盐业体制改革政企分离：第一步将打破专营

第一篇：盐业体制改革政企分离：第一步将打破专营

盐业体制改革政企分离：第一步将打破专营

来源：第一财经日报 2013-3-28 2:26:00

‚当前盐业体制的改革，就像一张窗户纸，一捅即破却又模糊不清。‛一位多年从事盐政管理的知情人士告诉《第一财经（微博）日报》记者，‚随着十八大和2013年两会的召开，政府进行职能转变，向市场放权的趋势更加明显。盐业专营和政企不分的体制改革，在2013年应当有所动作，最迟要在2015年全面开放盐业产业。‛

2001年，第一批启动中国盐业体制改革的原国家经贸委盐业办公室副主任陈国卫在接受本报记者采访时亦表示，盐业体制改革的时机已经成熟，国家有关部门应当适时捅破那层窗户纸。

随着铁路系统政企和政资分离的开始，按照‚十二五‛规划，下一个必须被解决的就是盐业体制。

‚十二五‛规划第四十五章第一节中有这样的表述：推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开。与‚十一五‛规划‚积极稳妥地推进铁路体制改革；深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度‛的描述对比，‚十二五‛规划只提到了铁路和盐业的体制改革，且把二者放在了同等重要的位臵。

有媒体日前报道称，国家发改委体改司的一位负责人在四川调研时表示，2013年，盐业体制将加快改革的推进。今年两会期间，全国政协委员、民建中央副主席王永庆向全国政协提交了《加快我国盐业体制改革的建议》。在这一背景下，曾极力反对盐业体制改革的中国盐业协会（下称‚中盐协‛）和中国盐业总公司（下称‚中盐‛）的负责人，亦在不同场合承认盐业体制改革的迫近，并在为体制改革之后的发展做着准备。

一位中盐协的领导在一次内部座谈会上指出，盐终究要改革，不要抱幻想，不要依赖专营，‚千万千万做好放开的准备‛。

但盐业体制的改革，在十几年中为何推进乏力，甚至举步维艰？盐业尤其食盐的生产和销售是否已经到了该交给市场和企业的时刻了？

本报告梳理了2002年至今，包括原国家经贸委盐管办、国家发改委有关研究机构、国家发改委与工信部等部门历次盐业体制改革的调研，分析了近十年来盐业发展的基本数据，采访了大量业内人士，希望借此推动中国的盐业体制改革。

动荡的盐业体制

尽管历经动荡，但现行食盐专营制度的核心并未有实质变化：生产实行定点管理，销售实行国家指令性计划和批发许可证制度，产销严格按国家计划指标调拨，大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一

中国盐业体制的问题由来已久。

从公元前685年管仲开创食盐官营制度至今，中国盐业体制的发展，经历了将近2700年的历史。

彼时，管仲推行的食盐官营制度的核心内容及措施是：民产、官收、官运、官卖。2700年后的今天，现行食盐专营制度的核心仍未有实质变化，内容是：生产实行定点管理，销售实行国家指令性计划和批发许可证制度，产销严格按国家计划指标调拨，大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一。

新中国成立后，中国盐业体制的变迁大致经历了改革开放前后两个阶段。

第一个阶段为改革开放前，即从1950年至1979年。建国初期，中国盐业实行‚盐务分工、产销分管‛的体制。1950年2月5日，中国盐业公司成立，隶属于当时的中央贸易部（后改为商业部），经营和管理华北、华东、中南三大区的盐业运销。

1950年3月8日，盐务总局成立，隶属财政部，1951年改属原轻工业部。该局统一管理全国盐的生产、税收和西北、西南大区的运销工作。

这一时期虽然实行政企合一的管理体制，但由于社会主义改造尚未完成，盐业领域仍存在多种经济成分并存的现象。但国营盐场凭借其特殊的政治地位占据绝对优势。而个体盐场，受到劳动生产率低下、成本高昂的限制，逐渐走向衰退。

