探索现代国有企业监督领导体制的科学设置-中国证监会

第一篇：探索现代国有企业监督领导体制的科学设置-中国证监会

探索现代国有企业监督领导体制 的科学设置

马 跃

随着社会主义市场经济体制改革的全面深化，国有企业的产权管理模式已由单一国有产权的无限责任形式（全民所有制企业或称传统国有企业），转变为单一国有产权、国有产权控股或参股且实际控制的有限责任形式（公司制企业或称现代国有企业）。这个变化使国有企业领导体制由执行《企业法》转变到执行《公司法》，从而形成了现代国有企业的领导体制即公司法人治理结构。在这个治理结构中，重新定义了企业决策、执行和监督的机构和职能。如何在这个变化中将党组织的监督职能与企业的监督职能有机结合，科学合理地设置现代国有企业的监督领导体制，从而有效发挥党在现代国有企业中的监督作用，是一个亟待解决的课题。笔者对此进行了一些探索性的思考，仅供参考。

一、现代国有企业监督领导体制的现状

1、实行了公司法人治理结构

要研究现代国有企业监督领导体制，就首先要了解现代国有企业的领导体制。目前现代国有企业普遍按《公司法》实行了现代企业制度下的领导体制，即公司法人治理结构。法人治理结构就是在企业设立股东会、董事会、监事会和经理层，并明确各自的权责，即股东会 的出资者所有权、董事会的决策权、监事会的监督权、经理层的执行权。通过股东会选择和管理董事会、监事会，董事会选择和管理经理层，经理层在企业内部行使用人权和管理权，监事会监督董事会和经理层这样的制度安排，在企业形成权力机构、决策机构、监督机构和执行层之间既相互制衡又相互协调的权力运行机制。

显然，法人治理结构这样的企业领导体制与传统国有企业的领导体制有明显差异。传统国有企业的领导体制目前普遍实行的是党政联席会制度，它是建立在企业法人代表（总经理或厂长）负责制和企业党委政治核心及保证监督作用发挥的法规基础上，形成的一个集决策、执行和监督三责为一体的混合型领导体制。而法人治理结构是一个将决策、执行和监督三者独立运行且协调的分治型领导体制。在这个体制中党组织没有直接进入，较多的是采取“双向进入、交叉任职”的模式间接进入，即党委成员符合条件的可进入法人治理结构任职，法人治理结构成员是党员的可进入党委任职。在这种情况下，如果党委不发挥组织行为作用，那么党委成员在法人治理结构中只承担个人行为和责任。

2、设立了以监事会为主体的监督领导体制

在法人治理结构中，监事会被设定为企业的最高监督机构。它被赋予了对董事会决议事项的质询权或建议权；对公司经营情况异常时的调查权；对公司财务的检查权；对董事、高管人员职务行为的监督权；对违法违规、违反公司章程和股东会决议的董事、高管人员的罢免建议权；对董事、高管人员损害公司利益时的要求纠正权和提起诉 讼权等等。监事会只对股东会负责，独立履行上述权限，并可通过程序要求公司其它各级监督机构协作配合。这就是法理上的现代企业监督领导体制。

而实际上在现代国有企业中一般设有纪委，它是党的纪律检查机构，不仅要开展党内纪检工作，还要在维护党纪政纪、维护国有资产安全运营、维护企业依法经营和加强管理、维护员工的民主管理民主监督权力等方面履行监督职责。纪委在党内的监督权限较明确，而由于法人治理结构中没有纪委的监督定位，所以纪委在企业中的监督权限不够明确。虽然一些企业的纪委书记通过“双向进入、交叉任职”担任了监事会主席，但目前纪委书记许多是不独立于企业的，以至交叉任职的监事会主席也不独立，这就影响了监事会主席和监事会作用的发挥。还有一些企业尽管监事会主席独立，但不担任纪委书记，这也影响了纪委在企业中监督作用的发挥。这就是现代国有企业监督领导体制实际状况。

3、监督机构政出多门，监督责权交叉重叠

在现代国有企业中，监督的机构除了监事会和纪委以外，在董事会层面还有独立董事和审计委员会具有特定的监督职能，在经营管理层面还有审计、监察等监督部门。此外还有股东层面和上级党政监管等方面的检查监督。这些监督机构和部门的监督职责与内容有许多是相同或相近的，但归口的领导却有所不同。监事会对股东会负责，纪委对同级党委和上级纪委负责，独立董事和审计委员会对董事会负责，审计、监察部门对企业经营（行政）班子负责（也有的对董事会 或对纪委负责）。

