1982年宪法及其历次修改是我国经政改革与法治发展的缩影

第一篇：1982年宪法及其历次修改是我国经政改革与法治发展的缩影

1982年宪法及其历次修改是我国经政改革与

法治发展的缩影

——兼谈普及宪法、尊崇宪法、实施宪法和维护宪法的路

向

莫于川

 2012-12-11 11:09:04

来源：中国宪政网

1982年宪法颁行30多年来，我国经济、政治、文化和社会发展的成绩斐然，法制建设的进步也令人瞩目，并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。改革开放进程中变动着的各种社会关系需要法律规范的调整，而宪法调整的社会关系具有全方位、多层次、基础性的特点，包括国家与公民的关系、国家与民族的关系、国家与组织的关系、国家机关之间的关系、国家机关内部的关系。宪法在社会生活中具有不可替代的巨大作用，包括组织国家政权、保障公民权利和自由、维护国家和社会基本制度、确保法制建设目标的全面实现等等。宪法发挥作用的基本前提和条件，是宪法规范具有根本性和最高性、纲领性和原则性、确定性和稳定性、适应性和可操作性、正当性和广泛认同性，能够得到有效施行和普遍遵守，具有普遍适用、高度权威的法律效力。这样的宪法才是民主、适用的宪法。宪法规范存在的法律形式包括宪法典、修正案、宪法解释、宪法性法律、宪法惯例和一些特殊形式。

既然深化改革和快速发展使我国社会许多方面都发生了很大变化，也取得许多成功经验，理应及时通过修宪加以充分反映，使宪法规范更符合社会现实（也称宪法现实）。修宪的意义就在于：通过一系列关键性的修改，将改革开放的重大成果和成熟经验及时加以总结、确认和固定化，也可将执政党确定的重大方针和政策在达成必要的社会共识之后通过法定程序上升为国家意志，从而化解宪法规范与社会现实之间的某些脱节和冲突，使宪法规范与社会现实更相符合、更加协调，使修宪行为与执政党、中央国家机关的重大决策能够一致起来，这有利于树立宪法的权威，有利于改革开放和现代化建设事业的顺利进行，有利于进一步解放和发展社会生产力，从而为改革与发展提供更加切实有力的指导、推动和保障。因此，如何把1982年宪法颁行30多年来改革开放的重大成果巩固起来，如何通过制度创新和法治进步来保证改革开放和现代化建设事业得到更稳健的发展，就成为一项重大课题。

我国第一部宪法是在《共同纲领》的基础上于1954年通过的，之后的宪法修改方式主要有两类：一类是全面修改方式，或者叫做重起炉灶方式，如1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法（现行宪法）均是将原先的宪法重新改写一遍；另一类是部分修改方式，或者叫做炉灶修补方式，其中又可分为通过修改决议方式和通过修正案方式，前一种如1979年7月1日由五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议和1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的关于修改宪法第四十五条的决议，后一种如1988年、1993年、1999年、2004年前后4次共通过31条宪法修正案（分别为2条、9条、6条、14条）对宪法进行的部分修改。1988年以来形成的惯例是采用修正案方式和相应程序对宪法部分内容进行修改。

从理论层面看，在多层次的法律规范体系中，宪法具有最强的稳定性，这表现在宪法制定或修改后，与法律、法规、规章相比会保持更长的稳定期，可以说稳定性乃是宪法的突出品格之一，也是其权威性的基本要素之一；而社会生活却处于不断发展变化的动态过程中，社会现实的不断变化与宪法规范的相对稳定之间总是存在差距甚至冲突，特别是在改革急剧推进、社会转型发展的时期，这种差距甚至冲突（或者说严重不协调之处）更为频仍和明显。

