老挝的木材出口与森林采伐配额制度

第一篇：老挝的木材出口与森林采伐配额制度

老挝的木材出口与森林采伐配额制度

本文是国际环境非政府组织FoE Japan于2011年3月发布的关于“提高老挝合法木材可信度调查报告”的部分内容，调查得到了日本林野厅的资助。

一、发展林产业和限制原木、锯材出口

为促进国内林产业的发展、促进半成品和成品的出口，老挝政府于1999年、2000年和2001年先后发布首相令禁止原木出口和削减锯材出口。2002年发布第18号首相令，以限制基本加工的锯材出口为目的，又禁止了锯材出口。2004年发布第25号首相令，只允许部分半成品出口。这些命令正在逐步实施。

为保护半成品及成品的国内生产者，缓解对天然资源的压力，除家具加工外，禁止国外对天然林木材二次加工的投资。在老挝，加工木材分为以下4类：完全未加工的原木（mai thone）；加工成板、厚板及柱等的木材（mai pe houp）；大致加工过的木材（kheung samlet hout）；以胶合板、家具部件等某些形式组合的木材（mai samlet hout）。2008年时如果有老挝政府的特别许可等，加工成板、厚板及柱等的木材出口是合法的，但以后被禁止。

为利用“共同有效优惠关税协定（CEPT）”的优惠税率，许多木材相关产品临时从例外品种转为对象品种。这样，5%～40%相关产品的关税在2008年之前降至0%～10%。这是为进一步提高老挝木材产业区域竞争力的一项措施。

除了为今后供应木材促进造林的各种计划外，老挝还采取了2项与木材业界有关的措施：一是利用造林木的所有木材加工向外国资本开放（PM Decree No.46/2001），二是让木材加工厂开展适合自己规模的造林（PM Order No.18/2002）。

二、森林采伐与木材出口程序

作为社会经济发展计划的一环，老挝政府制定了全国森林采伐计划，并得到议会的通过。国家林业局根据各省、地方政府及特别区的申请和森林经营计划，提出采伐议案并分配采伐量，以此决定国家森林采伐计划。计划要考虑到发展和预算的需要及制材厂的要求，但现在缺乏综合性的经营计划，只能顾及不到一半的生产林。所有的采伐必须在生产林界内按照经营计划进行。根据生产林可持续管理政令第9、10条规定，严禁经营计划外的采伐和违反森林法及其实施规则的采伐。

老挝公共采伐程序始于所有全国规模的采伐分配。全国每年的采伐配额，由各省农林局将本省的制材业者、家具制造业者以及其他木材加工业者申请的木材采伐量和省申请的当年木材采伐量上报给国家林业局（DoF）。这些申请是经各省农林局和省长批准后上报的。国家林业局受理这些申请，分配各省的采伐配额。根据省及企业的信息，将给省的配额分给企业。采伐配额只分配给老挝的企业，并指定允许采伐的森林。对于许可采伐的地区是否有足够的种类和数量，企业通过省农林局提交证明。这些证明由企业要求进行实地调查的政府森林官员负责。

虽然考虑商业性采伐只能在全国指定的生产林中进行，但如果有老挝政府的许可，在其他地区也可以采伐。例如，那盖高原的南吞2号水电站建设就采伐了70万m3以上的木材。又如在南部的塞公省，有关塞加曼3号大坝项目的采伐超过20万m3。

老挝政府将采伐配额分给各省后，省政府再将配额分给乡。以前，省政府可以自己批准采伐配额，所以农林局和有关高级官员就有受贿的机会，但近5年情况有所好转，对个人和乡以外的所有配额均由中央政府农林部（MAF）和林业局（DoF）分配。但也有例外，占巴塞省政府就拥有采伐许可等重要权限以及要求企业依据中央政府分配的配额进行采伐的权限。政府与企业均签订省一级的合同。而阿速坡省则例外，乡政府有更大的权力。由此可知，分配采伐配额的权限各省不同。

采伐合同签订后，接受配额的采伐企业要向省农林局报告，并由其工作人员现场监督采伐的全过程。采伐后，木材从林内的第一贮木场转运到第二贮木场（专用木材贮木场）。在第二贮木场由政府的森林负责人登记木材数量和种类，确认记录与配额是否相符。确认相符后由政府职员盖章，在向政府支付手续费后，就可以合法地将木材运到制材厂及工厂（也称为第三贮木场）。手续费根据在第二贮木场登记的数量和种类决定。

过去，用于出口的木材可以直接运到边境，但最近几年严禁手续不全的木材出口，但也有例外。政府有关人员可以毫无理由地随意许可无手续的木材出口，这样可以从企业那里换取好处。

2008年颁布的第17号首相令规定，政府的森林负责人权限仅限于第二贮木场之前，第三贮木场即加工阶段的权限属于商务部。

出口商即使加工部分木材用于出口，也要得到省商务科、农林局和省长的许可。农林局负责确认木材的数量和种类、中央政府的配额许可与出口配额是否相符，然后由省长最后批准。省商务科征收30%的出口税上交国家财政部。

批准出口的木材制品在运往边境的途中需接受检查。检查站人员由森林检查局、税务、警察及省商务科的人员组成，他们有各自的职责和权限。在占巴塞省主要道路沿线设有5个检查站。与边境的政府职员不同，这些检查站的政府职员不领取日薪，但可以收取在各种文件上签名的手续费。

在边境，政府职员对木材数量和种类、商务部和省的出口许可证等要进行多次核实，然后在运输车上做印记、登记汽车牌照，防止其他车辆混入其中。此外，还要检查各车辆的许可证。

在边境需要支付小额的手续费，履行完所有手续后如果支付全额出口税，边境的政府职员才允许木材出境。出境后由进口国管辖。

出口商的利害关系自木材出境后仍一直延续。在泰国，进口的木材送到工厂后，一般由泰国进口商和老挝出口商共同进行检查，双方代表各自企业的利益。这样做可以防止进口方工厂负责人压低木材等级，或过高评估木材数量。泰国企业要向老挝的检查人员支付每日的餐饮费（约100～500泰铢，合2.5～12.5美元）和负责安排住宿（通常为3天）。老挝的出口商回国后上缴木材货款，出口程序结束。

三、采伐配额制度

老挝除了生产林采伐配额外，还有其他种类的采伐配额制度。生产林采伐配额和水利发电开发采伐配额每年都有所变化，但后者一直占有很大的比重。

1．开发采伐配额（quota phatthana）

开发采伐配额也称援助采伐配额（quota souay leua），即因建筑、道路等基础设施建设的木材采伐配额，有很多数情况是根据省政府与越南企业的协议（中介有时是越南政府）进行的。现在，采伐配额全部由中央政府决定，但大多数情况下首先由乡和省协商，最后由中央政府批准。

