完善中国土地征用制度的探索——江苏省苏州市临时用地管理调研报告（定稿）

第一篇：完善中国土地征用制度的探索——江苏省苏州市临时用地管理调研报告（定稿）

导读：《完善“中国土地征用”制度的探索——江苏省苏州市临时用地管理调研报告》研究的是如何在临时用地管理制度的基础上完善土地征用制度这一问题。文章结合法律层面的临时用地管理规定和苏州的实际工作情况，着重对临时用地征用范围、程序、补偿内容与标准及用后复垦等方面进行分析，总结目前我国临时用地管理实际工作中一些好的经验做法和存在的问题，为完善土地征用制度提供参考性建议。

完善“中国土地征用”制度的探索

——江苏省苏州市临时用地管理调研报告

帅文波 邓锋 魏建秋

苏州地处江苏南部，经济发展水平与人均收入均位居江苏省前列。2001年，苏州被选为国土资源部第一批9个征地制度改革试点城市之一，在征地制度改革方面积极探索，创造了许多好的经验和做法，尤其是在完善征地补偿办法方面大胆实践，统一年产值标准和区片综合地价都是试点经验的总结。从2000年起苏州不再以产值倍数来测算补偿费用，而是综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平，确定征地补偿标准。由此可见，苏州在征地工作方面的积累在全国是较为突出的。2006年4月9日至15日，就《中国土地征用研究》课题，我们对苏州进行课题调研。主要对苏州市国土资源局、相城区国土资源局相关科室走访座谈。

《中国土地征用研究》课题研究的背景是，2004年宪法修改，将“土地征用”与“土地征收”两个概念从法律上区分开来，原来的“征地”实际上是土地征收范畴，而“临时用地管理”实际上是土地征用的范畴。因而，在实际调研过程中，我们将“临时用地管理”作为土地征用调研的重点。

一、国家关于临时用地征用相关规定

临时用地，即与长期或永久性用地相区别的短期用地。临时使用土地一般不发生所有权变更。在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中对临时用地的规定如下：临时用地适用情况主要包括建设项目施工和地质勘查需要两种情况。临时用地审批权限在县级以上人民政府土地行政主管部门。对于农村集体土地，土地使用者与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。临时使用土地届满，由临时用地的单位和个人负责恢复土地的原使用状况；无法恢复而造成损失的，应当承担相应的经济补偿责任。抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。

这一规定是相当原则且不易在实际中操作的，苏州关于临时用地管理则主要是通过地方性文件来规范执行。

二、苏州临时用地征用基本情况

苏州临时用地管理基本上是参照《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》及地方性文件中相关规定执行的，并没有一个单独的文件规定。1.苏州临时用地征用范围

苏州临时用地多半发生在建设项目施工过程中，其中又以道路修建和管线布置较为常见。临时用地主要用于工程施工、堆料、运输；临时占用土地挖砂、采石、取土；占用土地搭建临时建筑；架设地上线路、辅设地下管线等。如“西气东输管道工程”、“苏州绕城高速公路工程”、“天然气发电工程”等。2.苏州临时用地征用程序

临时用地主要涉及农民集体土地，审批权限到县（区）级国土管理部门。苏州办理临时用地大致程序是：用地方与农民集体土地所有者签订临时用地合同，经土地所在地的镇人民政府、国土资源所同意，报县（区）级国土资源局审批。最后归档文件一般包括用地方临时用地申请书、临时用地合同、临时用地四至平面图、省建设项目用地土地利用总体规划审查表、临时用地报批表、县（区）级国土资源局的批复。临时用地使用期一般不超过两年，因工程需要必须延长使用期的重新办理有关手续，进入下一轮租用期。3.苏州临时用地征用补偿内容及标准

苏州临时用地征用补偿内容包括青苗补偿费、土地补偿费和地面构筑物、附着物补偿，以前两项为主。补偿标准参照土地征收补偿标准执行。具体如下：①征收土地的土地补偿费标准。根据土地价值和经济社会发展水平，苏州全市划分为两类地区，执行相应的征地补偿。苏州市市区补偿标准为耕地前3年平均年产值不低于每亩2000元，郊区补偿标准为耕地前3年平均年产值不低于每亩1800元。②青苗补偿费标准。一年生作物按耕地前3年平均年产值计补；一年两季作物以上的，按耕地前3年平均年产值的50%计补。③地面构筑物、附着物补偿。主要是涉及农田基础设施的，按使用时间和损耗程度作合理补偿。

