1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用――兼论中国(精)5则范文

第一篇：1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用――兼论中国(精)

文章编号 :1000-8462(2004 04-0449-05 1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用 — — — 兼论中国未来行政区划改革走向

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(浙江大学 理学院地球科学系区域与城市发展研究所 , 中国浙江 杭州

310027 摘

要 :1979年改革开放以来 , 浙江省的行政区划调整变更频繁 , 突出表现在城市化地区和 “ 市” 建制的设置上 , 变化 的原因多出于经济方面 , 出于政府主导型的城市化进程的需要。总的来看 , 这一时期行政区划的调整对浙江省经济、社会和政治文明的发展和进步 , 对城市化进程的推进 , 都起到了一定的促进作用;但其中仍然存在一些问题。文章在 全面梳理 1979年以来浙江省行政区划调整变化过程的基础上 , 分析其起到的作用及其局限;并对中国未来的行政区 划走向进行分析 , 提出一些改革的政策建议。认为 :应从上层和基层、宏观和微观、, 一方 面积极推进国家整体的行政区划改革 , 在时机成熟时修改宪法、, 有利于 建设民主政治和市民社会的行政区划体系和政府管理体制;, , 关注小城镇行 政区划体制的创新和城市、乡村基层(准

关键词 :行政区划;调整变更;过程;作用;;中图分类号 :F928.3

1引言

1.1

行政区划及调整变更的含义和中国当代行政区划概况 行政区划是国家对行政区域的划分 , 是国家权力的空间 或者地域的分割和配置体系的主要方面 [1]。行政区划调整变 更的内容按具体情况可以分为以下 6类 :建制变更;行政区域 界线变更;行政机关驻地迁移;隶属关系变更;行政等级变更;更名和命名。在实际工

作中 , 一个地方一次行政区划变更 , 可 能只涉及上述 6类中的一项 , 也可能涉及几项 [2]。

中华人民共和国行政区域的划分 , 目前的基本依据是 1982年 《宪法》 第一章第 30、31条的规定。实践中 , 由于该规 定的简略和表述上的模糊以至疏漏 , 实际已有所变通和突破。按照官方正式统计 , 截至 2002年 12月底 , 中国的行政区域划 分为(省级以下未含台湾、香港和澳门 :第一级 :34个省级单 位 — — — 4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区;第二级 :332个地级单位 — — — 275地级市、22地区、30自治州、5盟;第三 级 :2,860个县级单位 — — — 830市辖区、381县级市、1,478县、116自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区;第四级 :44,756个 乡级单位 — — — 20,600镇、17,196乡、1,160民族乡、2民族苏 木、5,516街道。此外 , 在部分省区 , 还有 5级(尚存计 66个区 公所 的状况存在 [3]。同时 , 在上述正式的政区体系之外 , 还 有大量的具有政区性质的不同类型的准政区(主要在基层政 区 , 如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等 及附加于正式政区之上的多样的行政层级(如副省级市、副地 级市、副县级镇等。1.2 改革开放(1979年 之前的浙江省行政区划状况

今浙江省域正式成为一个完整的省级行政区是在明初。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 处 行 中 书 省;洪 武 十 四 年(1381 嘉兴、湖州二府自直隶改属浙江 , 时辖 11府、1州、75县 , 浙江版图从此稳定少变。清康熙初改称浙江行省 , 时领 11府和 1州、2厅、75县;省和府之间复设杭嘉湖、宁绍台、金 衢严、温处 4道。民国初年废府、州、厅制 , 代以道制 , 以道承 省统县 , 在清 4道的基础上 , 置钱塘、会稽、金华、瓯海 4道和 75县;1927年废道制 , 实行省、县二级制;又在城市地区引入 市制 , 设杭州市和 77县 [4]。

1949年中华人民共和国成立 , 是年全省共设杭州、温州、宁波 3省辖市 , 嘉兴、宁波、衢州、建德、温州、台州、丽水、金 华、临安、绍兴 10专区和嘉兴、湖州、绍兴、金华、兰溪、衢州 6地辖市、78县、2专署直属区。自后近30年时间 , 变动频繁 , 包括地、县的合并、分立和市的建立、撤销 , 以及行政区界线的 调整和政府驻地的迁移等;由于当时的政治形势多变及法规 的

缺乏和废弛 , 使行政区划的调整随意性较大。至 1978年 末 , 随着中国正式开始改革开放进程 , 行政区划工作始重新进 入规范化轨道 , 其标志就是原来 “ 文革” 时期被各级 “ 革命委员 会” 所代替的省、地和县、市、区各级人民政府(专员公署 相继 恢复 , 行政区划的调整变更也逐渐有了法律、法规等的依 据 [5]。截止 1978年底 , 浙江省行政区划为 3地级市(杭州、宁 波、温州、8地区(嘉兴地区、宁波地区、绍兴地区、金华地区、台州地区、丽水地区、温州地区、舟山地区 和 65县、10市辖 区 [6]。

第 24卷第 4期 2004年 7月

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V ol.24, N o.4 Jul., 2004 Ξ本文在写作前期 , 曾得到浙江大学地球科学系地理教育专业 98级本科生金孟东同学资料搜集方面的帮助 , 特此致谢。另外 , 论文评审人 及编辑等对本文提出的修改意见对作者从多角度深入思考问题和完善论文有很大启发 , 深表感谢。

收稿日期 :2003-04-29;修回日期 :2003-07-30

1.3问题的提出

1979年之后 , 至今短短 20余年的时间 , 浙江省的行政区 划调整变更频繁 , 突出表现在城市化地区和 “市” 建制的设置 上 , 变化的原因较之此前则更多地出于经济原因 , 出于政府主 导型的城市化进程的需要。目前 , 浙江省的行政区划虽仍有 变更 , 但其基本格局和态势 , 经改革开放 20余年的调整 , 已初 步确定。总的来看 , 这一时期行政区划的调整对浙江省经济、社会和政治文明的发展和进步 , 对城市化进程的推进 , 都起到 了一定的促进作用;但不可否认 , 其中仍然存在一些问题 , 有 微观操作中失当的 , 也有宏观政治体制局限的 , 等等。本文即 在全面梳理 1979年以来浙江省行政区划调整变化过程的基 础上 , 分析归纳其起到的作用 , 并进而对中国未来的行政区划 走向进行分析 , 提出一些改革的政策建议。1979年以来浙江省行政区划调整改革的阶段 划分和作用分析 2.1基本过程和阶段划分