二、三年前，越南企业等和采伐量由乡和省政府决定。越南参与的企业私企很少，大多数是与政府合办的企业。

开发采伐配额与其他特殊采伐配额一样，企业经投标后获得合同，但实际上向政府相关人员支付一定数额的金钱、凭借个人或家族的关系也能起到关键作用。

开发采伐配额有很多案例。如2008年越南嘉莱黄英股份公司（Hoang Anh Gia lai）取得了以长期种植橡胶为目的的经济土地使用权和3年30万m3的采伐许可。这一配额由老挝政府发给，是作为对该公司为建设万象东南亚体育比赛运动员村提供贷款的回报。另一个案例是，2008年占巴塞省政府为了回报越南开发商对在Mak Chanh Stream附近的巴色乡建设“Thong Kalong开发区”的支援，许可其采伐1万m3木材。中央政府也批准了这一采伐。老挝政府允许越南人在老挝企业工作，但法律上不允许越南企业在老挝取得采伐许可。因此，在本案例中采取的是转让的方法，老挝企业首先要取得采伐许可，然后作为对支援开发区建设的回报，将1万m3木材与利益部分一起转让给越南的企业。

2．种植园建设采伐配额（quota tat mai you sampathan thi din）

种植园建设采伐配额缘于近年来为种植橡胶等木本作物而建设大规模商业种植园。像这样的配额10年前几乎没有。老挝政府以工业用作物为对象授予经济土地使用权时，通常使用权包含的仅为土地耕作权而不包括采伐许可权。投资主体除草后种植树木，其他企业负责从允许使用的“荒废林”中采伐畅销的木材并运出。但实际上，当地社区利用的森林及传统的循环型刀耕火种恢复期的森林有时也被认为是“荒废林”。

采伐管理一般由乡政府负责。根据规定，在种植橡胶等工业用作物时应接受乡政府追加的采伐配额。因此乡政府要处理好授予林区的大规模土地使用权问题。需要注意的是，与二、三年前不同，省和乡政府没有在被授予土地使用权地区的采伐许可权，只是在中央政府许可后，接受委托负责管理。即只有中央政府可以授予土地使用权。

近年来，寻求用于农业企业化的经济土地使用权的外国投资主体有所增加。特别是以种植橡胶为目的的使用权的授权有所增加，老挝南部出现了各种各样的环境、社会文化和经济问题。橡胶种植园建设正在老挝全国开展，特别是在南部巴色地区适宜种植橡胶的占巴塞省的Ba Chiengchaleunsook乡开展的尤其迅猛。已有越南的3家企业在此开发了数万公顷的橡胶种植园。橡胶种植的迅速扩大使许多独立的小农户失去了土地，成为粮食短缺、就业不稳定的种植园工人。（李星）

■ 木材加工业

老挝的木材加工业在国家经济和地方就业方面有以下重要意义：①木材加工约占GDP的6%，占制造业产值的32%；②2001年木材特许权使用费占国家收入的15%；③木制品出口额达7 800万美元，占正式出口额的25%（含木材出口额）；④木材加工业就业人数2.2万人，占整个制造业就业人数的20%。

据2005年7月制定的“2020年老挝林业战略”，2001年老挝有160家制材厂和胶合板厂，每年木材加工能力约100万m3，但实际加工木材仅为20%。大型工厂主要分布在中部和南部，大多从事制材、干燥及二次加工作业。大型工厂的锯末和厚板用于燃料，而小型工厂（加工能力5000 m3以下）的副产品几乎都用作燃料。当地社区也将副产品作为薪材利用。

木材加工厂大多属于民间所有，国营企业只有几家。在业内还没有具有较大垄断能力的大企业，但老挝中部和南部的一些大型工厂对森林资源有较大的影响力。

木材加工业者为了交流商业信息和研修等成立了木材生产组织。在邻国的交易商和买方占优的地区，这一组织可能会主导买卖市场。

■ 木材生产与消费

据“2020年老挝林业战略”数据，2000—2005年木材生产量为年均23万m3，年可处理木材约46万m3，但因为木材供应不稳定、机械老化和频繁停工等，实际处理能力不足50%。

当地居民的木材采伐量统计起来很困难，所以不能准确地计算出国内的木制品消费量。虽然很难统计，但据推算国内年消费量为20万m3，平均每千人37 m3。生产的木材90%用于出口，剩下的2.3万m3用于国内消费。国内消费的大部分木材由小规模生产者提供，在900多家家具厂加工成家具、门及日常用品。加上当地居民的采伐合计供给国内加工用的木材估计每年约80万m3。

