【聚焦】国家监察权运行机制研究兼论检察机关改革的方向

第一篇：【聚焦】国家监察权运行机制研究兼论检察机关改革的方向

【聚焦】国家监察权运行机制研究——兼论检察机关改革的方向

感谢作者授权转载。作者：李声高，中南财经政法大学博士研究生，主要研究方向:诉讼法学，原载：《时代法学》第6期。摘要及注释有删减，全文请参考原文。

监察权改革从理论落实到实践，九月有余，最热莫过于两点：一是国家监察委员会对人民政府、人民检察院反腐职能部门的整合与吸收，试点地区检察机关反腐两局的人事冻结最为热议；二是国家监察委员会职能的明确化，特别是反腐过程中可以采取的12项措施的界定，也讨论较多。总体来说，国家监察权改革释放出的信号是反腐更趋于制度化和程序化。

此次的国家监察体制改革明显不同于往期的司法责任制改革，直到试点方案的出台，有关监察权运行机制的理论探讨与文献检索都还很少。存在几个问题，此次改革还没做出很好的解答：一是改革思想的来源到底是主内、主外还是兼而有之；二是国家监察委员会的设立，几乎囊括了执政党、政府及其司法机关的所有反腐部门，是否可能成为一个权限无界且无人监管的超级机构；三是监察权吸收了检察机关的三大部门，检察机关两大主要部门只剩下一个，检察机关改革的方向在哪里。这三个问题是书写此文的动因，当然也是贯穿全文的索引。

一、制度探源：国家监察体制的理论借鉴

（一）我国历代的监察机制反思

中国封建监察制度是封建官僚政治制度的重要组成部分，它不仅在整饬吏治和巩固封建专制统治，维护封建社会稳定和发展方面发挥了重要功能，而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。[[4]]监察作为反腐倡廉一个重要的途径，为历代所重视。我国古代监察制度已经有较多法律史学者进行研究，总体分为形成（秦汉）、发展（魏晋南北朝）、成熟（隋唐）、强化（宋元）和完备（明清）五个阶段。下边从横向和纵向两个视角，考察我国历代监察权与行政权的关系以及监察权历代运行体制。1．从隶属到分立：监察权与行政权的关系分析

我国古代监察权与行政权的关系最为显著的特点就是历经从隶属到分立的过程。监察制度的形成阶段，即秦汉时期，突出特点就是体制紊乱、组织从属、监政不分。具体见图一。秦朝实现了国家的封建统一。在中央设置御史大夫作为丞相副贰，辅佐丞相治理天下，同时监督各级官吏。[[5]]对于地方则由皇帝亲任 “监御史”来行使职权。汉承秦制，但更严密，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”[[6]]。西汉在中央这一块是设立御史中丞，地方与秦相同，只是其后地方变革为非固定性的“丞相史”行使，汉武帝第一次设立刺史，以此监察地方。从“御史府”到“御史台”再到“宪台”，名称在变，职能却未变。到魏晋南北朝时期，中央监察机构实现了初步统一，成为独立的监察机关，监察机构御史台才逐步从行政机关脱离，形成了直属皇权的权力。图一总体来说，这一时期监察权与行政权不作区分，更准确的说是监察权隶属于行政权，因为在古代，皇权代表着君权，相权代表着行政权，秦汉将监察权的最高长官称为贰丞相，就可以直接看出两种权力之间存在隶属关系。魏晋南北朝已慢慢将其独立出来，突出表现就是在中央这一块做到了统一行权。隋后元前中央方面皆以御史台行使监察权，御史大夫具体负责。明代和清代则以督察院行中央监察之责，都御史具体履职，此时在机构和组织上做到了完善与统一。为何我国古代监察机构能够实现从行政机构中分立，究其原因，到底是皇权与相权博弈的结果，还是君权与行政权地位关系发生了变化？封建社会的专制集权是逐代加强的。秦汉时期，代表政府权力的相权在实力上足以与皇权抗衡，因此从政府权力中引申出来的监察权既可以向上监察中央，也可以向下监察地方。魏晋南北朝后，特别是过了宋元，封建君主专制空前强化，代表政府的相权受到了巨大削弱，原本从代表政府权力的相权中引申出来的监察权反被皇权牵制，使监察权从相权中独立出来，成为专制的工具，横向制约封建政府，纵向监视地方黎民。

2．从行政到司法：监察权渗透范围分析 从隋唐开始，代表监察权的御史职权范围进一步扩大，开始从行政监察权扩充到司法权。以唐为例，专行监察的机构御史台已能涉及一些司法职权，对司法机构大理寺与刑部的案件监督可以很好的体现这一点。《唐六典》云：“侍御史掌纠举百僚，推鞫狱讼。[[7]]唐代御史台除了有弹劾权监察权外，最大的特点就是还被赋予了司法审判权，使监察和司法审判权相结合。[[8]]有大案要案之时，则让大理寺卿、刑部尚书、御史中丞同审，也叫做“三司推事”。《旧唐书·令狐彰传》记载：“令狐建榜杀刑士伦，其妻李氏奏请按劾，诏令三司诘之。”[[9]]三司推事机制到明清亦然可查。

监察权的范围从单纯的行政监察扩充到司法权，反映了我国古代监察权地位的提升，当然，归根到底还是君主专制的强化。作为治奸惩污的工具，统治阶级日益发觉御史监察制度的重要性，开始对其进行职权细分，赋予特殊权力，提高所属官员的地位。也可以说，统治阶级基于集权专制需要，而赋予御史台审判之权。从另一个视角看，统治者很早就认识到，没有终决结果权力的监察，很难起到惩治腐败的效果。要想更好的履行监察职权，在行权手段上就需要赋予监察机关一定的封建法律不利后果实施权，以此铭证权威。正因为如此，监察权之上又衍生出了司法审判权。3．从扩权到限权：监察机构的风险防控