从实际层面看，随着改革开放和现代化建设的发展进程，我国社会的许多方面发生了巨大变化，人们对许多问题的经验不断丰富，认识不断深化，因此要求对宪法作出相应的修改，以适应变化了的社会现实，而且各方面提出来要求写进宪法的内容确实很多，例如邓小平理论、“三个代表思想”等在国家生活中的指导思想地位问题，个体私营经济的性质地位和国家政策问题，治国基本方略的转变问题等等。这些重要问题如果不及时通过修宪加以明确解决和准确定位，则会造成宪法规范与社会现实长期严重脱节而影响宪法实践的社会效果，致使正确的改革举措长期处于违宪的尴尬境地而严重制约改革开放与现代化建设事业的深入发展，进而导致宪法危机。因此，随着社会现实的变化，对宪法中已严重不适应客观发展要求之处，客观上要求及时加以修改和补充。与此同时，宪法又必须保持稳定，不能轻易地频繁地改动，频繁修改的宪法谈不上权威性，宪法的稳定性不仅是宪法权威性的保障，而且是维护国家和社会稳定的一个重要条件。之所以这样说，是因为历史经验已充分证明，如果作为治国安邦总章程的宪法都不稳定和缺乏权威性，则人民群众就会失去安全感和对国家前途的信心，这是导致国家和社会动荡不宁的重要因素之一。“文化大革命”十年**和其间宪法的曲折遭遇，就是典型的事例和教训。因此，我国现行宪法从程序保障的角度对修宪作了严格限制，规定了不同于修改法律的、更严格的修宪程序，以避免宪法被轻率和频繁地修改，这是保障宪法稳定性的必要措施。当今绝大多数国家也是这样做的。

可见，在修宪问题上，随着社会实践的发展，宪法中确需修改的内容即宪法规范与社会现实严重不符之处应当及时修改，以增强宪法的适应性；同时要避免随意、轻易和频繁地修改宪法，以保持宪法必要的稳定性（因“文革”的影响而于1975年和1978年进行的两次修宪就是非常特殊和重大的教训）。而1988年以来形成的采用修正案的修宪惯例，较好地把握了宪法的适应性与稳定性的关系，其所确立的修改原则是对需要修改且已成熟的问题作出修改，对可改可不改（或条件尚不成熟或可以通过宪法解释等方式加以解决）的问题则不作修改。实行这一原则的结果，既增强了宪法的适应性，又保证了宪法的必要稳定性，因而也就有效地维护了宪法的权威性，这可以说是我国现行修宪方式的一个突出特点。例如，1999年修宪时，人们提出一些重要的修宪建议，包括建议在宪法中增加规定“尊重和保障人权”、“私有财产不可侵犯”等等，但修宪机关认为条件不成熟，就未予采纳；时隔5年之后，条件成熟、共识足够了，2004年修宪时就将这些内容载入了宪法，做到了主观与客观的统一。

由我国现行宪法采用修正案方式进行的4次修改可见一些端倪：

（1）1988年修宪通过的2条修正案，分别是私营经济发展条款和土地使用权依照转让条款。它及时解决了困扰经济改革深化发展的若干最紧迫、棘手的问题，舒缓了宪法规范与改革现实之间的张力。

（2）在1992年邓小平发表南方谈话，改革开放的航船修正了前进方向之后，于1993年修宪通过的9条修正案，从经济改革、政治发展、法制变迁方面都起到了巨大的调整作用。例如，第三条修正案从宪法上确认了我国正处于社会主义初级阶段，使得初级阶段理论及其相关制度建设能够在宪法保障下顺利推行；第四条修正案是多党合作和政治协商制度条款，首次在宪法上正式确立了这项政治制度并保障其长期存在和发展；第五条、第八条、第十条修正案将传统的国营经济、国营企业的表述修改为国有经济、国有企业的表述，表明我们摒弃了曾经固守的僵化单一的计划经济经营管理理念和方式，以适应市场经济的客观要求；第六条修正案确认了家庭联产承包为主的责任制；第七条修正案在宪法上正式确认了国家实行社会主义市场经济，意义及其重大而深远，由此带来了革命性的系列变化。

