措施都属于行政主导型，最典型的代表是杭州市的土地储备措施。杭州市与上海的实际情况不同，执行土地储备职能的机构有两个部分组成，分别是起领导作用的，负责计划、协调和监督的土地收购储备委员会和负责具体业务运作的土地储备中心组成，并规定所有的存量土地必须经土地储备机构的收储后方可出让。由此可见，如此复杂和庞大的土地储备体系，有且只有在政府的领导下才能够正常的运行。

3.1.3政府市场混合型

所谓政府市场混合型土地储备措施，实际上就是一种折中模式，最典型的就是武汉市的土地整理储备措施。武汉市土地储备措施的特点是在政府依靠市场机制的基础上对土地储备工作进行行政指导，同时土地储备机构对国有土地资产以作价出资入股的方式尽心管理。武汉市的土地储备机构成立于 1999 年，叫做“土地储备整理供应中心”，它的机构设置与政府主导型土地储备机构相差无几，也就是多了一个管理国有土地资产的职能。然而武汉市在土地收储的阶段采取的并不是完全的强制收储，而是实行了更为灵活的交易许可措施和优先购买权结合的土地收储方式，将行政主导与市场机制较好的结合到了一起。

3.2 土地出让措施对地方经济的影响途径

一是地方政府能够从农民手中低价征得土地，并以高于征地费用的价格出让，即土地批租能力的形成，其背后的事实是土地市场的不完全竞争和土地财政的形成;二是政治晋升激励等促使地方政府成为生产型政府，从而使其出让土地的行为有利于经济增长，这背后的事实是土地财政的强化!所以，土地出让价格与经济增长的因果关系实际上与中国的土地措施“地方政府的土地出让行为高度相关!虽然土地批租与地方政府最优行为的匹配在一定时期内有利于中国的经济增长。3.3 综合措施

3.3.1要合理科学的界定出让价格

一味追求较高的土地成交价是目前一个比较严重的问题，由于经营性土地强制采用招标、挂牌、拍卖的形式出让，而以上形式都是价高者得的规则模式，而起拍价相比于收储价又订得过高，这样的直接结果就是土地储备机构哄抬地价，间接导致房地产市场价格抬升，影响土地资源的正常配置和普通民众的生活，鼓励了土地投机。在决定出让价格时，土地储备机构必须对当前的土地市场进行了解和预测，包括市场的需求量、不同结构用地之间的平衡等因素，充分考虑土地市场的长期平衡和对民众生活的影响，不要为了短期利益而损害了长远价值。

3.3.2掌握相当规模的存量土地，合理调配市场供求

目前，我国的城镇化程度不断提高，加上近几年城市占地规模不断扩张，大搞开发区、新区、景区、地铁建设，造成了存量用地规模大幅度缩水，使土地储备机构对市场调节的能力大大降低。因此，要在制定土地出让计划前对当前土地市场的供需状况进行详细的调研。在严格遵守土地规划的前提下，土地储备机构应当通过市场的实际情况来制定详细的且科学的年度出让计划，保证土地市场的

顺利运行，客观上保证土地储备机构对土地市场的宏观调控能力。

第四章 土地收储出让措施在市场中的应用

4.1土地收储出让措施在不同措施中对经济影响的特点

4.1.1增加地方财政收入

土地出让金一部分被用作城市基础设施支出或者进行开发区建设投资的启动资金；一部分被用作其他的诸如农业建设支出；一部分被用于其他支出来弥补预算内财政支出的不足。总之，土地出让金收入增加了地方财政收入，而土地出让金支出作为专项资金，直接用于经济建设支出，推动经济增长。4.1.2带动建筑业等相关产业的发展

