第一篇：宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考
宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考
实施西部地区退耕还林还草 决策措施的法律思考
1宋才发
(中央民族大学 法学院 北京，100081)
内容提要 自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。全面启动西部地区“退耕还林还草”工程，就是为了建设山川秀美的新家园，为中华民族开辟生存和发展的新空间。要走出退耕还林还草误区，确保林草成活率，就必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规，依法推进退耕还林还草的进程，完善环境保护法律机制和退耕还林还草的激励机制。
关键词 西部地区;退耕还林;退耕还草;决策措施;法律思考
切实加强生态环境保护，把西部地区建设成山川秀美的新家园，既是实施西部大开发战略的根本，也是提高西部地区人民生活水平，保持可持续发展的重要基础和前提。因此，必须以法律法规为保障，把西部地区退耕还林还草的决策措施落到实处。
一
自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。森林又是陆地生态环境的主体，它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕，残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中华民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而，西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。全国1／3的水土流失发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。
实行退耕还林还草措施，就是为中华民族开辟生存和发展的新空间。中国自古以农立国，历代以治水为要政。大江大河多发源于西部，上游生态失调，沙漠化、水土流失严重，势必成为中下游水患和其他自然灾害的根源之一。黄河断流，泥沙淤积，长江洪水泛滥，水患严重，已成为中华民族的心腹大患。只有恢复西部地区的生态环境，营造起一片片森林，种出一片片绿地，才能真正恢复秀美山川。只有从根本上改善生态环境，西部地区的丰富资源才 1作者简介 宋才发(1953—)，男，1湖北武穴人，法学博士。现任中央民族大学法学院院长、民族法学研究所所长、教授、博士生导师，重点学科带头人、国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院颁发的政府特殊津贴专家，从事法学研究。能得到科学地开发和利用，才能改善投资环境，引进资金、技术和人才，才能完满地实现西部开发的整体目标。正因为如此，1999年8月国务院紧急发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。国务院总理朱镕基在甘、青、宁3省考察时指出，西部大开发是一个全面的系统工程，要有重点、有步骤地推进。第一要把生态环境建设放在突出位置，要坚持不懈地搞好生态林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈的措施。当前最重要的是，要坚决实行坡耕地退田还林，要封山绿化，保护植被，发展林草业及相关产业，开展多种经营，开辟新的增收门路。退耕的坡地造林，可以实行个体承包的办法，把造林任务承包到户、到人，谁造林，谁所有，谁受益。对造林种草所需苗木、种子和用工，国家给予适当补贴。对退耕并达到造林要求的农户的口粮，在一定年限内由国家采取以粮代赈、无偿提供的办法，以调动农户退田还林的积极性。”［1］森林、草地，破坏容易恢复难。因此，自1998年开始，中央给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、生态林和天然林工程等建设投资增加了力度；西部地区的各省、区、市认真编制所属县、乡、村的实施规划，按山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局，力争达到“山绿、水清、人富”的建设目标。据国家林业局资料显示，第一批退耕还林还草试点的四川省等3省共完成退耕还林还草671.9万亩，第二批试点省(区、市)和新疆生产建设兵团共完成退耕还林还草579.1万亩，这些试点工作的实际成效已经过国家林业局组织的核查验收［2］。在实施退耕的方法上，西部各省、区、市从实际出发，以基本农田为突破口，实施以改(坡改梯)促退，以调(大种经济林、调整产业结构)促退，以移(把深山老林的人移出来)促退，以封(封育)促退，切实保持生态平衡。四川省西部的57个县自1999年底全面停止了天然林采伐，实行常年管护，460多万公顷原始森林得到救治；位于长江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，严禁砍伐森林，全面开展造林护林活动；位于长江、黄河源头的青海省启动源头环保工程，以遏制草地退化趋势，提高水源涵养能力，保护青藏高原特有的生态基因资源。
全面启动“退耕还林还草”工程，建设山川秀美新家园。西部地区地处我国长江、黄河和珠江流域的中上游，幅员辽阔，资源丰富，已被确定为我国21世纪经济社会发展的重点。根据西部大开发战略部署和《全国生态环境规划》，西部地区近10年水土保持和生态环境建设的主要目标是：完成综合治理水土流失35万平方公里，重点治理区生态环境建设初见成效，建立和完善预防监督体系，有效遏制人为水土流失，建设水土流失动态监测网络，定期公布水土流失动态；“十五”期间要治理“三化”(草场退化、沙化、盐碱化)草地1650公顷。为此，云南省9个国家退耕还林还草试点示范县，2001年内退耕还林还草任务确定为50万亩，其中退耕地还林还草10万亩，荒山荒地退耕还林还草40万亩。根据国家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、丽江、鹤庆、元谋等9县退耕20万亩，还林还草达79万亩［３］。宁夏2000年加快了以国家生态环境重点建设县、天然林保护工程和灌区二代林网等为重点的生态建设，全年完成人工造林合格面积101.7万亩，封山(沙)育林育草102.9万亩，分别比上年增长39.7%和365.5%。同时，5个试点县还完成21万亩退耕还林还草任务，并荒山造林种草26万亩［４］。新疆近年加大造林种植面积，2000年造林合格面积为150万亩，其中相当一部分是各类果树。2001年后3年每年安排100万亩以上面积退耕还林，10年内仅果木林面积就要开发1000万亩。青海省到2000年已退耕还林547万亩，荒山造林种草1093万亩，增加林草植被1640万亩，减少水土流失11256平方公里［５］。甘肃省到目前为止，共完成退耕还林还草工程87.95万亩，占计划90万亩的97.72%。2001年甘肃有59个县实现退耕还林还草试点任务，现已完成退耕还林还草3809万亩，完成宜林荒山荒地造林49.86万亩，分别占计划任务的95.23%和99.72%，且建设质量和任务完成率都好于往年［６］。重庆市到1999年底，共治理水土流失面积1.4万平方公里，累计营林造林1450万亩，“四旁”植树9亿株，封山育林852万亩，退耕还林100万亩，森林覆盖率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 万亩，推行保土耕作措施38.8万公顷，共建各级各类自然保护区15个，总面积1222平方公里［７］。广西在“十五”期间将突出抓6个领域环保工作，森林覆盖率达到44%，退耕还林3.5万公顷，退耕还林率达70%。内蒙古赤峰市已连续多年开展牧草种子工程建设，草籽基地面积已达40多万亩，年产优质牧草种子300余万公斤，成为内蒙古最大的草籽产区，为内蒙古退耕还草作好了充足准备［８］。甘肃为提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林过程中，采取生物措施和工程措施双管齐下，运用多种整地方式、多树种混交、乔灌草地结合等方法，以及推广ABT生根粉、地膜覆盖、容器苗造林、高效保水剂等抗旱造林新举措，确保苗木成活率。总之，西部地区从建设秀美山川的目标出发，在退耕还林还草试点中，从实际出发，根据不同区域地理、气候特点，积极探索新途径、新模式，包括在尊重农牧民意愿的前提下，采取“公司＋农户”的办法，全力落实党中央国务院关于“退耕还林还草”的决策措施，确保该项造福子孙后代的德政工程“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。
走出退耕还林还草误区，确保林草成活率。尽管我国在2000年9月颁发了《退耕还林还草暂行办法 》，对退耕还林还草作出了许多具体规定，但是在全面启动这项工程的过程中，确实存在一些误区：(1)经济林比重过大。从生态保护的角度看，农民在管理经济林时习惯于施肥、除草、翻耕的办法，这种作法损害了经济林防止水土流失的作用，而且经济林比重偏大不易于达到“还林”的目的。(2)种林种草缺乏科学性。国家已多次强调，要以“宜林则林，宜草则草”的原则进行退耕还林还草工作，但如宁夏某地政府就规定必须按照70%还林，30%种草的比例退耕，但该县由北到南降水量从100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的气候中是难于成活的，应该说种草的成活率大于造林［９］。(3)政策落实不到位。在有些地方退耕还林要先交“门槛费”和村干部“跑腿费”，使退耕还林的农牧民遭受“拔毛之苦”。政府拨的“退耕还林还草补助粮食、管护费”不能兑现，中间被克扣，而且粮食只能作喂牛的饲料，以次充好，极大地挫伤了农牧民退耕还林还草的积极性。(4)以权谋私现象严重。如青海省黄南藏族自治州同仁县在退耕还林还草建设中，少数干部就以权谋私，超标准盲目调入大量质量低劣的“关系苗”，2000年该县共需退耕工程苗木533万株，实际却购进834.3万株，而在全年造林中仅用去各类苗木286.5万株，其余547.8万株只好进炉膛；且150万株“关系苗”，由于全部积压、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式经营管理。无论是造林还是种草，都需要精心经营和管理，但西部大多数地方仅把它当作国家规定的任务来完成，农民对退耕还林还草收益信心不大，对将来的使用权也放心不下。所以“有人种，无人管”现象严重，“年年植树不见树，年年造林不见林”，“种草尽长狗尾巴草”。针对上述误区，必须依法实施退耕还林还草工程，建立起有利于种、管的激励机制，把国家有关退耕还林还草政策落到实处。要通过普法和宣传教育，让西部地区干部群众真正懂得，退耕还林还草的最根本目的，是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是一件利在当代、功在千秋的事业；因为它不仅只是一个生态环境问题，而且关系到经济增长、文化发展和人们生活方式的根本转变。
二
必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规。(1)要妥善地处理好退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同的关系。土地承包经营权是在我国经济体制改革中产生的一种新型物权，应当受到法律保护。然而，土地又是最基本的生产要素，农民最可靠的生活保障，国家必须对土地的使用实行宏观调控。1998年8月新修改的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”［１１］(P904)家庭经营是集体经济内部的一个经营层次，3 是双层经营体制的基础，不能把它同集体统一经营对立起来。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利。必须依据有关法律规定和现实情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。(2)要进一步充实和完善退耕还林还草的具体法规文件。尽管我国有关自然环境保护的法律法规已达100多条，但针对西部开发的生态建设的法规却寥寥无几，无法依法解决当前存在的实际问题。我认为《土地管理法》第39条第2款可作为对承包土地实施退耕还林还草的法律依据：“根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”［１２］(P909)但规定的内容又过于原则、笼统，缺乏可操作性，各级立法职能部门应加快制定具体法规和规章，使退耕还林还草工程的实施有法可依、有章可循。(3)对“四荒”土地种树植草要依法推进。在“四荒”(即农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，也包括我们通常所说的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用权承包、租赁、拍卖之前，必须做“四荒”界定、确认权等基础性工作。“四荒”属《土地管理法》规定的“未利用地”，对其一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的自留山、责任山问题，要稳妥慎重处理。“四荒”土地使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业。(4)对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区，适宜植树种草的“四荒”地，要依法落实植树种草任务。“对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。”“对于治理进展缓慢，未达到合同或协议规定进度的，要提出限期治理的要求；对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。”［１３］（Ｐ10—11）
