以广州金丝带特殊儿童家长互助中心为例探析政府对非营利组织管理缺失问题(初稿)

第一篇：以广州金丝带特殊儿童家长互助中心为例探析政府对非营利组织管理缺失问题(初稿)

以广州金丝带特殊儿童家长互助中心为例探析政府对非营

利组织管理缺失问题

[摘要]近年来，随着社会的不断进步，非营利组织也有了新的发展。尤其在经历了汶川地震后，非营利组织被社会大众所了解，其覆盖面广、灵活性强的特点被社会所赞赏。但在实际的发展过程中，非营利组织却面临这很多问题，其中最严重的是登记成立于免税资格认证两个方面。本文从非营利组织登记成立难与免税资格认证难，来展开研究，并通过之前在社会上掀起“非营利组织免税讨论”的“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”为例子，从中发现政府在非营利组织管理中的不足。结合法律、管理学、社会学等研究方式，对政府在管理过程中的不足提出建议。

[关键词]非营利组织；登记成立；免税资格；政府管理

目 录

一 研究综述..............................................3

（一）研究背景.........................................3

（二）研究意义........................................4

（三）文献综述........................................4 1 国内研究动态.....................................4 2 国外研究动态.....................................6

（四）研究方法........................................6

（五）创新............................................7 二 非营利组织概念........................................8 三 非营利组织成立与税制制约..............................9

（一）成立制约及其弊端.................................9

（二）免税制度制约及其弊端............................10 四 非营利组织成立与税制弊端产生的原因...................10 五 政府在非营利组织管理中存在的不足.....................12 六 改进政府在非营利组织工作的建议.......................14 总结....................................................15 参考文献：..............................................16

一 研究综述

（一）研究背景

随着中国社会的不断发展，社会组织自下而上也不断发展改革。这种发展改革是激动人心的。在2008年汶川地震中，众多的非政府、非营利性质的组织出现在救援前线，使得一度默默无闻的NGO、NPO开始为国人所了解，并各自吸引了一批新的力量。根据《中国慈善发展报告（2013）》数据显示，2012年全国共有49.2万社会组织，比2011年增长了3万个，就广东省而言，2012年共有依法登记成立的社会组织就有37333个。而近期十八届三中全会的召开和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称“《决定》”）中关于社会组织改革决定的提出，以及《广州市社会组织管理办法》（以下简称“《办法》”）的即将颁布，更为非营利组织的成立与发展提供了机遇。

根据大多数学者估计，我国社会组织数量应该在100万至150万之间。造成这种情况是因为现行的申请登记成立制度存在严重的制约——根据现有的《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。这里有两个条件不容忽视，一是需要有业务主管单位，二是要业务主管单位通过后才能到民政部（局）去申请。而在现实中很多业务主管部门为了避免麻烦，常常不愿接受挂靠，就算找到了业务主管部门，民政部门也有自由裁量权，可以拒绝申请，所以这使得很多草根NGO只能隐匿于市井之中，不仅使得这些公益 组织拿不到免税资格，更面临着被取缔的风险。

“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”（以下简称“金丝带”）前身为“广州市癌症患儿家长会”，成立于2006年6月30日，是由广州几家主要医院的十几名癌症患儿家长参与组建的民间互助组织，该组织与2011年10月正式注册并更名为现在的“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”。2012年，由于申请免税资格失败，他们在微博上发出“想要取得免税资格”、“急求资格取得指导”的求助信息，一时间引起国内各大媒体、学者的讨论和普通民众的关注。由于社会的广泛关注，使得金丝带在2013年5月底获得了免税资格。根据广州市民政局2014年1月8日对外公布的数据可得知，广州市自２０１２年５月起全面铺开社会组织直接登记，截至２０１３年底，共有社会组织５９６７个（含备案６９５个），实际登记数量比２０１２年增加了１１％。其中社会团体２６０５个、民办非企业单位３３５５个、非公募基金会７个。

因此，通过对金丝带的研究，对发现政府在非营利组织管理中存在哪些缺失有着重要的意义。

（二）研究意义

非营利组织发展不仅关系着学界领域对非营利组织完善的研究，更关系着我国和谐社会的构建。随着十八届三中全会的召开，非营利组织的发展越来越具备宏观和微观的机遇。加之十八届三中全会后，《决定》中有利于非营利组织改革决定的发布，更为社会组织的发展提供了机遇。目前学界对非营利的发展更多的集中于宏观方面，很少从某一个具体的非营利组织出发，以小见大，找出更切合实际的问题与解决办法。而欧美国家虽在非营利组织发展上有完善办法与措施，但我国的非营利组织发展从根本的发展土壤上就与欧美国家不同。鉴于此，本文选题以“金丝带”生存状况为例希望从中找出丰富非营利组织发展研究与实践。

（三）文献综述 1 国内研究动态 党和国家非常重视非营利组织的发展，特别在十八届三中全会后，对于中国社会的改革更加逐步向前推进。在《决定》中有关“慈善捐助的税收减免制度”、“公益慈善组织的注册问题”和“政府购买服务”等内容的涉及，给未来非营利组织的成立发展带来了新的机遇。《决定》中提出，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，成立时“直接依法申请登记”。而对于非营利组织税收问题，《决定》指出“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”从这两处决定中不难看出，中央对于改进非营利组织管理有着深远而又坚定的打算。

俞可平在《中国公民社会：概念、分类和制度环境》中指出非营利组织属于民间组织，因为民间组织是指“作为公民社会主体的民间组织,指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。” 民间组织具有：非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性。民间组织的这种特性极大的促进了社会的和谐发展，也为政府解决了诸多难以解决的问题。非营利组织也正是具有此种特性，其存在正是为了解决诸多政府涉及不到的社会范围做出了重大的贡献。文中指出我国现存的制度环境中存在着“宏观鼓励和微观制约”、“分级登记和双重管理”、“多头管理”和“制度剩余和制度匮乏”等问题，但没有具体分析成立制约因素中成立条件，而且对于税收这一重大问题也没有做出具体的说明。

国家税务总局政策法规司课题组的《非营利组织税收制度研究》中通过对各国税收政策做出比较发现我国 的非营利组织制度存在缺陷的表现在“税收征管严重失控”、“税收支出被滥用”、“捐赠扣除制度弊病严重”和现存财政政策“不能适应非营利组织商业化运作趋势的需要”。其文中也分析了存在这些问题的原因是：

（一）非营利组织组织社会功能越来越重要，在社会发展中对于政府不能涉及的领域都做出了突出贡献。而且非营利组织的自我意识逐渐增强，政治意见不断通过各种渠道发表，并引起了社会的广泛关注；

（二）课题组研究也发现我国现行的非营利组织税收制是1994年的产物。虽在近年又出台各种税收政策，但不难看出这些政策的框架和理念基 本没有脱离1994年的税收制度；

（三）我国经济体制改革不平衡，导致社会上出现“重物质，轻精神”的错误理念，这都不利于非营利组织的良好发展。本文通过对各国非营利组织的税收制度的切入，全面分析了我国非营利组织税收制度的不足和差距。但本文课题组成员单位为江苏省地税局、陕西省地税局、辽宁省地税局，并无广州市的情况，广州市近期对于《广州市社会组织管理办法（草案）》的意见征集引起了广州社会的关注。通过各方的讨论此项管理办法优惠的措施和存在的问题都逐渐凸显。本论文会结合《广州市社会组织管理办法（草案）》一同探讨我国非营利组织税收上的问题。

《草根公益组织发展的困境与对策——“沈阳青春志愿者”个案分析》中对于个别草根组织的研究找出制约草根组织发展的原因，其从非营利组织成立、社会认知度、资金和内部管理四个方面分析研究。其涉及面广，虽然分析研究已作出说明，但并没有对税收这一问题作出说明。