我国古代监察权从行政权中产生，后独立于行政权，而成为皇权制约相权和监督地方的统治工具。在监督地方这一环节，由于监察权权力异化而形成封建割据。西汉时期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为监察方面的权力，然至东汉时，职权已扩大行政权、兵权，最后发展成为州一级的最高行政长官。唐朝设立的监督地方的节度使，明朝建立的厂卫制度，都是监察权在实施过程中发生异化和失控的体现。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。[[10]]检察权如过渡扩大，形成高于皇权的封建割据，会直接导致国家的衰败和灭亡。唐朝和明朝的教训为其后所警示，即监察权必须在一定的框架内运行。

（二）监察机制的比较考察

监察专员制度本质上属于行政监察。“它最早源于1809年《瑞典宪法》的规定。在此后200余年的时间里，它不断生长开花，结果落子，逐渐植根于五大洲的120多个国家。”[[11]]“监察专员拥有法定职权和独立地位，接受公民投诉，调查官员违法，发布处理意见。”[[12]]由于瑞典监察专员制度在惩治腐败上取得突出成效，欧洲其他国家随后都纷纷借鉴而建立了监察专员制度。21世纪初世界上有一百多个国家在国家、大区、市等不同层次上设立了监察专员。[[13]]总体来说，国外监察专员制度大致可以分为以下几种类型：瑞典议会司法专员制度、芬兰议会监察专员制度、英国议会行政监察专员制度、法国的调解专员制度、新西兰的申诉专员制度和澳门反贪污及贿赂专员等。

除法国的调解专员制度外，其他的监察专员制度都是议会监督权力的体现，可以说是由议会产生，对议会负责。然而必须说明的是，地位的独立并不受产生机制的直接影响。第一，独立于政府，首要职能为监督政府及其工作人员。第二，独立于议会，这里的独立是有所区别的独立，其一是行使职权上的独立，由议会产生并不代表议会可就个案干扰司法专员或向其发号指令，甚至在终局结果的评论上都是被限制的；其二是经费来源上的有限独立，毕竟议会专员的经费来源还要依仗议会，可哪怕这样，其行权的独立性依然能够不受议会钳制。还有一个国家是法国，这个国家监察机制比较特殊，又名为调解专员制度。它并非代表议会进行监督，其本身是独立的行政机构。[[14]]也可以说法国的调解专员本身属于行政机关，人事和财政上都独立于议会。

关于监察专员的职权，即监察专员的工作方式，一般包括审查国民的投诉和介入处理国民有异议的行政性行为。一般来说，监察主体对其行权对象的措施大致涵盖：一是提出批评建议的权利，尽管没有法律上的约束力，但可以引导舆论对其进行监督；二是行政公诉权，代表国家提起行政诉讼；三是启动纪律制裁措施，以减薪或警告等党纪或政纪处分来实现监察权。

（三）我国香港地区廉政公署监察机制 香港被世界誉为“廉政之都”，“据‘透明国际’组织发布的《2004全球腐败排行榜》亚洲城市中，按廉洁程度排名为新加坡第一(世界排名第五位)，香港第二(世界排名第十六位)。”[[15]]反腐败想获得成效至少要做到两点，一是主观上要有惩治腐败的决心与坚持，二是客观上还需要科学化、制度化的反腐机制配合。香港反腐机构廉政公署的设置亦是遵循此原则。“香港特别行政区设立廉政公署，廉政公署不属于公务员的体系，廉政专员对行政长官负责。”[[16]] 对于香港来说，廉政公署最引以为傲的就是做到了“三个独立”。第一，在组织上实现了机构独立。独立、唯一是香港廉政公署在反腐领域的专有名词，在组织上不隶属于任何行政机构，没有领导或制约关系，只接受特区首长直接领导，廉署专员专职反腐治腐工作，程序的直接性是其最显著特征。第二，在人事关系上实现了独立。廉政公署和行政机关的公务员在很多方面迥然不同。独立的录用标准、编制的非政府化与合同制聘用方式，让廉政公署基本上不受行政机关任何钳制，没有执法上的后顾之忧，也就自然的保证了廉政公署的独立性与廉洁性。第三，财政上的独立。廉政公署的办公经费由政府预算单独划拨，而划拨经费的决定权属于廉政公署直接回报工作的行政长官。廉政公署经济开支独立，职员享有不同于政府职员的独立津贴和基金优遇。[[17]]其它各级政府官员无法干涉廉政公署的经济来源，经济的独立有利于廉政公署放心大胆地监督他们。[[18]]机构、人事和财政三个独立互为支撑，让其完全能够全心致力于反腐工作。廉政公署的职权范围比较广泛，最为熟知的有四个权力：一是调查权。在行政官员财产来源不明案件中，廉政公署除了有要求当事人履行说明解释义务外，还有权调取当事人及其利害关系人的账户。二是搜查权，在特殊情况下有权使用强制性措施。三是拘捕权。“如有理由怀疑他人触犯以上三大条例之一，或身为政府雇员因滥用职权进行勒索，情节严重，可以不用拘捕令而将其拘捕”[[19]]四是财产扣押权。如果有证据证明监察对象违反《廉政公署条例》，廉署专员有权对其实施扣押。廉政公署对于以上四权有自我审批权，高度的自治性保证了廉政公署的高效行权。