必须依法推进西部地区退耕还林还草的进程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定，要组织实施重点地区生态环境建设综合治理工程，推进长江上游、黄河中上游和东北内蒙古等地区的天然林保护工程，以及退耕还林还草工程。“在过牧地区实行退牧，封地育草，实施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，减少水土流失。”在十五期间，“新增治理水土流失面积2500万公顷，治理‘三化’草地面积1650万公顷。”［１４］《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也明确规定：“对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、认拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。国家建设需要收回国有土地使用权的，依法给予补偿。对于享受国家粮食补贴的退耕地种植的生态林不能砍伐。”［１５］必须进一步完善法制配套措施，依法保障西部地区退耕还林还草决策措施的落实。要依据《中华人民共和国草原法》第10条规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭、责令恢复植被，退耕还牧。”［１６］(P1176)《中华人民共和国森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”［１７］（Ｐ491）《中华人民共和国环境保护法》第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”［１８］（P1237）总之，我们要充分利用近年业我国粮食贮备丰足的状况，用粮食来支持西部地区农牧民退耕退牧还林还草，增加对林地、草场的投入，改善树种品种，增大光合面积和效率，延长草原生态系 4 统的食物链，扩大林草的生产能力。
必须依法实施林业重点建设工程。为落实退耕还林还草，再造山川秀美的战略决策，国务院已批准国家林业局《关于认真组织实施林业重点工程、加速生态建设的意见》，决定自2001年起集中力量实施六大林业重点工程，使我国西部地区生态面貌有一个根本的改观。国务院批准实施的六大林业重点工程是：(1)天然林保护工程。它包括三个层次：全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北及内蒙古等重点国有林区木材产量；由地方负责保护好其他地区的天然林。(2)“三北 ”和长江中下游地区等重点防护林建设工程。该工程涉及28个省(区、市)的1696个县(市、区)，计划造林304亿亩，并对工程区内的10.78亿亩森林实行有效保护。(3)退耕还林还草工程。这是党中央、国务院针对我国水土流失日趋加剧的现状而作出的一项重大决策，现已突破原定区域和流域，成为一项全国性的生态建设工程。(4)环北京地区防沙治沙工程。主要解决首都周围地区风沙危害问题，包括北京、天津、河北、内蒙古、山西5个省(区、市)的75个县(旗、区)，计划到2010年林草覆盖率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生动植物保护及自然保护区建设工程。实施范围包括全国具有典型性、代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然分布区、生态环境脆弱区等。(6)重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。为此就需要进一步调整和完善不适应的林业政策，逐步吸引社会力量来共同建设。要放手发展非公有制林业，强化林业产业，建立一批龙头企业，名牌产品，带动产业发展。要提升科教兴林水平，推进依法治林进程，完成防沙治沙、湿地保护、天然林保护、退耕还林还草等方面的具体立法建设。对于水资源丰富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以粮代赈、以粮食换森林、免费提供苗木”的政策，鼓励当地群众加强对天然林等自然资源的保护，植树种草，走生态环境建设与产业开发、农村扶贫致富、区域经济发展相结合的道路。同时要逐步在西部地区建立一些“生态环境建设示范区”，探索出新型的林牧模式，试将传统的以放牧为主的养殖方式改为舍饲养殖，使草地休养生息，天然次生林，水源涵养林达到封育与保护。
必须完善环境保护法律机制。西部大开发法制要先行，尤其是完善环境保护的法制势在必行。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：(1)法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；(2)环境法律体系必须与市场经济相协调；(3)环境立法必须与环境执法相协调；(4)国内环境法必须与国际环境法相协调。在当前，进一步严格环境执法更是当务之急。为此就要进一步健全执法机构，改善执法手段和执法条件，提高执法人员素质和执法水平。就要进一步理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大执法力度，加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。与此同时，还必须建立和完善生态环境综合决策机制和宏观调控制度，建立和完善综合性生态环境许可制度，建立和完善公众参与生态(尤其是护林护草)的环境管理制度，建立和完善生态环境税、环境补偿费，生态环境费制度，以及建立和完善生态效益和影响的评价制度。我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。这对于退耕还林还草目标的实现，是强有力的法律保障。
必须完善退耕还林还草的激励机制。国家确定退耕还林还草工程的根本目的，就是要恢复劣变的生态环境。为了确保这一根本目的的实现，必须逐步形成和完善一套有利于退耕还林还草工程的激励机制，用它去吸引西部农牧民参与实际的退耕还林还草工程。为此就要允许和支持西部山区农牧民把退耕所还林草培育成优势产业之一，把政府规划变成农牧民的生产计划。要保护农户对造林种草退耕地承包使用权的连续性、长期性和有保障性。要推行政府机构、森林工人与村民共管的新模式，变现行的自查与检查为当地农民参与式农村快速监 5 测评估。要鼓励农牧民使用沼气，节约和减少使用经济林。譬如，广西有1／10的农户用上了沼气，以沼气为纽带的生态农业建设，有效地解决了农村用能问题，保护了森林资源，改善了生态环境。据有关专家测算，广西已建的沼气池每年可节约薪柴138万吨，相当于少砍了69万亩的有林地面积［19］。与此同时，为保护西部地区林草地不遭破坏，促使生态平衡，还必须控制西部人口增长过快的状况，因为控制人口增长是维护和发挥西部人均自然资本优势的需要，是西部地区走向人口与经济发展良性循环的需要。
参考文献
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载《西北第二民族学院学报》2003年第1期
2005年8月2日，宋才发教授携夫人夏桂霞教授实地调研考察陕西西安碑林
第二篇：退耕还林还草政策在宁夏固原市原州区寨科乡的实施状况及其对所存在问题的分析(2014)
退耕还林还草政策在宁夏固原市原州区寨科乡的实施状况
及其对所存在问题的分析
一、宁夏固原市原州区寨科乡自然、环境以及经济状况
寨科乡位于宁夏南部山区，此处多以山地为主。由于位于内陆地区，降水较少。此地居民大多是在建国前因战乱由甘肃河州（今甘肃临夏）地区迁至此处。由于该地地形主要以山地为主，当地居民只能在山坡上开荒种田，导致山上植被被破坏，造成水土流失严重，土壤肥力下降。加之降水较少，该地农田的年产量较低，大多数居民年收入较低。因近几年当地乡政府鼓励农户发展多种经营，特别是发展牛、羊养殖业，带动当地农户增收，但总体而言，收入仍较低。
二、退耕还林还草政策的实施
由于寨科乡所在地区的自然、环境状况差，地处黄土高原，水土流失严重。根据国家的退耕还林还草政策，当地乡政府在21世纪初期实施了该项政策。退耕还林还草政策主要是指让自然环境较为脆弱地区的退化的土地种上草或树，让退化的土地逐步恢复，增加植被覆盖，改善自然、环境状况，遏制土地退化，水土流失的进一步加重的趋势。在给退化的土地种上草、树之后，国家定期给农田所属的农户给一定的补偿，如前几年按每亩给一定量的粮食，如纯小麦，冬小麦，玉米还有大米等，后期主要以给现金，以每亩给多少元钱算，退多少亩地就给多少钱。这项政策在当地还是比较受欢迎的，原因比较多，主要有三个，一是国家的补偿措施较为合理，给农户一亩地各年加起来的粮食或现金要比农户种一亩地各年加起来的收成要多，因为该地土地贫瘠，肥力较低，又加之降水较少，时常发生干旱。在风调雨顺时，可能会有较好收成，在发生干旱时，种子都收不回来。因此，国家各个年份给的粮食或现金总和远远要多于农户各年收入的总和。二是农户可以不种地了，由于这里的土地不是在山上就是在沟里，地势较为平坦的地相对来讲较少。因此，农户种地非常的不容易，很苦很累。该退的土地退回去，减轻了农民的负担，农户自然高兴。三是在当地有的农户大部分地都退了，甚至有全退的。他们就有更多的时间去搞牛、羊养殖或者是外出打工，发展多种经营，增加收入。总的来讲，退耕还林还草政策对当地农户带来了很大的益处，自然也存在一些问题。
三、退耕还林还草政策在实施过程中出现的问题
首先是政策自身的问题，退耕还林还草政策是有时间限制的，如在刚开始时，这个政策要实施多少年，是有规定的。如果到期了，农户就得不到补偿了，他们的生活该怎么办，这是一个需要解决的非常急迫的问题。在政策在寨科乡实施后，过了几年在到期时，当地又延长了几年。但是这项政策总归是有个头的，因为补偿给农户的财政资金是要由国家财政出的，国家不可能一直对农户补偿下去。
其次，在政策实施过程中，当地农户在乡政府的引导下对属于自家需退耕还林还草的土地种树或种草，种树的苗木和种草的种子由政府统一提供，在种植过程中，乡政府统一进行技术指导，使种植过程规范化。但是由于当地自然条件恶劣，降水较少，苗木的成活率很低。虽然草的长势在降水充沛的季节还可以，但其对水土保持起的作用较小。加之，在统一种植完之后，几乎没有专门的人员对其生长过程进行管理，也没有建立一个对农户管理苗木有效的激励机制。苗木、草在遇到干旱时枯死，因此，该政策在经过这些年的实施后，当地的自然环境状况的改观并不大，植被覆盖率几乎和以前一样，生态环境未得到较明显的恢复。
最后，当地农户由于将土地退耕还林还草之后，就失去了从土地获取收入的途径。他们只能外出打工或在当地发展牛、羊养殖业，加之有些农户家中还有一部分土地未退耕还林还草，他们为了利用剩余的土地种植庄稼，家中必须要养几口牲畜，大多数以养牛为主。农户为了降低养牛、羊的成本，将它们放养在山中。由于退耕还林还草政策的实施，当地已封山禁牧，不允许放养牛、羊，否则会对已退耕还林还草的土地上种植的草、苗木造成破坏。但由于当地农户经济收入来源较少，盖牛棚，羊圈发展养殖业成本高，为降低成本，当地农户将牛、羊放养于山中。在该政策实施过程中，当地乡政府对此监管很严，有专门机构人员对在山中放养牛、羊的农户进行监查，若发现，将牛、羊抓回。按每只罚多少钱来遏制当地农户的这种行为。但其效果不大，因为当地地形多以山沟为主，监查起来得需要大量人员，还需配备车辆，即使有车辆、人员，由于当地大多数地方不适应车辆通行，因此给监查带来一定困难。加之，当地农户怕白天被当地乡政府监查人员发现，就在晚上去山中放养牛、羊。
四、针对上述问题提出对策