另外，对于国家、省级大中型重点工程项目，征地补偿有单独的规定。其中有关临时用地补偿如下：①在2000年6月的《关于公路、水运等重点交通基础设施项目征地拆迁工作的意见》中规定：“工程临时用地补助。占用一年每亩定额补助1600元，占用两年每亩定额补助2300元”。②在2005年12月的《关于省交通重点工程建设项目征地补偿安置的实施意见》中比以往稍有提高补偿标准：“临时用地补助费。补助费四类地区分别为每亩每年1800元、1600元、1400元、1200元，再加上青苗补助费，按占用年限计算。青苗补助费按照征收农用地补助标准执行”；“青苗补助费。征收农用地的青苗补助费，四类地区每亩分别定额补助900元、800元、700元、600元”。从苏州临时用地补偿依据及实际补偿情况来看，有以下几个特点： 1）虽然对于国家、省级大中型重点工程项目，临时用地补偿有单独的规定，但其土地补偿标准实际上是与土地征收补偿标准一致的，按统一年产值补偿。江苏省土地征收补偿标准分四类地区，一类区最高，为每亩每年1800元，苏州全市都属于一类区。从2005年12月的《关于省交通重点工程建设项目征地补偿安置的实施意见》中可以看出，临时用地土地补偿标准与土地征收补偿标准是一致的，对苏州来说就是不低于每亩每年1800元。

2）随着征地补偿费规定的提高，临时用地补偿费也相应提高。反映在2000年和2005年对重点工程项目临时用地补偿不同规定上，由每亩每年1600元提高到每亩每年1800元。

3）实际中用地方与农村集体经济组织也是参照征地补偿标准协商形成临时用地补偿费，一般将政府性文件所规定的补偿标准作为下限。在合同中所确定的补偿费不分地类，不分青苗种类，统一以每年每亩一定数额来执行。这个数额可能包含了土地补偿费、青苗补偿费和地面附着物、构筑物补偿费等。土地补偿费即前面所说的不低于每亩每年1800元。苏州以一年两熟作物为主，按耕地前3年平均年产值1800元/亩的50%计补，则青苗补偿费基本上就是900元/每亩。

4）实际临时用地补偿费因项目不同而有所区别。国家大型重点公益性项目补偿偏低，基本上处于补偿标准规定的下限水平；而地方公益性项目补偿略高。如在大型的“西气东输管道工程”项目中，补偿费是每年1800元/亩，而在地方性天然气发电工程项目中，补偿费为每亩每年4500元。也存在着因项目补偿偏低，农民不满意，地方政府补贴的情况。4.苏州临时用地复垦情况

苏州临时用地复垦方式主要有两种，一是由项目建设单位予以复垦，包括恢复基本农田设施；或由沿线市、县政府组织复垦，由市、县组织复垦的，建设单位按照标准定额补助复垦费。根据苏政发〔1999〕8号和苏政办发〔1999〕87号文件，土地复垦保证金为每亩2000元。

5.取土坑、弃土（石）用地

江苏省对于临时用地与取土坑、弃土（石）用地的界定及其复垦标准是有区别的。取土坑、弃土（石）用地与临时用地最大的区别在于对土层的破坏程度不同。临时用地主要破坏表土层，而取土坑一般在深度2米以上。对于取土深度在2米以内的，苏州定额补助每亩7000元；取土深度在2米以上3米以内的，苏州定额补助每亩10500元；取土深度在3米以上的，参照征收同类土地的标准进行补偿。弃土（石）用地复垦补助标准是苏州定额补助每亩18000元，这是按土地征收的标准执行的。可以看出，取土坑、弃土（石）用地复垦补助是高于临时用地补偿、复垦标准的。而且，取土坑、弃土（石）用地也要缴纳青苗补助费等费用。取土用地涉及耕地的，按当地标准缴纳耕地开垦费，而临时用地一般是不须缴纳耕地开垦费的。

但取土坑、弃土（石）用地一般情况下并不改变农村集体土地所有权，短期使用完成之后再还给土地所有者，因而从法理的角度也可以视为临时用地。取土坑、弃土（石）用地复垦补助费实际上也类似于临时用地征用土地补偿费及土地复垦费。6.苏州临时用地征地费用分配

建设单位缴纳各项征地费用，包括土地补偿费、青苗补偿费和地上构筑物、附着物补偿费、土地复垦费、取弃土（石）用地补助费。农村集体经济组织和承包经营农户获得土地补偿费、青苗补偿费和地上构筑物、附着物补偿费；政府及土地管理部门统一管理、分配土地复垦费、取弃土（石）用地补助费，除此之外，政府不能收取土地管理费、用途变更费、耕地占用税等税费。而土地征收过程中，政府可以收取以上费用。

三、苏州临时用地管理中值得借鉴的地方

1.节约耕地资源。苏州人口密集，土地资源尤其紧张，因而临时用地不允许占用基本农田，尽可能利用废弃地、非耕地。其中在工程项目临时占用土地取土时，也尽可能不破坏当地的耕作层，采取结合丘陵地区山丘（或荒地）取土、挖鱼塘取土等方式；临时占用土地堆土的也尽量利用废坑塘。

2.临时用地恢复方式多样，易于操作，可行性比较好。一方面结合土地整理来做，提高土地利用率，另一方面结合景观建设，种植经济作物等。

四、苏州临时用地征用中出现的问题 1.相邻地赔偿问题

国外征地补偿包括“残余地补偿”或“剩余有害或不良影响补偿”一项。是指因土地征用而对周围相连的地块造成损害的补偿。在苏州调研过程中，我们发现存在类似的情况。在土地被征用后，可能因建设破坏了当地的农田基础设施，如沟渠、道路等，造成未被征用的相邻土地经营上的损失及其他相关损失。这一类损失，不仅存在于土地征用中，土地征收中也是存在的。这种相邻关系在民法上是予以承认的，但对这一类损害补偿及其标准目前在我国征地制度中尚无明确的规定，在实际工作中也就无从依据了。

2.外部性赔偿问题

日本在征地补偿中还包括一项“事业损失赔偿”，这是一种在公共事业完成开工后造成的噪音、废气、水质污染等损害的赔偿，在确实可以预见发生损害的情况下，可以进行事前赔偿。在苏州我们同样了解到存在类似的现象。如在“西气东输管道工程”项目中，发生天然气泄漏的问题，虽然这种对周围农民生产生活的损害暂时无法测算，但这确实是实际工作中需要调解的一个问题，应该予以重视。从产权经济学的角度，可以将这种外部性问题内部化，即由造成危害的一方来承担责任，那么这一类的损失赔偿也应包含在征地补偿费之中。

五、小结

苏州的做法只是全国临时用地征用工作的一个缩影，一个典型。一方面，它丰富了临时用地征用制度建设，另一方面，它的一些问题实质上也是我国临时用地征用制度的问题。譬如临时用地征用补偿标准是否应与土地征收补偿标准区分开；临时用地征用补偿参照统一年产值的标准是否真正体现了土地价值的差异；临时土地征用用于管线地下埋设时，农民集体土地的地下空间利用权在补偿中如何体现等等。通过调研发现问题，总结好的经验与做法，从而完善土地征用制度建设，这就是我们调研的目的。

第二篇：天津市地方税务局关于税源专业化管理与完善税收管理员制度调研报告

天津市地方税务局

关于税源专业化管理与完善税收管理员制度的

调研报告

国家税务总局征管和科技发展司：

按照总局《关于开展税源专业化管理与完善税收管理员 制度调研的通知》（征科便函„2009‟116号）的要求，结合天津地税的实际情况，我局对税源专业化管理与税收管理员制度的工作情况进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、税源专业化管理的定位和思路

（一）对税源专业化管理概念的理解

税源即指税收的来源，是贯穿于税收征管全过程的管理行为。税源管理的概念，是税务机关在纳税申报和税款征收的基础上，通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规模及分布，为促使税源依法形成税收、提高纳税人的税法遵从度，依法采取行政管理和执法措施，以及在此过程中开展的相关工作总称。

随着在全系统推行科学化、专业化、精细化以及征纳双方法律地位平等的现代税收管理理念，税源专业化管理成为当前工作的重点。通过加强信息化建设，推动税源专业化管理。信息管税，是税收征管工作思路的重大变革，是全面提高税收征管水平的必由之路，信息化与专业化是密不可分的。

信息，是贯穿税收征管全过程的关键因素，是税收征管工作的重要生产力。充分利用现代信息技术手段，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。

加强税收信息化的基础工作，实现信息管税，是促进税源专业化管理、全面提高税收征管水平的必由之路。进一步扩大地税部门直接掌控的宏观和微观经济活动信息总量，提高数据利用的能力和效果，及时发现和解决税收征管中的问题，提高税收征管质量，真正实现税源管理的专业化水平。

（二）如何对纳税人进行属地基础上的专业化分类管理 现将我局运用信息化工具推行专业化分类管理的基本情况报告如下：

1.我局于2007年3月16日启动了税收管理工作平台项目的开发，2007年12月18日完成

精细化、专业化管理，也不利于人力资源的充分利用。由于不同的纳税人对税收的贡献不同，不同的纳税人纳税意识不同，不同纳税人的管理难度不同。所以，预警设计时刻体现着专业化分类管理的思想。分类预警系统可以将纳税人按重点税源级别分类、也可按行业分类、还可按任何标准进行分类。分类可最细至单个纳税人。分类预警系统的应用对于提高日常税源管理质量起到了促进作用。上线前，难以掌握可能出现问题的管户；上线后，可以辅助税管员定位问题体现专业化、精细化管理。上线前，税收管理以事后控制为主；上线后，可以做到事前监督。上线前，难以对税源管理做到专业化、精细化；上线后，可自动获得税源变动较大企业的信息。同时在提高基础信息准确度、提高日常管理的及时性等方面分类预警也起到了的很大的作用。

2.根据总局和天津市政府关于税收属地征管的有关文件精神，为贯彻落实税收属地化征管，加强税源管理，规范和完善税收秩序，2009年9月1日在全市开展了异地经营纳税人税源调查工作，清理、优化征管系统中的纳税人信息，核查、掌握各项税源情况，为下一步利用我局的津税系统、税收管理工作平台等信息化工具进行属地基础上的专业化分类管理奠定基础。

（三）如何建立立体化的税源专业化管理运行机制 根据国家税务总局明确提出的按照国家信息化发展战

略，加快税收管理信息系统建设，建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理，优化服务”的现代税收管理体系的工作要求，以及建立税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”的税源管理机制的工作思路，我局利用税收管理工作平台中的税收分析、税源监控系统以及目前正在修改完善的纳税评估系统，并通过与稽查部门的信息互动逐步建立起税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”的税源管理机制。

我局税收管理工作平台的建设目标共分五个层次，核心目标是加强税源管理，就是要建立预警、分析和评估系统，变事后处理为事前控制，提高管理的及时性；

展国、地税联合办理税务登记工作，实行“一证、两章、一方受理、信息共享”的办证制度，并开发了国、地税信息共享平台，在方便纳税人的同时，实现了国、地税信息互通互动。

今后，将进一步加强与公安、工商、建委等部门的合作，建立起立体化的税源专业化管理运行机制，有效地推动各项税收征管工作。

（四）如何建立、培养税源专业化管理的人才队伍 1.加强系统内的税源专业化管理的工作理念。通过调研、整合，形成一套税源专业化管理的理论体系，在全系统进行推广，让税务干部了解税源专业化管理的工作理念和实现方式，在日常工作中，运用科学的工作方法和信息化工具，实现税源专业化管理。加强这方面的培训，要从税务系统公务员初任培训时开始抓起，让同志们明确工作思路、开拓创新，培养税源专业化管理的人才队伍。

2.加强税收征管业务及信息化方面培训。从税收征管业务及信息化水平方面入手，加大培训力度，通过学习、考核，逐步培养税务系统中的综合性人才，建立一支税源专业化管理的人才队伍。

3.充分利用12366纳税服务信息平台培养业务技术精英。我局正在推行的12366纳税服务信息平台整合了目前税收征管工作中遇到的各种问题，通过上岗之前的业务及信息化培

训，让工作人员全面掌握我市地税系统现行的各项业务。在解答纳税人问题的过程中，积累经验，开阔思路，夯实税源专业化管理的工作理念。并通过定期轮岗的方式，在全系统普及业务知识及信息化。

（五）如何发挥信息化对税源专业化管理的支撑作用 税源管理是整个税收征管工作的核心和基础。信息化条件下加强税源管理，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系。应将信息化做大做全，按照税源专业化管理的要求对信息系统进行分类开发，形成一套统一规范的信息系统，实现税务系统的数据整合，流程再造，完善税源管理体系。以信息系统作支撑和保障，加快完善预警分析、纳税评估等应用信息系统以及数据分析应用平台，分层次向各级税源管理单位和人员开放数据查询，以保证“信息管税”的落实。

信息化、专业化、立体化税源管理体系的本质，就是强调涉税信息在税源管理中的核心作用，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失，切实加强税源管理。

（六）对税源专业化管理的其他意见和建议

2009年全国税收征管和科技工作会议上将信息管税确定为当前和今后税收征管与科技工作的思路。当前和今后一个

时期，税收征管和科技工作的指导思想是：确立信息管税思路，树立税收风险管理理念，健全税源管理体系，加快信息化建设，提升队伍素质，提高征管质效，逐步实现税收征管现代化。

信息管税、税源专业化管理将是今后一段时期内税务系统的一项工作重点，我们需要做的就是加强培训、更新工作理念，培养税源专业化管理人才队伍的同时，加快信息化建设，本着科学化、专业化、立体化的原则，构建全面、统一、规范的信息化平台。在工作机制上，突破现有按属地、划片管户的单一方式，实行对外按纳税人属地、规模、行业、风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时，探索按重点户、重要事项、重点环节等分工；在组织形式上，实行个人和团队相结合的专业化管理，逐步形成一支高素质的专业化税源管理人才队伍。

二、完善税收管理员制度的意见和建议

按照国家税务总局2005年下发的《税收管理员制度（试行）》的文件精神，全面推行税收管理员制度，大力加强税收管理员（简称“税管员”）队伍的综合素质培训和行风建设，落实岗位职责，探索专业化管理方式，对于解决“疏于管理、淡化责任”问题，加强税源管理发挥了积极作用，标志着我国新的税管员制度正式建立和实施。

由于经营形式的多元化、税源管理日趋复杂、以及受传统管理理念、税管员年龄和结构、行政管理体制等诸多因素

的影响，现行税管员制度还存在一些问题，不能很好地适应当前税收征管工作实际。主要表现在：一是管理理念同现代化的税收征管方式不相适应。二是税管员的素质不能够完全适应当前税收征管工作的要求，特别是信息化发展的要求。三是税管员职责界定不尽合理，重复工作较多。四是税管员工作量不平衡，畸轻畸重，缺乏激励机制。有的税管员管理三、四百户，有的仅管理几十户；有的税管员每月户籍管理、税源监控等预警任务数达到一、二百条，有的税管员每月任务数仅为十几条，这种工作量上的畸轻畸重挫伤了部分税管员的工作积极性，同时由于缺乏绩效考核和激励机制，造成部分税管员缺乏责任感，影响了工作的质量和效率。五是综合管理部门的税管员担负着多个岗位的职责。郊县税务局一般都有综合税务所，随着经济形式的发展，综合税务所的纳税人数量在大幅增加，但由于税务机关人员的数量有限，税管员要担当多个角色，既是办税服务厅人员、综合管理人员，又是税管员、稽查人员，工作量很大，降低了税源管理的质量和水平。六是税管员存在很大的执法风险。由于税管员是税收征管的重要抓手和载体，人数众多，并且有相关的管户责任，必然会带来“管户责任”的执法风险。而一些行政执法的监督部门在监督税收行政执法过程中，也以此为依据，追究税管员的行政执法责任。

鉴于以上情况，我们提出以下几个方面完善税管员制度的建议。

（一）明确划分税管员与办税服务厅人员、综合管理人

员、稽查人员的职责。

划清各个岗位的职责，特别是办税服务厅人员和税管员的职责范围。纳税人申请事项的受理或办理由办税服务厅人员负责，税务机关依照职权进行主动管理的行为由税管员负责；明确税管员在基层综合管理部门的职责，通过推广税源专业化管理的工作思路及理念，在明确综合管理部门各个岗位职责的基础上，总结、积累科学化、专业化的工作方法，提高工作效率；明确划分税管员与税务稽查人员的职责，阐明日常检查和稽查的关系，明确征管移交的条件、环节和反馈方式等；优化工作流程，减少业务环节，建立各个税收岗位之间相互衔接和相互监督的征管工作机制，明确税管员岗位责任。

（二）梳理重复、存在税收执法风险等工作事项，减轻税管员不必要的工作负担。

在明确划分职责的基础上，对税管员职责进行梳理，取消税管员不必做的、重复做的工作；对税管员存在执业风险的工作，进行梳理和规范；对税管员能力不及的工作，从税管员职责中剥离出来，实行专业化管理。

（三）建立科学、合理的考评机制。

加强税源管理，充分发挥税管员的能动作用，只靠税管员制度是不够的，需要建立与税管员制度相衔接的管理机制以及信息化的支撑，来保障税管员制度的实施。

1.完善税管员考评体系，建立以工作量、工作效率、工作质量为内容的考核体系，严格区分纳税人责任和税务机关

责任，税管员责任和其他岗位人员责任，以公平、公正、效率为原则，制订责任分明、奖惩结合的绩效考核办法，增强税管员的责任感。

2.探索建立激励机制，实行能级管理。探索实行税管员能级管理激励机制，按照属地管理及分类管理的具体情况，区分工作量大小和工作难易程度，考虑税管员的个体差异，合理分配税源管理任务，做到以能定级、按级定岗、以岗定责、权责结合。

三、在编人员岗位分配情况

按照通知要求，我局对现阶段在编人员岗位分配情况进行了统计，具体情况如下：全市各区县局、直属局的在编人员总数为3392人，其中税管员1146人，占总人数的33.79%；稽查人员523人，占总人数的15.42%；办税服务厅人员567人，占总人数的16.72%。

以上仅供总局参考，如有不妥之处，敬请批评指正。

天津市地方税务局 二oo九年九月二十四日

第三篇：河北国税关于开展税源专业化管理与完善税收管理员制度调研报告

关于开展税源专业化管理与完善

税收管理员制度调研报告

按照总局《关于开展税源专业化管理与完善税收管理员制度调研的通知》的要求，我局积极组织部署，认真调研，现将具体情况报告如下：

一、税源专业化管理的定位和思路

（一）税源专业化管理概念的理解

专业化是现代社会化大分工的产物，税源专业化管理就是要根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，通过人力资源优化配置和组织架构优化组合，实施以分行业管理和分规模管理为重点有针对性的分类管理。针对纳税人的实际情况、行业的不同规律、管理的不同特点，制定有针对性的管理措施和管理制度，以信息技术为依托，搭建信息化税源监控体系，组建专业的纳税评估队伍，实施属地基础上的专业化分类管理，构建税收专业化管理体系，解决税收征管突出问题，全面提高征管质量和效率。

目前，面对纳税人数量多、情况复杂、税源管理要求高、工作量大、人手不足等问题，只有实施税源专业化管理，才能解决基层税务干部忙于应付、重复劳动、效能低下的工作现象。实施税源专业管理要实现以下工作目标：一是要全面 落实各项税收规定；二是要全面提高税收征管质量；三是要全面提高纳税人的纳税遵从度；四是要全面提高税源管理工作效能；五是要全面创建和谐的税企关系。

（二）如何对纳税人进行实地管理基础上进行专业化分类管理

根据管辖范围和纳税人结构特点，因地制宜，确立以分行业管理和分规模管理为重点有针对性的专业化管理，实施“定期定额户实行地域管理，建账户实行按行业的专业化管理”模式。具体分为两类：一是组建专业化管理分局。在地域范围较小、行业纳税人相对集中的县（市）区局，对产业集中度较高的重点行业或税收管理风险较大的行业，建立以分局为单位的行业化管理模式，实现对主要税源行业的专业化管理。二是推行“地域+行业”的税源管理模式。在地域范围较大、行业纳税人相对分散的县（市）区局，针对企业管理逐步向城区集中的趋势，逐步推行分局内部的行业化管理模式，通过在分局设置专业管理股（组），实现管理分工上的专业化，提高管理效能。

通过实施专业化税源管理的模式，集中资源对重点税源行业（企业）和税收管理风险较大行业进行集中和重点管理，摸清行业生产经营规律，加强对不同类别税源发展变化趋势的分析和预测，实现对不同类别税源的全方位监控和管理，并通过加强相关数据的分析应用，寻找管理的重点和难点，及时发现管理中的薄弱环节，采取有针对性的管理措施，制定和完善行业税收管理办法，从而加强全行业的税收征管。

（三）如何建立立体化的税源管理运行机制

1、调整机构设置，重组征管业务流程，优化和完善岗责体系，适应税源专业化管理的要求。

一是调整机构设置，适应税源专业化管理的要求。科学设置、全面整合县区局机构，成立专业化管理分局。按照管理力量与担负任务相匹配、管理效能最大化的原则合理设置征管机构，配置人力资源，将有限的资源用于重点税源行业（企业）和风险较大的领域。

二是重组征管业务流程。信息化条件下加强税源专业化管理，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以税收风险管理理念为指导，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，按照依法、精简、效能的原则，对现有征管业务流程进行优化和重组，适当地对业务事项进行调整、取消、减并，简化工作环节，明晰各项业务的操作内容、权限、方法和流向，实现岗位职责、业务处理、税务文书、操作流程的规范统一，做到职责明晰、标准明确、流程顺畅、工作规范。

三是优化和完善岗责体系。根据税源专业化管理的要求，科学合理的界定与规范各管理专业工作职能，划清各自的职责范围，理顺征收、管理、稽查职能的关系，加强各个 环节的衔接与协调。

2、建立以行业评估为核心的专业化评估机制

依托专业化税源管理模式，确立以行业评估为核心的评估模式。一是建立和完善分行业评估指标体系。针对不同行业经营规律和行业特点，围绕行业关键数据，分行业建立切合实际、简便易行的纳税评估指标体系。运用行业评估指标，分析行业税收关键数据信息，揭示行业税收问题，总结行业规律，以增强评估工作的针对性，提高纳税评估效能。二是正确把握行业评估的切入点。税收分析部门对行业税源全局进行“面”的“扫描”，对宏观税负、经济指标与税收指标关联等进行分析，通过分析查找整个行业“面”上的差异，确定重点评估的行业；在“点”上调查分析，在每个行业中，都有一两个具有代表性的龙头企业，这些企业在行业当中威信较高，影响较大，财务核算比较健全，通过行业龙头企业的典型调查、评估分析，能让我们获取大量的申报外信息，确定整个行业的关键数据、重点评估指标和预警值，为“线”上的全面评估奠定基础。通过“面”、“点”的分析，在“线”上对整个行业进行全面评估，通过行业评估，发现这个行业税收管理上存在的问题，及时采取措施制定和完善行业管理办法，从而实现评估一个行业规范一个行业。

3、建立分管理环节、分行业的税收风险管理机制。以纳税遵从风险管理为核心，针对不同行业纳税人和税 收管理的不同环节，分析其风险点和风险源，有针对性地制定不同的管理策略，建立覆盖整个税源管理环节和针对行业纳税人特点的税收风险管理机制，通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险，从而提高税收征管的质量和效率，提高纳税遵从度。一是建立覆盖整个税源管理环节的风险管理机制。年初，省局谋划建立岗位职责、操作流程和质量标准“三位一体”的征管工作质量标准化体系。建议在此基础上，通过分析和查找不同管理环节的风险点和风险源，建立岗位职责、操作流程、质量标准和风险管理的“四位一体”的风险管理标准化体系。二是建立针对行业纳税人不同特点的风险管理机制。不同的行业，税收管理重点不同，管理难点不一，其风险点和风险源也存在差异，税务机关所采取的税源管理措施也不尽相同。建立分行业风险管理机制，有利于对不同风险点和风险源的确认，从而对不同风险程度的企业实施不同的管理措施，加强税源管理的针对性，有利于实现税收风险的防范和控制，提高工作效率。

（四）如何建立、培养税源专业化管理的人才队伍 管理的专业化，关键是人才的专业化，目前的管理人员素质与形势发展不相适应，人员老化，素质偏低，需进一步加大专业人才的培训，广泛培养人才、合理使用人才、适度交流人才、制度激励人才，建立专业化的人才队伍。这就必须进行知识的再更新，而知识的更新一个很重要的途径就在 于培训。培训要以需求为导向，广泛开展包括业务培训、任职培训、专业培训、更新知识培训等多形式、多层次的教育培训，充分利用内外教育资源，形成高等院校深造、内部培训基地教育和远程网络教育三位一体的教育培训格局，不断提高人员素质。

在专业化税源管理模式的基础上，本着“分类施教”的原则，有针对性地组织同行业税源管理人员进行系统培训学习，培训内容的重点在于税收业务、财务知识、行业管理知识及风险意识教育。不仅要求税收管理员掌握税收业务和财务知识，还要对行业生产工艺、关键生产环节、行业生产规律有一些必要的掌握，切实提高管理人员行业管理能力。

同时要建立专业人才库，定期进行业务比武，将业务突出管理员的纳入人才库管理，竞争上岗时优先录入。从制度上调动管理员学习、工作的积极性，在全局上下形成学、赶、超的良好氛围。

实施税收管理员能级制度，合理划分岗位级别，充分调动和激发税收管理员队伍创业进取的积极性。

（五）如何发挥信息化对税源管理专业化管理的支撑作用

建立一体化的信息应用系统，提高信息数据共享程度, 整合信息资源,建立起统一的集中信息的数据处理，开发统一的信息管理及决策支持的管理软件。从海量信息中提取有 效数据，通过综合的数据分析与应用，找出税收征管中存在的疑点和薄弱环节，进一步强化税收分析、税源监控、管理决策的针对性和实效性。通过开发运用税源管理系统，对纳税人所有涉税信息进行有效的分析、评估、调查、检查，及时发现和解决税源管理中出现的问题。同时，我们还可以通过信息系统加强内部管理，使税收管理员按照设定的程序依法征收税款和管理税源，从客观上制约了干部的执法行为，使其不允许其超越或凌驾于法律和制度之上，既保证了税收管理员不越权、不越位，也在客观上避免了不廉行为的发生。我省自行开发的税源管理平台就是税源管理专业化管理的强有力的支撑，囊括了税收分析、预警监控、纳税评估、税务稽查等税源管理的全过程，并可对管理人员的工作进行跟踪、评价和考核。

不断深化与外部门信息比对，强化对税源的监控分析。在首先实现国税、地税和工商部门、技术监督部门的登记信息比对的基础上，不断拓展外部信息采集和比对的途径。如金融部门的纳税人账户信息和资金流信息、电力部门的纳税人用电信息、财政部门的政府投资信息、审计部门对纳税人审计的违章信息、统计部门的社会经济统计信息等。通过更广泛意义上的经济数据高度共享，为税收分析和税源管理、税源监控、管理决策等提供更加全面综合的参考数据，使税源管理工作的展开更加有效，更具针对性。

（六）对税源专业化管理的其他建议

1、建议设置专业管理机构（重点税源专业管理机构），优化人力资料的配置，把具有专业知识的年轻干部选调到专业管理机构，负责对重点税源的管理、纳税服务、税收分析、纳税评估等工作。通过设置重点税源专业化管理机构，集中人力对重点税源进行专业化管理，加大征管力度，有利于提高征管质量与效率。

2、尽快推行税收管理员能级制度。税源管理的实施主体是税收管理员，其工作的积极性和质量将直接影响税源管理的质量。应建立税收管理员能级制度，奖勤罚懒，奖优罚劣，通过激励机制调动广大税收管理员的积极性，使工作能力强、工作实绩突出的管理员能够得到认可和奖励。

3.建立和完善国税、地税之间，与工商、银行、公安等部门之间的信息传递制度，坚持定期召开联席会议，实现部门间的信息共享，促进信息资源使用效能的最大化，随时掌握区域内税源变化情况，最大限度地减少漏征漏管户。

二、完善税收管理员制度的意见和建议

（一）税收管理员的职责定位

税收管理员的基本职责应定位于税源管理和纳税服务，主要负责调查核实纳税人登记认定事项的真实性，清理漏征漏管户，了解掌握所管纳税人的合并、分立、破产等信息；负责调查核实所管纳税人纳税申报各类有关事项的真实性 和生产经营、财务核算情况，了解掌握欠税纳税人处理资产等情况，定期定额纳税户税收定额的调查和初步核定等；负责进行税款催报催缴，纳税人外出经营、注销、停业等管理事项的调查核实，协助有关部门清缴其有关税务证件、发票，清算应征税款、罚款、滞纳金；负责纳税人使用发票和税控器具的日常管理，督促纳税人安装使用税控器具，负责对各类异常发票的到户核查；负责调查了解分析管户税源变化和税负变化趋势及原因，提出纳税评估对象筛选建议，按照上级税务机关的要求和工作计划对评估对象进行分析评估、约谈辅导和实地调查；对纳税人违反税源管理的行为提出纠正意见或处理建议；负责对管户各类税源信息实行“一户式”存储管理与维护；负责税收政策法规宣传，提供纳税咨询辅导等各项纳税服务和完成上级管理部门交办的其他工作任务等。

（二）如何按岗位进行专业化分工管理

1、依行业设组，深化管理员分组管理。在专业化税源管理模式下，针对行业税源数量、税源结构、税源地域分布情况，对于主要税源行业按行业设置管理组，实行分组管理，由2-3人组成行业管理组，以管理小组划分管理责任区，实行主协管负责制，选择政治素质高、精通税收管理业务、责任心强，对所辖行业经营状况熟悉的管理员为主管，使管理力量与税源管理任务基本匹配。

2、优化管理员岗位设置。在专业化税源管理模式下，对承担重点税源行业（企业）和税收管理风险较大行业管理职责的专业化管理分局或管理组，设置日常管理岗和纳税评估岗两个基本岗位，管理重点在于采集、整理、分析、利用纳税人相关信息，实施有针对性地日常管理和纳税评估，不再承担户籍巡查的职责。对于一般税源可设置户籍管理岗、纳税评估岗、催报催缴岗、个体管理岗等岗位。

3、正确处理管户与管事的关系。管事离不开管户，管户可以丰富管理的内容，从具体事务入手，使管理更具针对性。实施税源专业化管理，并不是要割裂管户与管事的关系，而是要在坚持管户与管事相结合的同时，按重要事项、环节等分工，组织形式上实行个人和团队相结合的专业化管理。

（三）如何进行权力制约

税收管理员的违法违规行为主要有以下几种情形：一是管理双方相互勾结以牺牲国家利益为手段，达到 “互利共赢”；二是管理对象向管理人员进行贿赂，收买权力，达到个人目的；三是管理主体凭借手中权力，向管理对象施压，达到个人目的；四是管理人员缺乏工作热情，不作为。对此需重点做好以下几方面工作：

一是实行岗位交流与管户轮换管理制度。在全局范围跨所交流与岗位轮换；对税务分局人员原则上每年进行适当的交流，税务分局对本所管户人员原则上每年进行一次管片轮 换，遇特殊情况，应随时进行调整。通过定期的岗位轮换，既可以培养工作的多面手，也可以避免长期从事某项工作可能产生的其他负面影响。

二是加强内部监督制约。税收工作的特点决定了税源管理员必须在国家利益和个人利益之间作出正确选择，必须抵制住种种物质利益的驱动和诱惑。因此，在落实税源管理员制度的过程中，必须采取强有力的措施，加强“两权监督”与行风投诉，促进执法规范透明，加强对税源管理员的监督制约，督促其严格依法办事，自觉维护税法的严肃性。

三是加强社会监督。社会监督是对我们违规执法有力的监督，尤其是受害人本身的监督，由于其掌握着第一手材料，因此对我们的执法监督更为有效。首先，我们应利用现代化的信息手段为社会监督开辟更多、更方便的条件。其次，我们受理监督的部门对社会监督的处理应该及时、得当，保密措施应更加严密，让监督者没有后顾之忧。

四是加强绩效考评。税源管理员权力制约，应以激励和约束相结合。要使目前的税源管理员制度充分发挥效能，就必须加强配套设施建设，包括建立健全税源管理员绩效考评制度。通过评价体系，随时接受内部人员及执法对象的客观评价，并配合有效的考核机制，使评价结果及时发挥作用，给监督者一个满意的答复。

（四）如何完善考核办法 一是要切实树立绩效考核理念。应以管理员在加强税源管理、优化纳税服务、夯实征管基础等方面取得的工作实绩和效果为主进行考核，避免把完成收入任务作为唯一的考核指标。

二是要确保考核办法的可行性。要对众多考核和追究的制度、办法进行整合，建立一个完整的与管理员制度配套的考核办法，减少“政出多门”现象，避免制度上的互相“扯皮”、“打架”，增强考核办法的系统性；要明确管理员违反行为模式的条件假设和后果，并进行细化量化，使每一违反行为模式的行为都能找到对应的后果，增强考核办法的针对性；要明确考核的方式，在上述基础上，采取检查纸质资料、调阅微机系统记录、实地检查、走访纳税人等方式方法，增强考核办法的可操作性。

三是应尽快实行能级管理。管理员制度实施后，在大量的征管工作中管理员能力和素质的差异将体现出来，能力强、素质高的，工作质量高；能力差、素质低的工作质量低。因此，应尽快建立税收管理员能级管理制度，合理划分岗位级别，通过考试、考核、竞争上岗等方式推行能级管理，科学测试和评定税收管理员的能级，实行按能定岗、以岗定责、以责考核，适当拉开收入分配差距，充分激发税收管理员队伍干事创业、积极进取的积极性。如果待遇相同，则会使能 12 力高的没有积极性，能力低的没有上进心，势必影响征管工作质量。

（五）全省在编人员总数。税收管理员、稽查人员、办税服务厅人员数量及其分别占总人数的比例

我省在编人数24926人，税收管理员10216人，占总人数的40.99％；稽查人员3021人，占总人数的12.12％；办税服务厅2780人,占总人数的11.15％。

（六）对完善税收管理员制度的其他意见和建议

1、完善管理员制度原则仍应基于解决“疏于管理、淡化责任”问题，加强税源管理和纳税服务，提高税收征管质量和效率为原则。但更应该考虑，在保持基本原则的同时，优化工作流程，简便工作程序，减轻一线管理员的工作负担。

2、提高管理质量应重在提高税收管理员的综合素质和廉政水平。要有计划、有步骤地进行管理员素质培训，将培训日常化、经常化，不断更新知识，不断提高素质，培训成效不要拘泥于考试成绩，关键看工作成效。

河北省国家税务局征管和科技发展处

二○○九年九月二十九日