（四）国家监察权改革理论之省视

此次的国家监察权改革，诸多职权的运作机理与制度安排都非凭空为之。从执政党与国家监察部门合署，到行政监察反腐部门并入，再到检察司法部门两局的强力整合，基本上实现了国家反腐部门之大一统。通过对我国历代监察机制的研究以及对当今世界主流国家监察机制的考察和我国香港地区廉政公署监督制度的介绍，可以从两方面解析我国的国家监察体制改革的理论渊源。一方面，“中国古代监察思想博大精深，深刻地影响到了监察制度与法律的制定与运行”[[20]]。另一方面，监察权的独立地位对于监察权的行使至关重要。不管是国外的监察专员制度，还是我国香港地区的廉政公署，都是独立于行政权,即围绕权力的独立性进行治理腐败的制度安排，最后都将权力统归于最高权力机关。反思当前我国的监察体制，其主要特点：一是行权主体的多元化，多个机构和部门交叉履职；二是监察程序上缺乏科学与系统的规制，突出体现在依据不明和程序混乱。党的纪律检查委员会行使纪检监察。行政监察又是政府权力的重要延展，人民检察院的司法监察是法律监督的宪法权力重要体现。党的执政权、国家行政权与国家司法权尽管形式上可以做到各司其职，但是三者间毕竟在信息调度上无法做到协调统一。三机关相互整合，实现了我国监察体制的统一，也补充和扩大了我国监察权的权限范围，对于反腐倡廉大为裨益。

二、机理审视：国家监察体制改革及风险

（一）国家监察权改革概述

监察权改革的发起、试点及全国推广正紧密施行。（参见表一）状况前文已有阐述，这里主要对此次监察权改革中的重点内容，即机构和人事任免，还有职权界定方面做一简单介绍。2016年1月12日十八届中央纪委六次会议：提出建立全国监察体系2016年10月党的十八届六中全会：通过《党内监督条例》明确支持监察机关监督2016年11月4日中共中央办公厅：监察改革试点《方案》在北京、山西、浙江开展试点2016年12月25日中共中央政治局：确立监察权改革时间表、路线图2017年1月十八届中央纪委七次会议：监察权改革时间表、路线图试点省份施行2017年6月23日十二届全国人大常委会第二十八次会议：首次审议监察法草案2017年10月18日党的十九大：确定将监察体制改革从试点向全国推开2017年10月24日党的十九大：党章修正案确定监察机关与立法、行政、司法协调工作2017年10月中共中央办公厅：监察改革推广全国的《方案》开始部署实施2017年10月31日十二届全国人大常委会第三十次会议：审议监察体制改革全国推开草案

第二篇：法学研究中的现实主义立场与经验实证方法——兼论中国法学研究方向

法学研究中的现实主义立场与经验实证方法——兼论中国法学研究方向

范愉中国人民大学法学院教授

内容提要：

社会科学方法给法学带来了新的思维和发展动力。随着越来越多的法学家开始自觉学习并应用社会科学的方法，使得现实主义与经验实证研究正在从边缘走向主流，这不仅会带来法学和法律职业思维的自我更新，也必将推动社会观念的转变。在转向现实主义、注重经验研究的过程中，笔者提出如下建议：首先，以现实主义的态度和经验实证方法研究解决中国问题、改造中国法学、为中国的法治进程提供合理可行的政策和方案。其次，客观认识法律的作用及其局限性，注重法与社会的协调和法的正当性。第三，采取自下而上的视角，不仅依赖宪政以及正式的法律制度和规则实现社会治理，更需注重通过法的实施与纠纷解决过程，了解社会的实际需求，寻找解决问题的合理途径。第四，科学地进行法律移植和路径选择，在制度建构过程中，认同和谐的价值，关注成本、效益和现实可能性。最后，以经验性研究方法整合法学与其他社会科学，同时警惕这种方法自身的局限，特别是伪实证主义的方法，即以实证研究为标榜的非科学方法。

正文：

法学曾是一个由法学家垄断的封闭体系，这既是由法律职业的垄断性、历史延续性及其利益需要所决定的，同时也受到法律自治及法律思维的限制。然而，法律的发展证明其自治性并不能阻隔社会的影响，自从法社会学和法律现实主义思潮打开了法学封闭的大门，法学与社会科学的相互结合与渗透就成为不可逆转的趋势。社会科学方法给法学带来了新的思维和发展动力，开始重新检验法学据以自洽的前提，推翻了一些神话、修正了一些前提，也描画出了法律的真实作用及其限度。借助社会科学乃至某些自然科学的方法，法学可以更准确和全面地发现和界定事实；而借助人文科学、历史学、文化学等的研究思路，则可以对法律现象乃至规则提供更加开放和现实的解释。近年来，世界各国法学研究更加注重经验性实证方法，并将其研究成果直接运用于立法、司法改革和法律教育。随着越来越多的法学家开始自觉学习并应用社会科学的方法，可以说，现实主义与经验实证研究正在从边缘走向主流，这不仅会带来法学和法律职业思维的自我更新，也必将推动社会观念的转变。

例如，美国2003年以后出现的新法律现实主义学派倡导一种“自下而上”的经验性研究，主张从社会基层和未经法院和法律职业染指的社会生活事实着手，探讨秩序形成、法律与社会的关系，以及各种形式的“活法”或社会规范和社会权力，从而更为客观地评价和发挥法的作用。他们与传统的法律意识形态、形式主义以及从抽象理念出发的法律迷信截然对立，以改造法学、改革法律教育、重构法律理念为根本目标。他们关注法与社会科学之间的交流互动，力图创建一种能够整合各种社会科学的研究范式。在欧洲大陆，从历史法学派、马克思、埃利希、杜尔凯姆到卢曼等人为代表的法社会学（及法人类学）传统，以及斯堪的纳维亚学派的现实主义理念，不仅对其法律制度及社会制度的建构起到了深远的影响，而且在比较法研究中也体现出一种实证主义风格。现实主义法学在东亚国家和地区亦有着深厚的基础。日本法学家综合欧洲和美国的学术传统，很早就开拓了一条独特的法社会学和现实主义研究路径。第二次世界大战之后，法学家目光向下，深入实际进行实证调研，进一步推动了法与社会的协调与互动；其研究成果对当代世界法学亦产生了不可低估的影响。近年来，东亚地区学者无论是在法史学、部门法学，纠纷解决乃至法学理论研究方面，现实性课题和实证性研究方法均构成其特色和主流。东亚法学家们清醒地意识到，在法制现代化的进程中必须直面法与社会互动的课题，处理好本土社会文化、传统与现代法制的协调，同时还必须