除了公私矛盾外，此时主管盐业运销的贸易部和主管生产的轻工业部之间也是摩擦不断，也成为盐供给上的不稳定因素。

上述矛盾甚至反映到毛泽东那里，毛泽东指示：‚盐还是产销合一的好‛。于是，1954年，中国盐业公司和盐务总局合并成立新的盐务总局，统一由轻工业部领导。此时的盐务总局不仅承担着产运销的职能，还承担起征收盐税和缉私护税的职责，形成了‚产销税‛一肩挑的格局。

本报记者拿到的一份有关盐业发展历史的官方材料显示，实际上，上述局面形成的真正目的并不在于实行政企合一，而只是为了解决产销矛盾。

1957年，党的八届三中全会召开后，开始了第一次大规模的由中央向地方分权的改革，其重要影响是，将国有企业下放给地方政府。

从1958年开始，盐务总局整体缩水为盐工业局，同时将其直属的产销企业全部下放给各省市自治区，将产销合一转变为‚地区分管、产销分管‛。

1963年底，在试办托拉斯的政策下，中国盐业公司作为试点开始试办全国性的盐业托拉斯，再次将产运销集中统一管理。

‚文革‛期间，试办托拉斯的政策遭到批判，迅速瓦解。1968年，盐务总局和中国盐业公司被撤销，全国盐业工作转由第一轻工业部（1965年轻工业部被改名为第一轻工业部、第二轻工业部、纺织工业部，1970年上述三家单位再次改回原名）生产业务组内设的只有2个人的盐业组负责。全国的管理模式又恢复为‚地区分管、产销分管‛。

这个模式延续至今，即使到1996年实行食盐专营制度之后，中国也未建立中央集中管理统一经营的国家专营模式。

盐业体制进入改革开放时期之后，又经历了数次调整。1978年，轻工业部再次成立盐务总局。1980年2月，中国盐业总公司成立，与盐务总局‚一个机构、两块牌子‛。中央层面上确立政企合一的管理体制。此后，地方盐业管理也实现了政企合一和地方与中央主管部门双重领导的架构。

1987年7月，为了贯彻党的十二届三中全会政企分开的精神，轻工业部撤销盐务总局，成立中国盐业协会，由中盐协承担行政管理职能，盐业总公司成为经济实体，实行政企分离。

到1990年5月，因为经济形势的影响和行业协会管理的疲软，轻工业部又将盐业管理的职能大部分划归盐业总公司，盐业在中央层面上再度政企合一。

1993年轻工业部变为中国轻工总会。1994年，中国轻工总会经中编办批准成立了盐业管理办公室，负责全国盐业管理、盐政执法，保障食盐专营、工业用盐计划管理的实施等。但在实际工作中，盐业管理仍然是政企合一，盐业办公室与中盐总公司、中盐协会合署办公，中盐总公司实际承担着大部分行政管理职能。

在1998年中央机构改革中，中国轻工总会改为轻工业局，2000年轻工业局被撤销。2001年2月，盐业管理机构被划归原国家经贸委经济运行局，该局局长兼任盐业办公室主任。陈国卫说，他就是在此时进入盐业管理部门，担任经济运行局副局长兼盐业办副主任。

据陈国卫介绍，此后，从中央层面，盐业管理在形式上实现了政企分离。也就在这一时期，全国盐业体制改革的呼声再起。

盐业体制改革第一波

2002年，原国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》，启动第一波盐业体制改革，旨在政企分开，建立现代企业制度，但改革随后便遭遇波折，至2003年大部制改革，第一波盐业体制改革搁浅

2001年，一份新华社印发的《国内动态清样》报送至国务院时任副总理李岚清。大致内容是反映天津私盐泛滥，自1995年每年进入天津的私盐达3万吨，呼吁从源头上解决私盐问题。

当年3月19日，李岚清批示：‚请荣融同志阅。现在我们不少行政执法部门政企（事）不分，又当裁判员，又当运动员，不但难以公正执法，甚至成了不法分子的‘保护伞’。‛

3月27日，时任原国家经贸委主任的李荣融批示：‚认真贯彻岚清同志批示。请万鹏同志批示。‛第二天，时任原国家经贸委副主任的石万鹏批示：‚即请经济运行局商中盐公司领导，认真遵照岚清同志批示研究抓落实。‛