由于退耕还林还草政策有时间限制的问题，我建议当地乡政府采取措施，鼓励，引导当地农户发展多种经营，乡政府可以组织农村剩余劳动力外出务工，如近几年曾多次组织农村剩余劳动力在农闲时到新疆采摘棉花，增加农户收入。还可以鼓励当地农户发展养殖业，以牛、羊为主。当地乡政府对农户盖牛棚、羊圈发展牛、羊养殖业可以提供资金支持。当地农村信用社对农户盖牛棚、羊圈可以提供低息贷款扶持。乡政府可以给当地农户提供免费的牛、羊养殖技术的服务。当地政府可以联合农户成立牛、羊养殖专业合作社，发展牛、羊养殖的规模化、专业化经营，增加农户收入。
针对苗木成活率不高，恢复生态不理想的问题，一方面乡政府要成立专门机构，配备专门人员，设备加强对苗木、草的生长过程中的管理。乡政府应主要起到引导作用，可以成立技术部门，加强对农户的技术指导。农户在对苗木，草的生长过程中的管理应起主体作用。建立有效地激励农户对苗木、草的生长过程的管理的有效机制。如乡政府可以拿出一笔资金专门奖励苗木成活率，草长势较好的农户。
针对农户在大山中放养牛、羊的问题，当地乡政府加大监管力度不能从根本上解决问题，应以加大对环境，生态保护的意义的宣传力度，让人们树立对环境进行保护的观念。其次，还是要帮当地农户寻找更多致富门路，让当地农户发展多种经营，增加收入。还可以在退耕地上种上一些牛、羊能吃得草，如苜蓿。这样降低农户养牛羊的成本，减少在大山中放养牛、羊的次数。还应建立一个奖励机制，对于不放养或未发现放养牛、羊的农户奖励现金或几只牛、羊的方式，引导农户减少放养次数，最终杜绝此类行为的发生。
第三篇：察布查尔县实施退牧还草工程的经验体会与思考
察布查尔县实施退牧还草工程的经验体会与思考
田新春1，崔建国 2，彭章建2，吴劲松2
（1.新疆自治区草原总站 乌鲁木齐 830049，2.新疆察布查尔县畜牧局 835300；）
摘要：通过对察布查尔县实施退牧还草工程经验的总结，提出了几点建议，旨在为今后实施草原建设项目和加强草原保护提供参考依据。
关键词：察布查尔县；退牧还草；体会；保护对策
察布查尔锡伯自治县是全国唯一的锡伯族自治县，位于伊犁河南岸，南倚乌孙山，西与哈萨克斯坦共和国接壤。该县大都处于河谷盆地，气候温和，土地肥沃，水量充足，素有“粮仓”之称。全县总面积4485 km，其中可利用草场面积2.71×105hm2。县辖13个乡镇、22个国营农牧场和5个驻县单位。天然草地面积占全县土地面积的74.18%，天然草地生态系统是察布查尔县生态系统的重要构成部分。长期以来，由于人们没有充分认识到草地生态系统的重要性，在农牧业生产中，重利用、轻保护，草地超载放牧，滥垦乱挖，盲目开荒，同时受自然灾害影响，造成大面积天然草地出现不同程度的退化和沙化，草场覆盖率仅为20-35%，成为制约畜牧业发展的“瓶颈”。
为加强草原保护和建设，改善西部地区草原生态环境和草原畜牧业基本生产条件，维护草原生态平衡，提高草原生产力，实现草原畜牧业可持续发展，国家于2003年启动了以围栏封育、禁牧休牧、舍饲圈养和以草定畜为内容的退牧还草工程，察布查尔县被列入工程项目实施县。在项目实施中，始终坚持“以人为本，人与自然和谐发展”的生态理念，用科学的发展观指导工程建设，统筹牧业生产和生态建设和谐发展，保障了项目建设顺利实施，取得了显著成效。l 工程简介及实施情况
从2003～2008年，察布查尔县先后实施了五期天然草原退牧还草项目。项目计划退牧18.8×104hm2万亩，其中禁牧3.61×104hm2，休牧14.13×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，草原补播2×104hm2，人工饲草料地295hm2。总投资达5631万元，其中中央预算内专项资金4036万元，地方配套1595万元。
截止目前，五期项目全部建成，并全部通过县级和自治区级检查验收，其中第三、四期被自治区评为优良工程。第一、二期已通过国家级抽查验收。项目累计完成退牧19.04×104hm2，完成计划的101.3%，其中休牧14.26×104hm2，禁牧3.69×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，补播改良2×104hm2，完成投资4033.73万元。各退牧还草任务具体完成情况如表1。项目建设共涉及10个乡镇和2个牧场的114个自然村,转移安置牧民574户，配套建设人工饲草料地0.3×104hm2，修建牲畜棚圈263座，采取集中办班、巡回授课的方式，累计培训农牧民69170人次，发放技术方面的宣传材料16380份，播放科技录像82场。
表1 察布查尔县各退牧还草任务完成情况表
×104hm2、%
禁牧 休牧
划区轮牧 完成
项目 批复 完成 完成 批复 完成 完成 批复 完成 完成 围栏
面积 面积 率 面积 面积 率 面积 面积 率 总长度
一期(2003年)2 2.05 103 2.13 2.21 103 0.67 0.67 100 758400 二期(2004年)0.27 0.28 105 2 2.01 100.6 0.4 0.4 100 383200 三期(2005年)0.67 0.68 102 2.67 2.68 100.5 725100 四期(2006年)0.67 0.68 100.3 4 4.01 100.4 823500 五期(2007年)3.33 3.34 100.28 334070
合计 3.61 3.69 14.13 14.26 1.07 1.07 3024270 工程建设中的主要措施和经验 2．1 主要措施
2．1．1 组织领导及政策宣传 为顺利推进退牧 还草工程建设，根据工程建设要求，州、县分别成 立了退牧还草领导小组，并设立具体的办事机构，乡级成立了工程建设指挥部。基本做到了任务明 确、责任到人。组织有关人员先后进行了三次大 规模的宣传调研，针对州内不同地域、不同草场，分乡、分类提出了不同的草地生态治理保护措施，并进村入户宣传退牧还草政策，将退牧还草政策 编印成藏汉两种文字宣传册，发放到牧民群众手
中，主要宣传了“全省退牧还草工作会议”精神，项 目采取的模式、工程要求、补助标准和原则等，通 过宣传动员，得到了广大牧民群众对退牧还草工 作的支持。
2．1．2 科学制定方案 在制定方案和作业设计 时反复斟酌，慎之又慎，逐户确定模式，建立牧户 档案卡片，在此基础上逐级向上汇总，投入了大量 的人力、财力，完成了县级作业设计和州级实施方 案，使其既符合政策要求，又具有较强的可操作 性。
2．1．3 强化工程管理 为保证全州退牧还草工 程的顺利推进，各项目县抽调精兵强将充实办事 机构，在施工现场设立工程管理指挥部，由副县级 干部坐阵，坚持二十四小时值班制度，全力协调工 程建设各环节的问题，抓质量，促进度。各级党 委、政府主要领导和分管领导多次亲临工地现场
办公，人大、政协组织代表、委员视察督导，从思想 认识和工程质量以及管理方面，寻找差距和原因，在表扬借鉴先进地区做法的同时，积极帮助后进 县分析工程进度慢的问题，推动其加快速度，使 “工程管理办法”在工程建设得到了认真的贯彻落 实。在退牧还草资金管理上，严格遵照“退牧还草 资金管理办法”，单独设立账户，专人管理，单独核 算，做到资金的封闭运行。
2．1．4 谋划后续产业后续产业是搬迁牧民是 否能安居乐业的重大问题，也是关系到退牧还草 是否得到巩固的关键之一。为此，各级党委、政府 在积极抓好围栏、减畜、搬迁、社区建设等主要工 程内容的同时，及早着手搬迁牧民后续产业的发 展问题，一方面是在以保护生态环境的前提下，适 度发展中藏药材采挖业，积极培育以大黄为主的 中藏药材种植，大力发展劳务经济，从劳务输出为 主攻方向；另一方面，以鼓励牧民自主经营商铺，引导牧民从事牛羊贩运，组建牧民协会，发展舍饲 畜牧业等，通过政府积极引导，逐步让牧民走出山 沟，走出果洛，面向市场，充分考虑群众利益，积极 寻求牧民增收渠道。在去年的虫草采挖季节，玛 多、玛沁两县组织扎陵湖乡、昌麻河乡的牧民276 人进行虫草采挖，劳均增收1100元；在安置区工 地参加劳动的27人，出租房屋、经营小卖部、帮工 帮牧和从事门卫等方面的5名，月均收入200— 700元不等。2．2 经验与体会
2．2．1 领导重视，思想认识统一，是退牧还草顺 利实施的关键退牧还草工程与其它项目不同，它是牧区生产方式和牧民生活方式的一场重大变 革，无现成的经验可循。为了取得认识上的一致 和行动上的统一，各级党委、政府将此作为“一号 工程”来对待，落实责任及措施。采取先在领导层 认真学习、领会退牧还草工作方针政策的基础上，深入基层，深入牧户，多层次、全方位地进行宣传 动员的办法。通过扎实有效的工作，收到了良好 的效果，赢得了广大干部群众的支持和参与，从而 保证了退牧还草工作的顺利开展。
2．2．2 部署严密，工作方法得当，确保了建设质 量和进度退牧还草工程是一项复杂的社会系统
工程，它涉及到许多方面的问题，关系到千家万户 牧民群众的利益。因此，在工作中认识要到位，步 骤要稳妥，方法要得当，工作要扎实，遵循“群众自 愿”的原则，充分考虑群众的切身利益。对工程 中遇到的困难和问题及时进行研究，并予妥善处 理，才使得工程建设能够顺利推进。2．2．3 社会关注，部门协作，才能推动退牧还草 的开展退牧还草的实施必须依靠全社会的共同
努力才能完成。因此，在实施过程中，相关单位要 相互协作，紧密配合，努力为工程建设创造良好的 施工环境。如达日县，由主要领导亲自抓此项工 作，有关部门围绕退牧还草开展工作，主动为工程 建设提供服务，超前谋划，从材料供应到施工用 水、供电等各环节逐一进行落实，收效显著。
2．2．4 相关政策配套到位，才能最终赢得工程建 设的成功 目前我们根据“五到位”的原则，结合 本地实际，实施不同模式的工程建设，既要完成草 原禁牧任务目标，又要按科学发展观的要求实现 生态、经济、社会的可持续发展，使搬迁牧户能够 搬得出，稳得住，能致富，草原能够禁得了，就需要 与相配套的政策保障。如社区建设的配套资金、牧民子女入学，牧民劳动技能培训，计划生育等措 施落实到位，后续产业开发及实现产业置换的政 策。尤其是在后续产业的培育上，既牵扯到今后 牧民生产、生活的出路问题，也与当前和今后的社 会稳定有相当大的关系，如果处理不当或政策措 施不到位，会引发诸多的问题，可能导致工程建设 的失败，而这些政策或资金的落实需要各有关部 门去争取，去做大量的工作，工作量之大甚至超过 了当前的工程建设。3 存在问题
3．1 建设规划问题
缺乏统一的、全局性的规划，建设准备工作量
大、繁杂，又缺少前期费用，在选点、规划上浪费了 大量的时间。
3．2 后续产业问题
由于本州经济发展严重滞后，就业渠道窄，加 上牧民文化素质普遍较低，牧民就业困难较大。3．3 机构问题 部分县退牧还草具体办事机构不稳定，正常 办公经费和管理费用不足，对整个工作的正常开 展影响较大。4 思考与对策
4．1 对果洛地区的生态环境要标本兼治，特别要 加强青少年的教育工作
抓好牧民子女的基础教育工作，是彻底改变 果洛地区经济发展滞后的根本措施，要创造良好 的生活学习条件，使他们从小就溶入到现代化社 会中接受新的生活方式和思想理念。通过部分牧 民进城镇工程的实施，保证教育资金的投入。小 学教育以就地为主，改善教学条件，集中当地的师 资力量，重点做好小学教育工作。中学教育以外 培为主，充分利用“三江源”中下游流域优越的办 学条件和师资力量，建立上下游帮扶机制，使大部 分学生能到下游地区接受良好的教育，为果洛地 区及“三江源”美好的明天奠定基础。同时，加大 牧民文化素质和劳动技能培训，帮助和引导牧民 生产、生活方式的转变，加速替代产业的培育，以 保证部分牧民进城镇、退牧还草工程的实施。4．2 贯彻计划生育国策，控制区域人口增长 为了保持人与自然的和谐发展，建设牧区小 康社会，退牧还草工程与部分牧民进城镇结合的 同时，必须进一步加强落实计划生育工作，加大奖 惩力度，控制人口的过快增长，有效降低人口密 度。
4．3 延长禁牧年限
由于果洛地区其特殊的地理位置和高寒、多
风、干旱的气候，使其生态环境十分脆弱，极易遭 受破坏，破坏的草地植被恢复难度极大，恢复时间 长，将草原禁牧年限由现在的5年延长至10年，相应把饲料补助延长至10年。对于部分搬入城 镇的牧民，纳入城镇低保范围。4，4 进一步落实和完善草场承包责任制
以户为单位，实行以草定畜，严格控制天然草
地载畜量，大力推广舍饲圈养；进一步落实和完善 草原承包责任制，充分调动牧民群众建设草地、保 护草地的积极性和主动性，优化畜草产业结构，恢 复草地植被，实现畜牧业的可持续发展。4，5 制定科学合理的退牧还草计划
退牧还草工程量大、繁杂，应制定地区及全省
退牧还草规划，分步实施，并与小城镇建设规划、“三江源”自然保护区建设规划等相互结合，充分 发挥项目效益，避免走一步，看一步的做法。4．6 建立稳定的退牧还草机构
现退牧还草机构为临时机构，其人员从各相 关部门抽调，由于缺乏正常的办公经费和固定的 工作人员，对稳步推进退牧还草工程影响较大。因此，应建立相对稳定的退牧还草机构和队伍，将 退牧还草办公经费纳入财政预算，以保证退牧还 草工程的稳步实施。