浙江省 1979年以来行政区划调整变更相当频繁 , 前述 6类情形均有涉及 , 但以建制变更最为突出 ,。面的分析主要以此展开 , 括地市级、县(市、区

表

1年以来县级以上行政 区划调整变更代表性年份状况

T ab.1 Adjustment of division of administrative areas 年份 地区 地级市 市辖区 县级市 县 自治县 特区

1978831006500 1979831056500 1980831356501 1981731366200 1982731366300 1983461636600 1984461736610 1985382036510 19922920204510 *** *** 资料来源 :据 《浙江省区划地名实用手册》 [6]665-676整理。2003年 资料据浙江省民政厅区划地名处提供 “浙江省行政区划统计表 2003-12-31”。

从上表可以看出 , 浙江省改革开放以来的行政区划调整 , 大体上经历了这样几个阶段(这里的阶段划分只具有相对意 义 , 即该阶段占主导地位的政区改革模式 , 但并非仅局限于该 时段;此前此后都仍有该类政区设置方式出现。

2.1.1

恢复阶段(1979-1982 :按照传统方式(如切块设市 恢复和新设市、县建制湖州、嘉兴、绍兴、金华和衢州曾经都有 过市的建制 , 且均为地区中心 , 故在 1979年国家工作重心转 移到经济建设上来之后 , 中心城市的作用开始受到重视 , 便被 首先恢复设市。这时的设市模式还是沿用过去的 “ 切块设市” 的方式 , 即在传统计划经济体制下 , 依据 “市县分立、城乡分 离”、“ 城市工业、农村农业” 的二元经济结构 , 以县的中心城镇 或县、市中心以外的重要的工矿镇、交通枢纽、风景名胜点、边 境口岸等地及其近郊析置市 , 市县并存 , 城乡分置。简言之 , 即以县(自治县、市 的部分行政区域析置市。这种模式在改 革开放以前一直是中国的主要设市模式 [2]。上述 5市均为 市、县同城的环状包围形态 , 市区范围狭小 , 周围为县域政区。该阶段新设市也是采用 “ 切块设市” 的方式 , 如直到 1981年在 海门特区基础上设立的椒江市 , 仍然是沿用传统方式切块设 立的。

另外 , 还恢复了一些过去被合并的县 , 如从平阳划出苍 南 , 从遂昌划出松阳等。

2.1.2地级政区改革阶段(1983-1985 :撤销地区建制 , 实行 市(地级市 领导县(县级市 体制中国的市领导县体制 , 萌发 于市制创立之初 ,1926年汉口市(今武汉一部分 辖汉阳县 , 开市领导县体制之先河。中华人民共和国成立初期 , 市领导 县体制处于自生自灭状态。从 1958年开始 , 实行市领导县体 制的范围迅速扩大 , 但 1960 难 , , 市领导县陷入低 潮;, []51号文件发出了改革市 , 年末首先在江苏省试点 ,。从此 , 市领导县的体制 , 犹如汹涌 的洪潮 , 在全国全面推行 [2]。

浙江省的情况也是如此。1949年之后该体制也曾有过 实行 , 如杭州 ,1950年代后期以来 , 一直领导了萧山、临安、桐 庐、富阳、余杭、建德和淳安 7县;但当时并不普遍 , 也未成为 一种主要模式 , 至 1980年除杭州市以外 , 也只有宁波市领导 了镇海 1县。以 1981年温州地、市合并为先导 ,1983年 , 宁波 撤地管县;尤其同年 , 嘉兴、湖州、绍兴亦先后撤地、升级、设 区 , 同时领导原地辖各县 , 标志着市领导县的体制成为一种主 要方式。1985年 , 金华、衢州撤地升级 , 浙江省 11个地、市中 已有 8个实行市领导县体制。以后 ,1987年设立地级舟山市 , 1994设立地级台州市 ,2000年丽水市升为地级市 , 彻底完成 了地级政区管理方式的变革。

2.1.3县级政区改革阶段(1985-1992 :从 “切块设市” 转变 为 “ 整县改市” , 市建制迅速增加 , 县建制大幅减少 , 几乎与撤 地设市、市领导县体制实行的同时 , 中国的设市模式也开始发 生重大变化 , 从以前的切块设市 , 发展成为 “整县改市” , 即将 整个县的范围改设为市 , 或几个县合并为一个市 , 或撤销市外 围的县并入市。这种模式为改革开放以来全国及浙江省所普 遍采用。

1984年的温州增设龙湾区、宁波新设滨海区 , 已经具有 了 “ 整县改市” 的含义 , 但不属于典型的 “整县改市”。以 1985年兰溪、余姚撤县设市为标志 ,1986年丽水、临海、海宁 ,1987年瑞安、萧山、江山 ,1988年慈溪、奉化、东阳、义乌 ,1989年诸 暨、黄岩 ,1990年龙泉 ,1991年平湖 ,1992年建德、上虞、永康 , 短短 8年时间 , 浙江省的县级市从 3个增加到 20个(还有县 级市升格为地级市 , 占数量最多时(25 的 80%。可见这一阶 段是浙江省城市化外延增长最迅速的时期。

2.1.4大都市地区政区改革阶段(1992-2001 :都市区政府 直辖范围扩大 , 撤县(市 设区 , 市辖区数量增多 , 市区范围大 幅扩张市辖区是由市管辖的一级行政区域单位 , 其行政地位 一般相当于县。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部

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24卷 分 , 是中等以上城市下面一个不可缺少的管理层次;由于市辖 区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的 , 它实质上 具有市的行政分治区的地位 , 是市的一种内部结构 , 因此市辖 区在行使其职权上 , 不具有一般地方行政单位那样的独立 性 [2]。