第二篇：1实施森林限额采伐制度

1、森林法对依法治林的重要意义：

（1）依法治林，维护森林资源安全，实施森林限额采伐制度,对贯彻《森林法》,实行依法治林,逐步扭转森林过量采伐和控

制森林资源消耗具有重要意义。实施采伐限额制度就是为了保护、培育和合理利用森林资源,不断扩大森林资源面

积,提高森林资源质量,充分发挥森林资源的三大效益,不断满足社会主义现代化建设和人民生活的需要。

（2）坚持依法治林是建设社会主义法治国家的重要内容之一，它关系到实现林业跨越式发展和巩固林业建设成果。

（3）坚持依法治林对保护森林资源和人类生存有重要意义。提高林业生产经营管理水平，为林业发展增添了活力。促

进了森林资源的恢复和发展，森林覆盖率开始回升，林业发展势头好

（4）依法治林可以保护经营者合法权益，对森林、林木和林地进行确权发证，明晰产权关系，有利于

稳定林地面积，防止林地逆转、增加林木资源的总量和质量；有利于确立林木所有者或林地经营

者的经营主体地位，充分调动经营者造林、营林的积极性，加快森林资源的培育和发展；有利于

解决林权纠纷，稳定社会生产、生活秩序；有利于森林资源资产进入市场，建立稳定有序的林权

流转机制，符合社会主义市场经济的发展要求。

2、他感作用：他认为植物的他感作用就是一种植物通过向体外分泌代谢过程中的化学物质，对其他植

物产生直接或间接的影响。这个概念得到了大多数研究者的赞成。这种作用是种间关系的一部分，是生存竞争的一种特殊形式，种内关系也有此现象。

一、他感作用生态意义：

在自然界，植物一般均以群落的形式存在，从植物他感作用的角度来看其种间结合的关系是形成群落的原因之一。

（1）他感作用的歇地现象

植物他感作用的研究在农林业生产和管理上具有极重要的意义。在农业上，有些农作物必须与其他作物轮作，不宜连作，连作则影响作物长势，降低产量。这种现象被称为歇地现象。

（2）他感作用和植物群落中的种类组成植物群落都由一定的植物种类组成，他感作用是造成种类成分对群落的选择性以及某种植物的出现引起另一类消退的主要原因之一。

（3）他感作用与植物群落的演替

引起植物群落演替的原因很多，但大体上又分为外因和内因两大类，关于植物群落演替的内在因素，至今报道不多，目前认为他感作用是重要的因素之一。

植被演替划分为4个阶段：①有野向日葵和蒿类构成的杂草阶段，持续2～3a；②三芒草占优势的一年生禾草阶段，持续9～13a；③须芒草占优势的多年生丛生禾草阶段，持续很长时间；④恢复到顶级群落——普列列草原。他推测第一阶段的杂草产生了抑制物质，抑制其他植物及其自身的生长，从而被第二阶段的一年生禾草所替代。对这些植物分泌物的研究结果表明，野向日葵的根分泌出绿原酸和异绿原酸，而叶子则分泌出莨菪葶和a－萘酸，抑制了其他植物和自身的生长。因此杂草阶段持续时间不长，很快为那些不受野向日葵分泌物质影响的一年生禾草所代替，形成一年生禾草阶段。

另外还发现第一阶段和第二阶段某些植物分泌出的酚类物质，抑制了土壤中的硝化细菌和固氮菌的发育，使土壤中氮素的积累非常缓慢。因此，对土壤中氮素要求高的第三阶段丛生禾草须芒草不易侵入，结果一年生禾草阶段持续很长时间之后，才进入第三阶段。

他感作用在植被组成和种群控制中具有重要的作用，同时他感作用往往和别的因子一起发挥作用，起到增加效应，这在草地与森林植被之间平衡的改变上极为明显。

近年来，植物他感作用的研究日益增多，研究方法更加先进，工作也更加深入，并倾向于研究他感作用的机理及在植物区系中的作用等方面。但相对而言，在苔藓、蕨类植物他感作用方面的研究较少。

3、岛屿生态理论在自然保护中的意义：由于人类活动的影响，自然景观的片段化（Fragmentation），也是产生生境岛屿的重要原因。由于物种在岛屿之间的迁移扩散很少，对生物来讲岛屿就意味着栖息地的片段化和隔离。（1）保护区地点的选择

（2）保护区的面积:按平衡假说，保护区面积越大，对生物多样性保育越有利。此外，保护区周围的生态系统与保护区的相似也是保护区确定面积时要考虑的。如果保护区被周围相似的生态系统所包围，其面积可小一些，反之，则适当增加保护区面积。

（3）保护区的形状: Wilson(1975)认为，保护区的最佳形状是圆形，应避免狭长形的保护区。主要是因为考虑到边缘效应，狭长保护区不如圆形的好。另外，狭长形的保护区造价高（如图样），保护区也易于受人为的影响。但Blouin和Connor(1985)认为，如果狭长形的保护区包含较复杂的生境和植被类型，狭长形保护区反而更好。

（4）一个大保护区还是几个小保护区好？

许多研究认为，一个大的保护区比几个小保护区好。这是因为大的岛屿含有更多的物种。由于保护区的隔离作用，保护区的物种数可能超出保护区的承载力，从而使有些物种灭绝。

栖息地异质性假说认为，物种数随面积的增加主要由于栖息地异质性增加。它不赞同在同一地区设置太大的保护区，因为其异质性是有限的。故建议从较大地理尺度上选择多个小型保护区。

（5）保护区之间的连接和廊道:一般认为，几个保护区通过廊道连接起来，要比几个相互隔离的保护区好。这是因为，物种可以廊道为踏脚石岛(Stepping Stone Islands)，不断地进入保护区内，从而补充局部的物种灭绝。

（6）景观的保护: 对于保护区的建立，大多数的研究主要考虑遗传多样性和物种多样性，而忽视了更高水平的保护。许多学者现在倾向对整个群落的保护，而景观水平的探索和研究越来越引起人们的重视。

4、生态系统物质循环与能力流动的特点：

（一）生态系统物质循环的特点：这些基本元素首先被植物从空气、水、土壤中吸收利用，然后以有机物的形式从一个营养级传递到下一个营养级。当动植物有机体死亡后被分解者生物分解时，它们又以无机形式的矿质元素归还到环境中，再次被植物重新吸收利用。这样，矿质养分不同于能量的单向流动，而是在生态系统内一次又一次地利用、再利用，即发生循环，这就是生态系统的物质循环或生物地球化学循环。物质循环的特点是循环式，具有全球性、反复出现、循环流动能量流动和物质循环都是借助于生物之间的取食过程进行的，在生态系统中，能量流动和物质循环是紧密地结合在一起同时进行的，它们把各个组分有机地联结成为一个整体，从而维持了生态系统的持续存在。在整个地球上，极其复杂的能量流和物质流网络系统把各种自然成分和自然地理单元联系起来，形成更大更复杂的整体——地理壳或生物圈。

（二）生态系统能量流动的特点：能量流动不是循环的而是单向的：从生产者→初级消费者→次级消费者→三级消费者→……食物链各个营养级的顺序是不可逆的，而各个营养级的能量总是以呼吸散失热能。必须源源不断的输入，又不断的散失。

第二，能量流动是逐级递减的：传递率为10％-20％，一条食物链的营养级一般不会超过五个营养级。因营养级上升一级，可利用的能量相应要减少80％-90％，能量到了第五个营养级时，可利用的能量往往少到不能维持其生存的程度了。由于生态系统能量流动逐级递减，其传递率为10％-20％，即构成了能量金字塔。所以，生产者固定的全部太阳能在流经生态系统过程中逐级递减，单向不循环，最终在环境中消失。是往复循环、反复利用

5、举例说明食物网复杂性与生态稳定性的关系：

（1）生物多样性与系统稳定性之间的关系：生态系统的稳定性随生物多样性的增加而提高；自70年代后期一些理论学家普遍向这一看法提出挑战以来，在这一问题上出现了两大阵营；（2）生物多样性——稳定性和食物网的关系：从食物网的角度综述了近半个世纪来生物多样性对系统稳定性的影响的研究结果，随着两大阵营的出现，食物网理论也从当初的营养级越多系统越稳定的观点转变为食物网随着食物链复杂性的增加而降低，但仍有许多科学家坚持以往的观点；（3）生物多样性——稳定性关系和物种作用强度的关系：把食物网量化后提出了物种阃的相互作用强度的概念，研究发现一个生态系统是由这些强相互作用决定的，而大部分的弱相互作用对一个生态系统的稳定起影响作用；弱相互作用对系统的影响程度具有时空特异性。