第四篇：跨国公司并购国内企业的经济分析及其法律规制--以柯达并购中国感光材料企业案为例(宋才发 李 磊)
跨国公司并购国内企业的经济分析及其法律规制
——以柯达并购中国感光材料企业案为例
宋才发 李
磊 上传时间:2008-3-8
关键词: 跨国公司/柯达公司/外资并购/法律规制
内容提要: 跨国公司着眼于中国广阔的潜在市场，通过并购国内企业抢先占领中国市场，以增加同其他跨国公司的竞争能力。“98并购协议”是柯达公司与中国政府反复较量和博弈的结果，不是一个纯市场的交易行为；而“2003柯达乐凯联姻”则是一个双赢的契约。柯达公司在中国的并购投资既是柯达公司实施全球战略的需要，也是我国改革国有企业的需要，它是柯达跨国公司在华战略与中国国家战略较好结合的典范之作。目前跨国公司并购对于中国企业的影响是利大于弊，我国必须十分重视对外资并购的法律规制。要尽快出台《反垄断法》，健全竞争法律体系；完善产业政策法，健全资产评估法律制度；完善公司法、证券法，加强对外资并购的法律监管。
一、柯达公司并购中国感光材料企业的历史性回顾——从“98并购协议”到“2003柯达乐凯联姻”
（一）“98并购协议”
20世纪80年代初期，美国柯达公司开始进入中国市场，当时是以中国公司引进柯达的彩色线技术这种间接的方式进入中国市场的。柯达公司觉得中国的投资环境很不成熟，并没有投资中国市场的打算。为了销售其产品，柯达公司仅仅在北京、上海、广州设立了办事处。由于柯达公司一开始就没有看好和重视中国市场，其产品销售曾一度落后于其主要竞争对手日本富士公司。1994年柯达相纸在中国市场的占有率不足10％，富士公司却高达65％。在中国市场的迅速扩张成为富士公司的利润增长点。至此柯达公司才意识到中国市场不容忽视，它是一个极具潜力和活力的大市场，预计到2010年中国将成为世界上第一大影像市场。所以1994年初，刚刚上任两周的柯达公司新总裁裴学德，就立刻率领柯达公司代表团访华，并且萌发了收购中国感光材料全行业的愿望。
新中国成立以来，中国独立自主地发展起自己的感光行业，但是远远落后于世界的先进技术水平。感光行业属于高技术、高投入、规模经济要求很高的行业。20世纪80年代，中国感光企业共有7家，它们分别是厦门的福达、汕头的公元、无锡阿尔梅、上海感光、天津感光、辽源胶片以及乐凯胶片。从20世纪80年代后期开始，由于资金、技术、体制等原因，中国感光企业几乎陷入全行业亏损状态。如“福达”、“公元”晶牌基本上从市场上消失；其他5家企业虽然勉强维持生产，但困难重重。进入20世纪90年代后，中国感光企业整体状况进一步恶化，亏损严重，资不抵债。截至1998年，福达、公元两家企业累积亏损额超过70亿元人民币。巨大的债务包袱只有拥有资金、实力的企业才能解开债务链；而且在偿还债务之后，仍然需保持持续的资金投入。为摆脱感光企业的现实困境，中国政府于1992年就曾经考虑过让国内这些不景气的感光企业与柯达等外国公司合作的问题。因此，柯达公司的愿望与中国政府的意图一拍即合。
柯达公司原来打算全行业收购中国7家感光企业。首先成立柯达（中国）股份有限公司，1 由其控制7家感光企业，柯达占80％的股份，中国7家感光企业加起来占20％的股份。中国感光行业由1家外国公司全盘收购，这不仅事关国家经济安全、民族情结，在政治_ER高度敏感，因而使得中国政府与柯达公司的谈判呈现出异常艰难而漫长的状况。从柯达公司1994年底向中国政府正式提出并购中国感光行业的意向起，到1998年3月签订“98协议”，整个谈判共进行了70多轮，历时近4年。1998年3月23日柯达公司总部向全世界宣布，它将出资3．75亿美元收购汕头公元、厦门福达和无锡阿尔梅3家中国感光领域的公司。3月25日由柯达、福达和公元3家公司联合组建的柯达（中国）股份有限公司正式宣告成立，总部设在上海，其中柯达占80％的股份，公元、福达各占10％的股份。一周后柯达（无锡）股份有限公司宣告成立，柯达持股70％，阿尔梅持股30％。柯达（中国）公司控制厦门的福达、汕头的公元，柯达（无锡）公司只控制无锡阿尔梅。上海感光、天津感光、辽源胶片3家企业不与柯达公司签订合资合作协议，只是一种松散的经济合作关系。由于中央政府有关部门明确规定这3家企业在过渡期内不与其他外商合资或者合作，柯达公司为此承诺分别给予上海感光、天津感光、辽源胶片3100万、800万、200万美元的经济补偿，用于这3家企业的关停并转。民族企业乐凯胶片集团未参与其中，仍保持着本身的独立性。至此，柯达公司对中国感光材料行业的初步并购活动基本完成，开始了其全球战略的中国布局。
此次并购双方各有收获。对于中方来说，其收获主要体现在如下四个方面：（1）解除了企业沉重的债务包袱；（2）解决了部分职工的就业问题，实现了2000人的再就业；（3）解决了未来企业发展所需资金，柯达承诺未来10年投资累计达10亿美元；（4）初步解决了企业的技术升级问题。柯达承诺短时期内要把中国感光行业建设成为世界一流的感光行业。尽管柯达公司最初全行业并购中国感光材料企业的愿望没有完全实现，但是基本上得到了它想要得到的一切。具体地说柯达公司收获的利益主要表现为：（1）迅速取得柯达胶卷本地化生产的物质基础；（2）通过本地化生产可以进一步降低生产成本15％-20％；（3）借用本土化力量建立更好的营销渠道；（4）在一定时期内独占中国感光材料市场。中国政府作出了3年内在感光行业不设立新的合资企业的承诺。
（二）柯达与乐凯“联姻”
美国柯达公司通过“98并购协议”措施，收购了除乐凯以外的中国国内感光材料行业的所有厂家，但是柯达公司并没有就此罢休。为了在中国的感光材料市场上获取绝对优势，柯达公司在“98并购协议”之后，又明确地提出了希望和乐凯合作的强烈愿望。在合资的立场上乐凯提出三大条件：保留乐凯晶牌、乐凯控股、拥有经营管理权。乐凯的要求与柯达公司在海外兴办合资企业的原则是相冲突的。在中国市场上，柯达遇到了乐凯和富士两个强有力的竞争对手。柯达公司企图独占中国胶卷市场的愿望，也因为遭到中国公民支持民族晶牌意识的抵制和富士公司的强烈竞争而迟迟无法实现。于是在中国的胶卷市场上形成了“三足鼎立”的局面。对于美国柯达和日本富士两家公司而言，他们都非常清楚地知道：谁能率先联合乐凯，谁就能抢得中国胶卷市场的先机。
乐凯集团成立于20世纪50年代，在经历了几十年的风风雨雨之后，乐凯成为中国胶片行业民族晶牌的代表。1995年在柯达和富士的低价竞争下，乐凯的市场份额一度下滑。1998年亚洲金融危机以后，中国所有感光材料行业处于不景气状态。面对跨国公司咄咄逼人的市场攻势，乐凯集团陷入了严重的生存危机。与柯达公司和富士公司相比，乐凯的技术相当落 2 后，乐凯一直无法在高感光度材料上有所作为。在胶卷市场上，乐凯的主打产品主要是传统产品和中低档产品，高档产品几乎是空白。中国加入WTO以后，胶卷市场竞争日趋激烈。由于技术、管理、资金等方面的原因，乐凯集团的经济效益严重滑坡，甚至面临亏损的境地。为了摆脱困境提高自身的竞争力，乐凯在新世纪的第2年就开始考虑结交合资伙伴。而这恰恰是柯达公司称霸中国市场的策略。所以，在合作问题上双方比较容易达成协议。
2003年10月29日，代表中国胶片行业民族晶牌的乐凯集团和美国柯达公司签署了一份长达20年的合作协议。根据该协议，柯达公司将支付4500万美元现金以及提供一条用于彩色产品生产的乳剂生产线和相关的生产技术，以及2950万美元资金支持和技术支持，对中国乐凯胶片集团现有的两条TAC生产线以及相关作业进行技术质量提升，以获得中国乐凯胶片集团公司持有的乐凯胶片股份有限公司20％的股份。乐凯胶片股份有限公司将向柯达支付某些技术的使用费，并为柯达拥有的股份支付股息。在协议中，柯达公司承诺将不吸纳市场流通股，乐凯胶片股份有限公司将继续生产和销售乐凯晶牌的产品。这样乐凯集团关于“保留乐凯晶牌、乐凯控股、拥有经营管理权”的三原则得到了充分体现。至此，在中国的感光材料市场上，美国柯达公司拥有50％以上的市场份额；从而使得柯达公司在中国感光材料市场上占有绝对的市场优势地位。通过先后两次并购，柯达公司几乎把中国的感光材料企业尽收自己的旗下，扩大了在中国市场的占有份额；尤其是在与日本富士公司的竞争中占据优势地位，提升了在世界感光材料市场上的竞争优势。
二、柯达公司并购中国感光材料企业透视
（一）柯达公司并购中国感光材料企业的全球战略
跨国公司具有自己明确的全球经营战略。跨国公司对中国企业的并购活动，不是以单纯获取短期利润为目的的投机性并购，而是更多地体现出一种战略性并购策略。跨国公司通过并购来分享中国目标企业的各种创造性资产，将并购企业纳入其全球生产体系。跨国公司着眼于中国广阔的潜在市场，通过并购抢先占领中国市场，增加同其他跨国公司的竞争能力。中国加入WTO后，世界上最后一个最大的消费市场将全面开放，谁能够抢先进入并占有较大的市场份额，谁将获得绝对竞争优势地位，正可谓“欲争霸世界，必先逐鹿中国”。跨国并购是迅速占领中国市场的有效手段，它将使跨国公司获得宝贵的先发优势。具体表现为：（1）并购方式产生收益的周期短，经营风险相对较小，比新建投资收效快，投资回报的年限大大缩短；（2）可以利用目标企业的现有分销网络和知名商标，直接获得目标企业的市场份额；（3）利用被收购企业现有的生产设备、素质较高的工人和本土的管理经验，可以迅速提高竞争力；（4）在减少竞争者以及行业竞争的情况下达到生产临界规模，不易受到抵制。
柯达公司在全行业并购中国感光材料企业的过程中全球战略非常明显。其表现为在市场份额上与日本的富士公司激烈角逐；在影像业的技术上，实现由胶卷冲印业向数码成像业的转变。1969年美国宇航员登上了月球，柯达胶卷记录了美国这一伟大时刻，成为美国梦的象征。在全世界“柯达”成为胶卷工业的代名词，它以百亿美元的年收入稳坐影像业的霸权地位。此后的30年，这一切由于美国人的傲慢和轻视而不复存在。日本人采用美国戴明教授的质量管理方法，成功地学习和改造美国技术，日本制造的胶卷以其高质量潮水般地登陆美国市场。1976年日本富士公司第一个推出400度彩色胶卷其速度快于柯达新产品，柯达因此失去了部分市场份额。1981年柯达痛失了洛杉矶奥运会胶卷赞助权，日本富士公司获 3 得了赞助权，富士胶卷销量剧增。柯达公司这才第一次清醒地认识到富士已成为真正的竞争对手。1981年日本索尼公司推出了无胶卷的数码相机。以数码相机为标志世界影像业划时代的变革已经到来，胶卷冲印业向数码成像业转变，而且后者的前景无限广阔。数码成像业发展所需要的企业文化与组织形态，已经显示出与胶卷冲印业的冲突。所以，柯达尽管大手笔研发数字化产品，终究由于公司的传统体制却收效甚微。面对富士公司的市场攻势、数码产品的锐利锋芒，柯达公司出现丁亏损。1985年第四季度，柯达报告其净亏损值为1．94亿美元。在经济增长最为迅速的亚洲，尤其被世界看好的中国市场，柯达却远远落后于其主要的竞争对手——日本富士公司。1994年柯达相纸在中国市场的占有率不足1096，而富士公司却高达65％。面对富士咄咄逼人的态势，中国市场就成为柯达公司成功与否的关键。
20世纪90年代柯达与富士争夺中国感光材料市场一直非常激烈。1994年柯达公司向中国政府提出了收购中国感光材料全行业的计划，企图独自占有中国感光材料市场带来的可观利润。1998年柯达出资收购了厦门、汕头和无锡的3家感光企业，随后柯达对3家企业追加了投资并对其生产能力进行了重新安排：柯达（厦门）主要生产彩色胶卷和彩色相纸，柯达（汕头）主要生产医用和工业用X光片，柯达（无锡）主要生产冲洗套药。1998年对中国感光行业的并购，柯达获得了在中国的本地化生产的物质基础，降低了15％-20％的生产成本。柯达金胶卷在中国的销售价格因此回落，增加了同富士胶卷的市场竞争力。通过分期投资拥有了一批正在营运的感光企业，并获得了中国感光行业的生产准入，而且是一定期限的排他许可，因为中国政府承诺在3年内不批准中国感光企业和其他外商的合资经营，这就使得柯达能够以时间换取在中国市场上的发展空间。2001年中国已成为柯达在全球的第二大胶卷销售市场，柯达产品的世界市场占有率接近70％，远远超过了富士公司。2003年柯达公司又成功地并购了中国乐凯胶片集团公司持有的乐凯胶片股份有限公司20％的股份。