此外，还有熊倪《中国非营利组织管理制度研究》，刘值才《我国非营利组织税务筹划研究》和孟戈弋《非营利组织、非营利组织与中国法下概念之比较研究》等，都对我国政府在非营利组织管理中的缺失做出了不同层面的研究，但涉及之面要么太广泛，要么太局限。国外研究动态

在管理大师德鲁克看来，社会的发展依靠各个社会组织器官有效的发挥各自功能，才能使一个社会健康发展。而社会越复杂越需要非营利组织这种第三部门的支持，它为培养社会公民的责任感，培养和提升公民素质和维护社会秩序等方面起了很大的作用。

国外对非营利组织的研究早于我国。很多西方国家的非营利组织都已发展至相当成熟的阶段，理论支持与实际经验都到达非常深刻的层次。但由于实际社会情况不同，很多时候并不能简单的将西方国家的一套理论体系真正的用在中国非营利组织管理之上。

因此，本论文将从我国实际出发，找出具有中国特色的非营利组织管理与发展之路。

（四）研究方法 统计调查法。针对非营利组织发展问题涉及调查问卷，通过询问普通民众、“金丝带”中的志愿者、政府官员等，获得资料数据，以支持本文论据。

实地研究法。通过对“金丝带”实地考察，找出阻碍民间组织发展的根本原因。以提出更为实际的解决办法。

文献研究法。通过对既有的文献资料进行查阅，以发掘事实和证据。首先会通过图书馆查阅相关书籍，以完善基础理论框架。其次将会在中国知网中通过关键词搜索相关论文、期刊、杂志等，查找最新研究动态。最后，会通过网络大范围搜索，找到相关新闻报道，丰富本文论据。

综合研究法。非营利组织管理涉及的学科包括有：政治学、行政管理学、法学、社会学等诸多领域和视角。要想加强社会管理工作的科学性必须以多角度、多学科来考察。本文将以行政管理学为主，综合运用社会学、法学、政治学等角度讨论完善非营利组织管理工作的途径。

（五）创新

通过中国知网关键词“非营利组织管理缺失”搜索，在站内发现了15719条结果。但更多的是是以大型公益组织为研究对象或者是在社会大环境下谈论非营利组织管理缺失问题，并无发现有以草根组织为研究对象的研究。而通过对关键词“草根公益组织”的搜索，发现有2219条搜索结果，其中有针对某个草根公益组织为研究对象，但大多是通过对其的研究找到草根公益组织的发展困境，但其研究方向较大，是针对草根组织的生存大环境研究，并没有针对公益组织发展中的某一两个个关键制约因素来深入研究，提出政府管理缺失问题。

因此，本文的创新点在基于十八届三中全会后，党和国家创造了有利于社会组织发展的条件，加之《办法》即将颁布，从新的起点开始探讨非营利组织发展机遇。即针对了当前为大众关注的草根公益组织发展状况，又针对了其发展中的两个个关键制约因素——成立条件与税收，以小见大，以点带面，从这两个方面看出政府在管理中的缺失。二 非营利组织概念

伟大的管理学家德鲁克曾经认为，社会是一个复杂的有机体,各类组织是它的不同器官,只有这些器官有效地发挥各自的功能,一个社会才能健康长寿。知识社会需要发挥不同功能并能协调配合的三种器官或称三大部门:第一个部门是公共部门,即政府;第二个部门是私营部门,即企业;第三个部门就是非营利组织,或称为社会部门。作为二战后的产物，其出现是为了解决前两个部门所不能解决的问题——经济增长和社会需求不断增长，社会阶级矛盾突出。