（4）生态系统的稳定性的原因是具有自我调节能力，野火烧不尽，春风吹又生；在热带雨林中，害虫很多，但是并没有造成灾害，在小河中倒入一盆污水，小河过一会就会恢复原状，这些例子其实都说明了生态系统稳定性的原因是具有自我调节能力。草原上，牛、羊等食草动物过度放牧，直接导致草的数量减少。紧接着由于食物短缺，食草动物数量也会减少，从而使得食草动物的数量维持相对的稳定。调节的结果都是抑制和减弱最初发生的变化，这种调节机制叫做负反馈调节。负反馈调节在生态系统中普遍存在，通过它的作用能使生态系统达到和保持稳定，因此我们说负反馈调节是生态系统自我调节能力的基础。

（5）在一个优美的山间小村，一条小河静静的穿过山村，村妇们在小河的上游淘米洗菜，下游

洗澡洗衣，可是即便如此，水仍然很清澈。可某年，忽然在河边开了一家造纸厂，从此小河

被流出的废水污染得肮脏不堪、臭气熏天，更甚河两旁的植被枯死，小河失去了往日的热闹，一直到某一天，政府下令关闭造纸厂，从此此地重现往日的绿水青山。

A、村人在河流中淘米洗菜、洗澡洗衣，河水能保持清澈，因河流受到轻微的污染时，能通过物理沉降、化学分解和微生物的分解，很快消除污染。这说明生态系统在受到外界轻度干扰时，具有抵抗外界干扰并使自身结构和功能保持原状的能力，我们把生态系统的这种能力，称之为抵抗力稳定性。

抵抗力稳定性：生态系统抵抗外界干扰并使自身的结构与功能保持原状的能力

B、当被造纸厂污染后，这条小河还能维持稳定吗？原因是什么？

生：不能，这说明一个生态系统的自动调节能力是有一定限度的，如果外界因素的干扰超过了这

个限度，生态系统的相对稳定状态就会遭到破坏。

C、当造纸厂被关闭后，小河及周围有何变化？为什么？

生：又恢复了原状。说明外界因素的干扰消除后，生态系统具有恢复稳态的能力。

我们把生态系统在遭到外界干扰因素的破坏后恢复到原状的能力，叫做恢复力稳定性。

不同的生态系统，生态系统的稳定性是不同的。北极苔原种类稀少，营养结构简单。其中生产者主要是地衣，其他生物大都直接或间接地依靠地衣来维持生活。假设地衣大面积死亡，整个生态系统就会崩溃。该生态系统的自动调节能力小，抵抗力稳定性低。一个生态系统的生物种类越少，营养结构越简单，自我调节能力越小，抵抗力稳定性越低。

（6）热带雨林生态系统的生物种类多，营养结构复杂，自我调节能力大，抵抗力稳定性高。热

带雨林中，动植物种类繁多，营养结构非常复杂，假如其中的某种植食性动物大量减少，它在食物网中的位置还可以由这个营养级的多种生物来代替，整个生态系统的结构和功能仍然能够维持在相对稳定的状态。显然北极苔原生态系统的抵抗力稳定性低，热带雨林生态系统的抵抗力稳定性高。

（7）北极苔原生态系统的恢复力稳定性高，热带雨林恢复力稳定性差，所以热带雨林一但被破坏，就很难恢复。

负反馈调节在生态系统中普遍存在，他是生态系统自我调节能力的基础。

（1）生态系统自我调节能力是有限的。

当外界的干扰超过一定限度时，生态系统的自我调节能力会迅速丧失，生态系统就到了无法恢复的程度

（2）生态系统的稳定性

①分类：抵抗力稳定性：抵抗干扰，保持原状。恢复力稳定性：受到破坏，恢复原状。②二者关系：组分越多--食物网越复杂--自我调节能力越强-抵抗力稳定性越高

组分越少--食物网越简单--自我调节能力越弱-抵抗力稳定性越低

一方面我们要控制对生态系统干扰的程度,对生态系统的利用应该适度，不应超过生态系

统的自我调节能力。

另一方面为我们提供很大帮助的生态系统。我们不能一味的索取，适当进行必要的物质和能量输入。从而实现可持续发展。

第三篇：我国森林采伐限额制度面临的问题及其解决

我国森林采伐限额制度面临的问题及其

解决(1)

摘要：森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的一项法律制度，是森林采伐管理的重要内容，其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量。我国实施森林采伐限额制度的实践显示，虽然该项制度本身的价值是不容怀疑的，但随着市场经济的发展，该项制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临着一系列的问题。而解决这些问题则成为了新时期林业发展的一个重要课题。本文在尽可能地总结森林采伐限额制度存在的问题的基础上，也提出了完善该项制度的意见。关键词：采伐限额森林改革

森林是陆地生态系统的主体，森林的功能包括产品功能、服务功能和文化价值。森林功能的多样性决定了森林对于一国经济发展、生态建设的重要价值，因此，可持续林业成为世界各国可持续发展中的共同命题。在我国，由于十分复杂的原因，林业的建设与发展受到了多方面的制约，出现了森林发展的非可持续性，这种非可持续性发展的总体表现可以概括为森林长期过伐、林地大量流失、树种简单化、林分幼龄化、林地衰退生产力下降等。在这些森林非可持续性发展的表现中，森林的长期过伐是一个十分严重的问题。在建国初期，为满足国家恢复经济的需要，我国的森林便被大面积采伐，此后则将森林采伐作为森林经营实体维持生存及支持国家经济发展的重要手段，长期以来对森林的过度的、掠夺性的采伐直接导致了我国森林蓄积量的严重下降和生态环境的严重恶化，为此，我国制定的《森林法》规定了森林采伐限额制度，试图通过控制森林采伐总量来遏制森林滥伐现象，但是，自1987年开始实施的森林采伐限额制度并未完全达到设计该项法律制度的初衷，超限额采伐现象依然十分严重，根据第五次全国森林资源清查（1994—1998）的结果，全国年均林木采伐量超采伐限额万立方米，超采额比例为%，有的国有林场更因长期超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。

森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家根据用材林的消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐森林或者其他林木，如果以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。如果以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。滥伐林木构成犯罪的，依法追究刑事责任。应该说，设计森林采伐限额制度的目的及该项制度本身的制度价值是十分直接而明了的，那就是通过控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，可持续经营并改善生态环境，维护生态安全，但是，长期存在的大面积超限额采伐的现实使得该项实施多年的法律制度不仅没有达到预期的目的反而使其有形同虚设之嫌。对于出现这一结果的原因，很多人从不同角度进行了分析并对改良我国的森林采伐限额制度提出了不同的意见，本文认为，一项法律制度未能发挥其应有的作用，原因肯定是多方面的，而对于一项法律制度的完善，必须充分考虑个市场主体的利益诉求。本文试图在看到我国森林采伐限额制度面临的诸多问题的基础上，为该项制度的完善提出一些建议。