（3）1999年修宪仅仅通过6条修正案（第十二条至第十七条），仅仅增删数百字，但它对于我国经济、政治、文化和社会发展以及法制建设带来了巨大而深刻的影响。面临世纪之交，我们系统地总结改革和发展的新经验，并根据我国改革开放和现代化建设事业跨世纪发展的客观要求，审时度势地作出了一系列重大战略决策和政策调整，包括将邓小平理论确定为党的指导思想，将依法治国确定为治国基本方略，将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为初级阶段的基本经济制度，将按劳分配为主体、多种分配方式并存确定为初级阶段的分配制度，将非公有制经济确定为社会主义市场经济的重要组成部分而不再仅仅视为一种补充，将长期稳定以家庭承包经营为主的责任制和完善统分结合的双层经营体制确定为稳定农村基本政策、深化农村改革的重要方针等等。这些正确方针和重要政策是进一步解放思想、深化改革、开拓发展的伟大成果和经验总结，都通过修正案上升为国家意志，加以固定化、规范化和制度化。这次修宪还将发展社会主义市场经济作为国家的一项基本任务写进了宪法序言第七自然段，以表明我国坚决走现代市场经济道路、与国际经济接轨的坚强决心。

（4）2004年修宪通过了14条修正案，是采用修正案方式进行修宪以来幅度最大的一次。与历次修宪相比，2004年修宪特别关注对人权和公民基本权利的宪法保护，高调地宣示了我国宪法的人权关怀（这被称为人权保障入宪），及时反映了政治文明建设的要求，突出强调了现代宪法的核心价值理念——保障公民权利，规范国家权力（重点是规范行政权力）。具体来说，这次修宪将国家尊重和保障人权、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、国家对征收征用私有财产和土地给予补偿、国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系（这被称为社会保障入宪）、将戒严修改扩展为紧急状态（以确保在紧急状态下公民权利的有效保护和救济）等等载入现行宪法，从宪法层面为人权保障包括财产保护提供了更明确有力的制定法依据。可以说，“人权入宪”是现行宪法第四次修改的最大亮点。

修宪的直接目的是提供更符合实际、更趋完善的根本法，但这仅仅是宪政实现过程的一个初始性环节，修宪后需要更努力地普及宪法、尊崇宪法、实施宪法和维护宪法，切实发挥出宪法的纲领和规范作用，包括对于各个部门法的指导和规范作用。修宪之后人们至少需要作出以下4个方面的努力：

1.增强宪法观念。我国现行宪法已确立了宪法在国家政治、经济和社会生活中最权威的地位，明文规定，宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”，我国一切个人和组织“都必须以宪法为根本的活动准则”（序言第十三自然段）。但是，宪法的权威不能仅靠写在宪法文件上的外在规范来树立和支撑，其更深厚的支持力量是宪法在人们的心目中具有崇高地位和内在约束力（内在规范），全体公民养成了知宪、崇宪、行宪、守宪、护宪的自觉意识，简言之就是全社会普遍树立了正确和牢固的宪法观念，形成了新型的宪法文化。这可说是有效地实施宪法、推行宪政的最重要的社会思想基础，缺少这个基础的宪法将不成其为“根本法”，而这个基础目前在我国还非常薄弱。因此，应当切实把宣传、学习、掌握宪法知识作为普法教育内容的重中之重，把各级国家机关工作人员特别是各级领导干部作为普法教育对象的重中之重，采取综合措施努力提高人们的宪法素养，增强人们的宪法观念特别是依宪法治国的观念，这是树立和维护宪法权威、形成新型的宪法文化的必然要求。至于具体的方式，可以积极和广泛地探索。例如，世界上许多国家专门设立了宪法节或宪法纪念日，不少国家专门实行了国家高级官员就职时的宪法宣誓仪式等等，以此养成国民特别是国家官员对宪法的信仰、忠诚和知识积累，可说是独有其效和可资借鉴的方式。