出让的土地作为土地要素，投入到市场，参与经济建设，一方面通过市场作用机制，土地直接用于房地产开发，带动建筑业等相关产业的发展直接带来经济增长。

4.1.3推动地方工业化的进程

通过行政手段，协议低价出让土地，引入工业企业，推动地方工业化的进程，促进劳动力转移，进而推动城市化。因此，土地作为一种要素，地方政府以低价作为诱饵，既能够招商引资，引入工业企业，又能够以土地作为抵押，进行直接融资，为房地产业的发展和基础设施的建设提供资金支撑。经营土地的利润驱使，以及绩效考核的GDP导向，使得地方政府有强大地动力出让土地

4.2土地收储出让措施在市场中应用的原则

4.2.1针对性原则

土地储备机制运行所产生的效益是很多方面,包括生态、经济、社会等各方面,因此在对其运行效果进行时,主要考虑其实施所产生的重要作用能体现土地储备效果的指标体系。4.2.2综合性与主导性原则

体现土地储备机制运行效果的社会、经济指标很多。应该全面获取各方面的资

料和数据，但在特定件下，各项因素对土地储备机制的运行效果所带来的影大小各有不同，所以必须在综合分析的基础上找出影响土地储备机制运行效果的主导因素，对其中最具有代表性的因素进行深入研究，以使应用的准确性得到保证。4.2.3动态性原则

土地储备机制运行效益的实现是一个目标，同时也是一个具体实施的过程，必须在时间的洗礼下才能得到充分的反映，这就决定了土地储备机制应用效果应具有一定的动态性。

第五章 土地收储出让措施在埇桥区的应用

5.1埇桥区近几年采用土地收储出让措施调控市场的效果

埇桥区把经营土地作为经营城市的核心内容,坚持用市场方式运作土地,探索土地资产运营新机制’最大限度地发挥职能作用,在土地资产的经营与管理、重点项目建设、融资和队伍建设等方面取得了一定的成绩’为埇桥区城市建设和经济发展发挥了一定的作用。2001-2014年,埇桥区土地收购储备中心通过一手抓土地“统一收储权”,对城市规划区范围内经营性国有土地实施统一储备;一手抓土地“统一供应权”,对规划区范围内的国有用地,特别是经营性用地统一由县政府通过拍卖或挂牌公开出让供应市场,逐步建立起了 “产权明晰、规则完善、调控有效、运行规范”的土地资源配置新机制,以市场机制配置土地资源的范围明显加大,土地市场秩序进一步规范。

5.1.1大力实施企业退城进园及旧城改造项目、加快存量土地开发

为建设大城关,改善城区环境,按照县政府的决策部署,埇桥区土地收购储备中心大力实施企业退城进园及旧城改造项目,包括正大生化、华瑞化工、生物绿康等大企业退城进园改造项目,共收储土地约600亩。对位于城西物资片区、搬运公司法院片区旧城改造项目等企事业单位进行收储,如:埇桥区大众电影院、泓兴水利水电建筑工程有限公司、埇桥区交通运输公司、埇桥区人民法院(原法院办公楼)等,共收储土地约157亩。企业退城进园及旧城改造项目大大提高城市土地利用率,拓宽了土地储备的运作空间,缓解目前储备地来源不足问题。5.1.2加快新增土地收储出让,为城市发展预储空间

通过各种途径争取省国土厅支持,争取尽量多的储备地农转用手续能获得审

批。2009年至今,埇桥区共上报新增建设用地101宗,土地面积14289亩。5.1.3促进储备土地运作流转,及时回拢土地储备资金

埇桥区土地收购储备中心将及时运作出让储备地块’回拢储备资金’当作重中之重的工作来抓,加紧办理经营性储备地出让前期有关工作’进一步加大储备地的运营流转速度,并全力协助县财政局、县国土局做好土地出让金的及时回收人库工作。2009年以来,县土地收购储备中心共出让土地22宗604.87亩,取得土地出让收人92047万元。