积极应对全球化的挑战。面对社会转型期各种理论与现实问题，法学家自觉选择了现实主义立场与经验实证方法——放弃对法律教义（或形式）主义和法律家共同体利益的片面追求，客观评价法律规则与制度的实际作用和效果，准确把握法律与社会关系的实际状况，为法治发展战略、社会治理理念和具体法律制度建构提出切合实际的提案。

在中国，尽管面对着法律意识形态和普适主义的强大抵制，但现实主义的立场和方法仍以本土化、实证研究等理念和方法显示出其力量，并直接与法律移植和制度建构、法律改革等现实议题紧密相关。不容否认，目前国内法学家已进行了大量有价值的自下而上的实证研究，大量研究本土现实问题的成果陆续问世；非正式制度、调解乃至私力救济的事实开始受到关注，民间法也成为热门话题。这种立场和方法不仅有利于法学自身的改善，也会极大地影响到立法和司法实务界，乃至影响中国的法治进程。

由于特定的历史原因，中国法学及法治建构始终与法律移植的主题即通过引进外国法，制定和建立相应的法律和制度——息息相关。尽管建立现代法治及借鉴西方法的必要性已成为社会的基本共识；然而，法治的真正走向及具体制度建构仍充满了变数。处于法律移植情境中的中国法学反映出以下种种问题：

首先，法律移植本质上是一种自上而下的运动，其主导权、决策权主要掌握在一些政治精英和法律精英手中，社会民主参与程度较低。法学则具有鲜明的意识形态色彩。其次，法治建设通常采用的是国家权力和“法律中心”的单一视角，旨在将现代的法律规则、制度、形式、程序从西方法治国家移植到本国，体现着国家或政府以法律为工具实现社会治理的强烈需求和期待。随着制度和规则的移植，相应的法律教育制度、法律职业群体和法学研究日益扩大，不断壮大的法律职业集团在为社会带来福祉和正义的同时，也在试图建立对司法活动乃至纠纷解决过程的垄断，并通过争取参与决策的机会扩大自己的利益及影响。国家权力与法学家之间的博弈很容易在“与国际接轨”的口号上达到一致，并以法律全球化和与国际接轨的名义助长一些轻率的移植。第三，法律中心论与形式主义占据着主流，把持着话语权并对法学和立法产生着极大的影响，其特点是，仅仅以一些现代理念或概念（例如人权、隐私权、知情权、自由权等等）作为立法的出发点和价值取向，而不问这些概念背后的利益和条件究竟是什么，不关心社会环境和基本事实，更不关心法律的道德基础。最后，在立法中，尽管“国情”、民意和承受力等概念经常成为某项制度或规则能否成立的重要理由，但是就整体而言，依然主要是基于利益平衡和成本方面的考量，立法者、法学家及主流社会舆论的文化自觉非常低——非正式救济机制、社会自治组织和民间社会规范（民间习惯、行业惯例等）原则上不被认可。

毫无疑问，今天我国法学研究的主要问题并不在于方法论，无论是自然法学和规范法学（法解释学）都尚未得到充分和系统的发展，其自身的方法论价值也远未显示。因此，笔者无意在各种法学方法中扬此抑彼。然而，在法制现代化、法律移植和社会转型的背景下，相比之下，法与社会的关联及事实层面的法的研究，对于制度建构显然具有更重要的意义，也是法学研究中的薄弱环节。如果法学家能够在坚持法治基本原则的同时，放弃法律中心主义和形式主义的简单思维定势，转向现实主义的立场，注重经验实证研究方法，切实探讨实现法治中国的可行路径，提出科学合理的制度建构方案，不仅可能减少法律移植、立法与司法改革运动的错误成本，亦能开创一种新的学风。在此，笔者谨提出以下建议：

首先，以现实主义的态度和经验实证方法研究解决中国问题、改造中国法学、为中国的法治进程提供合理可行的政策和方案。这种立场和方法既适用于反思本土法律文化，也适用于对西方现代制度的评价；同时可以与立法或制度建构相衔接，以促进立法和社会进步为目标。为了减少错误信息和对公众的误导，法学家应该基于第一手资料和客观事实展开研究和论证，既不可仅依据法律条文，也不宜仅根据一些被媒体剪裁和炒作过的“案例”材料坐而论道。

其次，客观认识法律的作用及其局限性，注重法与社会的协调和法的正当性。避免通过盲目推进法律制度迅速摧毁原有的社会秩序、公共道德和主流价值观，造成传统的失落和社会失范，并导致国家法与民间社会的紧张与冲突。当务之急是重建社会的道德与精神信仰，培养社会的诚信、责任意识和主流文化，提高社会主体的自治能力，以此改善社会守法和执法的环境。

第三，采取自下而上的视角，不仅依赖宪政以及正式的法律制度和规则实现社会治理，更需注重通过法的实施与纠纷解决过程，了解社会的实际需求，寻找解决问题的合理途径。尤其应重视社会基础、文化传统、人民的生活行为习惯以及社会成本。当前的民法典编纂已难以通过大规模社会调查和收集民间习惯等方式缩小法与社会之间的差距，毋宁在其基本原则和规则的框架下，尊重社会自身的调节功能，借助多元化纠纷解决机制和各种社会规范，提倡当事人和社会成员以协商、和平、经济、灵活的方式，争取现实合理的解决。