一、森林采伐限额制度面临的问题

实际上，对于森林采伐限额制度所面临的问题，几乎所有与林业有关的部门和人员都或多或少地有所认识，XX年林业发展报告指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类经营改革及平原林业的采伐管理亟待完善。XX年林业发展报告则表明，虽然在XX年间，国家林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象并未从根本上杜绝。连续两年的林业发展报告关于森林采伐限额的分析表明，虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。综合起来，该项制度面临的问题主要体现在以下几个方面。

1.采伐限额编制依据的准确性受到质疑。毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，可以想象，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额编制的基本依据基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量（年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，只能进行更新或改造性采伐。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位特别是国有林场，由于其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性被受到合理的怀疑。

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第四篇：我国出口退税制度存在的问题与对策分析

摘 要：出口退税是指国家为增强出口商品价格竞争能力，由税务部门将商品中所含的间接税退还给出口商，从而使出口商品以减免税收后的价格进入国际市场参与竞争的一种政策制度。我国实行出口退税二十多年来，出口退税对于鼓励和扩大出口创汇、优化资源配置、推进企业成长发展、拉动国民经济起到了十分重要的作用，出口退税政策己成为包括我国在内的大部分国家调节外贸进出口的重要手段。本文在分析我国出口退税制度变革的基础上分析了现行出口退税制度存在的不足，并针对这些不足提出了完善的对策。

关键词：出口退税 贸易出口 出口补贴

引 言

我国的出口退税制度自1985年开始实施以来，已先后进行了六次出口退税制度改革和十四次税率调整；实践证明，每次的出口退税制度改革都对今后一个时期内我国对外贸易的发展产生直接的影响。由于新的出口退税制度更多的涉及到各级地方政府的利益，现行的出口退税制度成了近期社会关注的一个热点。2005年8月，中央财政在难以承受出口退税之重的情况下，进行了第六次出口退税制度改革。出口退税制度改革对完善社会主义市场经济体制，实现中国经济中长期持续增长，深化财税和外贸体制改革等方面都具有重要意义，特别是对我国财政运行也将产生举足轻重的影响。在出口退税制度实施过程中，也暴露出许多问题，如骗税行为不断扩散，退税款项不断增加，国家财政不堪重负，国际社会的压力越来越大，要求人民币汇率升值的呼声日益高涨。全面、深刻地评估出口退税制度并根据其在实施中存在的问题提出完善的措施建议具有较强的理论及现实意义。

一、我国出口退税的发展

（一）我国出口退税制度的变迁

我国出口退税的做法可追溯到1950年，当时已有对出口货物退还已纳货物税的规定。1958年，我国将商品流通税、货物税、营业税合并为工商统一税，对出口商品不再退税，出口退税制度中止。

1973年，工商税制进一步简化，我国对进口货物不征税，对出口货物也不退税，出口盈亏由外贸部与财政部算帐。

1983年，国务院出台《关于钟表等17种产品实行出口退免税和进口征税的通知》，开始对部分货物实行退税。

1985年，国务院批准了《关于对进口产品征、退产品税或增值税的规定》，这标志着我国现行出口退税制度的建立。由于当时没有实行增值税，出口产品的营业税、流转税都纳入了消费税系列，所以退税率不是很高，一直到1993年退税率也只有11.2%。

1994年我国实行了大规模的税制改革，确立了增值税的主体地位。制定实施了《出口货物退(免)税管理办法》(国税法[1994]31号)，具体规定了出口货物退(免)税的范围、出口货物退税率、出口退税的税额计算方法、出口退(免)税办理程序及对出口退(免)税的审核和管理。平均退税率一下子提高到16.63%。

1996年，为了缓解财政压力，减少骗税，我国对出口退税率作了大幅度下调，平均退税率降至8.29% 0 1998年和1999年我国又多次将退税率上调。以减轻亚洲金融危机对外贸出口的影响。之后几年，企业出口的积极性得以提高，外贸出口增长很快，但中央财政的退税支出又重新面对越来越大的压力。于是出口退税指标成为控制该项支出的重要手段，但越积越多的出口退税的欠款又形成了中央财政的一笔隐形负债。

2002年初，我国对生产型企业的自营和委托出口货物和没有进出口经营权的生产企业委托出口的货物，全部实行“免、抵、退税”的办法。

2003年，我国对出口退税机制进行了改革。改革的基本原则是:“新账不欠，老账要还；完善机制，共同负担；推动改革，促进发展”。改革措施主要包括五个方面:一是对出口退税率进行结构性调整；二是建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制；三是新增加的进口环节增值税和消费税收入，首先用于出口退税:四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠企业的退税款由中央财政解决。具体的退税办法:从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75: 25的比例分别负担。

2005年我国对退税办法又进行了新的调整，规定:从2005年起，中央负担超基数退税的92.5%，地方负担7.5%；出口退税基数不变；出口退税从中央库统一办理，年终中央与地方清算退税。

（二）现阶段我国出口退税制度的主要内容

2005年8月，国家再次改革出口退税制度，业内称之为现行出口退税制度或出口退税新政。

第一，出口退税对象。有进出口经营权的内资生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的；有进出口经营权的外贸企业收购后直接出口或委托其他外贸企业代理出口的；生产企业委托外贸企业代理出口的；对外承包公司及对外承接承包修理修配业务的企业；外轮公司、远洋运输公司；以及企业用作境外投资的货物等。

第二，出口退税运作方式。现行的出口货物增值税退税办法主要有六种操作方式，一是生产企业自营或委托外贸企业代理出口自产货物实行“免、抵、退”税管理办法；二是外贸企业含税购进的货物出口后再办理退税的“先征后退”管理办法；三是卷烟出口企业实行免税购进，出口不退税的管理办法；四是国产钢材和新疆棉实行的“以产顶进”办法；五是来料加工实行进口、加工环节免税，出口不退税的管理办法；六是对国家统一规定的免税货物，无论是否出口销售一律给予免税的办法。

第三，出口退税税种、税率。根据现行出口退税政策规定，出口货物退(免)税的税种为增值税和消费税。出口消费税的应税货物，退(免)税率仍为消费税暂行条例规定的税率。在解决中央财政负担和人民币升值压力的影响下，2003年10月以来，国家对现行出口退税制度进行了改革，适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率:对国家鼓励出口产品不降或少降；对一般性出口产品适当降低；对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。

第四，出口退税负担机制。①建立中央和地方共同负担出口退税新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75: 25的比例共同负担；②2005年1月1日起，调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按92.5:7.5的比例共同负担；③2005年1月1日起，规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决；④2005年1月1日起，改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库。相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。

第五，其他方面。①加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税；②推进外贸体制改革，调整出口产品结构。通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力。同时结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益；③自2006年1月1日起，为规范出口货物退(免)税管理，取消出口货物退(免)税清算工作。