5.1.4积极拓宽资金筹措渠道,为重点项目建设和土地收储出让运作提供资金保障

为了拓宽土地储备及项目建设资金来源渠道,埇桥区土地收购储备中心注重自身造血功能,在大力加强储备土地市场化运作的同时,除了争取财政配套资金外,还积极做好项目融资工作争取土地储备合作伙伴资金。储备中心注重做好与土地储备合作伙伴的协调沟通工作,争取土地储备合作伙伴的资金支持。2013年以来,埇桥区土地收购储备中心以圣农、正大等项目为重点建设项目,共筹得资金18500万元。这些资金的到位,为重点项目建设及土地储备工作的顺利开展提供强有力的资金保证,为支持项目建设起到了推进作用。

5.2埇桥区土地收储出让措施的对房地产的影响

土地储备出让通过出让土地来间接影响房地产市场, 土地储备出让通过出让土地直接影响土地的价格, 而土地价格又会通过成本构成传导到最终的住房价格中, 因此土地储备出让措施可以间接的影响房地产市场”在此需要特别指出的是, 在中国城市化进程加快的现阶段, 由于房地产市场可以认为是一个开放的市场, 其需求量是非常庞大的, 实施土地储备出让措施以后,兰州市的土地供应量受到一定程度的人为限制, 政府倾尽全力进行土地储备出让,但是仍然会出现土地的供给不能满足市场的需求的情况“土地的稀缺性增加,引起价格的上升,从而导致较高的土地价格预期, 再加上土地的保值性使得土地成为良好的投资品, 而对土地的投资主要表现在对商品房的投资上”从土地供求曲线来看, 若土地市场炒作气氛较浓, 就会使土地总体需求曲线右移, 引起房价较大幅度上涨“因此, 出台必要的措施来限制各类炒作行为, 对于当前房地产市场的健康、平稳发展具有重大的意义。

从根本上看, 土地储备出让措施是通过控制土地供应(包括土地供应量、土地供应结构和土地供应价格)来影响房地产市场的”土地储备出让措施通过决定土地供应量和土地供应结构进而影响房地产市场供应量和供应结构圈“土地供应总量对房地产市场和房价的影响主要是通过两条渠道来传导的:一是土地供应总量直接决定房地产产品的供应总量(理论上房地产供应量应等于土地供应量乘以规

划容积率), 进而影响房价;二是土地供应数量变动间接影响购房者对房价的预期, 进而影响当期购房需求”土地供应结构对房地产市场的影响也来自两个方面: 一是供应土地对应的房地产产品结构, 如别墅、公寓、普通住宅、经济适用房等;二是供应土地的区位分布“因此, 土地供应结构实际上决定了房地产市场上最终的产品结构,从而对不同物业类别的房地产供需平衡产生影响”简单地说, 如果土地储备出让和出让的中低价位土地供应太少, 那么在房地产市场上无论怎么调控供应结构都不能使供求关系实现均衡。

从理论上讲, 由于建立了土地储备出让措施, 城市政府垄断了土地市场,同时还直接掌握着一定量的储备土地, 能够强化政府对土地市场的调控能力“城市政府可以运用直接控制的储备土地,平抑城市土地市场的波动, 调控城市地价的合理水平, 进而促进城市房地产市场持续健康发展”但是, 前提是必须避免开发企业囤积土地, 如果开发企业囤积土地, 则政府仅仅通过调节土地投放难以实现调控房价的目标。

5.3埇桥区土地收储出让让措施对其他影响

5.3.1促进城市土地市场健康、规范发展

城市土地市场的不规范现象正是土地储备出让措施建立的主要原因, 因此,城市上地储备措施试图完善城市土地市场的运行机制和管理机制, 为市场提供充分的市场信息, 促进一级市场上土地需求者的公平、公开竞争, 杜绝不规范的交易行为“土地市场的波动对城市整体经济的运行和居民的生活具有十分重要的影响, 因此, 城市政府应具有调控土地市场的能力和手段, 当市场出现异常波动时, 采取必要而有效的措施,平稳市场。5.3.2为居民提供可负担的住房

目前, 我国已经取消了福利分房措施, 居民只能从房产市场上购买住宅、居者有其屋、是各级政府的施政目标之一,城市土地储备出让措施也应该以此作为目标之一, 保持城市地价特别是住宅地价的合理水平, 为居民提供可负担的住房。