第四，科学地进行法律移植和路径选择，在制度建构过程中，认同和谐的价值，关注成本、效益和现实可能性。一方面，注重正式制度与非正式机制，国家规制与社会自治的协调，尽可能地通过既有制度的转型发挥现代功能，减少大规模解构与频繁变动带来的动荡与风险；另一方面，在基本法律制度和程序方面应继续循序渐进地向现代化目标迈进。

最后，以经验性研究方法整合法学与其他社会科学，同时警惕这种方法自身的局限，特别是伪实证主义的方法，即以实证研究为标榜的非科学方法。例如：先入为主地提出论断或主观臆测，以零星获得的资料或媒体报道进行填充；对资料数据的误读或误用；个别或少数第一手资料的过度使用；缺乏对资料数据局限性的认识；个案及田野调查的局限；证据不足的结论；事实资料的虚假处理、剪裁或缺乏说明，等等。有时，由于训练不足或受主观先见的支配，调研者即使亲自进入基层和实践，也未必能够获得第一手资料和令人信服的研究结论。同样，缺乏对既往研究资料的全面把握和同类研究之间的交流互动，也会导致实证研究停留在肤浅的观察之上，难以作出更有价值的分析。实证研究的最终目标是尽可能发现事实或提供最充分的证据，以便将结论或制度建构建立在扎实的前提或基础之上；当不同调研获得的事实及分析能够相互印证时，应该说这种实证研究就已经接近了相对客观的事实或真相。

总之，对于中国法学而言，从实际出发的现实主义精神及经验性实证方法，应该成为科学研究的态度和起点，而不是一种结论和意识形态。其目标是为中国法治发展作出贡献。

本文原载于《光明日报》2006年8月21日 法制版

第三篇：研究 1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用——兼论中国未来行政区划改革走向

研究

1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用——兼论中国未来行政区划改革走向 引言1.1 行政区划及调整变更的含义和中国当代行政区划概况行政区划是国家对行政区域的划分,是国家权力的空间或者地域的分割和配置体系的主要方面[1]。行政区划调整变更的内容按具体情况可以分为以下6类:建制变更;行政区域界线变更;行政机关驻地迁移;隶属关系变更;行政等级变更;更名和命名。在实际工作中,一个地方一次行政区划变更,可能只涉及上述6类中的一项,也可能涉及几项[2]。中华人民共和国行政区域的划分,目前的基本依据是1982年《宪法》第一章第30、31条的规定。实践中,由于该规定的简略和表述上的模糊以至疏漏,实际已有所变通和突破。按照官方正式统计,截至2002年12月底,中国的行政区域划分为(省级以下未含台湾、香港和澳门):第一级:34个省级单位——— 4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区;第二级:332个地级单位——— 275地级市、22地区、30自治州、5盟;第三级:2,860个县级单位——— 830市辖区、381县级市、1,478县、116自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区;第四级:44,756个乡级单位——— 20,600镇、17,196乡、1,160民族乡、2民族苏木、5,516街道。此外,在部分省区,还有5级(尚存计66个区公所)的状况存在[3]。同时,在上述正式的政区体系之外,还有大量的具有政区性质的不同类型的准政区(主要在基层政区,如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等)及附加于正式政区之上的多样的行政层级(如副省级市、副地级市、副县级镇等)。1.2 改革开放(1979年)之前的浙江省行政区划状况今浙江省域正式成为一个完整的省级行政区是在明初。明太祖丙午年(1366)置浙江等处行中书省;洪武十四年(1381)嘉兴、湖州二府自直隶改属浙江,时辖11府、1州、75县,浙江版图从此稳定少变。清康熙初改称浙江行省,时领11府和1州、2厅、75县;省和府之间复设杭嘉湖、宁绍台、金衢严、温处4道。民国初年废府、州、厅制,代以道制,以道承省统县,在清4道的基础上,置钱塘、会稽、金华、瓯海4道和75县;1927年废道制,实行省、县二级制;又在城市地区引入市制,设杭州市和77县[4]。1949年中华人民共和国成立,是年全省共设杭州、温州、宁波3省辖市,嘉兴、宁波、衢州、建德、温州、台州、丽水、金华、临安、绍兴10专区和嘉兴、湖州、绍兴、金华、兰溪、衢州6地辖市、78县、2专署直属区。自后近30年时间,变动频繁,包括地、县的合并、分立和市的建立、撤销,以及行政区界线的调整和政府驻地的迁移等;由于当时的政治形势多变及法规的缺乏和废弛,使行政区划的调整随意性较大。至1978年末,随着中国正式开始改革开放进程,行政区划工作始重新进入规范化轨道,其标志就是原来“文革”时期被各级“革命委员会”所代替的省、地和县、市、区各级人民政府(专员公署)相继恢复,行政区划的调整变更也逐渐有了法律、法规等的依据[5]。截止1978年底,浙江省行政区划为3地级市(杭州、宁波、温州)、8地区(嘉兴地区、宁波地区、绍兴地区、金华地区、台州地区、丽水地区、温州地区、舟山地区)和65县、10市辖区[6]。1.3 问题的提出1979年之后,至今短短20余年的时间,浙江省的行政区划调整变更频繁,突出表现在城市化地区和“市”建制的设置上,变化的原因较之此前则更多地出于经济原因,出于政府主导型的城市化进程的需要。目前,浙江省的行政区划虽仍有变更,但其基本格局和态势,经改革开放20余年的调整,已初步确定。总的来看,这一时期行政区划的调整对浙江省经济、社会和政治文明的发展和进步,对城市化进程的推进,都起到了一定的促进作用;但不可否认,其中仍然存在一些问题,有微观操作中失当的,也有宏观政治体制局限的,等等。本文即在全面梳理1979年以来浙江省行政区划调整变化过程的基础上,分析归纳其起到的作用,并进而对中国未来的行政区划走向进行分析,提出一些改革的政策建议。2 1979年以来浙江省行政区划调整改革的阶段划分和作用分析2.1 基本过程和阶段划分浙江省1979年以来行政区划调整变更相当频繁,前述6类情形均有涉及,但以建制变更最为突出,影响也最大。故下面的分析主要以此展开。建制变更各级政区均普遍出现,包括地市级、县(市、区)级和乡镇(街道)级等。现将县级以上政区调整状况列表说明如下。