于是，这一批示落在了时任经济运行局副局长的陈国卫等人头上。

2001年下半年，陈国卫等人先后到全国8个重点产盐省市和销区进行调查，最终得出结论认为：必须引入市场竞争机制，改变食盐管理僵化、垄断经营倾向严重等问题；让食盐生产者直接进入市场；降低食盐价格，让贩卖私盐者无利可图；食盐计划分配引入市场竞争机制。

2002年，一场轰轰烈烈的盐业体制改革开始，各种纷争也随之而起。

在陈国卫等人调查之后，2002年5月20日，原国家经贸委下发288号文件，即《关于盐业管理职能有关问题的通知》，明确要求中国盐业总公司及各级盐业公司要实行政企分开，建立现代企业制度。

而根据盐业办公室的改革建议，政企分开是最为关键的一步，具体的操作模式是，省级盐务局与盐业公司要脱钩，经营的搞经营，管理的搞管理。改革的建议受到了盐业生产企业的支持，因为方案中提出，要打破食盐垄断销售的格局，赋予食盐生产企业自主经营权，直接进入市场。

实际上，2002年4月起，有关食盐定点生产许可证、批发许可证和准运证的全部发放工作已经由原国家经贸委盐业管理办公室全面负责，而在此之前则由中盐总公司行使建议权。

对于中盐总公司而言，288号文件还特别说明，原国家经贸委将‚配合国家计委提出食盐年度计划建议草案，在计划下达后组织实施‛。上述内容的主旨在于要以国家经贸委取代中盐总公司拟定食盐年度计划草案。

发证工作和制定年度计划草案被中盐总公司视为最为重要的两项政企合一的职权。

一个针锋相对的文件在10天后出炉，原国家计委在当年5月29日，发出了带有‚特急‛字样的815号文，即《国家计委关于进一步加强食盐管理计划，严格执行专营政策的通知》。文中重申：食盐年度计划和分配调拨计划由国务院计划行政主管编制下达，要继续坚持现行的食盐计划编制程序和办法，按照国家计委的统一部署，在规定的时间内编制食盐计划建议草案。这一文件特别说明：‚中国盐业总公司要认真组织落实并督促各产销企业严格执行计划‛。

随后，当时的《中国化工报》头版头条刊文：《部门文件分歧影响盐业体制改革》，一个在于剥离盐企权力，一个在于稳固盐企权力。

正当这一事件处在胶着状态之时，2003年的大部制改革开始了。国家经贸委被撤销，国家计委被改组为国家发改委。

而风生水起的盐业体制改革至此被搁浅。

但时至今日，国家发改委下达食盐年度计划之前，由中盐总公司编制计划草案的形式并未发生改变。而另外一个变化则是，本来‚打架‛的两个单位，盐业办公室和食盐计划编制部门，都被划归了国家发改委。

直至2008年大部制改革，工信部成立后，虽然取消了盐业办公室的牌子，但盐业管理的职能由工信部消费品工业司行使。

计划指标致盐业市场畸形

国家发改委有关机构的调研显示，食盐的计划管制存在着诸多问题——计划余地过大，严肃性缺失，很多地方实际产能和销量往往高于计划指标；部分地区存在歧视非盐业公司所属食盐制盐企业的现象

实际上，中盐和中盐协已经关注到来自盐业内部支持改革的呼声，这个群体主要是盐业生产企业，一位中盐的内部人士告诉本报记者，在盐业的产业链中，制盐企业身在第一线却处在利益端最底层。

据统计，目前，全国制盐企业有2200多家，但平均产能在3万～4万吨的小盐场占到绝大多数。很多制盐企业面临亏损，甚至存在倒闭的风险。

制盐企业的盐产品出售通道有三个：出售给两碱（纯碱和烧碱）企业的工业盐；出售给漂染、制革、冶金、制冰冷藏、陶瓷玻璃、医药等行业的小工业盐；食盐。

对于制盐企业而言，上述三种销售渠道的利润换算十分简单。两碱工业盐、小工业盐与食盐加工只少了一道程序：加碘。中盐的内部人士表示，因为加碘的程序，食盐的生产成本比工业盐每吨多了10～15元。