5.3.3提高城市居民的生活质量

城市土地储备出让措施应能保证城市交通、绿地、基础设施和公共设施的用地, 使城市居民拥有畅通的交通系统、良好的基础设施和便利的公共设施。5.3.4增加财政收入

在我国, 城市土地属于国家所有, 城市土地实行有偿使用措施, 土地收入应成为政府财政收入的一种主要来源”但是, 自从城市土地使用措施改革以来,由于灰色市场的存在和政府官员的寻租行为, 致使大量应归国库的土地收入流失到个人和组织的手中"建立城市土地储备出让措施以后, 应使这部分收入成为财

政收入。

第六章 土地收储出让措施对埇桥区经济发展的影响

总结

土地收储出让的实施涉及到多方利益，是一个协调各方利益的过程。因此，一定要依法依规行事，不断提高土地收储出让服务水平，搞好部门协调，强化监督执法，破解融资难题，推动土地收储工工作迈上新台阶。

参考文献

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[3] 赵崇巍． 着力推进土地收购储备规范化管理． 科技与企业，2014，4（8）：26-27．

[4]郑思齐, 师展.“土地财政”下的土地和住房市场：对地方政府行为的分析.广东社会科学, 2011,2: 5-10.[5]周飞舟.分税制十年：措施及其影响.中国社会科学, 2006(6): 100-115.

第二篇：71155土地收储出让对经济的影响—以埇桥区为例

土地收储出让对经济的影响

—以埇桥区为例

摘 要

我国城市土地收储出让制度作为土地管理改革的新生事物，相关制度体系尚不完善。现行土地收储出让决策主要是经营性的经验决策，决策过程缺乏理论的指导，决策依据不足。然而，土地收储出让的运作成本高、风险大，近年来不少地方出现了土地收储出让收益倒挂的现象。因此，科学地确定土地收储出让的最佳时机、价格、最佳收购量、储备周期、供地时机和价格的实际要求迫切。本文以宿州市埇桥区为研究对象，主要论述了土地收储出让对经济的影响，首先论述了土地收储出让课题研究的背景及意义，然后论述了相关理论概述，然后分别从土地收储和出让两个方面分析了对经济的影响。对于土地收储出让的研究存在重要意义。

关键字：土地；收储；出让；经济

Abstract China's urban land purchasing and selling system as a new thing of land management reform, the related system is still not perfect.The current land purchasing and selling decision is the main decision-making management, decision making process of the lack of theoretical guidance and basis for decision making problems.However, the operation of land purchasing and selling high cost and risk, in recent years the land purchasing and selling income inversion phenomenon in many places.Therefore, scientifically determine the actual land purchasing and storage requirements of the best opportunity, the transfer price and the best quantity of purchase and reserve cycle, for time and price urgently.This paper take the Yongqiao District Suzhou city as the research object, focuses on the land purchasing and selling the impact on the economy, first discusses the background and significance of the land purchasing and selling of the research, and then discusses the overview of the relevant theory, and then from the two aspects of land purchasing and storage and transfer of the impact on the economy.Study on the land purchasing and selling the existence significance.Keywords: land transfer;economy;storage

目 录

一、土地收储出让课题研究背景及意义..................................4

二、土地收储出让理论概述............................................4

（一）土地收储的概述............................................4

（二）土地出让的概述............................................5

三、埇桥区土地收储出让现状分析......................................5

（一）埇桥区构建土地储备运作新模式..............................5

（二）埇桥区新土改，农村建设用地可依法流转......................6

四、宿州市埇桥区土地收储对经济的影响................................7

（一）土地收储增强对土地市场的宏观调控能力......................7

（二）筹备城建资金，推进城市化进程..............................7

（三）有效的规范了土地交易市场..................................7

五、宿州市埇桥区土地出让对经济的影响................................8

（一）土地出让为促进地方财政收入................................8

（二）土地出让存在不良的影响....................................8

六、总结............................................................9 参考文献...........................................................10

一、土地收储出让课题研究背景及意义

随着我国土地使用制度改革的不断深入和城市土地市场的发育，土地储备制度作为一种新型的城市土地管理制度，自1996年上海成立了我国第一家土地收购储备机构起，全国有250多个城市相继建立了各种各样的土地储备制度和机构，开始或准备实施自己的土地储备方案。我国土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果，在垄断土地一级市场，推进土地招、拍、挂的实施；实现土地资本良好运行，增加土地收益；推进城市拆迁、旧城改造；促进国企改革；盘活城市存量土地，加快城市化；调控房地产市场等多方面发挥着积极的作用。我国城市土地储备制度处于边运作、边摸索的过程，相关制度体系尚不完善。

20世纪八十年代后期，我国的城市土地使用开始由由无偿、无期限、无流动的状态向有偿、有期限、有流动的状态转变。1987年，深圳市首次出让城市土地，拉开了政府出让土地的序幕，随后各地方政府也开始仿效深圳出让土地，获取土地出让收益。1994年分税制改革，地方税收收入大部分上缴给中央政府，地方政府可支配财政收入大为减少，与此同时地方事权未减少，所需的财政开支也未压缩，特别是行政服务、社会保障及地方基础设施建设等对财政支出高度依赖，加大了地方政府的财政压力。入不敷出又无税收自主权的地方政府，只能发掘土地价值，高价出让土地获取土地出让金或者以低价土地作为优惠条件招商引资，以土地作为盘活地方经济的重要手段，既缓解了地方政府的财政压力，又能够吸引优秀企业，解决就业等问题。自此，各地方政府开始极力追求土地出让收入。

二、土地收储出让理论概述

（一）土地收储的概述

最狭义的土地储备，是指政府为将来公共设施使用，而在未需用之前预先取得土地，以确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施;狭义土地储备，是指政府在未需用地前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的一致的开发，以确保计划有效实施并引导都市合理发展的管理措施;广义土地储备，是指对都市成长、土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规模土地取得、管理及处分措施。我国城市土地储备的本意，是指已经出让的城市国有土地，因开发商或其他土地使用者继续开发利用有困难，由政府收回重新安排开发和使用;历史上划拨给国有、城市集体企业、单位或者个人使用的城市国有土地，因体制改革、经营状况、城市改造等原因，也需要政府收回整理和另行安排使用，并给原土地使用者以适当补偿。另外地方政府根据需要将依法收回的城市土地和已征收为城市发展的原属于农民集体所有的土地交由土地储备机构开发成熟后再由政府出让，也是可以的。然而国内对土地储备的概念，目前还没有统一的认识。

（二）土地出让的概述

我国的土地出让制度从最初的无偿、无期限逐步转向有偿、有期限，发展至今，己初步具有自身特色。可以概括为以下几个方面:土地出让是政府驱动型的。由于我国经济发展是政府主导型，政府通过制定经济发展规划勾勒出未来几年经济的发展方向。土地出让是政府垄断型的出让。土地出让中政策介入很明显。在国家层面，随着市场经济的发展，国家将土地供给作为宏观经济调控的重要手段，因此，许多经济调控政策都通过介入土地，影响土地出让来实现对经济的调控为发展本土经济。

土地出让是有偿出让，主要包括协议出让、招标、拍卖、挂牌出让等四种方式。其区别主要表现为土地出让价格的形成方式不同。协议出让土地是土地所有者与新的土地使用权人就该宗地的用地条件、出让金额等协商后达成协议签订合同。招标出让是土地所有者就所要出让使用权的宗地的实际情况与开发利用要求，发布邀标通知书或者招标公告，由具备相应条件的企业法人按照己定的要求投标，土地所有权人择优选择中标人。拍卖出让是出让方在约定的时间、地点，根据所要出让使用权的宗地的区位条件、面积、用途、使用年限，报出底价后，由具备相应资格的法人公开叫价竞标，价高者得。

三、埇桥区土地收储出让现状分析

（一）埇桥区构建土地储备运作新模式

从安徽省宿州市埇桥区国土资源局了解到，该局在全方位抓好土地储备工作的同时，构建土地收储新模式，实现了多项新突破。据悉，宿州局扩大土地储备规模，共投入资金51.93亿元，收储国有建设用地使用权223宗，面积14577亩，办理11宗598.3亩土地储备使用证，重点用于收储土地融资抵押，为城市建设用地提供了更大的发展空间。

宿迁市政府下发了《关于土地收储征迁包干经费及收储土地出让价款分成的意见》，实行收储一体、利益共享、风险共担的征迁经费包干和收益分配制度，充分发挥埇桥区政府及市属各开发园区管委会在土地收储征迁工作中的组织协调作用。土地储备运作模式的新突破既推动了旧城改造工作，又实现了土地节约集约利用和经济效益的双赢。同时，在土地融资工作中，宿州局通过与徽商银行、建设银行等五家银行积极对接，共获得土地储备融资项目8个，融资贷款7.7亿元，有效缓解土地收储资金压力，有力地推动重点项目和工程建设。

（二）埇桥区新土改，农村建设用地可依法流转

十八届三中全会闭幕当日，安徽版农村土地的改革方案随即受到关注。2013年11月12日，安徽省发布的一份《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》(下称《指导意见》)中透露，决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作。今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。这份《指导意见》被外界普遍解读为安徽省农村集体建设用地流转的正式开闸。最终使得土地流转信托的出现。

土地流转信托对实现农业的规模化、集约化、现代化经营具有重要意义，也被认为是信托行业在转型机遇期重点关注的发展方向之一。但因土地流转信托涉及政策不明、农民权益分配等问题，业内普遍认为土地流转信托目前大规模推广的条件尚不成熟。此外，土地流转信托还涉及政策、农民权益分配、土地质量的问题，在这些问题有有效地的解决方法之前，土地流转信托的大范围推广条件尚不成熟。

四、宿州市埇桥区土地收储对经济的影响

（一）土地收储增强对土地市场的宏观调控能力

宿州市埇桥区在建立土地储备制度之前，虽然我国的相关法律法规有规定，土地一级市场必须由政府垄断，但实际上政府并未完全做到，因为原有存量土地已划拨给各个企事业单位和房产公司，政府无法垄断。因此，炒卖地皮的现象较为普遍，土地的增值收益大量流失，导致政府对房地产开发失控。实行土地收购储备制度后，一方面对农地转为建设用地，由政府统一征收，进行初步统一开发后由国土部门统一出让，垄断了土地一级市场，另一方面，城市存量土地，利用率低或闲置的土地，改制企业的土地资产以后出让后2年未开发的土地，都可以回收到土地储备库，由土地储备中心依据城市规划发展和市场的需要，统一出让土地。这就宏观上掌握和控制了土地投放总量，强化了政府对土地市场的调控能力。

（二）筹备城建资金，推进城市化进程

土地收储是在市场经济体制下，把城市建设引入了市场机制，把市场经济中的经营意识、经营主体、经营方式扥多种要素引入城市建设，从土地收购储备、出让中获取收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项目中去，从宿州市埇桥区实施土地收储制度以来，紧紧在城区规划内收购储备土地共投入资金51.93亿元，收储国有建设用地使用权223宗，面积14577亩，办理11宗598.3亩土地储备使用证，重点用于收储土地融资抵押，为城市建设用地提供了更大的发展空间。

（三）有效的规范了土地交易市场

土地作为一种稀缺的不可再生资源，随着城市化进程的加快，城市规模的逐步扩大，土地资产的增值是一种必然的趋势。因此，政府垄断一级市场，规范市场行为抑制土地投机炒作，也是我国融入国际市场，没有土地收购储备制度的建立，就无法实现土地一级市场的垄断。只有把城市存量土地及利用效率低，出让2年未开发的土地收回到政府的土地储备库，才能抑制中间商的土地炒作，只有由政府土地部门对经营性土地统一挂牌出让拍卖，才能规范市场行为，创造平等、公平的竞争环境。通过土地储备与挂牌拍卖。减少腐败案件产生，加强国有土地资产管理，优化土地资产配置，规范了出让国有土地使用权行为。由于土地储备收购及其转让过程周期较短，风险性较小。土地储备机构出现以后，引起各金融机构广泛关注并主动向土地收购储备中心贷款，各家商业银行都介入土地储备，这推动了土地金融的发展，配合苏州市埇桥区进行企业改制，盘货企业存量土地资产，为企业改制筹措必要的资金，减轻了政府的压力和财政负担。

五、宿州市埇桥区土地出让对经济的影响

（一）土地出让为促进地方财政收入

土地出让，通过财政和市场两条路径来促进经济发展。具体来说，对于土地出让收益而言，埇桥区政府将土地出让金作为地方财政收入的一部分，纳入财政预算，作为埇桥区基础设施建设的启动资金，促进地方配套设施的完善，从而，为埇桥区政府招商引资及产业发展创造条件，土地出让收益对经济增长的促进作用是通过政府财政支出来实现的。对出让的土地要素，在出让之初由埇桥区政府根据经济发展的需要决定出让多少土地，规定各地的用途及容积率，然后公开信息，进入招拍挂出让环节。在出让环节中，市场发挥着重要作用，通过意愿购买，使土地价值得到最大程度的认可。被出让的土地要素作为固定资产投入参与到再生产中去，产生经济效益。

（二）土地出让存在不良的影响

毫无节制的出让土地，会带来一系列不良影响。一是我国当前依旧是较为粗放的经济增长，经济的集约化程度不够，经济增长在很大程度上依靠的是出让土地，以土地作为诱饵来拉动投资和经济增长，经济发展常以消耗土地资源为代价。二是地方财政收入依赖土地出让金，为增加埇桥区政府收入盲目占用农村集体土地，大量耕地被转化为建设用地，威胁到中国的粮食安全。第三，地农民的利益，可能导致其未来生活无着落土地出让金收益分配不均，极大损害了失，增加了下届政府的压力。在土地出让过程中，也可能存在官商勾结，土地资源低价出让使国有资产流失等问题。

由于埇桥区政府对土地出让拥有绝对的权力，为追逐GDP高速增长，地方政府无节制的供给城市土地，导致城市用地无序快速扩张。由于埇桥区国土资源具有资源的有限性及非再生性，导致仅靠出让土地获得收益来发展埇桥区城市经济的状况并不会持续太久。土地不可持续性供给必定会影响地方经济，导致财政收入不足或者经济发展动力不够。埇桥区城市土地的出让不是根据经济发展的需求有节奏的供应土地，而是根据埇桥区政府的要求供应土地，供给多少土地是政府说了算。如果对埇桥区地方政府出让土地的权力不加限制，不对土地要素的使用进行合理的规划，土地资源很快会低水平开发殆尽，到那时依靠土地促进经济发展的策略将会难以继续，地方政府因财政不足而难有大的作为，将会严重阻碍我国经济发展。

因此，有必要对埇桥区土地出让制度进行改革，以期能更长久的弥补地方财政不足及促进经济发展，同时减少埇桥区地方政府对土地收入的过度依赖，实现土地的集约化利用，促进经济的可持续发展及城市化进程的顺利进行。

六、总结

土地收储出让在我国发展的历史较短，它起源于20世纪80年代末90年代初，是为满足我国市场经济的发展需要而产生的。土地收储出让对我国经济发展有较大的影响，地方政府一方面将土地出让金纳入地方财政，完善基础设施建设，另一方面地方政府常以提供城市土地为条件，招商引资，吸引资本、劳动力，促进当地经济发展，本文以宿州市埇桥区为研究对象，主要论述了土地收储出让对经济的影响，首先论述了土地收储出让课题研究的背景及意义，然后论述了相关理论概述，然后分别从土地收储和出让两个方面分析了对经济的影响。对于土地收储出让的研究存在重要意义。

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