从上表可以看出,浙江省改革开放以来的行政区划调整,大体上经历了这样几个阶段(这里的阶段划分只具有相对意义,即该阶段占主导地位的政区改革模式,但并非仅局限于该时段;此前此后都仍有该类政区设置方式出现)。2.1.1 恢复阶段(1979-1982):按照传统方式(如切块设市)恢复和新设市、县建制湖州、嘉兴、绍兴、金华和衢州曾经都有过市的建制,且均为地区中心,故在1979年国家工作重心转移到经济建设上来之后,中心城市的作用开始受到重视,便被首先恢复设市。这时的设市模式还是沿用过去的“切块设市”的方式,即在传统计划经济体制下,依据“市县分立、城乡分离”、“城市工业、农村农业”的二元经济结构,以县的中心城镇或县、市中心以外的重要的工矿镇、交通枢纽、风景名胜点、边境口岸等地及其近郊析置市,市县并存,城乡分置。简言之,即以县(自治县、市)的部分行政区域析置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式[2]。上述5市均为市、县同城的环状包围形态,市区范围狭小,周围为县域政区。该阶段新设市也是采用“切块设市”的方式,如直到1981年在海门特区基础上设立的椒江市,仍然是沿用传统方式切块设立的。另外,还恢复了一些过去被合并的县,如从平阳划出苍南,从遂昌划出松阳等。2.1.2 地级政区改革阶段(1983-1985):撤销地区建制,实行市(地级市)领导县(县级市)体制中国的市领导县体制,萌发于市制创立之初,1926年汉口市(今武汉一部分)辖汉阳县,开市领导县体制之先河。中华人民共和国成立初期,市领导县体制处于自生自灭状态。从1958年开始,实行市领导县体制的范围迅速扩大,但1960年代初期的自然灾害和经济困难,导致绝大多数市领导的县又划回专区,市领导县陷入低潮;以后虽有缓慢恢复和回升,但平均每个市领导县的数量明显减少。1982年,中共中央以[1982]51号文件发出了改革市区体制、实行市领导县体制的通知,年末首先在江苏省试点,1983年开始在全国试行。从此,市领导县的体制,犹如汹涌的洪潮,在全国全面推行[2]。浙江省的情况也是如此。1949年之后该体制也曾有过实行,如杭州,1950年代后期以来,一直领导了萧山、临安、桐庐、富阳、余杭、建德和淳安7县;但当时并不普遍,也未成为一种主要模式,至1980年除杭州市以外,也只有宁波市领导了镇海1县。以1981年温州地、市合并为先导,1983年,宁波撤地管县;尤其同年,嘉兴、湖州、绍兴亦先后撤地、升级、设区,同时领导原地辖各县,标志着市领导县的体制成为一种主要方式。1985年,金华、衢州撤地升级,浙江省11个地、市中已有8个实行市领导县体制。以后,1987年设立地级舟山市,1994设立地级台州市,2000年丽水市升为地级市,彻底完成了地级政区管理方式的变革。2.1.3 县级政区改革阶段(1985-1992):从“切块设市”转变为“整县改市”,市建制迅速增加,县建制大幅减少,几乎与撤地设市、市领导县体制实行的同时,中国的设市模式也开始发生重大变化,从以前的切块设市,发展成为“整县改市”,即将整个县的范围改设为市,或几个县合并为一个市,或撤销市外围的县并入市。这种模式为改革开放以来全国及浙江省所普遍采用。1984年的温州增设龙湾区、宁波新设滨海区,已经具有了“整县改市”的含义,但不属于典型的“整县改市”。以1985年兰溪、余姚撤县设市为标志,1986年丽水、临海、海宁,1987年瑞安、萧山、江山,1988年慈溪、奉化、东阳、义乌,1989年诸暨、黄岩,1990年龙泉,1991年平湖,1992年建德、上虞、永康,短短8年时间,浙江省的县级市从3个增加到20个(还有县级市升格为地级市),占数量最多时(25)的80%。可见这一阶段是浙江省城市化外延增长最迅速的时期。2.1.4 大都市地区政区改革阶段(1992-2001):都市区政府直辖范围扩大,撤县(市)设区,市辖区数量增多,市区范围大幅扩张市辖区是由市管辖的一级行政区域单位,其行政地位一般相当于县。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部分,是中等以上城市下面一个不可缺少的管理层次;由于市辖区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的,它实质上具有市的行政分治区的地位,是市的一种内部结构,因此市辖区在行使其职权上,不具有一般地方行政单位那样的独立性[2]。随着浙江省经济、社会的发展和城市化的推进,城市发展从外延的数量扩张开始向内涵的增长转变,培育经济中心、培育特大都市,成为新时期的城市发展战略。适应这一转变,首先从管理体制上就要求拓宽城市发展空间,城乡统筹、协调发展。在这种背景下,最早是宁波,为建设“东方大港”,1985年就率先撤销镇海县,设立镇海区。但成为主流的是在1990年代。1992年,温州撤销瓯海县,设立瓯海区;1994年,在新设立地级台州市时,直接撤销椒江市、黄岩市,设立椒江区、黄岩区、路桥区;2000年,金华撤销金华县,与原婺城区重新划分设立新的婺城区和金东区。