这样产生的多口监督，就容易造成某些监督事项被多个监督机构重复检查监督，相关的监督信息也由于归口的不同，而没有能够充分共享，以至造成监督资源的分散和浪费，使监督效率不高。还可能造成某个监督事项被各监督机构都“漏掉”，降低了监督的有效性。最终造成监督主体不明确，监督责任不落实。

二、现代国有企业监督领导体制存在问题的分析

通过以上综述，我们发现以下几个问题影响着现代国有企业监督领导体制的运行，现做简要分析。

1、现代国有企业党委作用的定位

在传统国有企业领导体制下，党委在党政联席会中具有重要席位，是直接参加决策的。而在现代国有企业领导体制下，党委在法人治理结构中没有定位，作用方式是参与决策。尽管实行“双向进入、交叉任职”，但由于没有明确进入治理结构中的党委成员是否要履行组织行为，所以并没有从实质上改变领导体制变化后企业党委的作用定位（起领导核心作用的党组织如党组除外）。

那么党委参与决策的方式为什么不统一规定为由进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为，即按党委集体决定的意见在各自参加的会议上进行表决呢？这是因为：（1）如果硬性规定为履行组织行为，党委的作用定位可能转变为决策主体，这与法人治理结构的领导体制设计目标相悖。而法人治理结构是现代企业制度的核心，现代企业制度是一种符合企业发展规律的、科学先进的企业制度，是我国企 业改革的方向，必须坚持实行。所以党委的作用不能越位。（2）双向进入条件可能不具备。现代国有企业在选择董事会、监事会成员和董事会选择经理层时，已越来越多地采用国际国内市场化配置方式来聘用经营型人才，而这些人当中许多不是党员，无法进入党组织；另一方面，党组织负责人可能由于某些方面原因也不一定被选择进入董事会、监事会或经理层。这就使进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为的方式难以实现。（3）由于企业党委掌握的经营信息不对称、人员素质构成不同、目标价值取向特殊，所以对重大经营决策的参与意见存在一定难度和风险，从效率上也难以保证快速反应，因此让进入法人治理结构中的党委成员将党委的决定意见作为自己履行职务时的抉择也是不尽科学的。

显然要求进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为在实践中很难做到，但这些成员中担任董事会或经理层负责人的，如董事长兼党委书记或总经理兼党委书记的，实际上在没有履行组织行为的情况下往往以双重身份表态，这在党内容易造成个人说了算，违反民主集中制的现象。

从以上分析可以看出，现代国有企业党委的作用定位为决策已经不适合，即使是参与决策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在现代企业制度下发挥党委的政治核心作用，我们应该以实事求是、与时俱进的科学态度来探索。笔者认为，党在现代国有企业的作用方式应该由以决策为主的形式转变为以监督为主的形式。即党委参与决策的主要方式是对法人治理结构的合规运行进行监督，通过这种 监督来规范企业行为，确保党和国家的方针、政策、法律和规章在企业得以贯彻执行，从而实现党对国有企业的政治领导，起到政治核心作用。

2、监事会独立性对履行监督职责的影响

监事会在法人治理结构中的监督定位，决定了它必须独立于董事会和经理层，只有保持独立性才能真正履行监督责任。目前一些监事会没有发挥应有作用，不能有效地对董事会、经理层进行监督，主要原因就是缺乏独立性。尤其是监事会主席的不独立更是影响监督的开展。

是什么原因造成不独立的哪？按法人治理结构的要求，监事会与董事会一样是由股东会决定的，只对股东会负责，这从理论上界定了监事会的独立性。但实际上许多现代国有企业的董事会成员与监事会成员之间，或在国有股东单位具有上下级关系，或在同一党委中具有上下级关系，这自然会使监事会与董事会之间产生被动关联，从而造成了监事会与董事会之间的不独立。在监事会与经理层之间，由于监事会成员许多是由公司内部人员组成的，其待遇等利益关系都在本公司并由经理层决定，这会使监事会与经理层之间产生利益关联，从而造成了监事会与经理层之间的不独立。