2.改善施宪机制。宪法的施行是一项复杂的系统工程，难度很大且成本不小。从国内外的历史经验教训和我国现实国情来看，为提高施行宪法的效果，需要从多方面努力来改善施宪机制。除前述加强宪法学习宣传、增强宪法观念以外，从制度层面来看，至少还应注重健全宪法解释制度，加强宪法监督制度，完善宪法责任制度，探索宪法审判制度等等。其中要强调三点：一是现行法律法规等法律文件中，凡是与修正案不相符合的内容，必须认真清理切实改正，新出台的法律文件也都需要与此相符合，遵守和秉持宪法的精神、原则和规范（例如新修改的刑事诉讼法就写入了尊重和保障人权条款）；二是应尽快采取具体步骤来健全释宪制度，充分发挥释宪功能。如设立宪法解释专家咨询委员会，完善宪法解释的建议制度和信息发布制度等等。从而使全国人大常委会能够更积极有效地运用释宪权力和积累释宪经验，及时解决宪法规范与社会现实的脱节和冲突，幷能适当减少修宪次数，更有利于宪法保持必要的稳定性。三是在条件成熟时在全国人大设立地位高、权力大且具有违宪裁判功能的宪法监督委员会，更有效地行使宪法赋予全国人大及其常委会的监督施宪的职权。

3.完善修宪程序。为保障宪法的稳定性和权威性，当今几乎所有国家都规定了严格的修宪程序，即对修宪案的提出和通过设定了较之一般的立法和修改法律更高的标准；同时基于民主主义的原则，还保证民众有充分机会对宪法修改事宜表达意愿，行使民主权力。例如，许多国家规定了全民复决和公决程序，而且一般都在公民表决前有一定的修宪草案公告期来广泛听取和发表意见（如爱尔兰、丹麦、澳大利亚、法国、意大利、瑞士、智利）；一些国家规定在修宪建议提出后必须解散并由公民重新选举议会来通过修宪案（如比利时、瑞士）；某些国家还规定了公民提出修宪案的优先权（如瑞士、美国）；某些联邦制国家还规定修宪须由联邦和联邦成员共同作出决定，而不能由某个单方意志来决定，为此有的国家还设置了一定期限的修正案批准期来进行联邦与联邦成员之间的协调性努力（如美国、印度）；等等。对于大多数现代国家来说，设置修宪程序的目的是多方面的，大致包括在如下四点之中：一是保证宪法慎重变动；二是使人民在宪法变动前有表达意见机会；三是使个人或群体的权利得到保障；四是确保在联邦制中不能由联邦或联邦成员中的任何单方意志就可改变宪法。结合我国现行宪法制度和现实国情，为保证上述修宪程序目的特别是目的之二的实现，现阶段应注重建立健全制度化的修宪建议征集渠道，对修宪建议和修宪案草案的意见反馈渠道，以及保证充分的酝酿和讨论时间等等，通过此类程序安排使公民不仅有机会间接表达、而且有机会直接表达对修改宪法的意见，这可说是最基本的一种修宪程序保障要求。修改宪法，是关乎国家和人民根本与长远利益的大事，应充分发扬民主，特别慎重行事。

宪法和宪政的发展不是孤立进行的，其与经济、政治、文化和社会发展的进程紧密联系、相互影响和相互依存，宪法规范与社会现实的协调和促进关系是立宪、修宪的主旨和基本追求。1982年宪法及其基础上制定的31条宪法修正案，可说是我国经济政治改革与法治发展的一个缩影(尽管由于多方面原因这样的努力也还力度不够，有待继续深入推动)，它们有助于宪法既高瞻远瞩又符合实际，既确立长远目标又提供现实指导，从根本法的角度为我国今后更深入、快速、协调的改革与发展提供更有力的指引和保障，其多方面的意义极其重大而深远。

作者简介：莫于川，中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长。