随着浙江省经济、社会的发展和城市化的推进 , 城市发展 从外延的数量扩张开始向内涵的增长转变 , 培育经济中心、培 育特大都市 , 成为新时期的城市发展战略。适应这一转变 , 首 先从管理体制上就要求拓宽城市发展空间 , 城乡统筹、协调发 展。在这种背景下 , 最早是宁波 , 为建设 “东方大港” ,1985年 就率先撤销镇海县 , 设立镇海区。但成为主流的是在 1990年 代。1992年 , 温州撤销瓯海县 , 设立瓯海区;1994年 , 在新设 立地级台州市时 , 直接撤销椒江市、黄岩市 , 设立椒江区、黄岩 区、路桥区;2000年 , 金华撤销金华县 , 与原婺城区重新划分 设立新的婺城区和金东区。进入 21世纪 , 这种方式出现一个 高潮 ,2001年杭州撤销萧山市、余杭市设立萧山区、余杭区 , 温州重新划分鹿城区、龙湾区和瓯海区管辖范围 , 衢州撤销衢 县 , 与原柯城区重新划分设立新的柯城区和衢江区 , 绍兴也将 部分绍兴县地域划归越城区管辖;2002年 , 和宁波市鄞州区的设立。更在 2003、。年底 市辖区的数量 已达 32个 , 较之 1978年(102倍有余。

2.1.5县级以下基层政区改革阶段(2001-:乡、镇、街道行 政区划调整 , 撤并乡、镇 , 增设街道 , 扩大镇域范围 , 培育中心 镇 , 乡数量显著减少与上述改革

同时 , 县级以下政区的改革也 一直在进行之中 , 如政社分离 , 撤区(区公所、并乡、建镇 , 以 及县级市内部设立街道办事处等。应该说 , 随着县级以上政 区调整改革的基本完成和趋于稳定 , 县级以下政区的改革将 成为今后一段时期行政区划改革的重点。在县级以下基层政 区的改革中 , 则以小城市即镇建制的发展最为突出 , 也最具特 色。

2001年 10月 26日 , 浙江省政府办公厅转发 《关于乡镇行 政区划调整工作意见》 , 标志浙江省行政区划改革的重点正式 转向县级以下乡镇政区。随即全省有 52个县(市、区 进行了 乡镇的行政区划调整。各地在县(市 域城镇体系规划的指导 下 , 围绕中心镇的培育 , 加大调整力度 , 至 2001年底止 , 全省 90%以上的县(市 完成该层次行政区划的调整工作 , 建制镇 总数从 1999年的 1,004个减少到 2001年的 836个 , 乡的总数 从 823个减少为 563个 , 乡镇合计共减少 428个 , 下降幅度为 23.4%[7]。

2.2 浙江省行政区划调整改革的作用分析

改革开放 20多年来 , 浙江省经济、社会发展的成就 , 浙江 人 “ 敢为天下先” 的精神 , 早已闻名全国。这其中 , 每一步的发 展 , 每一次灵活的市场机制的建立 , 都或多或少地受到传统 的、严格的、计划经济体制下的、较多刚性的行政区划及其管 理体制的制约。因此 , 每一步的改革 , 也都或迟或早伴随着上 层建筑 — — — 行政区划的调整。总的来看 , 浙江省最近20年来 经济、社会的迅速发展 , 城市化的迅速推进 , 是与行政区划及 其管理体制的调整改革分不开的。调整改革到位 , 就显示出 巨大的促进作用 , 如地级市和市管县体制的确立对于培育区 域中心 , 撤县设区对于大都市的健康和迅速扩张 , 撤乡建镇对 于小城镇的成长 , 等等 , 都顺应了或引导了城市化的发展趋 势。同样 , 由于现有体制的束缚和难以突破 , 也造成一些较大 的损失和迷惘;如囿于宪法和法律的规定 , 县以下不能辖市 , 则导致如龙港这样已具备城市规模和实力的真正的城市反而 无法设市 , 制约了城市的健康、快速发展 [8], 已经严重滞后于 浙江省城市化的进程。

2.2.1 积极作用。就浙江省而言 ,1979年以来至今的行政区 划的调整和变更 , 在不同的时期、面对不同的发展要求 , 采取 了不同的措施和方式;其起到的作用 , 表现在以下一些方面 :① 将过去不合理撤并的地(地级市、县、市等及时加以恢复 , 既尊重了历史文化传统 , 也使管理幅度相对合理;② 于 1984年建立了景宁畲族自治县 , 保护了少数民族权益 , 体现了 “民 族区域自治法” 的要求;也是浙江省历史上首次出现的较高层 次的民族型政区;③

发展的需要 , , , 尝试理顺城市型政 ,。

如先后采取地、市 ,(的体制来加强和发挥区域

;撤并乡(镇 建镇、设立街道等以促进小城市和小城 镇发展等;④ 基层(准 政区的改革适应了城市、乡村民主政治 建设的需要 , 如行政村的调整、城市社区的建设等 , 从体制上 对基层政治文明的发展给以保证。

概括起来 , 实际上其积极作用可以分为两个方面 , 或者说 在两个阶段有不同表现 , 发挥了不同的作用 :一方面是拨乱反 正 , 意在恢复此前为 “ 文革” 等所破坏的政区体系和管理秩序;虽然只是恢复 , 还没有认识到(更不要说改革 原有政区体系 的弊端 , 但相对于此前的混乱和无序 , 这种有秩序的状态本身 就足以获得社会稳定和经济增长的效果。另一方面则是发展 与改革 , 意在为满足国家在新时期的经济发展目标与政治发 展诉求 , 而克服政区中所存在的制度性的、体制性的障碍 , 具 体表现于上述后三个方面;其中 , 民族区域自治制度是国家的 一项基本政治制度 , 基层城、乡的社区(居民、村民 自治也是 国家民主政治建设的重要内容 , 二者主要具有政治上的意义;与之相对而言 , 则城市型政区的改革更多源于经济层面的发 展动机。由于中国政治体制改革滞后于经济体制改革 , 因此 , 行政区划调整改革的重点在城市型政区(地级市、县级市、镇 和市辖区 , 其对城市化的促进作用也发挥

得最为充分。浙江 省由于民族区域分布的相对简单 , 而城乡居民自治也还处于 最低的聚落层面 , 尚未上升至政区层面 , 故还没有对现有政区 格局造成直接冲击;因此 , 行政区划的作用也突出表现于推动 和促进大、中、小各级城市的发展 , 加速城市化发展进程;即在 推进城市经济发展和城市化进程(指外延城市化 方面起到的 作用最为明显和直接。可以浙江省 1978年以来的城市化水平的迅速提高来证实(表 2。