柯达公司对中国感光材料企业的战略性并购，不仅击退了竞争对手日本富士公司在中国市场的领先地位，谋取了在中国感光材料市场的绝对领先地位，而且提升了柯达公司在亚太地区乃至全球市场的竞争实力。具体表现为：（1）同乐凯的合作增加了柯达在中国的市场占有份额，巩固柯达在中国市场上的竞争优势。借助乐凯的营销网络和知名度，柯达胶卷的知名度将在全国范围内进一步提高，产品销量也将随之跃升。柯达将乐凯拉到自己的身边，意味着柯达将在中国市场保持稳定的发展。这将能够弥补柯达在欧美和日本市场胶卷产品的下降，保持全球总量的平衡。当前在中国的感光材料市场中，柯达公司拥有50％以上的市场份额，而日本富士公司占有25％市场份额。（2）中国是一个胶卷消费大国，市场容量之大并非一家公司所能独享。柯达无法独占也无力独立培养中国市场，而乐凯拥有地利人和的条件。通过向乐凯转让生产技术的许可，柯达可以获得技术使用费以及乐凯20％股份每年的股息，这样既降低了柯达的经营风险又获得了收益。（3）2003年9月柯达总公司宣布将业务重点从传统胶片市场转向数码相机和高端喷墨打印机市场。与乐凯的合作将有利于柯达未来将生产基地移至中国，向全球传统胶片市场供应柯达胶卷。柯达目前130亿美元的年收入大部分来自于胶卷产业，这与其把中国作为传统胶卷生产基地的战略密不可分。柯达公司在数码成像业成为支柱业之前，尽可能从传统胶卷冲印业获得可观的利润，以用于数码产品的研发和生产。（4）柯达与乐凯的合作最终改变“三足鼎立”的局势。在一个三方相互制约的体系中，其中两方的结盟势必对第三方造成极大的威胁。在中国的胶卷市场上，柯达和富士 4 谁先同乐凯合作，谁将在竞争中处于有利地位。因此，从战略的角度去看待这次合作，我们发现柯达和乐凯在战略上的协同，对彼此竞争力的提升都具有积极的意义。柯达保持了市场份额，在与富士的竞争中处于优势地位，同时还为柯达业务的转型提供了保障。通过全行业并购，中国成为柯达全球的第二大胶卷市场。在柯达每年全球采购的60亿美元中，有10亿美元是在中国采购的，厦门生产的胶卷50％以上是出口世界，厦门生产的一次性相机98％以上出口世界，柯达数码相机95％以上是在中国生产的。在中国制造的柯达数码相机在美国市场上的占有率直逼日本索尼，第一次有机会在家门口与日本强大的竞争对手平起平坐。
柯达公司在中国竞争的成功表明，柯达是最能够把握中国主流趋势的跨国公司。尽管柯达不是华尔街最受推崇的公司，柯达既不是硅谷最有影响力的公司，也不是美国政府最支持的公司，但是柯达却成为在中国最成功的跨国公司之一。迄今为止，在中国市场上还没有其他任何一家跨国公司能够像柯达公司一样，对中国企业近乎是全行业的收购。柯达公司在中国市场竞争的成功，不仅取决于对中国经济发展脉搏的理解和把握，而且取决于对中国企业战略性并购策略的有效实施。
（二）中方在并购中的收获
跨国公司对中国感光材料企业的全行业收购并非易事。原因在于它不仅有经济垄断、危及国家经济安全之虞，而且关涉民族情结。在一般人看来也许是做不到的事情，在柯达公司身上便发生了奇迹。柯达的独特之处在于它大规模地进人中国，含有改造中国国有企业的因素，这深深地牵涉到中国原有感光行业的历史甚至政治经济决策的高层，也深深影响到这个民族的心灵、价值观念以及民族精神。对于中国经济来说，国有企业改革是个沉重的话题。中国的改革开放能否成功，现代化建设能否实现，在很大程度上取决于国有企业的活力。因此，改革国有企业把它塑造成为充满活力的市场经济主体，就成为中国市场经济建设的攻坚战。直到现在这场攻坚战还远未结束。政府对国有企业历来非常重视，因为它不仅构成了中国经济的基础，而且影响着社会的稳定。为了增强国有企业的活力，我们不仅从中国市场经济的内部寻找解决问题的办法，而且希冀从国际市场经济中发现一些能激活国有企业内部因子的外生变量。
20世纪80年代中期，中国的感光企业厦门福达、汕头公元相继用巨额贷款从日本引进了两条彩色胶卷生产线，上海和保定（乐凯）也通过引进日本的设备和技术，分别建成了彩色胶卷生产线。经过一段时期的经营，最终只有乐凯一家获得了可观的经济效益；上海彩色线未能形成规模生产能力；厦门福达、汕头公元则连年严重亏损。进入20世纪90年代以后，我国感光企业整体情况进一步恶化，亏损严重资不抵债，甚至无法正常生产。截至1998年底厦门福达厂累计亏损3．3亿元，负债32亿元；汕头公元厂累计亏损3．1亿元，负债48亿元。无锡、天津、上海等感光企业虽然能维持生产，但困难重重。面对中国感光材料企业的全行业亏损，我国政府考虑让国内的感光生产企业与国外跨国公司合作，以摆脱困境。1998年柯达对中国感光行业的并购，正是在中央政府直接出面进行协调和干预下完成的。据统计资料显示，柯达厦门分公司投产后4个月，上缴的税收就超过原厦门福达厂过去14年纳税额的总和，成为当地最大的纳税户。中国的收获还远远不止这些，通过柯达对中国感光材料企业的整合与改造，现代企业制度的许多元素在中国得以生成并获得广泛认同。这些元素在中国企业的现代化进程中发挥了重要作用。未参与“98并购”的国有企业乐凯公司生产经 5 营状况曾一度良好，在国内的市场占有率达20％以上，一直被视为民族工业的典范。但是，步入21世纪以来，乐凯的生产经营出现了下滑，乐凯净利润2000年为2．1亿元；2001年为1．39亿元；2002年为1．24亿元；2003年上半年为4846万元，比上年同期下降33％。而且由于产品的技术含量较低，在激烈的市场竞争中，乐凯公司更加处于不利的位置。
乐凯2003年与柯达的合作有助于市场竞争力的提升。乐凯竞争力的提升主要来自于营销资源的共享和柯达对乐凯的技术支持。（1）营销资源的共享包括营销网络、促销活动以及晶牌效应的共享。乐凯的冲洗店在数量上远远少于柯达的冲洗店。自1994年徐州第一家柯达快速彩扩冲印店诞生以来，截至2002年柯达在中国共建立了8300家快速彩扩冲印店，只有通过国家力量建立起来的邮政网点才能与之媲美。通过与柯达的合作，乐凯将利用柯达现有遍布全国的营销网络来推广乐凯晶牌，在无需新建冲洗店的基础上扩大销售量。由于柯达公司生产的主要是高端产品，面向大中城市和中高收入阶层的消费者，而乐凯最具优势的还是中低档产品。营销资源的共享不会对双方的销售量产生负面影响。营销网络的共享带来了促销活动的共享，在柯达的冲洗店内既可以举行柯达胶卷的促销活动，又可以举行乐凯胶卷的促销活动。乐凯和柯达晶牌的知名度随着营销网络的共享大大提升。可以预计，将会有更多的顾客通过柯达的销售网点了解并选择乐凯胶卷。因此，营销资源的共享能够降低乐凯的运营成本，继续保持低价位的竞争优势，扩大市场占有率，提升产品的市场竞争力。（2）乐凯竞争力的提升还体现在技术的改进上。与柯达和富士相比，乐凯胶片的技术特别是高端产品的技术有很大的差距。在这次合作协议中，柯达承诺向乐凯提供产品制造工艺技术的许可，产品范围包括彩色胶卷、彩色相纸、数码彩色相纸等，同时提供设备提升方案和派遣技术专家作指导，对乐凯公司的彩色胶卷涂布生产线和彩色相纸涂布生产线进行技术升级，以及提供一条新的先进彩色胶卷、彩色相纸乳剂生产线。柯达公司希望通过上述努力，使乐凯公司有能力生产出世界级高水平的彩色胶卷和彩色相纸。柯达公司还将提供技术支持，对乐凯集团公司的胶片基生产线进行提升，并为乐凯公司的员工提供技术、管理、财务、健康、安全和环保等方面的教育培训。柯达先进技术的转移将提高乐凯公司整体技术水平，保证乐凯公司能够向消费者提供最优质的胶卷。这有可能使得乐凯向国际胶卷集团进军的目标又向前迈出了一大步。
总之，柯达公司在中国的并购投资既是柯达公司实施全球战略的需要，也是我国改革国有企业的需要。可以说柯达战略是跨国公司在华战略与中国国家战略较好结合的典范之作。从“全行业收购”到“合资乐凯”，柯达战略始终都迎合了中国经济发展的脉络，即“外资参与改造国企”和“国企股份制改造”，舍此跨国公司将很难在中国市场上获得成功。富士的败落就足以为证。借此柯达公司可迅速占领中国新开放的消费市场，在与其他跨国公司竞争中取得先发优势；可充分发挥中国的区位优势，将中国市场纳入其全球产业链和供应链体系，以取得更大的规模经济效益。对中国而言，吸引跨国公司对华投资能够有效地利用跨国公司投资的合理化和高级化，即作为“外部成长”机制来推动中国产业升级、改善市场结构、改进微观经济主体的生产与管理行为。柯达在中国的并购以“双赢”的结果证明，以跨国并购方式吸引跨国公司参与中国经济的现代化建设，不仅是必要的而且是可能的。
三、跨国公司在华并购的经济分析
中国加入WTO前后，跨国公司在华并购的步伐明显加快，特别是对我国上市公司的并 6 购则更是情有独钟。可以预见，随着我国市场的全面开放，越来越多的全球知名企业和跨国巨头将会通过并购的方式抢占整个巨大的中国市场。当前在饮料、化妆晶、洗涤剂、汽车和彩色胶卷行业的外资并购已经几乎达到垄断程度之后，外商又向橡胶、医药、啤酒、家电等行业积极扩张，随着2006年底我国金融服务业的全面开放，外资又将在这些领域展开并购攻势。跨国公司并购中国企业究竟利弊如何呢?人们对此众说纷纭，莫衷一是。简单地肯定或者否定都是不恰当的。只有对跨国公司在华并购行为有一个全面的、客观的认识，才能对其予以合理的规范和引导。笔者认为，跨国公司并购对于我国经济的影响具有双重性。
（一）跨国公司在华并购对中国经济的积极影响
第一，跨国公司在华并购有利于实现国有企业股权结构多元化。现代企业制度的本质在于以产权明晰为核心的公司治理结构的构建。产权不明晰、公司治理结构不健全是我国国有企业普遍存在的问题。通过并购投资，跨国公司在一定程度上掌握了企业经营控制权，必然会按照国际规范的企业制度进行改革，这就在很大程度上避免了原有企业的路径依赖对企业改制的阻碍，加速现代企业制度的建立。1998年柯达出资收购了厦门、汕头和无锡的3家感光企业，随后对其公司制的改造就足以为证。加入WTO后，中国经济日益融入世界经济大潮，这就要求我们具有国际的战略眼光，将企业的改革与发展置于全球分工和国际合作体系中加以考量。跨国公司在华并购带来了投资主体的多元化，有助于我国企业构建规范的公司法人治理结构。在并购后的合作过程中，跨国公司都会引入国际经济通行的规则和惯例，有助于推动我国企业的制度创新、技术创新、管理创新以及市场创新，并最终促进国有大中型企业建立现代企业制度。我国现有国有企业近40万家，而全国国有企业的债务高达5万亿元，这么多企业需要改制或者重组，高额的债务需要剥离。国内民营资本相对于巨大的拟“减持”国有资产存量接盘能力有限，单靠国内资本积累实在难以完成。从我国上市公司的股权结构看，65％以上是不能流通转让的国有股和法人股。跨国公司收购上市公司的国有股和法人股，能够在一定范围内增加流通股的数量，或者在一定程度上稀释非流通股的比例，有助于我国企业所有制、股权结构的调整。因而积极、合理、有效地鼓励跨国公司并购中国企业，提供巨额投资，实现国有资本的有退有进，确实有助于国有资产重组，有助于改变原国有企业单一的国有产权结构为国有资本与跨国公司混合的资本结构，从而有力地推动企业产权制度的创新。此外，跨国公司并购中国企业还可以促进市场导向型政府管理制度的建设，促使政府用利率、税率、汇率等经济手段对国民经济进行宏观调控和管理，减少行政手段对微观经济主体的不必要的干预，有利于我国市场体制的进一步完善，促进企业真正转变机制。
第二，跨国公司并购促进了国内企业的技术进步。跨国公司是世界范围内先进技术的主要研制者、使用者和传播者，控制着当今世界先进技术跨国转让的主导权。跨国公司目前已经垄断了世界上70％的技术转让与80％的新技术、新工艺的研发。这类无形资产的特点是生产成本很高，而通过跨国并购进行再利用的边际成本接近于零。从我国技术进步的角度分析，跨国公司以技术战略为核心所进行的外资并购，将有利于我国技术进步。外资并购推动我国技术进步的原因在于，外资并购与技术进步之间的循环积累机制。外资并购对于我国技术进步的促进，主要是通过两种作用机制体现出来的：一是外资并购方使我国直接输入技术或者进行技术合作所形成的新技术的扩散与转让效应。跨国公司在我国的技术转让所带来的技术扩散与转让效应，一定程度上提高了国内企业的技术水平。跨国公司在并购目标企业后，7 为了使企业尽快步人生产轨道，通常会对原企业进行技术改造，如更新设备、采用新技术等。跨国公司的并购投资可以使目标企业快速引进先进的生产工艺，提高产品的开发能力，实现技术水平和产品的升级。譬如，前面论述的2003年乐凯和柯达的合作，就有助于并实际促进了乐凯生产技术的改进。柯达公司希望通过上述努力，使乐凯公司有能力生产出世界级水平的彩色胶卷和彩色相纸。柯达先进技术的转移必然提升乐凯公司整体的技术水平。二是由于外资并购方的进入带来的技术竞争对国内其他相关企业的激励作用，由此形成的技术竞争与激励效应。技术竞争与激励效应表现为跨国公司在我国市场的并购扩张，给国内其他相关企业以巨大压力，使它们在与资金、技术、管理上都占优势的跨国公司竞争中，不得不加强研发，提高技术水平，以争取竞争优势。譬如，1998年柯达对中国感光行业的并购，就给未参与并购的国有企业乐凯公司以巨大的压力，这种压力变成了乐凯公司追求进步的巨大动力，使得乐凯公司在此后的几年中生产经营状况运行良好，在国内的市场占有率达20％以上，曾一度被视为民族工业的典范。
第三，跨国公司并购有利于我国产品结构的升级和产业结构的优化。跨国并购不仅可以推动国内企业的技术进步，而且可以通过技术外溢和扩散等途径带动国内同行业企业的技术升级，推动我国产品结构的升级和产业结构的优化。20世纪90年代中期以后，跨国公司并购我国企业的规模不断扩大，在一些规模经济显著的行业中，外资并购企业已占据企业规模排名的前几名，如感光材料行业、汽车行业等。跨国公司的大型投资项目，明显提高了所在行业的生产集中度，改善了中国产业组织结构。大型跨国公司都是生产全球化程度很高的公司，在全球有多家技术水平相当，产品质量符合要求的协作企业。当跨国公司来中国投资，为降低生产成本，提高当地化程度，就会带动国外协作企业到中国进行投资。如为了给上海大众汽车公司配套，德国大众在全球配套企业中，已有100多家前来中国投资。美国通用汽车公司投资于上海浦东，吸引了44个相关的汽车零部件配套项目前来投资，投资额高达22．3亿美元。柯达"98并购”对中国感光材料产业予以优化重组，厦门成为彩色胶卷生产中心，汕头是X光片生产核心，无锡是影像药水生产核心，同时对3家企业实施了一系列的技术改造和升级措施，这就从整体上提升了中国感光材料行业产品的技术含量，优化了产业结构。
第四，跨国公司并购有助于培育市场竞争。竞争是市场经济的本质属性，完善市场竞争环境，鼓励公平竞争，充分发挥竞争机制的作用，是社会主义市场经济的内在要求。竞争不足和竞争过度都不利于市场经济的发展。实践表明，跨国公司并购能够有效地增强东道国国内市场的竞争效应。柯达“98并购”之前，中国感光企业有7家，分别为地方政府所控制，为了地方利益实际上处于过度竞争状态。从20世纪80年代到90年代早期，这些中国感光企业分别付出巨额资金从柯达、富士等公司引进技术和设备，试图以此追赶世界。他们的设想是从国外引进技术设备，而后以国产产品替代进口产品，再把海关这个门关起来，这样中国市场不就是“自己人”的天下吗?殊不知感光行业属于精细化工中的精细化工，技术密集、资金密集，要么国家集中力量，要么与人家合作，7家企业同时都有出路是不可能的。跨国公司在并购当时并不会改变市场份额，但它会改变竞争者的身份，这种竞争者身份的改变能够促进东道国国内市场有效竞争的形成。事实正是如此，通过柯达“98并购”，整合了中国濒临倒闭的3家感光企业，关停并转了3家感光企业，保存了优质的乐凯企业。中国感光市场的有效竞争格局初步形成。
（二）跨国公司在华并购对中国经济的消极影响
原外经贸部跨国公司研究中心主任王志乐曾指出：外资考虑的是市场发展以及未来盈利能力，考虑的是企业战略在中国的实施；而内资企业关注的是自己的生存发展、增加企业竞争力，双方合作实际上是一场“博弈”。跨国公司在华并购的根本目的是出于战略和盈利的需要，其投资目标和经营方式都会存在不符合我国经济发展要求的因素，因此，跨国公司在华并购投资不可避免地会带来一些消极影响。这就要求我们在充分利用跨国公司并购带来的积极效应的同时，对其消极影响保持清醒的认识。
跨国公司并购可能导致国有资产流失。由于我国目前产权交易不规范，跨国公司在并购中国企业的过程中存在国有资产严重流失的问题。主要表现为：（1）国有资产被漏估、低估。在跨国公司并购过程中，许多被并购的中国企业的资产没有经过规范化的核定与评估；有的虽然经过相关机构的评估，但由于当时资产评估制度不完善、评估方法不科学，国有资产价值被严重低估的情况时有发生。而跨国公司资产的价值往往被高估，从而造成国有资产流失。（2）无形资产流失。在跨国公司并购国有企业的过程中，中方晶牌被外商大肆“蚕食”，由此造成了无形资产的流失。无形资产由于具有较强的稳定性和增值性，对企业发展具有极大的推动作用，这已为现代企业所普遍认同。如厦门的福达、汕头的公元晶牌在被柯达并购以后，已经销声匿迹了；20世纪90年代中期享誉全国的扬子冰箱被德国博西华公司并购控股后，逐渐销声匿迹；美加净化妆品曾经是国内消费者十分喜欢的一种日用化妆晶，现在市场上却难觅其踪影。究其原因就是在跨国公司并购的过程中，由于缺乏对品牌的保护意识，致使经过多年积累而形成的中国晶牌最终被洋品牌淹没。也有一些企业吸取了前车之鉴，如乐百氏被法国达能集团控股后，签订了品牌保护协议，乐百氏仍然拥有商标权、管理权、产品及市场开拓权。乐凯被柯达收购部分股权后，仍然坚持独立晶牌，也是出于同样的考虑。国有资产流失最根本的原因在于，跨国公司并购国有企业实质上是地方政府主导型的企业购并，并不完全是一种市场行为。如果是一种市场并购行为，那么就能达到交易的公平公正，如柯达并购乐凯是双方自由博弈的结果，就基本上实现了公平。
跨国公司并购可能导致行业垄断危及国家经济安全。从跨国公司并购的动机来看，跨国公司并购我国国有企业更多的是对优势企业的并购，目的是实现双方优势的组合，或者目标企业具有跨国公司发挥其优势的基础。目前发生在我国的外资并购案例已初步表明，并购目标大多是行业内的优势企业或者是经营不善但具有较大市场份额和优质品牌的大型国有企业。跨国公司并购所选中的这些优势企业大多也是行业的龙头企业，基本上都是目前在国内市场具有相当实力与较大的市场份额的国有企业，特别是利润空间较大行业的企业。这是与跨国公司占领他国市场的主要并购目的相吻合的。一方面可以增强自己对于中国市场的垄断力量，另一方面也达到消灭竞争对手的目的。跨国公司的“天性”就是追求垄断地位、谋取垄断特权，它一旦控制市场就可能压抑竞争，降低市场效率，扭曲市场结构，带来社会福利的降低。2004年5月，国家工商总局发布的《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告就指出，在华跨国公司在市场竞争中具有明显的市场优势地位，有的还占据绝对垄断地位。如微软操作系统软件产品、利乐软包装产品的市场占有率都高达95％；在感光材料行业，柯达公司在中国市场占有率超过50％，富士公司在中国市场占有率超过25％；而随着柯达入股乐凯，市场优势地位将更加稳固。为了扩大市场份额，排斥竞争对手，跨国公司还 9 经常使用低价倾销手段实行掠夺式定价。而这种手段在我国市场上时有表现，如某跨国公司在我国国产软件WPS97发布前夕，匆忙推出97元超低价格的同类产品。全国医药行业最大13家公司中，外商控股50％以上的7家，控股50％的有5家，中方控股权的仅有1家。经济安全作为国家安全的重要内容，是任何国家都不能不高度重视的一个战略性的问题。经济是社会的基础，没有经济安全就不可能有真正的国家安全。允许跨国公司并购我国国．有企业，虽然可以解决国有企业内部存在的一些问题，但由此带来的行业控制完全有可能对国家的经济安全构成威胁。譬如，乐凯公司是军用胶卷的供应者，若这一民族品牌被跨国公司所控制，就会危及国家安全。
跨国公司并购有可能影响我国产业结构和区域经济结构的调整和完善。跨国公司并购有着自己的发展战略即取得市场优势和垄断利润，因而会与我国的产业结构和区域经济结构调整的方向存在一定的背离。跨国公司并购的目标，主要集中在我国的汽车制造业、医药行业、通信设备的制造、电信服务、精细化工、运输、金融、保险、零售批发、物流等利润较高、市场潜力较大行业的优势企业。优势企业拥有跨国公司在华投资经营所必不可少的资源，如企业的生产能力、销售网络、产品的品牌知名度以及适合中国国情的管理等。通过并购这些优势企业跨国公司可获取协作收益，并且迅速实现本地化战略。而我国政府2002年颁布的《外商投资产业指导目录》，主要鼓励外资进入农业、采掘业、制造业（特别是化工原料的生产、造纸工业、食品工业等传统工业）、工业生产设备和环保设备制造等领域，试图借助外资加快这些传统工业的技术进步与产业升级换代。跨国公司并购的中国企业还存在地区分布不均的问题，跨国公司并购投资主要集中在东部地区，中西部的投资存量比重相当少。跨国公司并购中国企业在地区布局的不合理，将加剧地区经济的发展不平衡，引发资源在地区和产业之间的重新配置，加大我国实现区域经济协调发展的成本。
以上分析表明，跨国公司并购中国企业利弊皆有。从国家的整体发展战略看，目前跨国公司并购对于我国企业的影响是利大于弊，我们必须十分重视对外资并购予以法律规制。只有建立起一套切实可行的外资并购法律体系，我们才能趋利避害，更好地利用外资并购为我国的经济建设服务。
四、由政府行为到市场行为——政府职能的合理定位
“98并购”协议是柯达公司与中国政府反复较量和博弈的结果，它不是一个纯市场的交易行为，市场经济的一些规则被排除适用（凸现出政府的影子），这是特定环境下的产物。当时中国的6家感光企业跨越6个省市——辽宁、天津、江苏、上海、福建、广东，在强烈的地方利益驱动下，它们各自为政犹如一盘散沙。由于体制的原因，6家感光企业几乎是整体陷入亏损破产的境地，每一家企业都无力与强大的柯达相抗衡。柯达公司要对中国感光材料实施全行业并购，就必须与每一家企业进行谈判，这无疑会增加其交易成本。一边是强大的政府，一边是实力雄厚的跨国公司，最终达成了协议，各自实现了自己的目标，即中国政府以市场换资金、技术、管理，柯达公司以时间换取在中国市场的发展空间。
2003年柯达并购乐凯与“98并购”的不同之处在于：此时中国已加入WTO组织，中国市场经济趋于成熟，竞争也日趋激烈。这次并购没有政府部门的直接参与，是一个纯市场的交易行为，是双方在市场经济中自由博弈的结果。尽管实力有相当的悬殊，但是只要遵守市场经济的一般规则，交易双方就能各取所需实现公正。柯达并购乐凯是一个双赢的契约。10 通过获得柯达提供的高端技术，乐凯得以有机会提升自己的产业链，以便在感光材料市场上取得后发优势。通过这次并购，柯达几乎把中国的感光材料企业尽收旗下，扩大了市场份额，在与日本富士的竞争中处于优势地位，提升了其在世界感光材料市场上的竞争优势。
通过对两次并购活动结果的分析比较可以看出，柯达对中国感光材料企业的并购经历了由政府行为到市场行为的转变。这种转变一方面体现了中国市场经济的逐步成熟，另一方面也折射出，加入WTO以后中国政府职能的理性化，即在市场并购中政府的角色不在于参与并购交易，而在于为并购提供有序竞争的市场环境和统一的法律制度。跨国公司并购中国企业涉及许多敏感性的问题，如国有资产转让、民族工业的保护以及外资控股等问题。政府对此类问题予以关注和涉足是最自然不过的事情。因为跨国公司并购中国企业必然会带来一些消极影响，如国有资产流失、国家的经济安全以及外资并购中的垄断趋势。问题的关键在于政府对此类问题予以关注和涉足的方式，方式不对也无助于从根本上解决问题。在吸引外资的过程中，由于政府角色的定位不当，市场换技术战略从一定意义上说是失败的。如“98．并购”协议以后，中国感光企业的整体技术水平仍然偏低；汽车合资搞了这么多年，中国汽车行业的技术至今仍不尽人意；知名度和市场占有率极高的民族晶牌南孚电池，在地方政府吸引外资政策的要求下被迫出让股权给跨国公司，现在已沦落为外资控股的境地，等等。总之，在外资并购中由于地方政府的“拉郎配”，以及强烈的地方利益至上和在领导追求政绩冲动的驱使下，国有资产流失的现象比较严重。
企业并购从本质上讲是一个交易行为，并购的顺利展开离不开规则的支持。现代市场经济是法治经济，制度规则在市场经济中的基础性地位和作用日益增强。因此，在跨国公司并购中国企业的过程中，政府职能不在于直接参与并购而在于加强法律制度建设，以完善宏观经济环境（以竞争法为核心）、中观经济环境（以产业法为核心）、微观经济环境（以公司证券法为核心）。惟有如此，跨国公司并购中国企业所涉及的国有资产转让、民族工业的保护以及外资控股等敏感性的问题才能迎刃而解。
五、中国外资并购立法的嬗变
20世纪90年代以来，随着跨国公司并购活动在我国的出现，我国陆续出台了一些规范跨国公司并购活动的法律、法规和规章。纵观外资并购立法嬗变，呈现出如下阶段性的特征：
第一阶段（1998年以前），跨国公司并购中国企业具有试探性的特点，并购的企业从一般国有企业到上市公司都有。并购投资是一种不同于原来的“绿地投资”，这就使得人们对中国利用外资的形式有了一种谨慎的思考。由于法律制度的不完善，跨国公司并购投资对于东道国的负面效应也逐渐显现出来。这一时期相继出现的“中策并购事件” 和“北旅并购事件”，充分暴露出当时我国外资并购法律制度的空白。这一时期的法律主要是针对外商在华“绿地投资”而颁布的，如1993年制定的《中华人民共和国公司法》（1999年修订），1995年外经贸部（现商务部）发布《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》，1995年9月国务院发布《关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》，1997年外经贸部和国家工商总局发布《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》，1997年国家税务总局发布《关于外商投资企业合并、分离、股权重组、资产转让等重组业务所得税处理的暂行规定》，等等。由于我国外资并购法律制度的空白，致使外商在华并购投资无法可依，要么规避法律，损害我国经济利益；要么放弃投资，这又不利于我国引进外资。“中 11 策并购事件”和“北旅并购事件”不仅对我国证券市场造成极坏的影响，而且带来了国有资产的大量流失，这就直接导致了1995年9月《关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》的出台。它表明我们对跨国公司并购中国企业的态度也有了更多的保留。法律制度的缺失以及中国对待跨国公司并购的谨慎态度，决定了柯达并购中国感光材料企业的谈判异常复杂，从1994开始谈判到1998年3月签订“98协议”，整个谈判共进行了70多轮，长达4年之久。
第二阶段（从1998年-2001年），我国开始积极主动地利用外资为经济建设服务。1998年美国柯达公司并购了汕头公元、厦门福达和无锡阿尔梅三家国内感光企业，不仅解决了企业的债务，安置职工就业，而且使濒临倒闭的企业起死回生。据统计，柯达厦门分公司投产后4个月上缴的税收就超过原福达厂过去14年纳税额的总和，柯达厦门分公司已成为当地最大的纳税大户，汕头公元一年就盘活国有资产20亿；另一方面柯达也得到了丰厚的回报。柯达在中国的并购以双赢结果证明，通过并购吸引外资参与国企改革是一个重要途径。这一阶段的外资并购还呈现出新的特点：一方面并购范围迅速扩展到电子、玻璃、橡胶、食品、水泥等诸多行业；另一方面，外资并购的方式也有了不少创新，有利用在我国设立的外商投资企业进行间接并购的方式以及通过购买目标企业核心资产进行直接并购的方式等。实践的变化带来了观念的更新。为了适应跨国公司并购投资、更好地利用外资，这一时期国家出台了许多外资并购方面的法律法规。譬如，1998年出台的《关于国有企业利用外商投资进行资产重组的暂行规定》，这是我国第一次为了引导外国投资者通过并购等方式参与中国经济结构调整和国有企业改造而专门颁布的法规。随后还出台了一系列相关法律法规，主要有1998年颁布的《中华人民共和国证券法》，设专章规定上市公司收购问题，成为规范外商在华并购我国上市公司的基础性法律；1999外经贸部和国家工商总局发布的《关于外商投资企业合并与分立的规定》；1999年国家经贸委发布《外商收购国有企业暂行规定》；2000年外经贸部和国家工商总局共同发布《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》；2001年中国人民银行、外贸部和财政部联合发布《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》；2001年外经贸部发布《关于外商投资企业合并与分立的规定》；2001年外经贸部和证监会发布《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》，允许外商投资企业（包括外商投资股份有限公司）受让境内上市公司非流通股，并且明确规定暂不允许外商投资性公司受让上市公司非流通股。这些法律法规有力地推动了外资在华并购潮的涌动。
第三阶段（从2001年至今），外资在华并购的步伐明显加快。在《新财经》杂志评选的2001年中国十大并购事件中，外资跨国并购的事件就有3起。据国际专业机构统计，2002年中国是亚洲乃至全球并购最为活跃的市场，其间共进行了155笔交易，价值高达119亿美元。因此2002年被舆论称为“外资并购年”。法律总是伴随着经济生活的迫切需要而产生的，相应地有关外资并购的法规也日趋完善。2002年国务院发布《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向规定》两个规范性的文件为外资的市场准入提供了法律依据；2002年证监会、财政部和经贸委联合发布《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，为外商直接收购我国上市公司非流通股打开了大门，至此长达近8年之久的“禁止外资通过收购非流通股对上市公司的并购”被正式解禁。同年《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《上市公司收购管理办法》、《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》 12 以及《利用外资改组国有企业暂行规定》的出台，进一步敞开了外商进入我国资本市场的大门，理顺了外商并购上市公司的渠道，这就初步解决了外资并购我国上市公司的法律问题。2003年柯达收购乐凯20％的非流通股，就是对该法规的经典注释。在全球并购浪潮风起云涌的大环境下，中国作为全球最具诱惑力和最有潜力的新兴的并购市场，必将迎来更多的并购事件。为了规范外资并购活动，2003年外经贸部、国家税务总局、国家工商总局和国家外汇管理局四家单位联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，对外资并购所涉及的实体性和程序性内容做出了全面的规定，被视为我国第一部综合性的外资并购法规。这些重要法律法规的颁布实施，表明我国的外资并购立法进入了一个快速发展的新时期。
六、中国外资并购法律制度存在的不足
20世纪80年代，跨国公司在华直接投资的主要方式是以货币资金和实物投资创办“三资”企业，即所谓新建企业的“绿地投资”。20世纪90年代以来，跨国公司在我国的直接投资方式由原来的“绿地投资”转变为并购现有企业的“并购投资”。进入21世纪以来，跨国公司又热衷于并购我国上市公司。由于我国外资并购立法跟进的速度较慢，并购法律体系特别是并购上市公司的法律体系存在许多缺陷，因而外资在华并购活动容易带来两个方面问题：一是一些大型跨国公司害怕法律风险而不敢轻易用并购方式在我国进行直接投资，从而影响我国引进外资的规模和质量；二是一些外商利用我国法律漏洞进行不规范的操作，在没有法律规制的“灰色”领域从事并购活动，这不利于我国经济的健康发展。因此，正视我国现有的外资并购法律制度的缺陷并尽快加以完善，已成为摆在我们面前的一个重要问题。
总体来看，我国现有的外资并购法律制度确实还存有许多弊端，主要表现为：
第一，外资并购法律效力层次低。我国现有的外资并购法规，大多数是国务院及各部委所颁布的《条例》、《办法》、《规定》、《通知》等行政法规规章，由全国人大及其常委会所制定的法律只占极小的比重。这就使得现有外资并购法规的权威性和普遍适用性大大降低。立法效力的低下影响着需要配合的各种法律法规之间的协调，本应作为外资并购基本法的《外国投资者并购境内企业暂行规定》，如与其他立法冲突则会排除其适用的可能性，加之规章的不稳定性，可能导致外资因难以预期、增加投资风险而减少甚至放弃在我国的并购投资。
第二，外资并购立法散乱。外资并购立法是一个系统的工程，然而我国的外资并购法规缺乏一个完善统一的立法体系，其内容主要散见于其他的法律规定中。虽然涉及并购的法律规定为数不少，但直接全面地规范外资并购的法律却不多，且缺乏前瞻性和预见性，有关规定也显得过于零乱让外商感觉无所适从。譬如，税收问题就在1997年、2002年、2003年分别由不同部门做出了许多规定。由于没有一部能统帅外资并购相关法律规范的基本法，有限的外资并购立法在不同效力层次和领域内缺乏相互的配合，经常出现法律规范相互间的冲突和无法可依的状况。有鉴于此，2003年外经贸部、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇管理局联合制定并发布了《外国投资者并购境内企业暂行规定》，该规定在一定程度上缓解了外资并购法散乱的局面，但由于其法律位阶偏低，这一作用仍大打折扣。
第三，外资并购法律存在较多的盲区。在完善的外资并购法律体系中，反垄断法、公司法、证券法、外资并购审查法等都扮演着非常重要的角色。我国的《反垄断法》尽管早已提上立法议程，但到目前为止仍未出台。《公司法》对合并有明确的规定，但内容过于简单，关于并购合同的主体、内容、效力等问题均缺乏具体规定，对外资以并购形式设立公司和以 13 绿地投资形式设立公司未加以区分；它规定了对债权人保护的程序，但没有落实债权人异议的具体制度。作为外资并购重要环节的资产评估，也缺乏相应的法律予以规制。我国《证券法》仅对上市公司要约收购制度作了规定，而对非上市公司的收购、协议收购的具体规则、反收购及恶意收购等均没有出台相关规定。虽然针对上市公司收购问题作了详细、具体的规定，也由于立法技术的欠科学性，尚存在诸多疏漏与缺陷。如对收购披露事项缺乏规定、大股东持股变动制度难以操作，等等。《外国投资者并购境内企业暂行规定》第22条规定，有下列情况之一的并购，并购的一方当事人可以向外经贸部和国家工商总局申请审查豁免：（1）可以改善市场公平竞争条件的；（2）重组亏损企业并保障就业的；（3）引进先进技术和管理人才并能提高企业国际竞争力的；（4）可以改善环境的。但对上述豁免条件却没有进一步明确具体的判断标准，在实践中将不利于引导规范外资的并购行为。
总之，我国外资并购法律框架虽具雏形，但尚未成熟，有待于进一步地健全和完善。
七、完善中国外资并购法律制度的现实思考
〔1〕法律制度供给源于社会对它的需求。我国外资并购法律制度的演进与中国经济发展的脉络基本上是一致的。为了更好地利用外资发展国民经济，我国适时地制定并颁布了许多外资并购法律法规。作为社会关系调节器的法律，能够影响市场主体的经济行为。跨国公司并购活动在中国的顺利开展，离不开法律制度的支持，如果缺乏必要的、明确的法律依据，就必然给外资并购行为带来极大的不确定性，显然这种法律上的不确定性是外资并购所面临的法律风险。市场主体具有典型的厌恶法律风险的特征，正如波斯纳所言，实际上仅仅用诉讼的威胁通常就可以扼杀一个兼并。如果法律风险过大，必然抑制外资并购行为的发生。所以，法律制度的有效供给是外资并购得以顺利展开的必要条件。法律制度完善与否，不仅影响跨国公司在华并购活动，而且影响我国吸引外资的质量规模。因此，那种认为我们制定外资并购法律会影响跨国公司在华投资的观点是站不住脚的。
〔2〕外资并购行为包含多重主体，涉及多重社会关系，立法规制的出发点各有不同。主要包括：政府基于国家主权和市场失灵理论对整个外资并购进行干预和管理的关系，立法的出发点是为了保护国家经济安全，提高全民福利；并购企业和目标企业之间为取得竞争优势而获取控制权的关系，立法侧重于防止垄断，促进有效竞争；并购企业和目标企业投资者之间的基于股权或者股份转让而形成的买卖关系，立法侧重于维护交易安全。因此，完善外资并购立法是一个系统工程。要建设好这一系统工程，首先就必须理清立法的指导思想。我国外资并购立法的指导思想应该以市场的有效竞争为核心价值，既有利于国家对外资并购的理性监理，又有利于外资并购交易的安全。
（一）尽快出台《反垄断法》，健全竞争法律体系
竞争是市场经济的核心和灵魂，是推动市场经济繁荣的原动力，没有竞争就无法实现有限资源的合理配置、经济效益的最大化。以禁止非法限制竞争、维护自由公平竞争秩序和经济活动为己任的《反垄断法》，便成为市场经济法律体系的重要内容。企业并购是垄断势力和限制竞争的温床，规制企业并购正是把垄断消灭在萌芽状态，消除限制竞争的可能性。“法律的作用不只在于惩戒违法，而且在于预防违法，与其让一个企业在变得足以强大后再施以控制，法律不如在其尚未形成有悖于有效竞争的市场地位前就适当地予以约束，以防患于未然。”所以规制企业并购就成为反垄断法的主要内容。由于我国尚未出台《反垄断法》，加之 14 在利用外资中出现的许多过分优惠的政策，造成跨国公司在同国内企业竞争中的优势地位，致使外资对我国部分行业的垄断日益加剧，甚至出现了全行业的国有企业被并购控股的情况。2004年5月，国家工商总局《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的调查报告就指出，在华跨国公司在市场竞争中具有明显的市场优势地位，有的还占据绝对垄断地位，微软在中国市场占有率达到95％，柯达公司在中国市场的占有率超过50％，富士公司在中国市场的占有率超过25％，利乐公司控制95％的中国无菌包装纸市场，等等。有鉴于此，我国出台了规制跨国公司外资并购的行政规章。2002年11月中国证券监督管理委员会、财政部、国家经济贸易委员会颁布的《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》规定：向外商转让上市公司国有股和法人股，应当符合《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》的要求，依照有关规定和目录不允许外国投资者独资经营的产业，并购不得导致外国投资者持有企业的全部股权；需由中方控股或相对控股的产业，该产业的企业被并购，仍应由中方在企业中占控股或相对控股地位；禁止外国投资者经营的产业，外国投资者不得并购从事该产业的企业。2003年3月7日，外经贸部、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇管理局联合制定并发布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》规定：对外资并购的形式、外资并购的原则、审查机构、审查门槛、并购程序作了较为全面的规定。但是，这些规定都是部门规章，法律效力太低，难以化解协调其他法规之间的冲突和矛盾，而且都是暂行规定具有不稳定性，极易给外资并购带来法律风险。
要建立和健全竞争法体系就必须尽快制定《反垄断法》。针对外资并购的垄断趋势，反垄断法应该规定控制并购的实体标准和程序规范，尤其是外资并购的审查制度。一般而言，企业合并申报有两种模式，即合并前审查和合并后审查。相比较而言，合并后审查模式有着很大的缺陷。对于反垄断执法机构来说，禁止一个实施了的企业兼并，要比禁止一个正在准备实施的企业兼并要困难得多，因为这涉及到企业的组织、人事、会计、税务等方面的问题。同时更重要的是，对于合并后的企业来说，禁止合并则意味着已经合并了的企业要被拆散，而拆散企业则意味着巨大的经济损失，这个损失与企业兼并事前没有得到批准的损失相比要大得多，后果也要严重得多。我国的反垄断法应当建立外资并购的事前审查制度，以防患于未然。我国《反垄断法》还应当设立一个独立和权威性的反垄断执法机关。实践表明，仅依靠现有各级外资审批部门在进行其他事项审查时兼顾反垄断审查的做法有许多弊端，既没有统一的标准，也没有统一的程序，事实上我国对外资在华并购的反垄断审查长期处于一种混乱和真空状态。针对外资并购设立全国统一的反垄断审查机构是许多发达国家的普遍做法，可资借鉴。2003年3月我国颁布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》规定，由外经贸部和国家工商行政总局共同作为审查机关，只是一时的权宜之计。将来出台的《反垄断法》应当明确赋予特设的机关专司企业合并的反垄断审查。