非营利组织，美国财务会计准则委员会（FASB）将其定义为：“

（一）该实体从捐赠者处获得大量的资源，但捐赠者并不因此而要求得到同等或成比例的资金回报；

（二）该实体经营的目的不是为了获取利润；

（三）该实体不存在营利组织中的所有者权益问题”。从美国财务会计准则委员会的定义来看，非营利组织必须满足三个条件：

（一）资金来源是社会大众，社会大众不能从中获得利益；

（二）活动不是为了获取利益；

（三）组织不存在专一的所有者。

在我国著名学者、政治学家俞可平教授在其著作《中国公民社会：概念、分类与制度环境》中指出“非营利组织”概念突出了公民社会组织与企业和公司等市场组织的区别,但它容易模糊公民社会组织为了自身的生存从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界限①。俞可平教授认为，在当前中国环境下，对于“非营利组织”在从事活动时涉及的“有偿服务”容易被外界所误解，要准确定义界限，在当前环境下是一个很难的课题。

综合国内外研究学者的观点，我们将非营利组织定义为：不以营利为目的，活动资金来源于社会大众，收支盈余不属于某一个人或者组织，以解决政府部门与私营部门不能解决的问题而存在的组织。

“金丝带”是由广州几家主要医院的十几名癌症患儿家长参与组建的民间互助组织，旨在通过自己的亲身经历为新的癌症儿童及其家庭提供多种服务与帮助，尽最大的努力减轻癌症儿童及其家庭的痛苦。根据国家法律建立了“会员代表大会—理事会—监事会—总干事”的管理体系，其活动资金来 ① 俞可平：《中国公民社会：概念、分类和制度环境》，中国社会科学，2006年第1期，第110页 源更多的是依靠社会捐助，收支盈余只能从事于本组织活动开展，不能进行再分配以及投资。

三 非营利组织成立与税制制约

（一）成立制约及其弊端

在成立问题上，现今仍在施行的《社会组织管理条例》是建立在1998年之上的，根据《社会组织管理条例》对于成立登记的第九条规定：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备①。

而在第十条中对于成立具体条件做出了更为明确的指示，（一）有５０个以上的个人会员或者３０个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于５０个；

（二）有规范的名称和相应的组织机构；

（三）有固定的住所；

（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有１０万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有３万元以上活动资金；

（六）有独立承担民事责任的能力。社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样②。

在这当中可以看出，要成立登记社会组织限制颇多，第一个难题就是找到一家业务主管部门。虽然在十八届三中全会中通过的《决定》中明确提出了“创新社会治理体制、提高社会治理水平”以及《国务院机构改革和职能转变方案》中提出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”这四类社会组织，可在民政部门直接登记。但就现今的情况来看，所有的进程仍在推进中，并没有实质性进展。

因此，这些制度的滞后推行，会使得一些新成立的非营利组织面临无法 ① 中国民政部：《社会团体登记管理条例》，1998年10月25日国务院令第250号，第三章第九条 ② 中国民政部：《社会团体登记管理条例》，1998年10月25日国务院令第250号，第三章第十条 得到认证，不得不长期将活动“地下化”，而且在筹集资金上，很难被社会大众所认可，没有办法最终使得组织不得不解散，不能将公益活动进行下去。严重会使得社会一些弱势群体的利益在政府和私营两个部门失灵的情况下，进而失去可以依靠的非营利组织提供的帮扶，为社会安全带来隐患。

（二）免税制度制约及其弊端

本次案例研究的对象“金丝带”就遇到了“免税难的问题”。2012年12月，“金丝带”发微博寻求免税办法，引起社会广泛关注。《广州日报》、《南方都市报》等大媒体分别就相关情况刊登了《10万元救命?还是缴税? 民办非企业亟待免税优惠》、《草根公益组织微博急求免税良方》等报道，呼吁全社会都来关注草根NGO的免税问题。直到2013年5月27日，“金丝带”才被通知获得为期五年的非营利组织免税资格。

但通过实际调查发现，根据财税﹝2009﹞122号文，只有符合文中规定的捐赠、政府补助、会费、不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息等5项收入才免税，其他收入仍应按照企业所得税法规定缴纳企业所得税。也就是说即使企业通过了免税资格认定，也只有符合条件的那部分收入才可免税①。因此，已获得免税资格的非营利组织仍应依法办理企业所得税申报手续，分别列明免税收入和应纳税收入等信息。由此可见，对于“金丝带”来说，未来在具体活动盈余上，有可能仍会出现需要交纳税收的的状况。