从中可以看出 ,1998年较之 1978年浙江省的城市化水平提高了 20多个百分点 , 其中 , 又恰恰在 1985— 1992年的县级 政区改革(县改市 阶段 , 城市化水平提高最快(10多个百分 点 , 充分说明了二者的相关和互动。

2.2.2不足和欠缺。由于行政区划的调整变更更多地属于 政治体制范畴 , 该项权力主要由中央政府严格掌握 , 地方政府 154 4期

范今朝 :1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用

相对处于软弱和无力的地位(这与在经济领域向地方政府分 权形成鲜明对照 , 因此 , 即使是在浙江省这样一个市场经济 发达、经济制度创新活跃的省份 , 在行政区划以及相应的地方 政府管理体制方面 , 也即在政治领域 , 自身的创新之处依然乏 善可陈(如前所述 , 各项重大改革都是在中央政府的统一布置 下进行的;即使出现了一个农民城龙港 , 也在制度层面难以 提升。可见 , 行政区划方面的改革仍然困难重重 , 而行政区划 改革所能够发挥的作用也还依然受到很大局限(目前主要局 限在经济领域和外延的城市化方面。当然 , 这方面问题就不 仅仅只是浙江省自身所能解决的了。

表

2浙江省 1979年以来代表性年份的城市化发展水平

年份 ***519901998城镇人口 /万 527.00550.21587.39797.161,291.751,636.76城市化率 /%14.514.915.019.831.236.7资料来源 :据孙永森、刘亭、钱建新等 《城市化进程中行政区划调整的几个问题》 [9]数据(253-254。

从浙江省改革开放以来经济、社会的迅速发展 , 城市化水平的迅速提升和政治文明的进步等方面来看 , 总体说来 , 行政 区划这一上层建筑的调整变革是顺应了本省改革的实践的 , 成就也是主要的。当然 , 由于国家政治体制改革的滞后以及 有关宪法和法律的规定 , 行政区划领域仍然存在一些问题和 束缚 , 还不能完全适应现实经济、社会和政治发展的需要 , 还 需要不断地在实践中摸索新的模式 , 进行制度创新。就浙江 省而言 , 虽然有些矛盾是深层次的、律的规定 , 但可以进行改革试点 , 式。目前来看 , , 重点 ,(包括地级以上城市 的区的独立性增强、、社区的建设等 , 县和(尤其 县级市内部的管理体制(驻地镇的改设街道等 , 以及小城镇 的发展(培育中心镇 等。这里 , 可能以大都市区内部行政区 划调整最具直接的经济效益 , 而以小城镇行政区划体制的创 新和城市、乡村基层(准 政区即城市社区和村民委员会的建 设最具突破性和长远意义(因其受到的限制较小 , 制度创新的 空间较大 , 并进而影响到中国的 “市” 制回归城市的本来面 目。作为改革开放先行一步的浙江省 , 完全可以在不与现行 法规冲突的情况下 , 从这两个方面入手 , 大胆改革、创新。

3中国未来行政区划改革的走向及若干政策建议 浙江省改革开放 20余年行政区划改革的实践及面临的 问题 , 实际上折射出中国最近20余年在行政区划改革方面的 矛盾和困惑。如前所述 , 前一阶段的行政区划调整主要是出 于经济原因而落脚点也在经济层面;但仅仅从经济领域着眼 来推进中国的城市化进程 , 在目前改革面临诸多困难的情形 下 , 已日渐显出不足;换句话说 , 城市化进程 , 恐怕并不只限于 经济方面的变革 , 民主政治的建设 , 市民社会的培育 , 应该也 是城市化的题中应有之意 , , 可能还是更为重要 的方面。因此 , 目前 ,(下(, 包括地方政府。也就是说 , 行政区划改、层级等来设计 改革方案 , 而应从整个政治体制上重新加以科学的设计和改 革。中国未来行政区划的改革 , 以至中国城市化的成败 , 可能 关键之处还在于此 , 也即未来的行政区划改革应该以政治体 制的改革为重要前提、依据和方向。

在确立这样的价值判断和改革目标的前提下 , 对于中国 未来行政区划的改革 , 个人认为 , 应从上层和基层、宏观和微 观、长远和近期诸方面同时推进。

3.1宏观层面

积极推进国家整体行政区划改革 , 在时机成熟时修改宪 法、法律 , 确立符合国情和适应市场经济要求的、有利于建设 民主政治和市民社会的政区体系和政府管理体制。

第一步 :理顺现行行政区划体系 :目前对如何改革中国的 行政区划体制已有多种方案和广泛呼声 , 但因涉及到宪法和 一些基本法律的修改 , 短期内难于实现。应结合实际 , 着眼长 远 , 对各方案预先研究、比较 , 并积极推进这一改革进程。基 本原则是 , 现行宪法、法律所规定的政区体系能不变的就不改 变 , 以减少震动;同时 , 探讨政区名称加以理顺、规范的可能 性。为此 , 笔者倾向于如下的行政区划体系。

城市型 :都(原直辖市 — — — 府(原较大的市 , 即地级市 — — — 市(原县级市 — — — 镇 地域型 :省 — — — 郡(原地区 — — — 县 — — — 乡

民族型 :自治区 — — — 自治州 — — — 自治县 — — — 民族乡 特殊型 :特别行政区(以下自行规定

其中 , 都、府所在地可分区(市、县级 , 区、市所在地可分 街道(镇、乡级 , 均作为都、府和市、区直辖的城市化地区的城 市内部分区 , 独立性相对其他正式建制稍弱(区近期强化 , 远 期弱化。镇近期强化 , 远期分化。

第二步 :建立国家统治的 “ 政区体系” 与公民自治的 “ 社区 体系” 相结合的管治模式 :即县以上各级政区体系暂保持不变(仍为国家地方政府系列 , 县级政区以下按照实际聚落(以人 口聚居规模划分为城、镇、乡、村 , 城即 “ 县辖市” 或 “ 镇级市” , 实行各级聚落的社区自治。

即 :

政区体系 :(县级以上体系同上表

社区体系 :城、镇、乡、村(只是人口规模不同 , 地位平等 , 各自独立 , 互不统属 , 隶于县级政区

第三步 :建立各级政区体系的地方自治 :可在增加第一级 的都、省、区、特的数量的基础上(也即缩省 , 取消第二级建

制 , 即形成省级和县级的双层地方自治体系。当然 , 具体的权 力、职责划分等须以宪法和基本法律明确和保障之。即 : 254经

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城市型 :都(原直辖市 地域型 :省 民族型 :自治区 市 县 — 城(即县辖市、镇、乡、村 特殊型 :特别行政区(以下自行规定