但即使成本略高，制盐企业依然愿意更多地生产供应食盐。因为食盐的管制虽然严格，但是拿到生产指标后，其出厂价平均在每吨500元左右。而工业盐虽然没有专营和国家计划指标的限制，供需直接见面签合同，但其出厂价大概每吨在200元，略高于其车间价，利润微薄。

二者之间销售利润相差2.5倍左右，因为加碘产生的成本可以忽略不计。

但制盐企业要想获得食盐的生产指标，并非易事，原因是，这些指标掌握在政企合一的机制中。

在食盐领域，一个极其重要的垄断环节，在于食盐的年度计划分配。

目前，食盐计划管理的基本流程是：

国家发改委每年向省市区下达编制下一年度国民经济和社会发展计划草案的通知，其中包括食盐计划。然后各省市区盐务管理部门和盐业公司首先负责提出本地方的需求量，产区省份提出食盐的可供量。第三步，国家发改委委托中盐总公司对各省市区上报的计划草案进行平衡和协调，提出全国年度食盐调拨计划建议草案。第四步，上述草案上报国家发改委审批下达，由国家发改委向各省市区盐务管理部门、盐业公司和中国盐业总公司下达年度食盐分配调拨指标计划和食盐干线运输计划。第五步，各食盐定点企业按照计划生产，各级盐业公司按计划收购、调运和销售。

于是，各地盐业公司每年都在全国盐业会议上有一番争夺计划指标的‚肉搏战‛。

盐务管理部门只是争夺盐业指标的开始，接下来，制盐企业新一轮的指标争夺战便拉开帷幕。而因为计划指标权力寻租的贪污案例比比皆是，一份内部资料显示，2006年，仅浙江省检察机关就查处了该省盐业系统贿赂犯罪28件，涉及该省各级盐务局主要领导和骨干38人。此案前后，广西、江苏、河南、广东等地也有盐业领域的腐败窝案曝光。

如此局面与食盐专营制度不无关系，据知情人士介绍，食盐专营制度目前主要体现在计划环节，比较普遍的格局是：在某一地理范围内（通常按照行政省区划分），食盐生产由政府特许的少数几家生产企业按政府下达的计划进行，食盐销售则只由政府指定的唯一一家经销商（盐业公司）来执行，食盐产品的生产商只能把产品按照政府确认的价

格卖给政府指定的经销商，而不能直接在市场上销售。于是在食盐运销环节上，亦出现了畸形的现状。具体表现为目前普遍实行的省地县三级批发的管理体制上，这种自上而下的纵向分配体制，形成了运销环节规模庞大，而流通效率较为低下的局面。更为重要的是，在这样的重复运输、人浮于事、人满为患、机构庞杂的格局下，势必会导致对食盐的加价，而最终由消费者承担因体制混乱造成的成本。

根据国家发改委有关机构的调研资料，食盐的车间价格一般在120～220元/吨，出厂价一般在400～500元/吨，销区的批发价在1200元/吨，二级批发价在1500～1600元/吨，零售价在1800～3000元/吨。零售价与车间价相差1000%以上。

以此，也反映出生产企业与运销企业之间利润上的两极分化。此外，根据国家发改委调研的结论，专营的体制导致制盐企业产业集中度低，技术水平落后，产业布局分散，创新能力弱，产品技术含量低，资源利用率低。因为争夺生产计划的竞争代替了市场竞争，落后制盐企业只要能拿到计划，不用创新即可生存。

按照现行法规和文件的规定，除了两碱工业盐外，大部分地区都由各自盐业公司组织供应，由此形成了各自为政、地区分割的垄断经营格局和盐产品的地域性贸易壁垒。近日，淘宝等电商网站食盐被迫下架的新闻，即缘于此。

同样根据国家发改委有关机构的调研，食盐的计划管制，还存在着诸多问题：计划余地过大，严肃性缺失，很多地方实际产能和销量往往高于计划指标；部分地区存在歧视非盐业公司所属食盐制盐企业的现象。

2005年，中盐湖北一家直属公司得到的食盐计划指标13万余吨，占其产能的27%，而另一家与其产能相近的非盐业直属公司，拿到3.7万吨的计划指标，仅占自身产能的7%——这种现象每年都大量存在。