如皋市城东区供销合作社诉如皋市人民政府行政复议决定案

第一篇：如皋市城东区供销合作社诉如皋市人民政府行政复议决定案

【法规分类号】1*** 【标题】如皋市城东区供销合作社诉如皋市人民政府行政复议决定案 【时效性】有效

【颁布单位】最高人民法院中国应用法学研究所 【颁布日期】2004.05.31 【实施日期】2004.05.31 【失效日期】 【内容分类】行政

【文号】２００６年第３辑（总第５７辑）【题注】 【正文】 【要点提示】

利害关系人可以作为第三人参加行政复议，也可以在行政相对人不申请行政复议时，单独申请行政复议。

当事人不知道具体行政行为，或者行政机关作出具体行政行为时未告知或未正确告知当事人申请行政复议的期限和复议机关的，当事人申请复议的期限应从其知道或者应当知道申请期限和行政复议机关之日起计算。【案例索引】

一审：江苏省如皋市人民法院〔２００４〕皋行初字第７号（２００４年３月１８日）

二审：江苏省南通市中级人民法院〔２００４〕通中行终字第０６６号（２００４年５月３１日）【案情】

原告（上诉人）如皋市城东区供销合作社（以下简称城东供销社）。

被告（被上诉人）如皋市人民政府（以下简称市政府）。

第三人丁其梅。

２００２年５月１０日，原告城东供销社出具报告给如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的如皋市东陈建设管理服务站，申请对其餐厅的西墙和北墙进行原地维修，并在报告中注明了所维修墙的高度、长度：西墙长１１．４米，高５．２米；北墙长１９．２米，高３．２米。当日东陈土管站、东陈建设管理服务站均作出了同意维修的审批意见。原告在施工过程中遭第三人丁其梅阻挡，原告于２００２年１２月２７日向法院提起民事诉讼，审理中，原告于２００３年６月２０日向法院申请撤诉，６月２５日法院裁定准许撤诉。原告在对其餐厅北外墙施工时又遭第三人丁其梅阻挡，２００３年７月４日原告又向法院提起民事诉讼，请求判令第三人丁其梅立即停止妨碍原告维修房屋的行为。法院于２００３年９月１８日作出了〔２００３〕皋民一初字第２６３号民事判决书，判决原告维修房屋第三人不得阻挡。２００３年９月２９日，第三人向被告提起行政复议，１１月２４日被告作出皋复字〔２００３〕第４４号行政复议决定书，撤销了如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府于２００２年５月１０日分别作出的同意原告维修房屋的批准意见。原告不服，于２００３年１２月１９日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告的皋复字〔２００３〕第４４号行政复议决定书，法院同日立案受理。

另查，原告与第三人系南北临街邻居，原告在南，第三人在北，其西侧为东陈镇南北主要街道，两户间有１米左右宽东西向短巷道。原告餐厅北外墙高从３．２米到１．１米不等，与第三人相邻部分有１．１米高的墙体。第三人在庭审中述称，其于２００３年９月才知道对如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的审批行为有权向被告申请行政复议。

原告诉称，被告作出的皋复字〔２００３〕第４４号行政复议决定书是在超过复议申请期限后受理作出的，该复议决定违反法律规定的程序，侵犯了其合法权益，请求法院判决撤销。

被告辩称：（１）如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府均未在法定答复期限内提出复议已过期限的主张，且未在指定的期限内提出丁其梅的复议申请已超过法定期限的相关证据，故其受理复议申请程序合法；（２）复议决定认定事实是清楚的；（３）如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的批准行为不符合法定形式要件，其作出撤销决定是正确的。

第三人述称，市政府撤销如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府于２００２年５月１０日分别作出的同意原告城东供销社维修房屋的批准意见事实清楚、适用法律正确，体现了人民政府对人民的关心和负责，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。【审判】

如皋市人民法院经审理认为，根据《江苏省人民政府办公厅关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》第十八条的规定，申请复议的期限应当从其知道或者应当知道申请期限和行政复议机关之日起计算。第三人２００３年９月知道申请期限和行政复议机关后于９月２９日向被告提出申请，被告受理其申请并不侵犯原告的合法权益，因此，原告所称的被告逾期受理申请的行为侵权的理由难以成立。如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈建设管理服务站均无权对原告的维修申请进行审批，其审批行为均没有法律、法规或规章等依据。因此，被告作出的复议决定证据存在，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决维持被告如皋市人民政府作出的皋复字〔２００３〕第４４号行政复议决定书。

原告不服，上诉于江苏省南通市中级人民法院。二审法院认为，如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈镇建设管理服务站对原告的批准维修行为不仅形式违法，且与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条的规定相悖，被告所作撤销决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。【评析】

（一）丁其梅是否具备单独提起行政复议的主体资格

所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。据此，有资格提起行政复议的应为行政相对人。在行政法理论中，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人又可分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人等。间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人等。司法实践中，一般将直接相对人习惯地称为行政相对人，而将间接相对人称为利害关系人。本案中，城东供销社向东陈土管站、东陈建设管理服务站申请维修围墙，二行政主体是否同意的行为与城东供销社的权益有直接关系，故城东供销社为本案的行政相对人。丁其梅的房屋与城东供销社的围墙相邻，如果城东供销社的北围墙依批准的３．２米建成，则不但丁其梅一楼的采光、通风受到影响，而且有可能影响二楼阳台的使用，基于与城东供销社的相邻关系，二行政主体的同意行为对丁其梅的利益产生了利害关系，故丁其梅为本案的利害关系人。依前所述，城东供销社以其行政相对人的地位取得申请复议的主体资格，而根据《行政复议法》的现有规定，利害关系人只有以第三人的身份才能参加到行政复议中来。本案遇到的现实问题是，作为行政相对人的城东供销社并未提起行政复议，在这种情况下，利害关系人丁其梅能否单独提起行政复议？对此，法律没有明确规定。通说认为，第三人在行政复议中具有独立的法律地位，他不依附于申请人或被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。据此可以认为，既然利害关系人参加到已经开始的行政复议中可享有与申请人同样的复议权利，那么，当行政相对人不申请复议时，利害关系人当然可以单独提起行政复议。换个角度说，如果在这种情况下不允许利害关系人单独提起行政复议，则行政复议制度纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人或其他组织合法权益的目的就难以完全实现。因此，前文关于行政复议概念中所称的“行政相对人”应作广义的理解，即：既包含直接相对人，也包括间接相对人，这样丁其梅就有权单独提起行政复议。

（二）丁其梅申请复议的期限应从何时起算

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起６０日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过６０日的除外。”结合本法第十条第二款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”的规定，可以确定，该法并没有对利害关系人是否可以单独申请行政复议做明确规定，更没有对利害关系人申请行政复议的期限进行规定，这是《行政复议法》的第一点缺失。该法的第二点缺失是对“知道”的对象未能进一步进行明确。行政相对人或利害关系人是在“知道”具体行政行为的内容后６０日内提起复议申请，还是在“知道”对具体行政行为申请复议的期限和复议机关后６０日内提起复议申请？这里的“知道”是理解为具体行政行为送达后的“必然知道”，还是根据情势分析推理后的“应当知道”？

对于第一点缺失，《行政复议法》之所以将申请复议的期限定为６０日，而不是诉讼法中的２年，一个很重要的原因就是行政复议必须以及时为原则，过长的复议期限不利于提高行政复议机关的工作效率，也会影响合法、合理的行政行为的有效执行。而《行政复议法》第十条之所以允许利害关系人在行政复议开始后加入，主要是为了维护其合法权益不受侵犯，不能就此认定，利害关系人提起行政复议的期限可以长于行政相对人。因此，从法律实施的统一性考虑，利害关系人单独提起行政复议的期限应等同于行政相对人，同为６０日。

对于第二点缺失，我们不妨采用反证法来进行分析。假设《行政复议法》第九条中的“知道”应当理解为“知道具体行政行为的内容”，那么，当行政机关告知行政相对人具体行政行为的内容之后，行政相对人完全可能因法律知识的欠缺而不知道自己享有对该行政行为的复议权，或者虽知道有复议权而不知向何机关申请复议，在这样的情况下，要求行政相对人在知道行政行为后６０日内申请复议显然是一种苛求，这样的行政救济手段显然是一种摆设。行政机关作出具体行政行为时，是否要告知相对人及利害关系人复议权和复议机关？实践中有人持不同主张。他们认为，复议权和复议机关是《行政复议法》设定的，它们不以行政机关是否告知而存在，行政机关是否告知复议权和复议机关，并不影响相对人及利害关系人对行政复议权的行使。我们认为这种观点是不正确的。因为行政复议的受案范围并不包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行为可申请复议、哪些行为不可申请复议有着特别的规定，复议期限、复议机关也因行政行为的不同而有所区别。行政机关不交待复议权和复议机关，相对人将难以知道复议权和复议机关。因此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人复议权和复议机关。

关于对“知道”的理解。我们认为，应当作广义理解，即：既包括具体行政行为送达后的“必然知道”，也包括具体行政行为未送达，但根据其他情况可推理得知“应当知道”。因为在向法治社会迈进的过程中，不少行政机关的行政行为的规范还有一个过程，如果把第九条的“知道”一律理解为“必然知道”，那么，在行政机关未按规定送达具体行政行为，或未按规定将复议权、复议机关告知行政相对人特别是利害关系人的情况下，就无从计算复议期限的起算时间，一方面，有可能从实质上剥夺知情权被侵犯的相对人、利害关系人的复议权，另一方面，也有可能使复议权成为相对人、利害关系人的“随议权”，行政行为永远处于不确定的状态，不利于依法行政。所以，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。”申请复议的期限也应当从公民、法人或其他组织知道或者应当知道复议权或者复议期限之日起计算。

（三）复议机关受理丁其梅的复议申请是否正确

由于公民、法人或其他组织提起行政复议的期限应当为知道或者应当知道具体行政行为的内容及其复议权和复议期限之日起６０日内，确定丁其梅何时知道或应当知道本案所涉具体行政行为的内容及复议权和复议期限就成为认定复议机关受理是否超过期限的关键。

由于丁其梅是本案的利害关系人，作出行政行为的两行政机关在作出具体行政行为前未进行听证，作出具体行政行为后亦未向其告知行为内容，所以丁其梅无从“知道”具体行政行为的内容及复议权和复议机关。本案只能从“应当知道”着手确定复议申请期限。作为利害关系人，丁其梅“应当知道”的途径主要有以下几种：一是行政机关的公告；二是上访过程中行政机关的解释；三是向法律工作者、律师咨询；四是诉讼活动。在与本案行政相对人发生民事纠纷过程中，丁其梅有可能得知行政行为的内容，但没有理由认为此时丁其梅应当知道享有复议权并知晓复议机关；本案中行政机关并未进行公告，亦无证据证明丁其梅到作出行政行为的行政机关上访过；在本案之前城东供销社与丁其梅有过两次民事诉讼，第一次诉讼是２００２年１２月２７日至２００３年６月２０日，以原告撤诉结案；第二次诉讼是２００３年７月４日至９月１８日。在民事诉讼中，如果被告就原告所依据的具体行政行为提出异议，法官应当履行释明义务，告知其对具体行政行为不服，有权提起行政复议或行政诉讼。由于第一次诉讼以原告撤诉而告终，其后丁其梅再一次阻挡了原告城东供销社的施工，据此分析，丁其梅并未从第一次民事诉讼中得知其复议权及复议机关；第二次诉讼在２００３年９月１８日结案，法院判令丁其梅不得阻挡原告施工。我们有理由相信，法官已通过某种恰当的形式履行了告知义务，丁其梅也声称是在２００３年９月才得知复议申请权及复议机关的，因此，从保护丁其梅的复议权的角度，从第二次民事判决作出之日的２００３年９月１８日起算申请复议期限，比较符合《行政复议法》的立法本意。基于此，丁其梅于应当知道复议权及复议机关后的第１１天，即２００３年９月２９日向复议机关如皋市人民政府提起行政复议，并不违反《行政复议法》的相关规定，未超过复议申请期限，如皋市人民政府受理行政复议的行为是正确的。【编后补评】

本案涉及行政复议第三人在复议程序尚未开始或者已经终结的情况下，能否单独申请复议，以及由于行政机关的原因，致使当事人不知如何行使复议权，其申请复议的期限应如何计算的问题。

１．行政复议第三人能否单独申请复议

《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”可见，行政复议第三人是同申请复议的具体行政行为有利害关系，主动申请参加或者由复议机关通知参加复议的公民、法人或者其他组织，其参加复议的时间是复议程序业已开始但尚未终结。如果复议程序尚未开始或者已经终结，那么复议第三人能否单独申请复议？《行政复议法》对此未做规定。

但《行政复议法》第九条规定了公民、法人或者其他组织申请复议的首要条件，那就是“认为具体行政行为侵犯其合法权益”。所以，同申请复议的具体行政行为有利害关系的复议第三人，如果认为具体行政行为侵犯其合法权益，按照上述规定，是有权申请复议的。当然，如果他人已对该具体行政行为启动了复议程序，为避免重复复议带来的种种弊端，复议机关可将其作为第三人并案审查。

综上，虽然《行政复议法》没有明确规定第三人单独申请行政复议的权利，但是第三人是符合申请行政复议的基本条件的，当复议程序尚未开始或者已经终结，其无法作为第三人参加复议时，他是可以单独启动复议程序的。

本案中，丁其梅的房屋与城东供销社的围墙相邻，如皋市国土资源局（东城土管站为其下设机构）、如皋市东城镇人民政府（东城建设管理服务站为其下设机构）批准城东供销社修建围墙的具体行政行为，影响了丁其梅房屋的采光、通风等相邻权，故丁其梅同该具体行政行为有利害关系，可以作为第三人参加复议。由于本案行政相对人城东供销社是被诉批准行为的受益者，受利益驱动，他不会启动复议程序，而丁其梅认为该批准行为侵犯其合法权益，在她不能作第三人参加复议程序的情况下，她是可以单独申请复议的。

２．由于行政机关的原因，导致当事人不知如何行使复议权，其申请复议的期限应如何计算？

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起６０日内提出行政复议申请。但是法律规定的申请期限超过６０日的除外。”显然，该规定是针对当事人知道具体行政行为、并且知道如何行使复议权的情形作出的规定。至于当事人不知道具体行政行为，或者行政机关作出具体行政行为时未告知或未正确告知当事人复议期限和复议机关，致使当事人不知道如何行使复议权的，其申请复议的期限应如何计算？《行政复议法》则未做规定。

《江苏省人民政府办公厅关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》（以下简称《意见》）第十八条规定：“未告知或未正确告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的期限和行政复议机关的，其申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请期限和行政复议机关之日起计算。”由于《行政复议法》未对该问题进行规定，所以，不能说《意见》对该问题所做的上述规定与《行政复议法》冲突；此外，《意见》的上述规定符合《行政复议法》纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法目的，所以，该规定应该是有效的，复议机关据此认定丁其梅的复议申请未超期是正确的。

综上，本案丁其梅有权单独申请复议，并且其复议申请期限未过期，法院认定复议机关受理其复议申请的行为合法是正确的。

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第二篇：典型案例四∣孙某诉北京朝阳区政府行政复议申请不予受理决定案

典型案例四∣孙某诉北京朝阳区政府行政复议申请不予受

理决定案

行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不属于行政复议法规定的具体行政行为。公民、法人或者其他组织针对行政机关负责人出庭应诉或不出庭应诉提出的行政复议申请，依法不属于行政复议受理范围。基本案情2015年12月16日，北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）收到孙某邮寄的《行政复议申请书》，孙某提出的行政复议请求为：

1、确认被申请人北京市公安局朝阳分局(以下简称朝阳公安分局)的行政机关负责人在2015年1月以来其诉朝阳公安分局的4起行政诉讼案件中拒不出庭应诉违法；

2、安排其查阅被申请人朝阳公安分局提供的书面答复、证据、法律法规依据和其他有关材料；

3、向其邮寄或由其当面领取该申请对应的《行政复议决定书》。朝阳区政府审查后认为孙某的申请不符合行政复议受理条件，于2015年12月23日作出《行政复议申请不予受理决定书》，决定不予受理孙某的行政复议申请。孙某不服，起诉至北京市第四中级人民法院，请求判决撤销朝阳区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，责令朝阳区政府依法受理其提出的行政复议申请。裁判结果北京市第四中级人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当符合法定的申请条件，其申请事项应当属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。该法第六条列举的行政复议受理范围亦是对相关具体行政行为不服申请行政复议的情形。本案中，原告孙某针对朝阳公安分局行政机关负责人不出庭应诉的行为向被告朝阳区政府申请行政复议，该行为系行政机关参与行政诉讼活动的行为，不属于行政复议的受理范围。原告孙某提出的要求被告朝阳区政府安排其查阅相关材料、向其邮寄或当面送达决定书的请求，属于原告在行政复议活动中所享有的权利，亦不属于行政复议范围。朝阳区政府认定孙某申请的行政复议事项不属于行政复议受理范围，并作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。朝阳区政府于2015年12月16日收到孙某的复议申请，于2015年12月23日作出被诉决定书并向孙某邮寄送达，朝阳区政府在法定期限内作出不予受理决定，符合相关法律规定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙某的诉讼请求。原告孙某不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院经审理，作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。典型意义行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼法修改后增设的一项制度。行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起实施后，行政机关负责人出庭应诉的案件数量日益增加，一些行政案件中原告方也提出行政机关负责人出庭应诉的要求。行政机关负责人出庭应诉制度的确立具有重要意义。行政机关负责人出庭应诉，既是履行行政诉讼法要求的“民告官，能见官”义务，也是践行为人民服务和为群众排忧解难的职责。从司法实践看，行政机关负责人出庭应诉，能够促使行政机关负责人客观、全面地了解本机关执法工作的实际状况和可能存在的问题，有利于提升行政机关及其工作人员依法行政的意识与水平，有利于密切官民关系，有利于促进行政争议的实质解决与源头预防。因此，行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度应当得到切实落实。但需要注意的是，行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不是行政复议法规定的具体行政行为，依法不属于行政复议的受理范围。专家点评中国人民大学教授、博士生导师，宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺：行政机关负责人出庭应诉是新行政诉讼法增设的一项制度，是该法规定的行政机关应诉的形态之一。该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该款规定的主旨是被诉行政机关应当出庭应诉，而出庭应诉包括两种形态：其一是行政机关负责人出庭应诉，其二是委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。前者是法定的，后者是基于委托的，该委托的条件是行政机关负责人“不能出庭的”。只要是“不能出庭的”，皆应当委托，且只能“委托行政机关相应的工作人员出庭”，而不允许行政诉讼中见不到行政机关负责人或者工作人员的情形发生。否则将视为行政机关放弃了当庭答辩、放弃当庭陈述其作出行政行为合法性的机会而依法进行缺席判决，行政机关将承担可能败诉的风险。至于行政机关负责人为什么不能出庭，则是另一层面的问题，不是该法所规定的内容。所以，本案中原告请求确认行政机关负责人不出庭应诉违法的复议请求不应当得到支持。同样，通过制定相关法规范，一律强行要求行政机关负责人出庭应诉的做法也是值得商榷的。本案的意义在于其阐明了行政机关负责人出庭应诉的属性。一审法院经审理认为，行政机关负责人出庭应诉的行为不属于行政复议法调整的范围。行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不是行政机关依职权作出的行政行为，依法不属于行政复议法调整的范围。