以上分析了监事会成员的独立性状况，而监事会主席的独立性状况又是如何呢？法人治理结构设计的监事会主席应该是独立的。而在现代国有企业中，监事会主席许多是由纪委书记担任的，在目前情况下，纪委书记普遍是不独立于公司的，它直接或间接地受制于董事会 和经理层，这样监事会主席也就不独立了。监事会成员尤其是监事会主席不独立，会造成监事会虚设弱化、股东责任感降低、工作主动性下降、不敢监督不愿监督，甚至与被监督者“融为一体”、严重失职。所以必须要解决监事会主席和监事会的不独立问题，首先要解决纪委书记的不独立问题。

3、现代国有企业的监督机制不协调

监督机构政出多门、监督责权交叉重叠，这个现象反映了现代国有企业特有的监督体制格局，它具有一定的合理性和现实性。但从实质上看，主要是还没有真正确立一个独立有效的监督主体，能够对企业进行全面有效地监督，以满足股东及各方对监督的需求。因而各监督方从不同角度进行各自职能要求的监督检查，但这些监督大多是单独作战，没有统一协调，各监督方缺少统筹和协同，监督资源难于共享，监督合力难以形成，监督工作难于深入和持久，所以实际监督效果往往不够明显。此外，多方的监督检查还可能会给企业增加重复监督的负担，造成监督成本过高。

在传统国有企业中，纪检监察工作是由纪委统一协调的，企业内外各监督方都与纪委接口，便于工作统筹和协同，资源也可以共享，监督效果较好。在现代国有企业中，虽然监事会已被明确为监督主体，但由于不独立等主要原因造成它的监督地位还没有真正确立，所以监事会还没有完全被各监督方认可，以至它对监督工作的统筹协调作用还没有发挥到位。

显然，要从根本上解决现代国有企业监督机制不协调的问题，必 须尽快解决监事会不独立等实际问题，真正确立它的监督主体地位，做实监事会，发挥它在企业的监督主导作用。

三、科学设置现代国有企业监督领导体制的新思路

根据上述问题的分析，现代国有企业监督领导体制存在的问题亟待解决。笔者本着科学创新，即正确认识事物的规律，进行符合规律的探索创新这种态度，并结合自己的实践和思考，提出一些解决问题的新思路，不妥之处，请与指正。

1、现代国有企业监督领导体制的科学设置

为了解决现代国有企业领导体制中存在的党委定位问题、同时解决现代国有企业监督领导体制存在的监事会不独立以及监督机制不协调问题，我们有必要对现代国有企业监督领导体制进行调整完善，从而做到科学设置。那么如何做到科学设置呢？以本文前面所述，如果现代国有企业党委的作用定位主要以监督为主，那么就要在法人治理结构中选择其实现的途径，显然将其融入以监事会为主体的监督领导体制是最合适的选择。我们可以这样设计：党委成员不再进入董事会或经理层，党委书记在保证独立性的前提下进入监事会，并担任监事会主席；同时纪委书记在解决独立性问题的前提下担任监事会副主席；组成的监事会中党委成员和纪委成员之和达到监事会成员半数以上。由于监事会成员可以列席董事会，所以这种设计可以使党委书记、纪委书记以及进入监事会的其它党组织成员均可全程参与决策，参与决策的方式体现为履行监督职能，即在监事会职权范围内履行其组织行为。这就是科学设置的现代国有企业监督领导体制。通过这样的制度安排，可以解决以下问题：（1）党委作用的定位与法人治理结构的兼容问题。在现代国有企业中，既要完整发挥法人治理结构的决策、执行和监督作用，又要有效发挥党组织的政治核心作用，两者的科学结合点应在监督职能上。只有将党组织作用融入监督领导体制，才能使党组织与法人治理结构有机兼容。这样，党组织和监事会的作用方向一致，可以形成合力，监督更加有效。同时这种设置也便于党组织通过监事会对企业进行监督。（2）解决监事会的独立性问题。由于这种设置，使进入监事会的党组织成员全都与董事会和经理层保持了独立，所以监事会和监事会主席也就独立了。这样就可以真正确立监事会的监督主体地位。（3）这种科学设置的有效实施可解决监督机制不协调的问题。

2、建立完善让监事会独立运作的制度环境

监督者与被监督者之间不能存在关联关系尤其是利益关系。现代国有企业的国有股东单位应该在有关管理制度上明确规定监事会与董事会、经理层各人员之间不能存在关联关系，必须相互独立，并在选派董事、监事时符合独立原则。此外，股东会应加强与监事会的联系，按其职责对监事会管理到位，对公司中所涉及有关监事自身的各种事项决定权均要转移给股东会。由于交叉任职，当前急待解决的是纪委书记不独立的问题。这就要求对纪委书记实行垂直管理，即由国有股东单位统一直接管理（包括任免推荐、工作汇报、考核监督、薪酬待遇、人员交流等）。如能做到以上这些，监事会运作的独立性就会明显提高。

3、形成以监事会为主导的监督协调机制

尽快确立科学设置的现代国有企业监督领导体制，使监事会的监督主体地位明显突出。要充分发挥监事会在企业的监督主导作用，按照有关程序，统一协调、接口各方监督机构和部门，形成工作统筹安排、相互协同配合、资源信息共享、监督高效有力的现代国有企业的监督工作机制。真正使监督具有主体性、合力性、可行性和有效性。

以上阐述，使我们看到了现代国有企业监督领导体制中存在的问题并加以分析，进而提出了科学设置现代国有企业监督领导体制的新思路。希望以此探索现代国有企业党组织发挥政治核心作用的新方式、新途径，努力建立具有中国特色现代国有企业的监督保障体制，从而有效地发挥党在现代国有企业中的作用。

（笔者为中国长城计算机深圳股份有限公司 党委副书记、纪委书记、监事会主席）

第二篇：学习和实践科学发展观 探索蜀河现代畜牧业发展之路

学习和实践科学发展观 探索蜀河现代畜牧业发展之路

旬阳县蜀河畜牧站 作者：刘祥意

科学发展观的基本要求是全面协调可持续，党的十七届三、四中全会进一步把农村的改革和科学发展引向深入，特别是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地制度的建立，充分发挥了市场在土地资源配置中的重要作用，将有力促进我地畜牧业的持续壮大。土地的有效流转，使从事种植业者必将向养殖业转移，从而带来农业结构的有力调整，发展畜牧业的政策驱动和项目支持又必然为我地畜牧业带来新一轮发展机遇。近年来，我地响亮的提出“五个万字工程”——万头商品猪和“一村一品”的战略部署，畜牧业已在现代农业中率先发展。积极探索推广的“畜——沼——菜（桑、果）”等农业循环模式，凸现了山区现代农业的出路，畜牧业已经成为农业的重要增长点，农民增收的生力军，将撑起农村经济的半壁江山。

一、现状和优势

我镇畜牧业自1999年以来，一直保持快速发展，10 年翻三番，今年全镇生猪饲养6.1万头，出栏3.1万头，家禽出栏7万羽,牛羊分别出栏780头，1850只，累计发展养殖大户190户，新建“121”户183户，引进良种繁母猪1250头，新建圈舍18680平方米。本镇农贸市场交易肉品420吨。确定村级防疫员18人，建立村级兽医室18个。

（一）畜牧业是我镇农村经济的朝阳产业。有良好的发展环境，境内农户居住分散，沟壑纵横，天然屏障丰富，有利于场地选址，疫病控制。50%以上森林覆盖，水质清醇，可谓“吃的是绿色食品，喝的是矿泉水”，有得天独厚的养殖环境；有丰富的饲料资源，我镇农作物玉米和小麦占粮食总产量近80%，小麦玉米年产5600余吨，可饲养生猪4.5万头，薯类1400余吨可饲养生猪1.2万头，草地和退耕还林地28000余亩，可载畜10000余头，可利用秸秆1.7万吨，可增养畜2.5万头（只）；有良好的发展基础，我镇一直具有养殖传统，基本每家每户都在养猪，积累了丰富的饲养防疫经验，剩余劳动力十分充足。

（二）畜牧业是我镇农村经济的致畜产业。历届党委、政府始终把畜牧业作为农村脱贫、促进农民增收的支柱产业之一来抓、来帮、来推，镇村干部积累了丰富的抓产业生产的经验；农民自觉发展的积极性很高，本县的弥陀寺、郭家湾、岩湾、冬青等村已取得了巨大成功。2009年全镇的畜牧业产值将占到农林业总产值得40%左右，农民人均增收500之中，有近200元来自畜牧业，贡献率达到40%。

二、问题与原因

（一）发展观念滞后。由于区位原因，个别养殖户仍然传统养殖、习惯为主，科学养殖、现代养殖严重滞后。一是散养户把圈舍当做垃圾处理厂，“养猪为过年，养牛为耕田，养鸡为换盐 ”的传统思维依然存在。二是部分干部发展观念落后，认为畜牧业就是脏乱臭，创造不了财政收入，没有意识到抓畜牧业就是抓农业结构调整，就是抓农村经济增长，就是抓种植业的再加工，就是抓农民增收，所以布局还不合理，链条还在脱钩，认识仍不深入，产业扶持人员保证上还缺乏力度。

（二）基础设施建设滞后。由于财力和体制的原因，村级防疫队伍文化低，年龄老，青黄不接。兽医治疗乱收费，乱用药，治病效果差。防疫兽医二合一，利益冲突明显。强制免疫不断增多，防疫风险加剧等基础疫施严重滞后，导致畜牧业的风险加大。

(三)畜牧生产方式落。有文化的青壮年外出，留守人员文化水平低。养殖圈舍改造缓慢，饲养技术培训难度大，产供销一体化和协会组织不健全，难以发挥作用。养殖大户重硬件轻细节和软件建设，标准化程度不高。

（四）利益分配机制失衡。养殖户与生产、加工企业还没有形成合理有效的融入机制，尚处入单线联系甚至过“黑河”的现象时有发生。养殖户承担全部养殖风险（市场风险、疫病风险），销售、加工环节掌握市场全部价格话语权。投入与效益失衡，“养猪一年，不如贩猪一头”的现象日益突出。

三、对策与建议

（一）转变发展理念，确立现代畜牧业的战略目标。畜牧业上连种植业，下连加工业，带动三产业的“中 轴 ”产业，其现代化水平是现代农业的重要标志。现代畜牧业是以“布局区域化，养殖规模化，生产标准化，良种品牌化，经营产业化”为显得特征。我镇要充分发挥和利用基础优势，坚持走“种养沼相结合，资源循环利用，适度规模养殖”的道路，着力在“圈舍改造、规模发展、疫病防治、政策配套”上下功夫。建立健全镇村服务体系，加快发展“一村一品”和畜牧强村步伐，全面启动“圈厕沼”一体化的改圈工程和“圈沼菜（桑、果）”一体化的牧菜桑强村建设工程，以强村大户为支撑，以千家万户为基地。力争到2015年实现商品生猪5万头，家禽100万羽，畜牧产值达1亿元，占农业比重达到70%左右，为农民增收贡献率达到50%以上。

（二）加大落实政策力度。一是认真落实国家扶持政策，全面争取和落实财政支持现代农业项目，认真落实良繁母猪补贴和保险、良种补贴、税费减免、用地特批、贴息贷款等扶持政策。二是加强任务考核。组建产业领导小组，开展日常工作，制定目标，量化干部考核，夯实工作措施;加大镇对村考核分值，明确到村目标任务。三是整合资源。镇村在农村经济发展规划中要通盘考虑现代畜牧业发展设施，统筹规划。协调相关部门通力合作。

（三）强化体系建设。一是构建合理的良繁体系，合理引导安排种猪和人工受精站的布局，建设规范、标准的仔猪良种繁育场，引导养殖户自繁自养。二是构建疫病防控体系，加快建设村级“队伍稳定、保障有力、处置高效”的疫病防控体系，确保防疫密度和质量。完善防疫冷链设施，镇有冷藏、冷冻柜，村有冷藏包，养殖场有冰箱。配齐配强村级防疫和疫情监测员，加快信息网络建设。三是构建畜产品安全体系。积极推行兽医处方用药和用药记录，病猪跟踪。建立健全免疫档案管理和免疫标识管理制度。四是完善基础设施建设体系。加强改圈，完善水、电、路、沼气的配套建设。大力发展种养沼一体化，打造循环农业新模式。

（四）组建专业协会，完善市场对接。协会是养殖户与政府的纽带，是养殖户与市场对接的桥梁。用协会来促进养殖户融入市场，促进养殖户的标准化、现代化进程。平衡利益分配机制，降低养殖风险，确保畜牧业的健康持续快速发展。