二、我国出口退税存在的问题

（一）出口退税政策变化过大、过频对经济的正常运行产生了负面影响

1994年，国家税务总局制订颁发了《出口货物退(免)税管理办法》，对新税制条件下出口货物增值税和消费税的退税或免税作出规定。但在上述管理办法出台后的一段时间内，又多次对其进行补充、修改、调整，包括退税率的数次调高、具体规定的更改，操作和管理要求的变化，出口退税政策频繁变动的现实说明，我们尚未找到出口退税的规律，这就决定了每次修改补充只能是修修补补，治标不治本。出口退税政策频繁变动，一是不利于企业生产经营活动的长期规划，并且降低退税率也会加大生产成本，降低出口产品在国际市场的竞争力；二是对税务部门出口退税工作也产生不利影响，因为政策的调整需要有关税务人员学习和掌握新规定，有些工作程序可能因此要加以修正，而且还要对企业办税人员进行辅导，这无疑要增加税务部门的工作量。此外，出口退税政策调整有些具有“回逆性”，即政策调整后，要上溯到以前某个时间开始实施，这有时会使退税工作出现无所适从的局面。

（二）我国出口退税法制建设不完善

1994年新税制实施以来，出口退税的法律依据比较薄弱，基本依据只是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条第三款中表述的“纳税人出口货物，税率为零”和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条中表述的“对纳税人出口应税消费品，免征消费税”这两句话。财政部和国家税务总局颁布出口退税工作的最基本规章就是1994年的《出口货物退(免)税管理办法》(国税发[1994]31)，但这个文件中有相当一部分己经失效。目前我们法制建设方面存在的主要问题有一是出口退税没有一个基本的法律或法规；二是现有的法律级次过低；三是现有的规章过于散乱，缺乏系统性；四是有关出口退税的行政处罚的种类、行使权限不够明确、系统，不利于依法打击骗取出口退税的违法行为。

（三）出口退税政策缺乏足够的可操作性

出口退税政策缺乏足够的可操作性主要表现在不统一的退税政策造成不同企业间矛盾重重。

第三，全部(产品)出口企业与一般出口企业的矛盾。相当一部分外资企业的产品100%外销，其产品享受出口生产环节免增值税政策，但是生产企业自产货物所耗用的原材料、零部件、燃料、动力等所含应予退还的进项税额，不能够抵顶内销货物(没有内销货物)的应纳税额，只能等待退税，而在退税不及时的情况下影响企业的资金周转。

（四）出口退税管理上存在的问题

政策与管理必须同步、协调，才能达到预期目的和效果，否则势必会出现漏洞。由于出口退税政策上的不完善及其它方面的原因，使当前的出口退税管理也存在一定问题。

第一，退税机关与征税机关不统一，征退脱节，骗税时有发生。征收机关负责出口征税，各地专责的退税机关负责出口退税，使征税与退税分离，信息流通不畅，不便于统一管理。

第二，地方过分强调自身利益，影响中央财政收入。

第三，退税手续繁琐，程序复杂，部门协调不力，工作效率低下，占用企业资金现象严重。出口退税既涉及税务机关内部退税部门也涉及征收、计会、信息等部门，同时还要涉及海关、外汇、外经贸等部门，如果其中一个部门滞留单证或电子信息，那么整个退税进程必然受到影响，导致出现退税缓慢、滞后期长等问题。

第四，出口退税管理的程序性法规不完善，出口退税管理方式和手段低效。

第五，缺乏高效可行的系统性约束，税务部门与海关等部门经常出现管理上的脱节，与出口退税同时出现的，是不断发生的骗税现象，给国家造成损失。

三、完善我国出口退税制度的对策

（一）出口退税政策的运用

第五，出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行。调整增值税政策，保持政策的统一。一要继续提高退税率，力求同征税率保持一致；二要统一出口商品政策，不论是来料加工、进料加工，还是国内采购都要退税；三要制定切实可行的操作办法，使流通型企业出口和生产型企业出口在退税时间上大体保持同步，使他们处于相对平等竞争的地位。

出口退税主要涉及增值税，因此出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行是非常必要的。为此要进一步深化增值税制度的改革，实行规范、中性的增值税制。理想的增值税的改革要求实行消费型增值税，准许资本、财货的进项税金能得到抵扣，消除重复征税，保持增值税的中性，使商品出口时全部进项税都能退还；对劳务普遍征收增值税，消除实行不同税种带来的税收负担差异，做到真正的税收公平，对劳务出口同样要实行退税政策。

（二）出口退税管理

第一，在海关管理方面海关在出口商品的监管上制定了相应的对策，加大打击力度。首先，建立了高风险商品数据库，业务现场直接将易伪报成高退税率的商品收集到数据库，作为海关审单和查验工作的指导；其次，在审单环节加强对重量与数量逻辑关系的审查，并在此基础上加大对高风险商品的布控力度；最后，在查验环节提高风险意识，积累高风险商品知识，做到有的放矢。

第三，加强管理，简化手续，提高效率。一方面充分发挥“金关工程”和“金税工程”对出口报关单、外汇核销单和增值税专用发票的电子信息进行及时、真实、全面核对的作用，建立一个基于统一应用平台上的各个信息管理系统的信息共享机制，同时赋予电子信息以法律效力，逐步实现计算机自动汇集相关信息、自动办理退税。另一方面通过立法建立全国性的出口退税管理系统，规范涉及各出口退税部门的行为。加强海关、银行、外贸、外汇、财政之间的合作，建立完善的约束机制，相互监督、制约，从机制和技术手段上有效地控制违规操作和弄虚作假问题，产生协调的效果，最终形成有效的管理系统，加强对出口退税全过程的监控。

第四，逐步实行征退一体化的出口退税管理办法。企业出口货物的退税申报同应纳税额的申报一体化，实现了征退一体化，不仅更紧密地把税收征管信息和退税信息结合起来，便于税务部门全面掌握企业的纳税和退税情况，更容易监测出口退税，同时也减少了税收管理环节，降低了税收成本。征退一体化可以直接减少出口过程中有关各方的利益冲突。目前，我国出口退税中存在的大量拖欠问题，与征退管理脱节也有很大关系。因此，应在取消出口退税额度管理的基础上，建立征退一体化的新型征管体制。扩大免、抵、退税、免税购买等促进征退结合的退税管理方式，征、退一并申报，从体制上彻底解决征退不衔接的问题。

（三）实行弹性的出口退税率制度

长远一点看，我国劳动力的成本正在升高，并面临着东盟国家的挑战，可以说目前主要的国际竞争比较优势正在失去。当然人民生活水平的提高是我们发展的最终目的，但比较优势失去的时间也许会比一般的预测更早到来。因此我们一方面要迅速提升产业结构，另一方面也要降低出口产品价格。这就要求我们尽快创造条件，实行中性的出口退税政策，使我们的产品能够按照国际惯例以不含间接税的价格进入国际市场。

（四）加强立法，建立出口退税制度法律体系

由于强制性的出口退税制度变迁在施行中缺乏“强制性”，导致有令不行、有禁不止的现象的出现，因此必须进一步完善出口退税管理法制建设，将出口退税政策上升到法规层次，尽量减少出口退税的人为干预和计划控制，保障制度的严肃性和权威性，杜绝新的地方保护主义的出现。对于各地在具体实施过程中，违反国家有关规定，对跨地区收购产品出口退税不予办理或故意拖延办理时间的，给予必要的处罚，提高其违法成本，维护正常的出口退税和出口经营秩序，杜绝“上有政策，下有对策”等“中间梗塞”现象的发生，维护依法行政的严肃性。

出口退税制度应该建立在国家法律还是部门规章的基础上，这是不容争辩的问题。我国现在的经济社会发展一日千里，经济领域的制度还很不完善，需要经常地进行调整。因此，全国人大授权国务院对某些领域的经济问题进行立法，现行增值税和消费税的暂行条例就是这一授权立法的表现形式。出口退税制度是国家的重要经济制度，在我国目前还不成熟，不宜出台法律，因此选择授权立法的形式，但是，应该根据出口退税实践，选择比较成熟的规范进行授权立法或出台国务院行政法规，并严格限制国务院主管部门的权力。

结束语

出口退税政策作为我国对外贸易管理政策中的一个重要组成部分，其内容必然是随着我国经济发展、产业政策以及对外贸易政策等相关因素的调整而不断变化，其改革的进程也将不断推进，并在施行过程中逐步趋于完善。从而为我国下一阶段的出口退税机制改革营造良好的内、外部环境，逐步完善我国出口退税制度，推动我国外贸出口增长方式的转变，实现资源的优化配置，促进出口商品结构的合理调整，提高我国对外贸易的质量和效益，确保国民经济协调、健康和可持续地增长。

第五篇：李明违法发放林木采伐许可证案--如何判断核发林木采伐许可证的行为与森林遭受严重破坏的后果之间的因果关系

被告人李明，男，1949年10月27日出生，原安徽省肥东县林业局副书记，分管林政工作。因涉嫌犯违法发放林木采伐许可证罪于2009年5月12日被取保候审。

安徽省肥东县人民检察院以被告人李明犯违法发放林木采伐许可证罪，向肥东县人民法院提起公诉。

被告人李明瓣称，其审批林木采伐许可证时林场权属清楚，未要求申请方提供林权证，是沿袭当地的一贯做法，且审批同意间伐（是指在一定的森林面积上分次砍伐林木）与他人滥伐之间没有因果关系。李明的辩护人提出：（1）李明审批采伐许可证的行为未违反森林法的规定，因为森林法并未有核发采伐许可证必须要求申请方提供林权证的强制性规定；（2）李明属依法履行职权，主观上无犯罪故意；（3）李明核发林木采伐许可证的行为与滥伐后果之间无直接的因果关系，故李明的行为不构成违法发放林木采伐许可证罪。

肥东县人民法院经公开审理查明：

2006年2月26日，安徽省肥东县桥头集镇人民政府以需在龙泉山林场修建防火道和清理林区内坟场周边病死树及过密林木为由，向安徽省肥东县林业局申请发放林木采伐许可证。在提交的“木竹采伐申请表”和“林木采伐作业设计表”中，均注明申请采伐面积1800亩，采伐方式为间伐，采伐数量6400株，采伐蓄积192方。上述申请材料交给时任县林业局分管林政工作的副书记被告人李明，李明于2006年2月27日在申请方未提交申请采伐林木的所有权证书或使用权证书（以下简称林权证），且申请理由和采伐方式不符，在同一份申请报告上审批不妥的情况下，批示“同意间伐192方，请林业站派员监督实施”。2月28日，李明打电话给时任林政科科长王兴政，安排其填发林木采伐许可证，王兴政在“No甲0000589号林木采伐许可证”上注明“采伐类型为抚育，采伐方式为间伐，及请镇林业站监督实施”等内容。

桥头集镇政府拿到采伐许可证后，交由桥头集镇林业站站长任贵明负责实施，在将采伐任务布置给昂正江和合肥宽越公司实施时，改变了采伐方式，由间伐变为皆伐，安排昂正江修建防火道3公里，采伐树木5000株（折合材积150方），合肥宽越公司修建防火道0.8公里，采伐树木1400株（折合材积42方）。由于任贵明在组织采伐林木过程中未履行监管职责，合肥宽越公司修建防火道0.8公里后，又超越采伐期限、超强度、超范围实施采伐，累计采伐林木216.53吨，折合材积186.22方，扣减其修建防火道0.8公里所采伐林木材积42方后，实际滥伐林木材积144.22方，且有部分树木被掩埋无法测算；昂正江实际修建防火道3128米，超出授权范围128米，滥伐林木122棵。

肥东县人民法院认为，被告人李明在分管林政工作期间，违反森林法的规定，在申请方未提交林权证的情况下滥发林木采伐许可证，致使森林遭到严重破坏，情节严重，其行为构成违法发放林木采伐许可证罪。依照《中华人民共和国刑法》第四百零七条、第七十二条第一款之规定，判决如下：

被告人李明犯违法发放林木采伐许可证罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。

一审宣判后，被告人李明提出上诉。李明及其辩护人提出，李明主观上无犯罪故意，客观上也没有超过年采伐限额发放林木采伐许可证或违反规定滥发林木采伐许可证，其行为不具有违法性。森林遭受严重破坏的后果是因为桥头集镇政府在组织实施采伐过程中擅自改变采伐方式，超时间、超强度、超数量滥伐造成的，与李明的发证行为无因果关系，故李明的行为不构成违法发放林木采伐许可证罪。

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合肥市中级人民法院经审理后认为，李明作为林业局分管林政工作的副书记，在申请方未提交林权证，申请理由和采伐方式不符，且在同一份申请报告上审批不妥的情况下，核发林木采伐许可证，确有不合法律规范之处，其行为具有一定的违法性。但李明核发林木采伐许可证属在法定职责范围内履行职权，没有违反有关发放对象范围或者发放限额的规定。林木被滥伐致森林遭受严重破坏的后果是桥头集镇政府改变作业方式，桥头集镇林业站站长任贵明在组织采伐林木过程中未履行监管职责，他人超越采伐期限、超强度、超范围滥伐等多个因素后造成的，李明违反规定发放林木采伐许可证的行为与林木被滥伐致森林遭受严重破坏的后果之间没有刑法上的因果关系，故李明的行为不构成犯罪。原判以违法发放林木采伐许可证罪论处，显属错误。李明的辩护人提出其行为不具有违法性的意见也不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第三项、第一百六十二条第二项之规定，判决如下：

撤销安徽省肥东县人民法院（2009）肥东刑初第274号刑事判决，上诉人李明无罪。

二、主要问题

1．如何认定违法发放林木采伐许可证罪？

2．如何判断发放林木采伐许可证与森林遭受严重破坏的后果之间的因果关系？

三、裁判理由

（一）构成违法发放林木采伐许可证罪在客观方面需要具备两个条件

根据刑法第四百零七条的规定，违法发放林木采伐许可证罪，是指林业主管部门的工作人员违反森林法的规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证，情节严重，致使森林遭受严重破坏的行为。“违反森林法的规定”，是指违反森林法关于发放林木采伐许可证的规定，具体包括两种行为：（1）超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证。年采伐林木的限额由林业主管部门依据森林法规作出具体规定，并列入林业生产的计划。林业工作人员擅自在计划之外向申请者发放林木采伐许可证，即属此种情形。（2）违反规定滥发林木采伐许可证，即林业工作人员违反关于发放对象的范围或者发放限额的规定，对不应当发放林木采伐许可证的申请人擅自决定发放许可证，或者超过规定的一定时期内采伐许可证的发放限额而擅自发放。根据《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条的规定，“情节严重，致使森林遭受严重破坏”包括下列情形：（J）发放林木采伐许可证允许采伐数量累计超过批准的年采伐限额，导致林木被采伐数量在十立方米以上的；（2）滥发林木采伐许可证，导致林木被滥伐二十立方米以上的；（3）滥发林木采伐许可证，导致珍贵树木被滥伐的；（4）批准采伐国家禁止采伐的林木，情节恶劣的；（5）其他情节严重的情形。

综上，可以看出，构成违法发放林木采伐许可证罪在客观上必须同时具备两个要件：第一，行为人实施了违反森林法，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证的危害行为；第二，情节严重，致使森林遭受严重破坏，包括造成一定数量的林木被采伐或滥伐，或者珍贵树木被滥伐，或者批准采伐国家禁止采伐的林木等。需要强调的是，“致使”在此处的含义是，行为人的危害行为导致了森林遭受严重破坏的危害结果的发生，也即二者之间应当具有刑法上的因果关系。具体联系本案，李明的行为是否构成违法发放林木采伐许可证罪，应围绕以上两个条件进行分析认定。

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（二）要根据案件的实际情况认定是否系“违反规定滥发林木采伐许可证的行为” 《森林法》第三十二条第一款规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐……”《森林法实施条例》第三十条规定：“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件……其他单位还应当提交包括采伐林木的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件……”根据上述规定，申请发放林木采伐许可证，申请方应提交林权证、林木采伐申请表和林木采伐作业设计表等相关书面材料。本案中，肥东县桥头集镇政府在申办林木采伐许可证时，是以龙泉山林场须修建防火道（属皆伐）、清理病死树及过密林木（属间伐）为由申请发放采伐许可证的，李明在申请方未提交林权证、申请理由和采伐方式不符且在同一份申请报告上审批不妥的情况下，核发了林木采伐许可证。李明在此过程中确有不合规范、不合法律手续的违法行为。

但是从安徽省目前的状况看，全省林权证的确权发证从2007年4月才启动，时至今日也未完成。随着城镇建设、经济发展和森林经营管理的需要，合肥地区集体林木采伐许可证仍不以有无林权证为发放依据，而目前肥东县境内集体山林均无林权证。鉴于这一现状，省林业厅在《关于进一步加强和改进森林采伐管理的通知》第三条中规定：“农村集体所有的林木申请采伐时，除提交采伐书面申请和采伐作业设计外，乡镇集体经济组织的林木还应提供所在乡镇政府的书面意见……”本案中，申请方虽然未提交林权证，但按照上述规定李明是可以核发林木采伐许可证的。此外，安徽省肥东县属松材线虫病害疫区，省、市、县多次下文要求清理大量枯、病死树，抚育间伐桥头集镇龙泉山林场的任务迫在眉睫，且2005计划内安排龙泉山林场抚育间伐的任务未完成。鉴于存在上述特定情形，被告人李明核发林木采伐许可证的行为虽有不合法律规范之处，但仍属在其法定职责范围内履行职权，没有违反关于发放对象的范围或者发放限额的规定，其行为不属于违反规定滥发林木采伐许可证的情形。

（三）要通过对介入因素的考察，认定发放林木采伐许可证的行为与森林遭受严重破坏后果之间是否具有刑法上的因果关系

刑法中的因果关系体现了我国刑法的基本原则——罪责自负，它的基本含义是：行为人只能对其危害行为及其造成的危害结果承担刑事责任。当危害结果发生时，要使行为人对该结果负责任，就必须查明其所实施的危害行为与该结果之间具有因果关系，这种因果关系是在危害结果发生时行为人负刑事责任的必要条件。在司法实践中，危害行为与危害结果之间的因果关系通常并不难确定，但在“一果多因”、“一因多果”等情况中因果关系的认定往往变得异常复杂。

我们认为，认定因果关系，应当以行为时客观存在的一切事实为基础，依据一般人的经验进行判断，特别是在“一果多因”的情况下，危害后果的发生是在行为人实施行为后多个因素的介入下而产生的，应当通过考察行为人的行为导致结果发生的可能性大小、介入因素对结果发生的作用大小、介入因素的异常程度等来判断行为人的行为与结果之间是否存在因果关系。如果行为人的行为导致最后结果发生的可能性越高，则认定因果关系存在的理由越足，反之则不然；介入因素对结果发生的作用越大，认定因果关系存在的理由越不足，反之则不然；介入因素的异常程度越高，认定因果关系存在的理由越足，反之则不然。

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具体联系本案，被告人李明核发林木采伐许可证的行为虽具有一定违法性，但导致龙泉山林场林木被滥伐致森林遭受严重破坏的主要因素是李明核发林木采伐许可证后的其他情况：（l）桥头集镇政府在组织实施过程中改变采伐方式，由间伐变为皆伐；（2）桥头集林业站相关人员在组织实施采伐过程中缺乏监管，存在渎职行为，以及超越采伐期限、超强度、超出范围滥伐。因此，在李明核发林木采伐许可证后，其他多种因素的介入造成了龙泉山林场林木被滥伐致森林遭受严重破坏的后果发生。而这些因素与李明的行为相比，显然对结果的发生起了更大的作用，故李明的行为与林木被滥伐致森林遭受严重破坏的后果之间不具有刑法意义上的因果关系。

综上，被告人李明的行为不属于违反规定滥发林木采伐许可证的行为，也未造成林木被滥伐致森林遭受严重破坏的后果，其行为不构成违法发放林木采伐许可证罪。

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