因此，如果不能真正实现免税政策对于非营利组织来说，无疑是一种打击。通过对“金丝带”的走访了解，他们的负责人也表示自身筹集资金能力就弱，筹集的资金刚好仅够活动开销，并不能正真起到什么作用。这造成的弊端不仅仅是组织生存的问题，更多的是在于不能为更多的癌症儿童和家庭带来服务。

四 非营利组织成立与税制弊端产生的原因

通过研究发现，非营利组织之所以会面临这么多困境，有那么多弊端，是因为：

① 财税【2009】122号财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知(一)国家立法不完善。不论是《企业所得税法》，还是《社会组织管理条例》中都没有对非营利组织管理作出明确的规定或者限制。在很大程度上，造成了不同的人对法律条文的理解不同。使得在落实操作的开始阶段就产生不必要的麻烦——政府部门之间“踢皮球”。

(二)政府部门不作为。在我国，非营利组织要登记成立必须有业务主管单位。但在实际中，很多政府部门为了避免不必要的麻烦，尤其在经历了“郭美美事件”后，公益慈善事业饱受大众质疑。政府部门在接受非营利组织挂靠时，总会推卸责任，不愿承担起业务主管部门的责任。导致非营利组织不能正常开展活动以及拿到免税资格。

(三)社会缺乏了解。社会大众在对非营利组织的了解上仍有所欠缺。根据调查，有接近40%的人不了解非营利组织。这个在很大程度上，给非营利组织的资金筹集和活动开展，带来了困难。尤其是对于一些草根非营利组织来说，由于不能顺利登记成立，只能简单依靠自身周围了解情况的朋友或者企业来进行资助，但这并不是一种长远战略打算。草根非营利组织要发展，必须依靠社会的力量，让社会了解它，接受它，帮助那些处于社会边缘的弱势群体。

(四)机构设置缺乏合理性。这是当前中国非营利组织自身问题。由于中国非营利组织起步晚，在很多情况下都是依照国外的经验来进行具体的操作。但在当前中国特色社会主义下，国外的经验并不是万能的。因此，一些非营利组织简单采用国外经验是并不能在当前中国取得成效的。

(五)机构人员专业性不强。根据2013年10月发布的《广东社会工作发展现状调研报告》显示，我省社工 90%以上为80后的本科学历，平均从业时间约为2至4年，深圳等一些地方社工工作年限不足三年的占总数的93.3%。虽然社工的缺口很大，但是“新生力量”从事社工的意愿却不高①

；存在“区域分布不平衡”、“人才缺失”等问题。另有调查显示，广东省内高校中社工专业学生中仅有50%的人愿意在毕业后从事社工工作。这也造成了当前我国非营利组织中的人员只能凭借“经验”来处理非营利组织中的事务。

这些原因都是当前非营利组织普遍存在的问题,不可否认，正是这些原 ① 广东省社会社会工作师与中山大学社会学与人类学学院：《广东省社会工作发展现状调研报告》 因导致了政府在立法解释时，做出了限制的规定。但从另一个方面来看，造成非营利组织面临困境的原因更多的在于政府没有做好疏通引导的工作。下面本文将着重分析政府在非营利组织管理中存在的不足并针对不足提出改进建议。

五 政府在非营利组织管理中存在的不足

在与“金丝带”负责人交谈中，他们对于最近的《广州市社会组织管理办法（草案）》公开征求意见表示了强烈的兴趣，他们都希望广州市政府能加快立法解释，建立健全社会组织管理条例。当然他们最希望的还是国家能出台一部切实关注非营利组织的法律，将需要说明的问题说清楚，不要在存在“灰色地带”，不再仅仅是简单的条例解释。他们表示，他们需要的是真实有依据的法律条文来规范非营利组织，这样不仅有利于我国社会发展，更有利于中国非营利组织与世界接轨。但实际情况却与他们所期望的相差甚远，政府在非营利组织管理中存在的不足主要有以下几个方面：

(一)立法不完善。国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发【2013】22号文件）中关于2013年完成任务中第二十三条提出：对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构①。此项任务将会有民政部会同法制办负责。预计在2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，促进社会组织健康有序发展。通过网络搜索调查，就现今进展情况来看，并没有发现《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订有实际进展。

(二)立法解释不清晰。对于这个不足，我们可以通过《企业所得税法》以及之前引用的《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】122号）》和《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】123号）》来进一步发 ① 国务院：《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发【2013】22号文件），2013年完成任务，第二十三条 现问题。

首先，在《企业所得税法》中对于非营利组织中免税的条件并没有做明确解释，只凭“符合条件的非营利组织的收入”寥寥几字做出规定，使得社会上对这一条文的理解出现了两种情况，一是只要符合条件的非营利组织，其所有收入都属于免税范畴，二是免税必须是符合条件的非营利组织和符合条件的收入才能准予免税优惠。这两种观点在《企业所得税法实施条例》第八十五条中有一个比较明确的界定：企业所得税法第26条第四项所称符合条件的非营利组织的收入，不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。但对于何为另有规定，条例并没有解释清楚。但比较明显能看出，两种情况中，政府对非营利组织免税的政策偏向于后者。

其次，通过对《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】122号）》和《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】123号）》研究发现，虽然在免税资格定性上做出了更具体的说明，但限制也更加多，存在的问题也更加多。如对于利息收入问题上，之前的规定中是所有利息收入也算入免税中，但通知中却将其规定为“区分利息收入，符合规定条件的才能免税„„”、“审批会费”等部分都是值得商榷的部分。

最后，不难看出在立法解释时，政府在很多情况上都没有从实际出发，在某些条款上总会造成多种理解。这种解释不清的后果就是，非营利组织有自己的理解，政府部门有自己的理解，在沟通时，两者不在同一层面上，难以做到有效的沟通。

(三)政府部门分工不明确。我国最高国家行政机关是中华人民共和国国务院。先从纵向上看，我国目前有五级政府，即中央、省、市（地区）、县（市）、乡（镇）。政府层级多，影响了政策在实施过程中的信息完整性

在从横向上看，政府系统内的水平机构在职能上有相同的地方，使得政府部门之间相互推卸责任，将难以处理的职能都往外推，例如在非营利组织登记成立和免税事情上。

分工不明确的后果从短期来说，增加了政府的运营成本；从长远来说，增 加了社会隐患。

(四)政府部门缺乏社会责任感。国家提倡全社会都要具有“社会责任感”。无论是个人还是企业，都逐渐形成了“社会责任感”，尤其在汶川地震的那些日夜里，全社会都从自己做起，承担起社会责任感。但反观政府部门，作为社会管理的第一部门，却不能承担起应有的社会责任感。在有利于弱势群体，自己触碰不到的地方，也不允许非营利组织进入，即使进入了也不能依照国家法律给予优惠政策。

(五)各地方税务部门地方保护主义严重。在地方，地方税务部门会处于地方保护主义，对于没有明确规定的事件，将不予认定。这样的做法，使得非营利组织在超出自己免税资格认定的城市时，将会面临不能免税的无奈境地。

(六)没有统一的免税资格认证。统一的免税资格认证，将会有利于非营利组织对外活动。而且有利于政府部门提高工作效率，减少部门间的沟通成本。

政府作为社会管理的第一部门，在自身失灵的情况下，仍然不能正视问题根源，发现自己的不足与缺陷，反而在实际中互相推诿责任，连“壹基金”都难逃免税难题，面临民政税务“踢皮球”的情况，导致捐赠方不敢贸然捐赠慈善款项。大型基金会都如此，草根非营利组织更是难逃“踢皮球”的情况，最终导致的情况就是非营利组织无法筹集资金，开展活动。

六 改进政府在非营利组织工作的建议

通过之前的分析调查，本文针对上述中政府部门出现的不足，提出以下改进建议：

(一)加快相关立法，省去流程化的形式。正如上面所说，一份本将要在2013年12月底就完成的法律修改，却在2014年仍未有相关的实际措施。法律需要讨论验证，这一点不可否认，但作为日程规划中的任务，在期限到达时仍没有达到实际

(二)健全立法解释，对于容易造成误解条款的必须说明清楚。立法解释不会造成误解，才有利于政府工作的开展，不会造成社会矛盾。尽量减少使用 “符合条件的非营利组织的收入”、“但„„的除外”等容易造成理解不同的字眼。法律是严谨的，政府部门必须对法律有准确的理解，将正确的理解告知社会大众，而不是用简单的几个字告诉社会，让社会去理解。

(三)进一步规划好政府机构职能划分。国家近些年都在进行“大部制”改革。虽初见成效，但成效仍不容乐观，政府机构之间“踢皮球”的情况仍然很严重。

(四)对政府机构内部人员进行“社会责任感”思想建设。近些年从政府部门暴露的问题，逐渐被社会所知，所造成的社会负面影响，已经令国人出现了“不相信政府”的思想。这都是政府内部人员缺乏社会责任感造成的。“官本位”的想法，无法根除，但在“官本位”思想上，政府官员必须先构建好自己的“社会责任感”，理解社会大众，真正的做到“从群众中来，到群众中去的”理念。

(五)规范法律条文，统一资格认证。由于没有统一的资格认证，在实际操作时，很多非营利组织不能在地方上生存发展。统一的资格认证能免除非营利组织对外活动时，遭受地方保护主义，只能通过高成本的沟通来让活动进行。这浪费了非营利组织的资源，也浪费了政府资源，造成整体社会效率低下。

总之，希望政府能从实际出发，做好作为社会管理第一部门的工作。为私营企业，非营利组织开创良好的社会环境。尤其对于非营利组织，这一涉及社会服务的第三部门，政府应在现今加快经济建设的同时，重视非营利组织的建设，为非营利组织提供从政治、经济、文化上的支持。

总结

“我希望国家能更加重视我们这些草根非营利组织，给予更多的支持。”这是“金丝带”负责人的感慨。当前我国草根非营利组织数量众多，涉及的范围已经大大超出政府部门所管理的范围，从动物保护到大灾救助，非营利组织已经在我国社会进步的同时，不断进步。但不可否认，非营利组织中仍然存在很多问题，这些都是需要政府去加以引导和规范的，而如何去引导规范，减少“灰色地带”，一篇简单的文章是不能说清楚的。这需要政府与非营利组织多多沟通，非营利组织不是“洪水猛兽”，政府也不是“甩手掌柜”。社会需要加强对非营利组织的了 解，对政府的了解。这样才能真正达到“三个部门”——政府、私营企业、非营利组织协同促进治理社会的效果。

清华大学公共管理学员副教授贾西津认为当前中国对于非营利组织更多的是采取一种控制的思路，而且是最大限度的管制住非营利组织，这是不符合现代公益的原则的。的确，政府必须加快自身管理思路变革，停留在旧的思路上，无论中国经济发展的如何出乎世界意料，但中国最基层的社会是不会有进步的。“国进民退”这一现象从长远来看，是会造成社会矛盾激化的，政府必须加以重视，而化解缓解矛盾的“借力点”就在非营利组织上。

由于在收集资料时，本人理论水平还存在很多缺陷，对于研究的深度和理论把握还存在很多不足，希望能在以后的研究中完善和提高。

参考文献：

[1]俞可平：《中国公民社会：概念、分类和制度环境》，中国社会科学，2006年第1期 [2]中国民政部：《社会团体登记管理条例》，1998年10月25日国务院令第250号

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