进入21世纪,这种方式出现一个高潮,2001年杭州撤销萧山市、余杭市设立萧山区、余杭区,温州重新划分鹿城区、龙湾区和瓯海区管辖范围,衢州撤销衢县,与原柯城区重新划分设立新的柯城区和衢江区,绍兴也将部分绍兴县地域划归越城区管辖;2002年,又有鄞县的撤销和宁波市鄞州区的设立。更在2003年,曾经于1988年撤销市辖区而采用独特的由市直辖乡、镇管理体制的湖州市也在市区恢复设立吴兴区和南浔区。至2003年底,市辖区的数量已达32个,较之1978年(10)整整增长了2倍有余。2.1.5 县级以下基层政区改革阶段(2001-):乡、镇、街道行政区划调整,撤并乡、镇,增设街道,扩大镇域范围,培育中心镇,乡数量显著减少与上述改革同时,县级以下政区的改革也一直在进行之中,如政社分离,撤区(区公所)、并乡、建镇,以及县级市内部设立街道办事处等。应该说,随着县级以上政区调整改革的基本完成和趋于稳定,县级以下政区的改革将成为今后一段时期行政区划改革的重点。在县级以下基层政区的改革中,则以小城市即镇建制的发展最为突出,也最具特色。2001年10月26日,浙江省政府办公厅转发《关于乡镇行政区划调整工作意见》,标志浙江省行政区划改革的重点正式转向县级以下乡镇政区。随即全省有52个县(市、区)进行了乡镇的行政区划调整。各地在县(市)域城镇体系规划的指导下,围绕中心镇的培育,加大调整力度,至2001年底止,全省90%以上的县(市)完成该层次行政区划的调整工作,建制镇总数从1999年的1,004个减少到2001年的836个,乡的总数从823个减少为563个,乡镇合计共减少428个,下降幅度为23.4%[7]。2.2 浙江省行政区划调整改革的作用分析改革开放20多年来,浙江省经济、社会发展的成就,浙江人“敢为天下先”的精神,早已闻名全国。这其中,每一步的发展,每一次灵活的市场机制的建立,都或多或少地受到传统的、严格的、计划经济体制下的、较多刚性的行政区划及其管理体制的制约。因此,每一步的改革,也都或迟或早伴随着上层建筑———行政区划的调整。总的来看,浙江省最近20年来经济、社会的迅速发展,城市化的迅速推进,是与行政区划及其管理体制的调整改革分不开的。调整改革到位,就显示出巨大的促进作用,如地级市和市管县体制的确立对于培育区域中心,撤县设区对于大都市的健康和迅速扩张,撤乡建镇对于小城镇的成长,等等,都顺应了或引导了城市化的发展趋势。同样,由于现有体制的束缚和难以突破,也造成一些较大的损失和迷惘;如囿于宪法和法律的规定,县以下不能辖市,则导致如龙港这样已具备城市规模和实力的真正的城市反而无法设市,制约了城市的健康、快速发展[8],已经严重滞后于浙江省城市化的进程。2.2.1 积极作用。就浙江省而言,1979年以来至今的行政区划的调整和变更,在不同的时期、面对不同的发展要求,采取了不同的措施和方式;其起到的作用,表现在以下一些方面:①将过去不合理撤并的地(地级市)、县、市等及时加以恢复,既尊重了历史文化传统,也使管理幅度相对合理;②于1984年建立了景宁畲族自治县,保护了少数民族权益,体现了“民族区域自治法”的要求;也是浙江省历史上首次出现的较高层次的民族型政区;③顺应国家发展战略重点的转移和城市化发展的需要,在不同阶段,采用多种方式,尝试理顺城市型政区的管理体制,以保证和推动城市化进程。如先后采取地、市合并,市(地级市)领导县(县级市)的体制来加强和发挥区域中心城市的作用;适应大都市发展的需要而调整和增加市辖区的建制;撤并乡(镇)建镇、设立街道等以促进小城市和小城镇发展等;④基层(准)政区的改革适应了城市、乡村民主政治建设的需要,如行政村的调整、城市社区的建设等,从体制上对基层政治文明的发展给以保证。概括起来,实际上其积极作用可以分为两个方面,或者说在两个阶段有不同表现,发挥了不同的作用:一方面是拨乱反正,意在恢复此前为“文革”等所破坏的政区体系和管理秩序虽然只是恢复,还没有认识到(更不要说改革)原有政区体系的弊端,但相对于此前的混乱和无序,这种有秩序的状态本身就足以获得社会稳定和经济增长的效果。另一方面则是发展与改革,意在为满足国家在新时期的经济发展目标与政治发展诉求,而克服政区中所存在的制度性的、体制性的障碍,具体表现于上述后三个方面;其中,民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度,基层城、乡的社区(居民、村民)自治也是国家民主政治建设的重要内容,二者主要具有政治上的意义;与之相对而言,则城市型政区的改革更多源于经济层面的发展动机。由于中国政治体制改革滞后于经济体制改革,因此,行政区划调整改革的重点在城市型政区(地级市、县级市、镇和市辖区),其对城市化的促进作用也发挥得最为充分。浙江省由于民族区域分布的相对简单,而城乡居民自治也还处于最低的聚落层面,尚未上升至政区层面,故还没有对现有政区格局造成直接冲击;因此,行政区划的作用也突出表现于推动和促进大、中、小各级城市的发展,加速城市化发展进程;即在推进城市经济发展和城市化进程(指外延城市化)方面起到的作用最为明显和直接。可以浙江省1978年以来的城市化水平的迅速提高来证实(表2)。