3.2微观层面 在不与现行法规冲突的情况下 , 关注小城镇行政区划体 制的创新和城市、乡村基层(准 政区即城市社区、乡村社区的 建设及居民、村民自治的推进。3.2.1小城镇的可持续发展是一个大的战略性问题 , 涉及政 治制度、行政管理、经济政策、法制建设等多项内容。将各方 面皆优秀的小城镇划出设立为县级市 , 或突破现有法律束缚 而在县下设市 , 应当说在目前情况下都是比较好的设想 , 这是 引导和促进小城镇健康、有序和可持续发展的重要途径。具 体而言 , 为了减少行政区划剧烈变更所带来的震荡 , 可以采取 先改其实、后改其名的方式 , 大胆赋予若干地区或政区高一级 的管理权限 , 使之具有实际上的政区改设的含义;待实际情况 许可或原有法规突破、修正之后 , 再进行正式改设。3.2.2 当下中国基层民主和群众自治最有特色的是以村民

自治为代表的所谓 “ 草根民主”。自 1980年代初始 放的大背景下 , 体制的解体 ,、、;其对中国农村乃至

意义 , 并不逊于以家庭联产承包制为主要内容的农村经济体 制改革 [10]。城市在单位制逐渐解体的情况下 , 也开始进行社 区建设 , 自上而下推动城市居民的群众自治。尽管这些基层 的群众自治性组织并非正式行政单位 , 但其发展和完善却对 中国政区及管理体制的改革具有重大意义 , 可以使目前的 “ 全

能政府” 转变为 “ 有限政府” , 进而使行政区划回归其背景的、空间分区的本意 , 而不必再成为政府推进城市化、或达到治理 目的的手段。因此 , 应大力推进城市、乡村基层(准 政区即城

市社区、乡村社区的建设 , 使居民、村民自治真正落实。

应该说 , 现有的行政区划问题 , 表面上看 , 是政区格局形 式上的层次、幅度等的不尽合理 , 但这些形式上的问题又无一

不是由国家权力的配置的不合理所引起的。现有问题根源并

不在于行政区划的形式本身 , 而在于深层次的政治体制、行政 体制等改革尚未到位和理顺。因此 , 在进行外延化的、大规模 的行政区划调整变更的同时(应非常慎重 , 更为重要的是在 城市化进一步推进的态势之下 , 如何积极进行城市管理方式 的变革 , 如何正确定位政府职能 , 从此前的 “ 全能政府” 转变为 “ 有限政府” , 即进行行政区划 “ 内涵式” 的调整;同时探索出一 条根本解决目前中国城市化地区

政区设立混乱、城市模糊不 清的弊端 , 使中国的行政区划在经历了频繁的调整变更之后 , 能够在大的方面保持相对稳定和协调发展的局面。参考文献 : [1], [M].上海 :1-].[M].北京 :中国社会出版 ,118-120,114-115.]

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ADJUSTMENT OF THE DIVISION OF ADMINISTRATIVE AREAS OF ZHEJIANG PROVINCE IN CHINA SINCE 1979 FAN Jin-zhao(Institute of Regional and Urban Development ,Department of Earth Sciences ,Zhejiang University ,Hangzhou 310027, Zhejiang ,China Abstract :S ince 1979,when the policy of reform and opening to the outside w orld was carried out in China , the division of administrative areas of Zhejiang province is being adjusted frequently , esp.The urbanized areas;and the reas ons are mainly out of the demands of g overnment-leading urbanization.During m ore than 20years , the adjustment of the division of administrative areas has had great effect on the development of economy , s ociety and political civilization and on the urbanization.Meanwhile , there exist s ome serious problems.In this article , on the ba 2sis of analyzing the stage and effect of the adjustment of Zhejiang province , s ome policies and suggestions on the reform

of division of adminis 2trative areas in China are put forward.K ey w ords :division of administrative areas;adjustment;stage;effect;orientation;Zhejiang province;China 作者简介 :范今朝(1969-, 男 , 硕士。浙江大学地球科学系城市与区域发展研究所副教授;华东师范大学资源与环境学院在 职博士研究生。主要从事行政区划、旅游开发、地域文化等方面的研究。