对“柯达并购乐凯”几乎没有进行以反垄断为目的的审查，原因就在于我们没有反垄断法。微软中国公司总经理之所以敢说美国对微软的判决“对中国没有影响”，正是看到了“你手中没有武器”。反垄断法律制度的缺失，致使跨国公司毫无顾及地对我国优势行业的强势企业近乎是全行业的并购，而全然不考虑市场的集中度。当然柯达并购乐凯本身是一件令人高兴的事。但是，我们应当警惕的是柯达品牌对乐凯品牌的最终取代。正是乐凯这一民族品牌的存在，使得柯达胶卷在中国市场的销售价格远远低于在其他国家的销售价格，获益的是 15 中国的消费者。目前一卷36张装的柯达金胶卷在中国的零售价为2美元左右，而在美国市场上没有3美元是很难买到同一产品的，在东欧市场则要卖到5美元。柯达之所以这样做，主要是因为有物美价廉的乐凯超金100胶卷的存在。有人估算仅仅因为乐凯的存在，中国的消费者每年在彩色胶卷与相纸上的开支就节省了10亿元左右。如果剔除这一因素，也许柯达不会对中国的消费者有如此的大方和厚爱。事实上由于乐凯不生产反转片，柯达就把专业反转片在中国市场的售价拔高到美国市场的1．5倍，而中国消费者除了接受之外似乎别无他法。反观微软公司的产品，由于垄断了中国市场，其产品在中国市场的销售价格远远高于在其他国家的销售价格，中国消费者的利益遭受了巨大的损失。2005年3月8日，由国财政部、国土安全部及司法部等官方机构代表所组成的美国外国投资委员会（CFIUS）完成对联想收购IBM个人电脑（PC）业务的审查，是耐人寻味的。这种事先审查的依据之一是美国的反垄断法，它对预防市场集中度过高，维护市场有效竞争具有积极意义。同时对联想集团以及拟在美国并购的其他国外公司也是一种警告，在美国投资并购不要企图垄断市场，否则就会受到严厉的制裁，这样就起到了防患于未然的作用。要想改变与影响市场主体的行为，法律制度的供给必不可少。
（二）完善产业政策法，健全资产评估法律制度
在外资领域，当今世界各国莫不运用产业政策对外商投资进行引导，或鼓励或限制，以期在利用外资推动本国经济发展的同时达到维护本国经济安全之目的。外资并购的产业导向问题，实际上就是外资的行业准入问题，即哪些行业允许外资进入，哪些行业不允许外资进入。由于外商投资的目的在于盈利，所以他们一般选择效益好、有发展潜力的国有骨干企业为收购对象。外商在并购我国企业后通常会将其纳入本集团网络，并根据集团的总体利益来决定该企业的产品种类和产量，几乎不考虑我国经济结构合理化的问题。我国于2002年出台的《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》，规定了鼓励、限制、禁止外商在我国投资的产业领域。这对于增加我国外资产业政策指导的透明度具有一定的积极意义。根据我国的“人世”承诺，我国外资准人的行业将大为增多，诸如金融、保险、电信等行业。我国的产业指导目录主要是针对“绿地投资”而制定的，很难对跨国公司的并购投资产生指导作用，因此有必要对其作进一步的修改。我们认为完善产业政策法的基本思路是：在维护国家经济安全的前提下，将规范外资并购行为与国有企业改革、国有股减持、自然垄断行业的开放以及西部大开发等战略实施结合起来。以此为指导加快外资自由化的步伐，扩大外资准入的领域；要进一步开放竞争性产业，非竞争性产业在坚持控制权前提下也要开放；在跨国公司并购的待遇标准方面，应该确立合理的跨国公司并购待遇标准，取消外资的超国民待遇和不必要的次国民待遇限制，尽快调整现行的“非中性”的、扭曲的外资待遇标准，促使内外资公平竞争。
当前国家正在拟统一内外资企业所得税，这是一个积极的信号，说明我国的外资政策趋于成熟。经过二十多年的改革开放，投资环境已经大有改善，特别是在我国加入WTO后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，‘国外资本和产品将大量涌入。在此背景下，外国投资者的关注点，已经从享受优惠政策转移到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强。在这种形势下，税收优惠政策的调整不会改变外资进入中国的决策。统一内外资企业所得税，目的是为内外资企业创造一个公平16 税赋、平等竞争的制度环境。而一个确定性的经济环境从根本上说，是有利于企业的长远发展的。如果对跨国公司继续保持其超国民待遇的话，那么，不但造成了国家税收流失，侵害了我国的税收主权，而且使内资企业在一种不公平的环境下竞争，不利于振兴民族经济。统一内外资企业所得税之后，为了使外资流向符合国家的产业政策，应当规定外资若进入我国鼓励发展的产业或者区域，将享受到力度更大的政策优惠，这将有利于促进引进外资结构的优化，提高我国的外资利用水平。
在跨国公司并购我国企业的过程中，有些地方政府和企业为了招商引资，高估外商投资的资产设备，低估国有资产，造成大量国有资产流失。在并购中加强国有企业资产的保护，需要法律制度的保障。因此，应当进一步完善资产评估法律制度。必须从如下五个方面着手进行：（1）科学组建资产评估机构，加强对资产评估机构的管理和监督；（2）设立科学的评估方法，尤其要重视对企业的商誉、工业产权、专有技术等无形资产的评估；（3）明确国有资产的受益主体和责任主体，严格国有资产转移的政府审批权限和法律责任；（4）确定并购企业对原有企业应承担的义务及其能够享有的权利；（5）政府在批准和审查并购协议时，应当强化对交易条件的管理，高度重视对民族晶牌的培植和维护等。
（三）完善公司、证券法，加强外资并购的法律监管
我国现行《公司法》对外资并购没有明确的规定。笔者建议在《公司法》中设专章规定公司并购，并使之适用于外资并购，其中应当包括并购的条件、并购双方的权利和义务、并购程度、并购的管理等内容。《公司法》应当明确关联交易的监管、信息披露的监管以及反收购的措施，以保护中小股东的权益。应当在《公司法》中增加规定公司之间的控股式兼并和吸收股份式兼并的条款，加强对公司董事义务的完善，对公司的反收购行为予以规制。在上市公司的收购中，由于目标公司管理者与股东之间存在着潜在利益冲突，对目标公司的防御活动应当如何进行规制，如决定权归谁、可采取哪些反收购手段等，一直都是各国立法重点关注的问题。综观世界各国的立法，反收购问题主要都由公司法进行规范，以《证券法》的有关规定作为补充。因此，我国在修订《公司法》时应当增设反收购制度的有关规定，明确授予目标公司股东大会以反收购的决定权。同时，为充分利用公司管理层专业技能娴熟、经验丰富、信息灵通的优势，可规定由公司管理者作为实施反收购措施的具体操作者，并借鉴美国法律中的“业务判断规则”，对管理层可能采取的反收购手段进行限制。
我国《证券法》第四章“上市公司收购”规定了要约收购和协议收购两种方式。但由于我国股市中上市流通的股份只占发行总量的1／3弱且极为分散，因而通过公开收购获得目标公司控制权极为困难，在实践中大部分收购是通过协议收购的方式实现的。我国《证券法》对“要约收购”的程序、审查等作了较为全面的规定，而对“协议收购”只作原则性的规定，存在着法律上的漏洞。譬如，它只是原则性地规定了披露收购协议，而未规定协议中应该载明哪些内容。协议收购是收购者与目标公司股东私下协商达成协议进行的收购，这就使得协议收购在信息公开上具有很大的局限性，极容易导致信息垄断和内幕交易。因此，应当完善《证券法》，明确披露协议收购的具体内容，包括协议收购的程序、收购价格的确定依据、协议收购的法律后果等，并对协议收购方达到法定收购标准时适用强制要约收购义务，以充分保护目标公司及中小股东的利益。我国《证券法》对于收购中的一致行动、关联交易，亦无明确界定。因此，我国《证券法》可将“一致行动者”界定为，两个或者两个以上的行为 17 主体根据协议或者非协议的积极合作，通过其中任何一方购买一个公司的股份，以达到有关控制这个公司的各方，具体包括一家公司与其母公司或者子公司、董事会成员、关联公司等。采取一致行动的股东所持有的股份应当看作一人持有，当持股达到法定比例时，必须履行披露义务和强制要约收购义务。对于关联交易，《证券法》可以“控制”和“重大影响”的实际存在，作为认定关联关系存在的标准。此外，还应当通过完善内部决策机制和信息披露机制，加强对关联交易行为的监管。
结 论
本文以柯达并购中国感光材料企业案为切入点，对跨国公司在华并购问题作了较为系统的梳理，旨在提醒人们对跨国公司在华并购问题的密切关注，对中国国家经济安全的关切。
政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。有人担心，规制会影响外资进入中国，这种担心实质上是多余的。不管制度如何配置，资本的逐利本性是不会改变的。为了经济安全和可持续发展，必须对跨国公司的并购行为予以规制。规制企业并购行为，不仅要从产业政策人手，而且更要从竞争政策和法制环境人手。因为竞争是市场经济的基本特性，是市场经济得以有序、有效运行的前提和基础。离开了法律环境的竞争，公平、公正的市场经济便荡然无存。以竞争政策为要旨对企业并购予以规制，应当保持适度原则。从亚当。斯密的“市场万能”到近现代的“市场失灵”，表明国家干预经济的必要性。但是，国家作为一只看得见的手也有失灵的时候。因而要避免“国家失灵”，就必须保持干预的适度原则。企业并购从本质上讲，是一个市场交易行为，并购的顺利展开离不开规则的支持。因此，政府职能不在于参与跨国公司的并购活动，而在于加强市场经济法制建设，为外资在华并购提供公平、有序、统一的交易’规则。
要对企业并购予以有效规制就必须做到有法可依，即国家干预的合法性原则。应急性的行政规章有时是必须的，但并不能从根本上解决问题，这一类型的制度运作成本太高。制度有高低优劣之分，因而对市场经济的作用有别。解决问题的关健在于必须尽早制定出台《反垄断法》，对企业并购进行法律规制，为国内市场创造一个公平的、适宜的竞争环境。我国在企业并购的反垄断立法中，应该引入“有效竞争”概念，将反垄断法定位于维护有效竞争、实现资源有效配置，以提升国家整体经济实力。如果对国内企业过度保护，很可能会保护了落后，其直接后果是竞争不足，而竞争不足又会使过剩的资源滞留在衰退产业内，从而削弱企业和国家的竞争力。相反，在我国企业缺乏竞争的状况下，如果对国内相关产业缺乏适度的保护，又会引发过度竞争；而过度竞争则会造成资源转移的无序和资源利用效率的低下，因而这又需要产业政策法加以调适。
注释: 宋才发：法学博士，中央民族大学科研处处长、法学教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授、博士生导师，省部级有突出贡献的中青年专家、国务院政府特殊津贴专家，国家民委系统首届有突出贡献专家，研究方向,经济法学；李磊：中央民族大学经济研究所法学博士生，聊城大学管理学院法学系副教授，研究方向,经济法学。
[1]中策事件指的是印尼控股的一家香港上市公司香港中国策略投资公司在国内进行的一系列并购事件。自1992年始，中策公司斥资33亿元人民币先后与太原、杭州、大连等地 18 百余家国有企业进行合资或收购，把国内这些不同地区不同行业的国有企业改造成35家中外合资公司。而且在并购中，中策公司还对部分企业进行包装借壳到境外去上市，或者将其拥有的股权转让给其他境外大财团，以此获得资金继续参股虞控股其他企业进行中策式的并购。这样做虽然也可以带来效益，但对于东道国来说却存在着潜在的风险，主要是外资可能在资金长期不到位的情况下控制被并购企业并获得巨额利润，导致我国国有资产的流失。
[2] 在1995年的北旅收购案中，日本五十铃自动车株式会社和伊藤忠商事株式会社入股北旅股份一次性购买沪市上市公司北旅的400万法入股，占该公司总股本的25％，成为公司第一大股东，开了外资并购国内上市公司之先河。这一并购行为又暴露出了外资并购中的国有资产的流失问题。按照北旅与日方达成的转让协议，北旅使用的土地只以每亩5万元人民币折资入股，地价显然偏低。北旅拥有4台由原东德生产的大型设备，当时的实际价格是1亿元人民币，但是，当时的评估价格只有800万元人民币，导致我国国有资产的流失。
【参考资料】
〔1〕陈小洋，朱铁成，孙友群．跨国并购对东道国的技术效应[J]．科技与管理，2003，（2）．
〔2〕曹士兵．反垄断法研究[M]．法律出版社，1996．157．
〔3〕王先林．知识产权与反垄断[M]．法律出版社，2001．16
出处:经济法网
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