从中可以看出,1998年较之1978年浙江省的城市化水平提高了20多个百分点,其中,又恰恰在1985— 1992年的县级政区改革(县改市)阶段,城市化水平提高最快(10多个百分点),充分说明了二者的相关和互动。2.2.2 不足和欠缺。由于行政区划的调整变更更多地属于政治体制范畴,该项权力主要由中央政府严格掌握,地方政府相对处于软弱和无力的地位(这与在经济领域向地方政府分权形成鲜明对照),因此,即使是在浙江省这样一个市场经济发达、经济制度创新活跃的省份,在行政区划以及相应的地方政府管理体制方面,也即在政治领域,自身的创新之处依然乏善可陈(如前所述,各项重大改革都是在中央政府的统一布置下进行的);即使出现了一个农民城龙港,也在制度层面难以提升。可见,行政区划方面的改革仍然困难重重,而行政区划改革所能够发挥的作用也还依然受到很大局限(目前主要局限在经济领域和外延的城市化方面)。当然,这方面问题就不仅仅只是浙江省自身所能解决的了。从浙江省改革开放以来经济、社会的迅速发展,城市化水平的迅速提升和政治文明的进步等方面来看,总体说来,行政区划这一上层建筑的调整变革是顺应了本省改革的实践的,成就也是主要的。当然,由于国家政治体制改革的滞后以及有关宪法和法律的规定,行政区划领域仍然存在一些问题和束缚,还不能完全适应现实经济、社会和政治发展的需要,还需要不断地在实践中摸索新的模式,进行制度创新。就浙江省而言,虽然有些矛盾是深层次的、涉及国家体制或宪法、法律的规定,但可以进行改革试点,尝试推出新的行政区划方式。目前来看,适应浙江省大规模城市化进程的需要,行政区划改革仍然需要以城市地区管理体制创新作为探索改革的重点,如都市区及其都市内部的管理方式(包括地级以上城市的区的独立性增强、街道的落实、社区的建设等),县和(尤其)县级市内部的管理体制(驻地镇的改设街道等),以及小城镇的发展(培育中心镇)等。这里,可能以大都市区内部行政区划调整最具直接的经济效益,而以小城镇行政区划体制的创新和城市、乡村基层(准)政区即城市社区和村民委员会的建设最具突破性和长远意义(因其受到的限制较小,制度创新的空间较大),并进而影响到中国的“市”制回归城市的本来面目。作为改革开放先行一步的浙江省,完全可以在不与现行法规冲突的情况下,从这两个方面入手,大胆改革、创新。3 中国未来行政区划改革的走向及若干政策建议浙江省改革开放20余年行政区划改革的实践及面临的问题,实际上折射出中国最近20余年在行政区划改革方面的矛盾和困惑。如前所述,前一阶段的行政区划调整主要是出于经济原因而落脚点也在经济层面;但仅仅从经济领域着眼来推进中国的城市化进程,在目前改革面临诸多困难的情形下,已日渐显出不足;换句话说,城市化进程,恐怕并不只限于经济方面的变革,民主政治的建设,市民社会的培育,应该也是城市化的题中应有之意,在某种意义上,可能还是更为重要的方面。因此,目前,为推进城市化(主要在于推进城市的经济发展)而在行政区划方面的诸种手段已经使用殆尽的情况下(如浙江省1990年后城市化水平上升趋缓),包括地方政府等在内的政治体制改革已迫在眉睫。也就是说,行政区划改革已不能仅仅局限于就行政区划本身如幅度、层级等来设计改革方案,而应从整个政治体制上重新加以科学的设计和改革。中国未来行政区划的改革,以至中国城市化的成败,可能关键之处还在于此,也即未来的行政区划改革应该以政治体制的改革为重要前提、依据和方向。在确立这样的价值判断和改革目标的前提下,对于中国未来行政区划的改革,个人认为,应从上层和基层、宏观和微观、长远和近期诸方面同时推进。3.1 宏观层面积极推进国家整体行政区划改革,在时机成熟时修改宪法、法律,确立符合国情和适应市场经济要求的、有利于建设民主政治和市民社会的政区体系和政府管理体制。第一步:理顺现行行政区划体系:目前对如何改革中国的行政区划体制已有多种方案和广泛呼声,但因涉及到宪法和一些基本法律的修改,短期内难于实现。应结合实际,着眼长远,对各方案预先研究、比较,并积极推进这一改革进程。基本原则是,现行宪法、法律所规定的政区体系能不变的就不改变,以减少震动;同时,探讨政区名称加以理顺、规范的可能性。为此,笔者倾向于如下的行政区划体系。其中,都、府所在地可分区(市、县级),区、市所在地可分街道(镇、乡级),均作为都、府和市、区直辖的城市化地区的城市内部分区,独立性相对其他正式建制稍弱(区近期强化,远期弱化。镇近期强化,远期分化)。第二步:建立国家统治的“政区体系”与公民自治的“社区体系”相结合的管治模式:即县以上各级政区体系暂保持不变(仍为国家地方政府系列),县级政区以下按照实际聚落(以人口聚居规模划分为城、镇、乡、村,城即“县辖市”或“镇级市”),实行各级聚落的社区自治。即:第三步:建立各级政区体系的地方自治:可在增加第一级的都、省、区、特的数量的基础上(也即缩省),取消第二级建制,即形成省级和县级的双层地方自治体系。当然,具体的权力、职责划分等须以宪法和基本法律明确和保障之。即: