第一篇：报告称宅基地法律法规相互冲突 建议专门立法
报告称宅基地法律法规相互冲突 建议专门立法
2012-11-13 06:48:41 来源: 法制网-法制日报(北京)
核心提示：北京市农村法治研究会一项调研发现有关农村宅基地的法律法规和政策之间有很多矛盾之处。就连同一部门规章之间,也因缺乏连续性产生冲突。报告认为,在很长一段时间内,农民住房仍将依赖于宅基地,这需要专门立法。
北京市农村法治研究会一项针对宅基地政策的专题调研报告近日披露,调研发现,与宅基地有关的法律与法律、法律与政策之间的冲突性规定大量存在。包括土地征拆迁等一系列与宅基地相关的规定,可谓千差万别。
为了维护农民住房权益和法制统一,调研报告建议制定《农村宅基地及农民住宅法》。
这份报告的全称为《〈北京市农村宅基地及农民住宅条例〉法规预案研究报告》(以下简称报告)。该专题报告已收入《北京法治发展报告(2011)》。
各地规定五花八门
报告称,对于超标占地的情形,各地有不同处置原则。昆明市要求村民“腾退超标准占用的宅基地”；厦门市实行“宅基地有偿使用制度”,并鼓励村(居)民委员会组织公开招标；山东省和德州市均通过宅田挂钩方式相应扣减村民的承包地面积,德州市还进一步规定“由村集体与申请人签订承包协议,临时确定给申请人发展庭院经济”。
对于村民因继承而取得的多户住宅的处置方式,各地规定也不一样。河北省规定必须将多余的住宅转让给符合宅基地申请条件的村民；三亚市和海口市规定,要求村民将多余的宅基地退回并由农村集体经济组织统一安排使用；上海市、黄冈市和株洲市则规定,可以确立这些宅基地的使用权；山东省菏泽市则对此区别规定,对于符合申请宅基地条件的,可以办理土地使用权变更登记手续,对于不符合申请宅基地条件的,注销其土地使用证或用地批准文件,由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权。
对于近些年广受关注的集中建房问题,上海市规定由区(县)人民政府组织制定集体建房实施计划,由村民委员会负责具体实施；福建省规定了集中建房包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式,实施主体则可以是镇乡人民政府或村民委员会。
法规和法规之间冲突
报告称,各种规定之间的冲突造成实践操作中的混乱局面,增加了相关部门的执法难度。
最引人关注的不同规定,莫过于在城镇居民能否购置宅基地的问题上。于1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定,回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等城镇非农业户口居民等特定人群,在符合一定条件下,可以成为农村宅基地的使用权主体。
而1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确禁止“城乡居民占用农民集体土地建住宅”,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。
法律和法律之间“撞车”
除了法律与政策规定不一,法律与法律之间也有冲突之处。如对“违法建设”的治理上,城乡规划法和土地管理法分别规定了两个不同的执法主体。城乡规划法规定“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者则规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主体规定不一,实践中常常出现乡政府和国土管理部门相互推诿甚至扯皮的现象,政府执法权威性和公信力受到极大削弱。
同一部门规章之间“打架”
就连同一部门规章之间,也因缺乏连续性产生冲突。国土资源部2004年的《关于加强农村宅基地管理的意见》指出,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准”,强调“一户一宅”；2008年的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》又规定“除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理”,隐含着“合法继承的宅基地可以予以登记”的意思。
省级地方性法规缺位
之所以各地规定呈现差异,报告指出,与针对农村宅基地尚无一个清晰的制度框架、各级人大及其常委会的立法缺位密切相关。
报告指出,目前与农村宅基地及其住宅有关的法律主要包括土地管理法、物权法和城乡规划法等,但其内容过于简单,缺乏体系性设计。
课题研究者以“宅基地”为关键词命名的市级以上规范性文件中,省级规范性文件有7个,地市级规范性文件有33个。在这40个规范性文件中,省、市政府颁发的主要为33个,国土资源厅发布的有1个,以市政府办公室名义发布的有6个。这些文件主要围绕宅基地的申请条件、程序、面积标准及违规用地的法律责任等作出规定。
目前,尚无一个由人大出台的省级地方性立法文件。山东省人大常委会曾于上世纪80年代初制定过《关于农村建房占用土地问题的决议》,但内容简单时效性差,对现实参考意义不大。
也正是由于全国层面的法律调整不足,地方人大规范缺位,大多数具体事项都由利益相关方的政府出台文件进行调整,报告认为,这难免给法制统一带来挑战。
建议制定农民住宅法
报告认为,根据现有国情,难以在短期内实现城乡住房一体化管理。在很长一段时间内,农民住 2
房仍将依赖于宅基地。这使得农民住房管理制度有其自身的特殊性,需要专门立法。就此,报告建议参考《农村土地承包法》,出台全国统一的《农村宅基地及农民住宅法》。
第二篇：对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议
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对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议
———兼论“小产权房”问题的解决
龙翼飞 中国人民大学法学院 教授 , 徐霖 中国人民大学法学院民商法博士研究生
关键词: 宅基地使用权/登记/使用金/流转/小产权房
内容提要: 农村宅基地使用权是维系我国农村发展的重要财产权利。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调依法保障农户宅基地用益物权,促进我国城乡经济社会一体化进程。笔者对我国农村宅基地使用权的主体制度、登记制度、使用金制度、流转制度等问题进行了研究,提出了法律调整以及解决“小产权房”问题的建议。
一、我国农村宅基地使用权制度的社会保障功能
我国的农村宅基地使用权制度,是党和政府为保障广大农民生存权利所实施的一项永久性安居工程。新中国成立后,中国共产党领导中国人民通过对农村实行土地改革,消灭了延续几千年的封建土地所有制,为在半殖民地半封建旧中国长期受压迫的农民分田、分地、分
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房,实现了“耕者有其田、居者有其屋”。在实行土地公有化的过程中,将农民私有住宅的土地进行了所有制改造,转变为农民集体所有。在此深刻的社会变革中,中国共产党坚持以人为本,始终延续着对农民居住权利的庄严承诺。通过赋予农民宅基地使用权,保障农民的生存权和发展权。农村宅基地使用权制度是一项连续性的公共政策,体现了党和政府立党为公、执政为民的服务宗旨。我国农村宅基地使用权制度的建立和实施,对我国农村社会的政治稳定、经济发展发挥了重要作用。科学、客观地评价农村宅基地使用权制度对农民居住权利社会保障的历史性作用,是对农村宅基地使用权制度进行法律调整的前提和基础。
二、我国农村宅基地使用权制度的现存问题
在我国现行立法中,有关农村宅基地使用权的规定体现在:《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《民法通则》、《担保法》以及一些行政法规和部门规章。依据上述法律、行政法规和部门规章的规定,我国农村宅基地使用权的主体范围仅限于农户,而不包括城镇居民。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,将不予批准。农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不能得到农村购买宅基地和农民住宅。农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地
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使用证。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村宅基地不得抵押。[1]
由此可见,我国的农村宅基地使用权流转受到了严格的限制。现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利,制约了广大农民在市场经济条件下,利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利,忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。
农村宅基地使用权仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转,无法形成有效的市场,无法体现房屋的实际价值。[2]在市场经济条件下,农村宅基地使用权作为一种民事权利,一种用益物权,其不能游离于市场经济之外。农村宅基地使用权流转制度在市场经济中,具有特殊的地位,发挥着特殊的功能。在保障社会成员公平地享有社会利益的前提下,有利于充分发挥财产的效用,优化资源的配置。“保障公平、提高效益”,即确保社会成员公平地分享社会发展的成果,提高社会财富的利用效率。从历史唯物主义角度认识和分析,经济民主决定着政治民主,农村宅基地使用权制度的改革是经济民主的必然要求。
在《物权法》出台之前,农户依法取得宅基地使用权,仅能够占有和使用宅基地,却无权将农村宅基地使用权向本集体经济组织之外,按照出租、转让、抵押等方式进行流转,无权获取宅基地上所产生的
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经济收益。《物权法》的颁布实施将农村宅基地使用权从建设用地使用权中独立出来,单独规定为用益物权的一种,形成了我国特有的用益物权形式,这为维护广大农民的合法权益奠定了重要基础。依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。虽然《物权法》没有直接规定农村宅基地使用权的权利内容,但是在第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这对于完善我国农村宅基地使用权的流转制度提供了立法空间。
三、调整我国农村宅基地使用权制度的立法建议
1.对农村宅基地使用权主体范围的法律调整
农村宅基地使用权的主体,现行法律规定为:以户为单位的农村村民,即农户。笔者建议应当将其调整为:农户、城镇居民、法人及其他组织。
我国农村宅基地使用权制度的改革,其受益人群将不仅仅是传统意义上的农民,还应该包括广大城镇居民。未来伴随着迁徙自由制度的确立,农村宅基地使用权主体将会发生根本性的变化。“农民”将不再是确定的身份而是一种职业的选择。[3]伴随着社会主义市场经济条件下工业化与城市化的发展,城乡经济社会一体化将决定社会成
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员身份的一体化。在切实保障农民安居乐业的前提下,只要是不改变农村宅基地的使用用途,没有破坏其使用的功能,法律应当允许农村宅基地使用权适度地向城镇居民、法人及其他组织流转。
此外,立法中应当明确将农户主体与城镇居民主体相区别。因为,宅基地使用权对于农民是具有福利性的社会保障。每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利。而非农民主体的城镇居民,在住房保障方面享有的是国家住房公积金、经济适用房、廉租房等社会福利措施。因此,依据法律平等的原则,城镇居民无权再享有与农民同样的无偿取得农村宅基地使用权的权利。城镇居民可以在城乡统一的建设用地市场,以公开规范有偿的方式,受让农民集体土地的宅基地使用权。
法律所赋予农民的特权,是基于农民对土地的劳动付出,以及对我国13亿人口生存基础给予的保障。近些年,随着农村人口的迅速增长,土地微薄的产出无法满足农民追求小康生活的需求。农民们纷纷进城打工,成为了靠工资生活的产业工人。而另一方面,农民在农村拥有可耕种的土地,有自己的房屋。这是一种分割式的劳动力再生产模式。完善农村宅基地使用权的主体制度,有利于顺应亿万农民过上美好生活新期待,为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择。
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2.对农村宅基地使用权取得制度的法律调整
现行立法仅允许因继承房屋时发生的农村宅基地使用权的一并转让,以及本村村民之间住房的出卖和出租时发生的农村宅基地使用权的一并转让。尚不允许非本村村民、城镇居民、法人及其他组织,因转让、赠与、出租等方式取得农村宅基地使用权。
笔者建议我国农村宅基地使用权的取得应当划分为两类:一是农户基于本村村民的身份,依申请审批程序取得农村宅基地使用权。依据现行法律,农村村民以户为单位,首先向本集体经济组织提出宅基地使用权的申请,集体经济组织依民主议事程序对申请进行审查,审查通过后报乡(镇)人民政府审核,再报县人民政府批准。此种依申请审批程序取得农村宅基地使用权的,是土地所有权人直接让与土地使用权予特定的主体本村村民,属于农村宅基地使用权的初始取得;二是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得农村宅基地使用权。该类农村宅基地使用权的取得,是将土地使用权在土地使用权人之间转移而实现的。
对于上述的两种农村宅基地取得类型,相关配套制度应当明确以下几个方面内容:
(1)农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,应当采取登记生效的原则。
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虽然现行立法规定农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,采用的是登记对抗主义而非登记生效主义原则。[4]但是,为了强化权利取得的确认方式,满足土地管理的客观要求,充分发挥物权登记公示、公信的效力,维护交易安全,农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得应当采取登记生效的原则,必须进行物权登记。将登记作为不动产物权设立、变更、转让、消灭的生效要件。不论是农户依申请审批程序取得的农村宅基地使用权,还是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得的农村宅基地使用权,均应当以物权登记作为权利取得的生效要件。
农户依法申请经批准取得农村宅基地使用权的,申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出农村宅基地使用权初始登记申请,报县级以上人民政府登记造册,将农村宅基地使用权记载于土地登记簿公示,核发农村宅基地使用权证。农村宅基地使用权的取得自宅基地使用权登记完成时生效。农村宅基地使用权人在申请宅基地使用权登记的同时,应当在直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构, [5]申请房屋登记,获得注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。房屋所有权的取得自房屋权属登记完成时生效。
(2)规定“农村宅基地使用金”制度,区分农村宅基地的无偿使用与有偿使用。
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笔者建议应当在现行立法规定的农户依申请并经批准无偿取得宅基地使用权的基础上,设立以“农村宅基地使用金”为核心内容的农村宅基地有偿使用制度。其立法理由是:农户依申请并经批准取得的宅基地使用权,是基于农民身份享有的保障其居住的权利,实行无偿取得的原则。现行立法规定的每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利,这已经充分地实现了农村宅基地使用权制度对农民居住权利的保障功能。而对于城镇居民,基于其身份的原因,无权利用农村宅基地无偿享有保障其居住的权利。因此,农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式,受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当缴纳农村宅基地使用金。这为农村宅基地使用权进入市场有偿流转奠定了基础。
所谓“农村宅基地使用金”,是指农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当支付给土地所有权人的土地使用费。农村宅基地属于农民集体所有的土地,其所有权主体为全体集体经济组织的农民。基于民法中的所有权理论,“农村宅基地使用金”当归属于农民集体所有。建议将“农村宅基地使用金”作为服务社会主义新农村建设的专项资金,用于农民集体组织的公共设施、文化教育、卫生医疗、社会保障等项目的建设。与“国有土地使用权出让金”相比较,“农村宅基地使用金”具有如下几个方面特点:
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其一,主体方面。“农村宅基地使用金”与“国有土地使用权出让金”都是土地所有权人基于所有权享有的收益权能的体现。两者的区别在于土地所有权主体的不同。“农村宅基地使用金”是农村集体经济组织以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者向农村集体经济组织支付的土地使用费。而“国有土地使用权出让金”是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者向国家支付的土地使用费。
其二,支付方式。“国有土地使用权出让金”一般要求土地使用者一次性支付全部年限的土地使用费。这是基于国有土地使用权出让对象为开发商等企业,相对于普通居民具有较强的支付能力。因此,“国有土地使用权出让金”采用一次性的支付方式,具有合理性。而“农村宅基地使用金”考虑到其支付对象一般为普通居民,其经济收入与财产负担能力相对有限,建议采用“年金制”。“农村宅基地使用金”分几十年收取,一方面可以减轻普通居民的经济压力,另一方面可以每年使农民集体经济组织获得土地的财产性收入,保障了农村集体建设资金的持续性供给。
其三,管理方式。“国有土地使用权出让金”是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入,属于国家各级财政收入的组成部分。在资金管理上,采用的是中央和地方政府财政分成的方法。而“农
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村宅基地使用金”,是农民集体作为所有者获得的一项财产性收入,属于农民集体所有。因此,在管理方式上应当由农民集体进行民主化管理,中央和地方财政无权对资金进行分成。在具体操作过程中,建议由国家土地管理部门代收农村宅基地使用金,再全部转交农村集体经济组织,以便加强法律监管,防止资金的滥用。
(3)明确规定农村宅基地使用权是有期限的。
明确规定农村宅基地使用权的期限,有利于稳定农村宅基地使用权的期限利益。现行立法对农村宅基地使用权的期限没有做出规定,村民享有永久居住的权利。然而用益物权是一种有期限物权,在其存续期限届满时用益物权当然归于消灭。这不同于所有权,所有权是没有一定存续期限而永久存续的物权。“所有权的存在没有时间的限制,除非权利人自己放弃或者处分自己的所有权。” [6]用益物权的存续期限,其表现形式可以是一个确定的期限,如30年、50年,也可以是一个不定期的期限。农村宅基地使用权作为一种用益物权也是有期限的物权。关于我国农村宅基地使用权的期限,有学者建议按照建设用地使用权取50或者70年。[7]笔者认为立法中应当结合我国国情,充分考虑农村宅基地使用权的社会保障功能,建议较国有用于建造住宅的建设用地使用权70年的期限更长一些,统一规定农村宅基地使用权的期限为80年。自农户最初依申请批准程序无偿获得本集体经济组织宅基地时起算。当农村宅基地使用权期限届满时,农村宅基地
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快速专业解决您的法律问题 的所有权人,有权无偿收回该宅基地的使用权。法律也应当允许农村宅基地使用权人申请续期。
3.对农村宅基地使用权流转制度的法律调整
改变现行法律中只允许农村宅基地使用权在本村村民范围内流转的现状,允许农村宅基地使用权以买卖、继承、赠与、出租、抵押、入股等方式进行流转。
依据《物权法》关于用益物权的一般规定,用益物权人有权对他人所有的物依法享有占有、使用、收益的权利。农村宅基地使用权属于用益物权,农村宅基地使用权人也应当对宅基地享有占有、使用和收益的权利。占有是指宅基地使用权人对宅基地的实际控制,占有是宅基地使用权人对宅基地进行使用和收益的基本前提;使用是指宅基地使用权人按照宅基地的使用用途,对宅基地在不毁损或者改变其性质的情况下加以利用;收益是指宅基地使用权人有权依法获取宅基地上所产生的利益。如,出租房屋而取得的租金。随着农村土地管理制度改革的逐步深入,在城乡统一的建设用地市场,农村宅基地使用权人将可以对依法取得的农村宅基地使用权进行流转。[8]相关配套立法将进一步完善。从而充分发挥农村宅基地使用权的财产权价值,促进农民脱贫、致富、增收,凸显社会公平。
关于农村宅基地使用权流转制度的立法原则,建议作如下规定:
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(1)以切实保障农民的居住利益为首要原则。农村宅基地制度是保障农民居住权的一种带有福利性质的社会保障制度。因此,农村宅基地使用权制度的改革必须以切实保障农民居住利益为首要原则。在此基础上,方可将农村宅基地使用权再向城镇居民等主体流转。
(2)农村宅基地使用权的转让,应当在统一的建设用地市场公开规范进行。双方应当本着平等协商、自愿、有偿的原则,在逐步建立健全的城乡统一建设用地市场,将依法取得的农村宅基地使用权在市场上进行公开、规范的流转。
(3)流转的期限不得超过农村宅基地使用权的剩余期限。农村宅基地使用权流转合同约定的期限,必须在原农户初始取得宅基地使用权时,与农村集体经济组织订立的宅基地使用权出让合同约定的期限范围内。
(4)严格遵守农村宅基地的土地规划和使用用途的要求。取得农村宅基地使用权的权利主体不得改变宅基地规划的使用用途,受让人只能利用宅基地建造以居住为目的的住宅。
(5)同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。《物权法》强化了农村集体组织的成员权。成员权是与农民村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利,是一组以土地权利为核心的身份权。[9]为了保护本集体经济组织以及本集体经济组织成员的利益,法律应当明
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确规定在农村宅基地使用权以买卖、出租等有偿方式流转时,同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。
关于我国农村宅基地使用权的流转方式,建议立法作如下调整:
(1)买卖。卖是指农村宅基地使用权人在使用期限内,将农村宅基地使用权有偿转让给他人的行为。本村村民、非本村的村民、城镇居民、法人及其他组织,均可成为受让人。当出卖人为农村村民,且转让的为初始取得的宅基地使用权时,受让人应当缴纳“农村宅基地使用金”。农村宅基地使用权的买卖应当及时进行物权变更登记。农村宅基地使用权和房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。转让应当在城乡统一的建设用地使用权市场,根据规模大小,采取双方协商或者招标、投标的方式进行。具体规定可以参照国有土地使用权流转规定,予以规范。
(2)继承。农村宅基地使用权人在宅基地上构建的建筑物及其附属设施,属于农村宅基地使用权人的私有财产,可以依法进行继承。依据“房地一致”的原则,农村宅基地使用权会与建筑物及其附属设施一并发生流转。此外,农村宅基地使用权也是一项具有财产性价值的权利,法律应当允许农村宅基地使用权单独发生继承。当被继承人为农村村民,且被继承财产属于初始取得的宅基地使用权时,继承人应当缴纳“农村宅基地使用金”。
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(3)抵押。现行法律不允许在农村宅基地使用权上设立抵押。然而应该看到,农民可以通过在其享有的农村宅基地使用权上设定抵押进行农业融资,发挥权利的财产性价值。农村宅基地使用权人将其农村宅基地使用权证、房屋权属证书作为抵押获得银行贷款,为发展农业生产提供了资金。因此,抵押应当成为农村宅基地使用权的一种流转方式。因处分抵押财产而取得农村宅基地使用权和地上建筑物的,应当办理变更登记。农村宅基地使用权和房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。
(4)出租。出租是指在使用期内,农村宅基地使用权人可以将农村宅基地使用权依法租赁,但不得改变农村宅基地的使用用途。出租获得的租金是农村宅基地使用权的财产性收益。
(5)赠与。赠与是指农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权无偿转让给他人。其受让人既可以是农民,也可以是城镇居民、法人及其他组织。当赠与人为农村村民,且赠与的财产属于初始取得的宅基地使用权时,受赠人应当缴纳“农村宅基地使用金”。
(6)入股。农村宅基地使用权人可以将农村宅基地使用权作价入股,并按照该股份获取一定的收益。入股不能改变农村宅基地的使用用途。
四、对解决“小产权房”问题的法律建议
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近年来,所谓“小产权房”问题引起了社会各界的广泛关注。从法律角度分析,“小产权”不是一个法律概念。俗称的“小产权房”主要是指房屋建设开发无偿使用、占用农民集体所有土地(包括:农村宅基地、农村建设用地或农用地)建造的房屋,持有村委会发给的产权证明,且不能向农村集体经济组织以外人员流转的住宅。“小产权”的相对称谓是“大产权”。俗称的“大产权房”是指依法有偿使用国有土地(包括国家依法征收农村土地转为有偿使用的建设用地),由国家有偿出让给建设单位,依法开发建设、销售,由国家主管部门登记、征收税费,颁发产权证书,并可进行市场流转的房屋。
“小产权房”主要可分为以下四种类型:
1.本村村民依照法定程序无偿取得农村宅基地使用权后,自建自用的住宅,持有村委会出具的产权证明。这是“小产权房”中数量最多的一种类型。
2.本村农村集体经济组织,为解决村民住宅需求,在符合土地利用规划的前提下,村民出资集中建造的住宅,持有村委会出具的产权证明。
3.本村村民利用无偿取得的农村宅基地使用权建造的住宅,转让给非本集体经济组织的村民、城镇居民法人及其他组织。受让人持有经村委会变更的产权证明。
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4.农村集体经济组织与房地产开发商纯粹从经济利益出发,占用农用地、农村建设用地或者农村宅基地,变相进行房地产开发,并将开发建设的房屋销售给农村村民、城镇居民,房主持有村委会出具的产权证明。
针对上述四类“小产权房”产生的不同背景,依据本文“关于对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议”,对现存“小产权房”问题的解决,提出以下法律建议:
(1)属于第1—2种类型的“小产权房”,均属合法建造的房屋。房主应当在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。
(2)第3种类型的“小产权房”,属于农村集体经济组织村民,将其闲置的住宅出卖给非本集体经济组织的村民、城镇居民、法人及其他组织。该种类型的“小产权房”违背了现行法律中关于禁止农村宅基地使用权向本集体经济组织以外人员流转的规定,属于现行法律禁止流转的房屋。此类“小产权房”问题的解决,应当先由出让方,在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。受让人应当在缴纳“农村宅基地使用金”后,到有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权及其上房屋所有权的变更登记手续,获得相应的农
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村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。
(3)第4种类型的“小产权房”,暴露了房地产违法开发建设的许多问题。国家对房地产开发建设实行较为严格的行业管制。房地产开发商将未经立项、报建、审批、缴纳相关税费、验收的楼盘直接销售给城镇居民,势必给居民居住安全带来隐患,并造成国家税费的流失,严重侵害了农民集体和消费者的合法权益。农村集体经济组织与房地产开发商变相进行的房地产开发,占用了农用地、农村宅基地或者农村其他建设用地。应当依据其占用土地类型的不同,分别予以处理。具体内容如下:
其一,占用农用地的。
对于农用地,国家严格限制农用地转为建设用地,对耕地实行特殊保护。特别是在我国耕地保护形势异常严峻的当前,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》非常明确地提出要坚决守住18亿亩耕地红线,强调“两个最严格制度”,就是坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。我国人口众多,土地资源十分匮乏。基于13亿人口的粮食安全和经济社会稳定发展的考虑, 18亿亩耕地红线就是保护社会公共利益的底线。维护社会公共利益是现代法治的必然要求。“私权应遵从公
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共福祉”。[10]占用农用地进行住宅建设,严重损害了社会公共利益。因此,对于占用农用地的“小产权”房,违反了强制性、禁止性的法律规定,应当责令建房人自行拆除。
其二,占用农村宅基地的。
对于占用多户农村宅基地开发建设的“小产权”房,首先应当由房屋建设主管部门依法对房屋质量进行验收。对符合质量标准的,先由出让方村民在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证。再由房地产开发商缴纳“农村宅基地使用金”,补缴其他税费,并协助购房人到有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。
其三,占用农村其他建设用地的。
农村其他建设用地是指除住宅之外,用于农村集体经济组织公共设施和公益事业建设,以及兴办乡镇企业等的建设用地。对于农村其他建设用地使用权,《物权法》未明确其用益物权的地位。因此,其尚缺乏市场流转的法律基础。农村集体经济组织与房地产开发商,在不符合土地利用规划、未经相关部门批准、未依法取得农村其他建设用地使用权的情况下,非法占用农村其他建设用地,变相进行房地产开
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发建设的“小产权房”,属于违法建筑,应当由相关行政执法部门依法做出处理。
注释:
[1]参见2004年8月修订的《土地管理法》、1999年5月国务院办公厅《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)、2007年12月国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。
[2]参见韩世远:《宅基地的立法问题———兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》,http: //www.xiexiebang.com/article/defaul.t asp? id=28722。
[3]“在中国,农民的概念有两个,一个是身份意义上的农民,也就是具有农村户籍的居民。他们即使成为了城市居民,如果仍然是农村户籍,那么还是称为农民;另一个概念是职业意义上的农民,也就是从事农业生产劳动的劳动者。主要是指身份意义上的农民,其中也包括职业意义上的农民。”参见王全兴:《中国农村社会保障的制度设计》, http: //www.xiexiebang.com/article/default.asp? id=21767。
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[4]参见2008年2月国土资源部《土地登记办法》、2008年7月城乡与住房建设部《房屋登记办法》。
[5]依照《物权法》实施的不动产统一登记制度,待相关立法完善后,我国土地与房屋登记将统一进行。
[6]孙宪忠:《德国当代物权法》,法律出版社1997年版,第29页。
[7]参见朱岩:《“宅基地使用权”评释》,载《中外法学》2006年第1期。
[8]参见2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
[9]参见蔡立东:《宅基地使用权取得的法律结构》,载《吉林大学社会科学学报》2007年第3期。
[10]参见《日本民法典》第1条第1项规定。
出处:《法学杂志》2009年第9期
第三篇：某市加强地方立法工作存问题及对策建议调研报告
XX 市加强地方立法工作存在的问题 及对策建议调研报告
依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。习近平总书记强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，发挥立法的引领和推动作用，作为新时代下我国立法工作的重要指导方针，自党的十八大后就基本得以确立。XX 市人大常委会自获得立法权以来，以习近平法治思想为指导，全面贯彻十九届五中全会精神，深入落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，认真领会栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话精神，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，坚持科学、民主、依法立法，充分发挥地方立法的引领和推动作用，坚持立法服务大局，加强重点领域立法，以良法促善治，为推进全面依法治市、推进社会治理体系和治理能力现代化建设起到了重要作用。
一、发挥立法引领作用的必要性 （一）发挥立法引领作用是高质量立法的根本路径。立法是对社会资源、社会利益的一次分配活动。立法质量的高低，不仅关系到立法对社会资源、社会利益的分配是否科学、合理，而且直接关系到法律的实施效果。地方立法立足本地经济社会发展实际，是依据上位法制定的，是对上位法的补充和细化，只有切实发挥地方立法引领作用，才能增强地方性法规针对性和可执行性，才能切实研究清楚法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，才能不断提高地方立法的精细化水平，真正做到以高质量立法护航高质量发展。
（二）发挥立法引领作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服务地方经济社会发展是地方立法的灵魂。所谓立法特色就是立法必须精准反映本地的经济、政治、文化等实际情况，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性；就是要以本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，就是从实际出发，立人民群众满意的法，突出地方立法的针对性和引领性作用，增强法规的针对性和有效性，贯彻落实好新发展理念，提升地方治理能力和水平。
（三）发挥立法引领作用是推进改革的有力保障。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程
中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”立法的重要功能是通过创制规则调整社会关系和社会事务，法律作为全社会一体遵循的规范，具有稳定性。改革要突破原有的体制和规则，具有变动性。在改革攻坚的关键时期，需要通过地方立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，把立法优势转化为改革发展优势，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
二、我市地方立法工作开展情况 （一）坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治域根本的保证。立法是国家权力机关的重要政治活动，是地方人大的重要职责。地方立法工作必须突出政治引领，把握正确的政治方向，以政治坚定确保方向正确、行动自觉。XX市人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据市委的部署和重大决策，积极服从和服务于市委工作大局，确保地方立法工作始终沿着正确的政治方向前进。履职以来，地方立法工作持续推进，开局良好。坚持将立法计划和五年立法规划报请市委研究讨论。建立健全立法工作向市委请示报告制
度，找准地方立法工作的切入点、结合点、着力点，把市委决策不折不扣地贯彻到立法工作中，把党的路线、方针、政策贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。
（二）围绕重点领域立法，发挥立法引领作用。XX 市人大常委会始终坚持立法决策与改革决策相衔接的原则，紧紧围绕五大发展理念和地方党委确定的“三市”建设的总目标，突出重点领域立法，发挥地方立法主动性和积极性，与上位法相配套，突出地方特色立法，促进了本地区经济社会的全面协调可持续发展。围绕“两汉三国真美 XX”历史文化名城建设的总体目标，加强城乡建设领域立法，出台的《XX 市户外广告和招牌设置管理条例》规范了我市户外广告设施和招牌的设置，从根本上美化了我市城乡景观风貌，改善了XX 对外形象。颁布实施《XX 市汉江流域水环境保护条例》是我市环境保护方面的首部地方性法规，在修改审议过程中，充分运用法律规范冲突的解决规则，针对“违法采砂”行政法律责任的规定，积极争取省人大、省政府对 XX 立法工作的支持，有力解决了打击违法采砂处罚力度不够，违法采砂成本过低，法规震慑力度不强等问题，取得了有效遏制违法行为的良好法律和社会效果，对保护和改善汉江流域水环境，提供了有力的法治保障。水利部网站专门就此进行了宣传报道。审议通过的《XX 市张骞墓保护条例》明确了张骞墓的法律地位，确立了保护体制，正确处理了依法保护与“让文物
活起来”的关系，地方特色鲜明，为提升 XX“张骞故里丝路原点”城市影响力，推进 XX 融入“一带一路”提供了法律保障，开创了地方立法对世界文化遗产保护的生动 XX 实践。围绕打赢蓝天保卫战，审议通过的《XX 市大气污染防治条例》明确了政府职责和部门职责，强化重污染天气预报预警和应急措施，增加了“落后产能淘汰”、“自行监测”、“重点排污单位”等规定。对于加强大气污染防治、保护和改善大气环境质量，打赢我市蓝天保卫战将起到明显的推动作用。正在审议的《XX 市养犬管理条例》，以夯实相关部门管理责任为重点，以提升城市治理体系和治理能力现代化建设水平为目的，科学划分养犬管理区域，严格规范养犬行为，引导公民文明养犬，增强法规实施有效性，妥善处理现实情况与法规施行后冲突，切实维护人民群众切身利益和社会的和谐稳定。
（三）健全立法机制，着力提高立法质量。市人大常委会按照“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的工作模式，发挥人大及其常委会主导作用，依靠政府支撑作用，利用专家学者的智囊作用，努力夯实立法工作基础，形成了立法工作的整体合力。围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法需求，科学编制了立法规划和立法计划，建立健全立法工作规程和法规草案征集意见办法等各项制度，制定地方立法咨询专家管理制度，确定立法咨询专家 24 名、规范性文件备案审查法律顾问 6 名和个基层立法联系点，为立法集中民智、凝聚共识、反映人民意志提供了有力保障。同时，抓住提高立法质量这个关键，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，以“少而精、小而特”为立法要求。坚持以问题为导向，选好立法项目，做到“针对问题立法，立法解决问题”。坚持调查研究，有针对性地确定立法项目，努力增强法规的针对性和有效性，立解决实际问题的法。坚持统筹兼顾，协调处理好社会公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、整体利益和局部利益、共同利益和特殊利益的关系，贯彻落实新发展理念立法。坚决防范权力滥用，既确保行政权力依法有效行使，又对行政权力的行使加以规范、制约和监督，明确其责任，做到有权就有责，权责要对等，用权受监督，确保公民、法人和其他社会组织的合法权利不受侵害。立法体现了“站得住、行得通、真管用”的价值理念，立法的针对性、实效性和可行性不断增强，立法的引领作用得到了充分发挥。
三、我市当前地方立法工作存在的问题 在我市获得地方立法权以来，虽然制定出台了五部法规，取得了一定的成效。但成绩值得总结，问题不容忽视，改进工作永无止境。
（一）对地方立法的认识有待进一步明确。主要表现在一是法律理想主义倾向显现。对地方立法的呼吁和热情很高，寄希望所有社会治理中的难题都能通过立法来实现。提出的部分立法项目建议超出了设区的市立法权限。二是社会各方面尚不擅长于通过地方立法的形式来规范社会管理。有的认为设区的市获得地方立法权就是“赋权”，误读了国家赋予设区的市立法权的初衷，对地方立法工作准备不足。
（二）立法质量有待进一步提升。随着经济社会发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。因此，推进立法精细化，是当前提高地方立法质量的关键。目前我们工作中的短板主要体现在，立法问题导向不够明确，法规的针对性和可操作性不够强，立法体例和结构仍存在片面追求“大而全”的现象等问题，有待进一步解决。
（二）立法工作机制有待进一步规范。要保证立法工作规范有序进行，必须有一套科学合理、行之有效的工作机制。授予地方立法权以来，我们大部分规章制度都是在立法过程中依事而定、依势而定，缺乏前瞻性和系统性的考量。五年来，我们制定出台了《XX 市人大常委会立法咨询专家库管理办法》《XX 市人大常委会基层立法联系点管理规定》《XX市人大常委会立法工作规程》《XX 市人大常委会制定地方
性法规公开征集意见办法》《XX 市人大常委会地方性法规实施情况报告办法》等制度，但是从长远规划来看还远远不够。例如，立法项目库管理制度、法规实施后的委托第三方评估制度等等，都需要我们尽快制定出台，确保后续工作有章可循，规范开展。
四、加强地方立法工作，在新时代展现新作为 （一）以党的领导为统领，贯彻落实习近平法治思想，把握正确政治方向。党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。习近平法治思想是在党的十八大以来进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的实践中形成和丰富发展的，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。在立法工作中，首要的是吃透习近平法治思想精髓要义，坚持党的领导，准确把握党中央精神，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实，以法律来保障坚持中国特色社会主义道路不动摇，坚持和完善中国特色社会主义制度不动摇。当前，为了适应全面从严治党，不断加强党的建设的要求，面对立法工作任
务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越加快的新形势。我们要进一步增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把习近平法治思想贯彻到立法工作的各个方面。要紧紧围绕市委确定的全市工作大局谋划地方立法工作，为追赶超越、助推“六稳”“六保”提供坚实的法制保障。要坚持立法工作向市委请示报告制度，立法计划、立法规划、拟表决通过的法规草案等重要工作事项，都要及时向市委请示报告，市委提出的立法工作建议，要认真研究落实。立法工作中的重大复杂疑难问题要积极争取市委支持，在市委的领导下统筹协调解决。要进一步完善人大主导立法工作的机制，加大组织起草重要法规草案的工作力度，加强对立法工作的组织协调。市人大法制委、常委会法工委作为专门立法工作机构，要发挥好参谋助手作用，敢于担当，在工作中全面贯彻落实市委重大决策部署。
（二）以精细化立法为抓手，切实提高地方立法质量。赋予设区的市地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性，让地方依据本地实际更好进行治理，并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范，对国家立法予以补充。栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调，要紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小
快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。作为地方立法工作机构，我们必须将精细化的要求贯穿项目选择、方案设计、表达形式三个环节，努力实现精准立项、精良设计、精炼表达。精准立项，明确哪些社会问题需要用上升为地方性法规。立法项目的选择应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，应当符合三个条件：立法需求具有客观性，即社会矛盾在现实生活中客观存在，并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益;其他治理手段解决效果不佳，必须且适合用法律手段来规范调整;尚无可以援用的上位法，而且属于设区的市地方立法权限范围。精良设计，明确提供什么样的法规解决方案。法规解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键，增强方案设计的针对性;明确方案的具体要素和实施方式，增强方案的可操作性;保证具备实施条件，增强落实方案的可能性;保证方案的内外逻辑严密，增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性;与上位法不抵触，确保方案的合法性。精炼表达，明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性，法规在表达上有特定的要求。如果上位法尚无规定，可以依照实际需要制定地方性法规，那么就要突出地方特色，最大限度减少无实质性内容的条款。在用语上，也要务求规范、统一、严谨、简明。
（三）以人民为中心，为经济社会发展提供法治保障。我们在工作中要一如既往地坚持立法为了人民、立法依靠人民的宗旨，积极回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到地方立法的全过程。市人大法制委、常委会法工委作为地方立法机构，在法规整体布局上要重视统筹安排，在权力责任规定上要重视以民为本，在权利义务规范上要重视协调统一，在法律责任设定上要重视过罚相当，在立法程序适用上要重视依法办事，在立法技术规范上要重视科学严谨。当前，XX 发展站在新的历史起点上，迫切需要地方立法发挥引领、保障和推动作用。伴随着“十四五”规划全面深化改革的纵深推进，必然涉及社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，各种社会矛盾易发多发、交织叠加，我们必须善于运用法治思维和法治方式，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，在法治轨道上有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。因此，要坚持以立法为引领，发挥好法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，最大限度地凝聚社会共识、引领改革方向、统一民众行动，保证改革取得预期的成效，为我市发展提供坚强有力的法治保障。
赋予设区的市地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力，是地方法治发展的里程碑。只要我们深入贯彻落实十九届五中
全会精神，牢固树立习近平法治思想，把脉 XX 发展，结合本地实际，回应群众期盼，就能进一步发挥地方立法引领作用，进一步提高立法质量，为新时代经济社会发展保驾护航。
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