544期

范今朝 :1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用

第二篇：研究 1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用——兼论中国未来行政区划改革走向

研究

1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用——兼论中国未来行政区划改革走向 引言1.1 行政区划及调整变更的含义和中国当代行政区划概况行政区划是国家对行政区域的划分,是国家权力的空间或者地域的分割和配置体系的主要方面[1]。行政区划调整变更的内容按具体情况可以分为以下6类:建制变更;行政区域界线变更;行政机关驻地迁移;隶属关系变更;行政等级变更;更名和命名。在实际工作中,一个地方一次行政区划变更,可能只涉及上述6类中的一项,也可能涉及几项[2]。中华人民共和国行政区域的划分,目前的基本依据是1982年《宪法》第一章第30、31条的规定。实践中,由于该规定的简略和表述上的模糊以至疏漏,实际已有所变通和突破。按照官方正式统计,截至2002年12月底,中国的行政区域划分为(省级以下未含台湾、香港和澳门):第一级:34个省级单位——— 4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区;第二级:332个地级单位——— 275地级市、22地区、30自治州、5盟;第三级:2,860个县级单位——— 830市辖区、381县级市、1,478县、116自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区;第四级:44,756个乡级单位——— 20,600镇、17,196乡、1,160民族乡、2民族苏木、5,516街道。此外,在部分省区,还有5级(尚存计66个区公所)的状况存在[3]。同时,在上述正式的政区体系之外,还有大量的具有政区性质的不同类型的准政区(主要在基层政区,如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等)及附加于正式政区之上的多样的行政层级(如副省级市、副地级市、副县级镇等)。1.2 改革开放(1979年)之前的浙江省行政区划状况今浙江省域正式成为一个完整的省级行政区是在明初。明太祖丙午年(1366)置浙江等处行中书省;洪武十四年(1381)嘉兴、湖州二府自直隶改属浙江,时辖11府、1州、75县,浙江版图从此稳定少变。清康熙初改称浙江行省,时领11府和1州、2厅、75县;省和府之间复设杭嘉湖、宁绍台、金衢严、温处4道。民国初年废府、州、厅制,代以道制,以道承省统县,在清4道的基础上,置钱塘、会稽、金华、瓯海4道和75县;1927年废道制,实行省、县二级制;又在城市地区引入市制,设杭州市和77县[4]。1949年中华人民共和国成立,是年全省共设杭州、温州、宁波3省辖市,嘉兴、宁波、衢州、建德、温州、台州、丽水、金华、临安、绍兴10专区和嘉兴、湖州、绍兴、金华、兰溪、衢州6地辖市、78县、2专署直属区。自后近30年时间,变动频繁,包括地、县的合并、分立和市的建立、撤销,以及行政区界线的调整和政府驻地的迁移等;由于当时的政治形势多变及法规的缺乏和废弛,使行政区划的调整随意性较大。至1978年末,随着中国正式开始改革开放进程,行政区划工作始重新进入规范化轨道,其标志就是原来“文革”时期被各级“革命委员会”所代替的省、地和县、市、区各级人民政府(专员公署)相继恢复,行政区划的调整变更也逐渐有了法律、法规等的依据[5]。截止1978年底,浙江省行政区划为3地级市(杭州、宁波、温州)、8地区(嘉兴地区、宁波地区、绍兴地区、金华地区、台州地区、丽水地区、温州地区、舟山地区)和65县、10市辖区[6]。1.3 问题的提出1979年之后,至今短短20余年的时间,浙江省的行政区划调整变更频繁,突出表现在城市化地区和“市”建制的设置上,变化的原因较之此前则更多地出于经济原因,出于政府主导型的城市化进程的需要。目前,浙江省的行政区划虽仍有变更,但其基本格局和态势,经改革开放20余年的调整,已初步确定。总的来看,这一时期行政区划的调整对浙江省经济、社会和政治文明的发展和进步,对城市化进程的推进,都起到了一定的促进作用;但不可否认,其中仍然存在一些问题,有微观操作中失当的,也有宏观政治体制局限的,等等。本文即在全面梳理1979年以来浙江省行政区划调整变化过程的基础上,分析归纳其起到的作用,并进而对中国未来的行政区划走向进行分析,提出一些改革的政策建议。2 1979年以来浙江省行政区划调整改革的阶段划分和作用分析2.1 基本过程和阶段划分浙江省1979年以来行政区划调整变更相当频繁,前述6类情形均有涉及,但以建制变更最为突出,影响也最大。故下面的分析主要以此展开。建制变更各级政区均普遍出现,包括地市级、县(市、区)级和乡镇(街道)级等。现将县级以上政区调整状况列表说明如下。

从上表可以看出,浙江省改革开放以来的行政区划调整,大体上经历了这样几个阶段(这里的阶段划分只具有相对意义,即该阶段占主导地位的政区改革模式,但并非仅局限于该时段;此前此后都仍有该类政区设置方式出现)。2.1.1 恢复阶段(1979-1982):按照传统方式(如切块设市)恢复和新设市、县建制湖州、嘉兴、绍兴、金华和衢州曾经都有过市的建制,且均为地区中心,故在1979年国家工作重心转移到经济建设上来之后,中心城市的作用开始受到重视,便被首先恢复设市。这时的设市模式还是沿用过去的“切块设市”的方式,即在传统计划经济体制下,依据“市县分立、城乡分离”、“城市工业、农村农业”的二元经济结构,以县的中心城镇或县、市中心以外的重要的工矿镇、交通枢纽、风景名胜点、边境口岸等地及其近郊析置市,市县并存,城乡分置。简言之,即以县(自治县、市)的部分行政区域析置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式[2]。上述5市均为市、县同城的环状包围形态,市区范围狭小,周围为县域政区。该阶段新设市也是采用“切块设市”的方式,如直到1981年在海门特区基础上设立的椒江市,仍然是沿用传统方式切块设立的。另外,还恢复了一些过去被合并的县,如从平阳划出苍南,从遂昌划出松阳等。2.1.2 地级政区改革阶段(1983-1985):撤销地区建制,实行市(地级市)领导县(县级市)体制中国的市领导县体制,萌发于市制创立之初,1926年汉口市(今武汉一部分)辖汉阳县,开市领导县体制之先河。中华人民共和国成立初期,市领导县体制处于自生自灭状态。从1958年开始,实行市领导县体制的范围迅速扩大,但1960年代初期的自然灾害和经济困难,导致绝大多数市领导的县又划回专区,市领导县陷入低潮;以后虽有缓慢恢复和回升,但平均每个市领导县的数量明显减少。1982年,中共中央以[1982]51号文件发出了改革市区体制、实行市领导县体制的通知,年末首先在江苏省试点,1983年开始在全国试行。从此,市领导县的体制,犹如汹涌的洪潮,在全国全面推行[2]。浙江省的情况也是如此。1949年之后该体制也曾有过实行,如杭州,1950年代后期以来,一直领导了萧山、临安、桐庐、富阳、余杭、建德和淳安7县;但当时并不普遍,也未成为一种主要模式,至1980年除杭州市以外,也只有宁波市领导了镇海1县。以1981年温州地、市合并为先导,1983年,宁波撤地管县;尤其同年,嘉兴、湖州、绍兴亦先后撤地、升级、设区,同时领导原地辖各县,标志着市领导县的体制成为一种主要方式。1985年,金华、衢州撤地升级,浙江省11个地、市中已有8个实行市领导县体制。以后,1987年设立地级舟山市,1994设立地级台州市,2000年丽水市升为地级市,彻底完成了地级政区管理方式的变革。2.1.3 县级政区改革阶段(1985-1992):从“切块设市”转变为“整县改市”,市建制迅速增加,县建制大幅减少,几乎与撤地设市、市领导县体制实行的同时,中国的设市模式也开始发生重大变化,从以前的切块设市,发展成为“整县改市”,即将整个县的范围改设为市,或几个县合并为一个市,或撤销市外围的县并入市。这种模式为改革开放以来全国及浙江省所普遍采用。1984年的温州增设龙湾区、宁波新设滨海区,已经具有了“整县改市”的含义,但不属于典型的“整县改市”。以1985年兰溪、余姚撤县设市为标志,1986年丽水、临海、海宁,1987年瑞安、萧山、江山,1988年慈溪、奉化、东阳、义乌,1989年诸暨、黄岩,1990年龙泉,1991年平湖,1992年建德、上虞、永康,短短8年时间,浙江省的县级市从3个增加到20个(还有县级市升格为地级市),占数量最多时(25)的80%。可见这一阶段是浙江省城市化外延增长最迅速的时期。2.1.4 大都市地区政区改革阶段(1992-2001):都市区政府直辖范围扩大,撤县(市)设区,市辖区数量增多,市区范围大幅扩张市辖区是由市管辖的一级行政区域单位,其行政地位一般相当于县。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部分,是中等以上城市下面一个不可缺少的管理层次;由于市辖区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的,它实质上具有市的行政分治区的地位,是市的一种内部结构,因此市辖区在行使其职权上,不具有一般地方行政单位那样的独立性[2]。随着浙江省经济、社会的发展和城市化的推进,城市发展从外延的数量扩张开始向内涵的增长转变,培育经济中心、培育特大都市,成为新时期的城市发展战略。适应这一转变,首先从管理体制上就要求拓宽城市发展空间,城乡统筹、协调发展。在这种背景下,最早是宁波,为建设“东方大港”,1985年就率先撤销镇海县,设立镇海区。但成为主流的是在1990年代。1992年,温州撤销瓯海县,设立瓯海区;1994年,在新设立地级台州市时,直接撤销椒江市、黄岩市,设立椒江区、黄岩区、路桥区;2000年,金华撤销金华县,与原婺城区重新划分设立新的婺城区和金东区。进入21世纪,这种方式出现一个高潮,2001年杭州撤销萧山市、余杭市设立萧山区、余杭区,温州重新划分鹿城区、龙湾区和瓯海区管辖范围,衢州撤销衢县,与原柯城区重新划分设立新的柯城区和衢江区,绍兴也将部分绍兴县地域划归越城区管辖;2002年,又有鄞县的撤销和宁波市鄞州区的设立。更在2003年,曾经于1988年撤销市辖区而采用独特的由市直辖乡、镇管理体制的湖州市也在市区恢复设立吴兴区和南浔区。至2003年底,市辖区的数量已达32个,较之1978年(10)整整增长了2倍有余。2.1.5 县级以下基层政区改革阶段(2001-):乡、镇、街道行政区划调整,撤并乡、镇,增设街道,扩大镇域范围,培育中心镇,乡数量显著减少与上述改革同时,县级以下政区的改革也一直在进行之中,如政社分离,撤区(区公所)、并乡、建镇,以及县级市内部设立街道办事处等。应该说,随着县级以上政区调整改革的基本完成和趋于稳定,县级以下政区的改革将成为今后一段时期行政区划改革的重点。在县级以下基层政区的改革中,则以小城市即镇建制的发展最为突出,也最具特色。2001年10月26日,浙江省政府办公厅转发《关于乡镇行政区划调整工作意见》,标志浙江省行政区划改革的重点正式转向县级以下乡镇政区。随即全省有52个县(市、区)进行了乡镇的行政区划调整。各地在县(市)域城镇体系规划的指导下,围绕中心镇的培育,加大调整力度,至2001年底止,全省90%以上的县(市)完成该层次行政区划的调整工作,建制镇总数从1999年的1,004个减少到2001年的836个,乡的总数从823个减少为563个,乡镇合计共减少428个,下降幅度为23.4%[7]。2.2 浙江省行政区划调整改革的作用分析改革开放20多年来,浙江省经济、社会发展的成就,浙江人“敢为天下先”的精神,早已闻名全国。这其中,每一步的发展,每一次灵活的市场机制的建立,都或多或少地受到传统的、严格的、计划经济体制下的、较多刚性的行政区划及其管理体制的制约。因此,每一步的改革,也都或迟或早伴随着上层建筑———行政区划的调整。总的来看,浙江省最近20年来经济、社会的迅速发展,城市化的迅速推进,是与行政区划及其管理体制的调整改革分不开的。调整改革到位,就显示出巨大的促进作用,如地级市和市管县体制的确立对于培育区域中心,撤县设区对于大都市的健康和迅速扩张,撤乡建镇对于小城镇的成长,等等,都顺应了或引导了城市化的发展趋势。同样,由于现有体制的束缚和难以突破,也造成一些较大的损失和迷惘;如囿于宪法和法律的规定,县以下不能辖市,则导致如龙港这样已具备城市规模和实力的真正的城市反而无法设市,制约了城市的健康、快速发展[8],已经严重滞后于浙江省城市化的进程。2.2.1 积极作用。就浙江省而言,1979年以来至今的行政区划的调整和变更,在不同的时期、面对不同的发展要求,采取了不同的措施和方式;其起到的作用,表现在以下一些方面:①将过去不合理撤并的地(地级市)、县、市等及时加以恢复,既尊重了历史文化传统,也使管理幅度相对合理;②于1984年建立了景宁畲族自治县,保护了少数民族权益,体现了“民族区域自治法”的要求;也是浙江省历史上首次出现的较高层次的民族型政区;③顺应国家发展战略重点的转移和城市化发展的需要,在不同阶段,采用多种方式,尝试理顺城市型政区的管理体制,以保证和推动城市化进程。如先后采取地、市合并,市(地级市)领导县(县级市)的体制来加强和发挥区域中心城市的作用;适应大都市发展的需要而调整和增加市辖区的建制;撤并乡(镇)建镇、设立街道等以促进小城市和小城镇发展等;④基层(准)政区的改革适应了城市、乡村民主政治建设的需要,如行政村的调整、城市社区的建设等,从体制上对基层政治文明的发展给以保证。概括起来,实际上其积极作用可以分为两个方面,或者说在两个阶段有不同表现,发挥了不同的作用:一方面是拨乱反正,意在恢复此前为“文革”等所破坏的政区体系和管理秩序虽然只是恢复,还没有认识到(更不要说改革)原有政区体系的弊端,但相对于此前的混乱和无序,这种有秩序的状态本身就足以获得社会稳定和经济增长的效果。另一方面则是发展与改革,意在为满足国家在新时期的经济发展目标与政治发展诉求,而克服政区中所存在的制度性的、体制性的障碍,具体表现于上述后三个方面;其中,民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度,基层城、乡的社区(居民、村民)自治也是国家民主政治建设的重要内容,二者主要具有政治上的意义;与之相对而言,则城市型政区的改革更多源于经济层面的发展动机。由于中国政治体制改革滞后于经济体制改革,因此,行政区划调整改革的重点在城市型政区(地级市、县级市、镇和市辖区),其对城市化的促进作用也发挥得最为充分。浙江省由于民族区域分布的相对简单,而城乡居民自治也还处于最低的聚落层面,尚未上升至政区层面,故还没有对现有政区格局造成直接冲击;因此,行政区划的作用也突出表现于推动和促进大、中、小各级城市的发展,加速城市化发展进程;即在推进城市经济发展和城市化进程(指外延城市化)方面起到的作用最为明显和直接。可以浙江省1978年以来的城市化水平的迅速提高来证实(表2)。

从中可以看出,1998年较之1978年浙江省的城市化水平提高了20多个百分点,其中,又恰恰在1985— 1992年的县级政区改革(县改市)阶段,城市化水平提高最快(10多个百分点),充分说明了二者的相关和互动。2.2.2 不足和欠缺。由于行政区划的调整变更更多地属于政治体制范畴,该项权力主要由中央政府严格掌握,地方政府相对处于软弱和无力的地位(这与在经济领域向地方政府分权形成鲜明对照),因此,即使是在浙江省这样一个市场经济发达、经济制度创新活跃的省份,在行政区划以及相应的地方政府管理体制方面,也即在政治领域,自身的创新之处依然乏善可陈(如前所述,各项重大改革都是在中央政府的统一布置下进行的);即使出现了一个农民城龙港,也在制度层面难以提升。可见,行政区划方面的改革仍然困难重重,而行政区划改革所能够发挥的作用也还依然受到很大局限(目前主要局限在经济领域和外延的城市化方面)。当然,这方面问题就不仅仅只是浙江省自身所能解决的了。从浙江省改革开放以来经济、社会的迅速发展,城市化水平的迅速提升和政治文明的进步等方面来看,总体说来,行政区划这一上层建筑的调整变革是顺应了本省改革的实践的,成就也是主要的。当然,由于国家政治体制改革的滞后以及有关宪法和法律的规定,行政区划领域仍然存在一些问题和束缚,还不能完全适应现实经济、社会和政治发展的需要,还需要不断地在实践中摸索新的模式,进行制度创新。就浙江省而言,虽然有些矛盾是深层次的、涉及国家体制或宪法、法律的规定,但可以进行改革试点,尝试推出新的行政区划方式。目前来看,适应浙江省大规模城市化进程的需要,行政区划改革仍然需要以城市地区管理体制创新作为探索改革的重点,如都市区及其都市内部的管理方式(包括地级以上城市的区的独立性增强、街道的落实、社区的建设等),县和(尤其)县级市内部的管理体制(驻地镇的改设街道等),以及小城镇的发展(培育中心镇)等。这里,可能以大都市区内部行政区划调整最具直接的经济效益,而以小城镇行政区划体制的创新和城市、乡村基层(准)政区即城市社区和村民委员会的建设最具突破性和长远意义(因其受到的限制较小,制度创新的空间较大),并进而影响到中国的“市”制回归城市的本来面目。作为改革开放先行一步的浙江省,完全可以在不与现行法规冲突的情况下,从这两个方面入手,大胆改革、创新。3 中国未来行政区划改革的走向及若干政策建议浙江省改革开放20余年行政区划改革的实践及面临的问题,实际上折射出中国最近20余年在行政区划改革方面的矛盾和困惑。如前所述,前一阶段的行政区划调整主要是出于经济原因而落脚点也在经济层面;但仅仅从经济领域着眼来推进中国的城市化进程,在目前改革面临诸多困难的情形下,已日渐显出不足;换句话说,城市化进程,恐怕并不只限于经济方面的变革,民主政治的建设,市民社会的培育,应该也是城市化的题中应有之意,在某种意义上,可能还是更为重要的方面。因此,目前,为推进城市化(主要在于推进城市的经济发展)而在行政区划方面的诸种手段已经使用殆尽的情况下(如浙江省1990年后城市化水平上升趋缓),包括地方政府等在内的政治体制改革已迫在眉睫。也就是说,行政区划改革已不能仅仅局限于就行政区划本身如幅度、层级等来设计改革方案,而应从整个政治体制上重新加以科学的设计和改革。中国未来行政区划的改革,以至中国城市化的成败,可能关键之处还在于此,也即未来的行政区划改革应该以政治体制的改革为重要前提、依据和方向。在确立这样的价值判断和改革目标的前提下,对于中国未来行政区划的改革,个人认为,应从上层和基层、宏观和微观、长远和近期诸方面同时推进。3.1 宏观层面积极推进国家整体行政区划改革,在时机成熟时修改宪法、法律,确立符合国情和适应市场经济要求的、有利于建设民主政治和市民社会的政区体系和政府管理体制。第一步:理顺现行行政区划体系:目前对如何改革中国的行政区划体制已有多种方案和广泛呼声,但因涉及到宪法和一些基本法律的修改,短期内难于实现。应结合实际,着眼长远,对各方案预先研究、比较,并积极推进这一改革进程。基本原则是,现行宪法、法律所规定的政区体系能不变的就不改变,以减少震动;同时,探讨政区名称加以理顺、规范的可能性。为此,笔者倾向于如下的行政区划体系。其中,都、府所在地可分区(市、县级),区、市所在地可分街道(镇、乡级),均作为都、府和市、区直辖的城市化地区的城市内部分区,独立性相对其他正式建制稍弱(区近期强化,远期弱化。镇近期强化,远期分化)。第二步:建立国家统治的“政区体系”与公民自治的“社区体系”相结合的管治模式:即县以上各级政区体系暂保持不变(仍为国家地方政府系列),县级政区以下按照实际聚落(以人口聚居规模划分为城、镇、乡、村,城即“县辖市”或“镇级市”),实行各级聚落的社区自治。即:第三步:建立各级政区体系的地方自治:可在增加第一级的都、省、区、特的数量的基础上(也即缩省),取消第二级建制,即形成省级和县级的双层地方自治体系。当然,具体的权力、职责划分等须以宪法和基本法律明确和保障之。即: