中国古代地方行政区划沿革述论[本站推荐]

第一篇：中国古代地方行政区划沿革述论[本站推荐]

[摘要]：我国从公元前688年设置县级行政单位，标志着中国古代地方行政区划萌芽的出现,其制度发展经历了建立—郡县制；发展—州制；变革—道路制；完善—省制四个时代，至今已有2600多年的历史，其沿革从未中断，传承也最为完整，这在世界行政制度发展史上是罕见的。本文旨在探讨我国古代行政区划的历史沿革，以把握其发展脉路与本质特征。

[关键词]： 中国； 古代 ； 地方； 行政区划； 沿革 行政一词，最早见之于《史记·周本纪》，公元前841年，周历王因实行暴政而引发“国人发难”出逃，由于太子靖年幼，于是“召公、周公二相行政”，[1]这其中已含有治理国家之意。马克思在《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革一文”》中也强调：“行政是国家的组织活动”。[2]可见，行政就是国家机关对国家事务的组织管理活动。

行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统，国家为了行政管理的方便，更有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件、政治经济状况、民族与人口的分布、历史文化传统和军事上的需要，将全国划分为不同级次的若干行政区，由中央派员组织管理，这种划分叫做行政区划。

一.我国古代行政区划制度的建立——郡县制时代

公元前221年，秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，直至东汉未年，被州制时代所取代，相继沿革400余年。

在我国历史上，商、周王朝实行“封邦建国”的分封制，诸侯在其封国内为独立君主，中央与地方的关系是一种方国部落联盟的行政体制。在这种行政体制下，不存在中央对地方进行有效管理的行政区划制度。春秋未年，周室衰微，一些实力强大的诸候国凭借对外征战，不断开拓新的疆域，并由君主直接任命官员进行管理，因此萌发了县与郡等行政区划单位。县本是天子、诸侯直属土地中的邑，其首领称为“县人”。春秋前期，秦、晋、楚等大国在新兼并的邻国土地上设立一种特殊行政区，称之“县”。《史记·秦本纪》记载：武公十年（公元前668年）“伐邽、冀戎，初县之”[3]，即秦武公在新开拓的疆土首先建立邽县（今甘肃天水南）、冀县（今甘肃甘谷县）。以后，楚、晋列国争先效法，在边地设县，“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣”。[4] 在古文中，县即古悬字，意为新设之县，远离诸侯国都，悬于诸侯统治中心之外。春秋后期，各诸侯国普遍置县，且由边远之地发展到内地。战国时期，县已成为诸侯国较普遍的地方行政单位，但仍保留分封制的残余，如君主可以把县赐给臣下，县的长官县尹职位可以世袭，而且县的规模大小差异较大，如秦、楚灭一国置一县，而齐国大致以乡为单位置一县。关于郡的记载最早见于《国语·晋语》，公元前651年，晋国公子夷吾对秦公子挚说：“君实有郡县”，这说明秦在此时已设置郡。但春秋时期各国设郡，主要在边远地区，目的是出于军事防卫需要，由国君派重臣率军驻守。进入战国以后，郡的设置增多，仍多置于边远之地，如秦国设立陇西、上郡等，赵国设立雁门、代郡等，燕国设立上谷、辽东等郡。

郡、县作为行政区划单位，均出现于春秋时期，县早而郡晚，县小而郡大，县近而郡远，县重而郡轻。所以，郡的地位实际低于县，赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”，[5]便是证明。因为此时置郡大多于边远荒辟之地，地旷人稀，经济发展落后于县。战国时期，七雄并争，强国不断扩展疆域，边郡日益增多，地位也开始不断提高，表现在边郡地旷而在其下置数县；内地事多而在数县之上设郡统辖，逐渐形成以郡统县的两级地方行政区域。如史籍记载：公元前328年，“魏纳上郡十五县”，[6]即魏国向秦国奉献上郡的15个县。公元前308年，甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，„„名曰县，其实郡也”[7]。可见，郡辖县制的形成在战国中期。进入战国后期，郡县制在各国已较为普遍地实行。郡、县不同于封地，它们是国君直接管辖下的地方行政区域，郡守和县令由国君任免，一般不得世袭，其职责拥有对其辖境的治民、征赋、征兵、赏罚的权力，直接对国君负责，地方行政权力开始集中于国君之手，这标志中央集权政治体制的萌生。但春秋战国时期，分封制仍是占主体的政治体制，全国还未能形成统一的中央集权政治体制，郡县制的产生只是其补充和改革。

公元前221年，秦灭六国，统一天下，为加强中央集权和对地方有效地控制，“不立尺土之封，分天下为郡县”[8]，从而废除分封制，开始在全国范围内推行郡县制度，这在我国古代行政制度史上堪称划时代的变革。是年，秦分天下为36郡，标志着郡县制作为我国最早的一种行政制度已正式确立。秦郡的长官为郡守，负责治民，主管一郡行政；郡尉，负责典兵；郡监，负责督察郡内官吏，归中央御史大夫统辖，郡府还设诸曹掾属，以理一郡民政。郡下分设若干县，近代学者严耕望通过研究认为：“秦县的总数在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。[9]秦代，县有大小之分，万户以上设县令，不足万户设县长，主一县行政，其职责为“掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡。”县（令）长下设县丞，助理县（令）长，并负责本县司法裁判；县尉掌管全县军事治安。秦县以下行政组织为乡、亭、里，以县统乡，以乡统亭，以亭统里，一般为十里一亭，十亭一乡，若干乡为一县。乡设三老，掌教化；设啬夫，主管民讼，负责征收赋税，征发徭役；设游徼负责地方治安。亭设亭长，负责地方治安，接待往来官员，兼为政府输送、采购、传递文书等。亭下设里，并采取严密的什伍户籍组织，以便支派差役，收纳赋税。秦代郡、县的划分，不仅注意了社会经济的发展状况与发展的不平衡性；还充分考虑了自然条件，使行政区的划分尽可能与自然和历史发展的沿续相吻合，如黄河中下游地区是经济发展，人口稠密之处，所设郡较多，约占秦郡数量的四分之三。相比之下，淮河、秦岭以南，地旷人稀，设郡较少，仅占秦郡数量的四分之一。

汉承秦制，但有所调整。刘邦鉴于秦孤立而亡的教训，实行郡、国并存的制度。汉初的王国不但辖县，且常兼并数郡之地，王国势力的强大，严重危胁与阻碍了中央集权制度。汉平定吴楚七国之乱后，将封国的行政权收归中央，封国在行政建置上与郡几乎相同。据《汉书·地理志》记载，至西汉未年，约有郡与国103个，其中郡为80个，国为20个，加之三辅郡。在汉代地方行政机构中，郡是地方行政中心，郡守由中央任命，掌有行政、司法，监察、治安、考核等权，可谓无所不统。尤其司法与行政的合一，成为我国古代地方行政的一个基本特点。汉代郡下设县，是国家地方政权的基层行政机构。

为加强对地方的监控和有效管理，公元前106年，汉武帝“初置刺史，部十三州”[10]。州为监察机构，长官为刺史，位卑权重，每年八月从京师外出巡行所部郡国，年底返京，向丞相奏报，无固定治所。这时的刺史部纯属一种监察区，而非行政区域，辖境亦不十分清楚。汉武帝用俸禄仅六百石的刺史周行郡国，并付以重要的监察大权，以监视俸禄二千石的郡国长官，其在权力支配上是用心良苦的，诚如明未清初学者顾炎武所说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相别，内外相维之意也”。[11]尽管汉代的州仅具有监察功能，但对后代中国行政区划的沿革演变产生相当影响，成为魏晋南北朝州制时代的萌芽。公元188年,东汉政府改州刺史为州牧，凡重要者由中央九卿（朝廷重臣）充任州牧，直接掌握一州军事、行政、民政等大权，位于郡守之上，非九卿所领之州仍称州刺史。从此，州成为郡以上的一级行政机构，我国古代行政区划由郡（国）县二级制演变为州、郡（国）、县三级制，并由郡县制时代进入州制时代。

二.我国古代行政区划制度的发展——州制时代 东汉中平五年（公元188年），州由监察体制转变为行政区实体，历经三国、两晋、南北朝直至隋代，长达四百余年，州一直为我国地方最高一级行政区划单位。东汉献帝时，曹操“挟天子”，“令天下”，改汉代十三州为九州。公元220年，曹丕废汉自立魏国后，又改为十二州。时曹魏占据北方黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）等12州，领郡101个，辖县731个；孙吴占有东南长江中下游地区与珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44个，辖县337个；蜀汉占有西南，仅置益州，领郡22个，辖县138个。因此，三国时代有州17个（其中荆、扬各有两州），郡167个，县1206个。

公元280年，西晋平吴，统一全国，全国共置州19个，州下置郡、国173个，下辖县1232个。西晋后期，增置2州，全国共有21州。此时，州所辖郡（国），或郡（国）所辖县在比例上都较为合理，使州制时代地方行政机构的匹配达到较为完善的地步。西晋永嘉之乱后，北方战乱，晋室南迁，偏安江左，南朝的宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势动荡不安，“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等”。[12]北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各割据政权在其统辖范围内分置许多州，设立且变幻无常，州制陷于混乱，如东晋义熙年间由21州增至25州，至南朝梁大同五年（公元539年），竟增至107州。以疆域相差无几的南朝陈与三国时期的吴相比，吴国为4州，而陈为64州，陈的州数为吴的16倍之多。州的设置如此之滥，郡、县的设置同样既滥且乱，据统计，三国郡（国）为167个，西晋郡（国）为173个，南朝齐郡为395个，至梁增至为492个，而几乎同时的北魏也设置郡519个，真可谓“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。[13]三国初行州制时，一般州下辖10个左右的郡，郡统辖10—20个左右的县，而南北朝后期滥置州郡，不少州只辖1—2个郡，不少郡仅统1—2个或2—3个县，甚至有的州已到无县所辖的境地，实行400年之久的州、郡、县三级制此时已相当一部分名存实亡。

在东晋与南朝还实行一种特殊的地方政区划制度，即侨州、郡、县制。西晋永嘉之乱后，因北方动荡不安的局势使大批居民南迁，成为我国历史上一次大规模的移民潮。为安置北方移民，笼络人心，维护统治，东晋与南朝政府便按移民原有籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县，如在京口（今镇江）附近置南徐州，以安置徐州南迁的移民。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统辖关系，实郡往往领有侨县，侨郡却又往往辖有实县，可谓变化无常，且侨州、郡、县多无实际区域，导致政府管理的极为不便。东晋未年和南朝宋初，政府为加强地方的统一管理，改变地方行政区划混乱的现象，两次严历推行土断政策，撤销侨州、郡、县，使侨居人口编入所在郡县，希望通过整顿户籍，以理顺地方行政机构的关系。但由于土断政策损害到士族的利益，遭到他们强烈反对，最后均以政府的失败而告终。侨州、郡、县制度是东晋南朝地方行政中的一个特殊问题，它搞乱了地方正常的行政区划，不利于行政统一和国家的有效管理，也加速了州制的变革，直至隋朝建立后，侨州、郡、县才彻底废除。南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱不堪，郡一级机构形同虚设，隋朝建立后，隋文帝于开皇三年（公元583年）下令“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。公元589年，隋平定南朝统一全国，又将州、县两级行政区划制度推向全国。这样，东汉未年以来一直沿袭的州、郡、县三级行政区划改为州、县两级行政区划，州仍是地方最高行政单位。607年，隋炀帝改州为郡，以郡统县，恢复秦制，同时又仿效汉武帝，在郡之上设刺史，司监察之职，直至公元617年隋亡，计11年。但隋从公元583年推行州、县两级的州制至公元607年，共计24年，从时间上的长短考察，隋仍以州制为主。如果从我国古代行政区域沿革历史考察，隋是一个承前启后的朝代，处于州制时代向唐宋时期道路制时代过渡的阶段。三.我国古代行政区划制度的变革——道路制时代

由于南北朝州、郡滥置，导致州制行政区划的衰落，尽管隋初着力整顿，结束了州、郡滥置的现象，但已难挽救其衰败。唐初，李渊统一中国之后，一度改郡为州，恢复以州领县制。唐玄宗天宝元年（公元742年）又改州为郡，至乾元元年（公元758年），实行了十六年以郡领县制。因此，唐代与隋相似，州、郡两名称曾迭相改用。但值得注意的是，唐朝最高行政机构不是州或郡，而是“道”。唐朝初年，道仅是一种监察区划，至唐玄宗时，才发展为行政区划，成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位，从而使唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制，仅将“道”改名为“路”，这表明我国唐宋时代的地方行政区划进入道路制时代，先后长达600年左右。

隋未群雄割据，各霸一方，投降唐朝者，往往以其所盘据之地，设置州县，于是州县数较隋时又增加几倍。贞观元年（公元627年），为了加强中央对地方的统治，除将州县大加合并外，唐太宗又依据山川的自然形势，将全国划分为关内、河南、河北、河东、陇右、淮南、山南、江南、剑南、岭南等10道，下辖358州（府）、1551县。道的出现，是我国古代行政制度史上一个新的创举。神龙二年（706年）唐开始设置十道巡察使，后曾改名为按察使、存抚使，皆由中央政府临时派遣，不常置，无定员，也不一定按道行使自己的职权，但这时的道开始具有监察功能，由中央派员监察地方州县。开元二十一年（公元733年），唐玄宗又加以改革，全国调整为15道，328州（府），1573县，并仿汉代刺史，于各道设置采访处置使，并以“六条”巡察所部，职责为检察非法，并定为常制，官员始有固定治所。乾元元年（公元758年）以后，又改称观察使，开始兼理民政，行使部分行政职权，下属官吏有司马、判官、推官、掌书记等。从此，道开始成为州以上的一级行政区。安史之乱后，全国逐渐形成了以掌握兵权的节度使兼任地方行政长官的制度，节度使管辖若干州，其辖区亦称“道”或“镇”。公元701年，唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元天宝年间，先后设置河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南10个节度使，大都分布于边地。安史之乱后，唐室衰微，节度使制度被滥用于内地，使原本用于边关的军事制度变成为用于内地的实际行政区划单位。唐肃宗时（公元756年—公元761年），全国已有节度使44个，至唐宪宗元和年间（公元806年—公元820年），节度使增至48个，逐步形成了节度使（镇）、州、县三级行政区划，以前中央任命的15道采访使、观察使先后撤销，皆由节度使、防御史、团练使兼任。从此，节度使成为地方合法的最高军事与民政长官，州隶属于镇而不能直接与中央政府发生关系，从而导致唐末藩镇割据局面的出现。节度使所领镇亦称道，尽管15道作为地域名称仍然在使用，但作为行政区划单位，此时已徒有虚名。

唐代行政区划中，不但有唐太宗新开创的“道”，还有唐玄宗新设置的“府”，这也是我国古代行政区划变革中出现的一种新制度。府最早设于唐玄宗开元元年（公元713年），他将国都所在之雍州改为京兆府，陪都洛州改为河南府，府开始成为我国古代行政区划中的重要单位。州仍是唐代最重要的一级地方行政机构，除诸府外，中原各地普遍置州。按唐制，州可分为上中下三等：十万户以上为上州；二万户以上为中州；二万户以下为下州。州又可按其地位轻重分为辅州、雄州、望州、紧州四等。唐代十分重视州级地方政权的建设，唐太宗就认为，天下之事，“莫重刺史”，他因而将全国300多个州刺史的名字记在屏风上，“坐卧恒看”。唐代诗人陈子昂也说：“一州得才刺史，十万户赖其福；得不才刺史，十万户受其困，国家兴衰，在此职也。”[14] 综观唐代地方行政区划制度，可视为我国古代地方行政区划沿革中的一个大变革时期，安史之乱前为道、州（府）、县三级制，安史之乱后为镇、州（府）、县三级制。唐太宗创立“道”，由监察机构逐渐转变为行政机构；唐玄宗把“府”引入行政区划，对我国古代地方行政的变革产生较大影响；唐睿宗又把节度使制度引入唐代行政制度，将军事建制变成正式的地方行政建制。

宋承唐制，淳化四年（公元993年），分全国为十道，其职责与唐代道的性质相似，为监察区域。宋乾德年间，北宋政府为革除藩镇割据财赋自用的弊端，将财赋集中于中央，并在各道设置转运使，专门负责征收和转运水陆两路财赋事务，因而改称之某某路，与道并存，但仍任命州长官掌握地方实权。之后转运使职权逐步扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，凡地方上一切行政管理事务皆归于转运使，遂成为府州以上的行政长官，道却有职无权。宋至道三年（公元997年），废道改路，在全国分置十五路，逐渐形成行政区。

宋代路设置帅司、漕司、宪司、仓司四个机构：帅司即安抚使司，长官为经略安抚使，主管“一路兵民之政”[15]，以治军事与行政为主，负责军事指挥和安定边境的重任；漕司，即转运使司，长官为转运使，掌财赋、治安、监察官吏，成为路的行政长官；宪司，即提典刑狱使司，长官为提典刑狱公事，主管一路司法案件“及举刺官吏之事”[16]；仓司，即提举常平司，长官为提举常平使，主管地方常平仓、义仓及赈荒救灾等事宜。在习惯上，四司在宋代又称为“监司”，因为它们除各自负责本司职务外，同时还被赋于监察州县行政长官的职责。在体制上，四司长官都直接对皇帝负责，互不统摄，但必须相互监督，各自还不能尽以州县为其下属。这种行政体制贯彻了宋朝对上集权和对下分权的精神，在职权上，各监司只负责处理本司所属事务，其中转运使职权最大，是实际上的路级行政长官。至南宋，路的实际长官为安抚使，地方权力分散于四司，有助于中央对地方的控制，但对于地方行政而言，由于机构互不统属，相互牵制，职权有限，也影响到地方政府的实际行政效率。

府、州、军、监为宋代二级政区。府、州沿袭唐制，府分为京府和次府。京府，即首都或陪都所在地，北宋建有东京开封府、西京河南府、北京大名府、南京应天府，其地位比一般府高，相当于路一级。其它的次府，地位略高于州，“州郡之名，莫重于府”。[17]宋承唐制，州分等级，一般以地理位置的轻重，辖境范围的大小，经济发展程度的高低划分为若干等。军在唐、五代只管军事，主要设置于边关，用于防御外敌，至宋演变为行政区，管军亦管民。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性机构，五代时只管货务，而宋亦演变为地方政区，兼管民事。军、监分为两类：一类与府、州同级，隶属于路；一类与县同级，属于府、州。宋代凡路、府、州、军、监之长官，多委任京官充任，并以文官为知府、知州，意在避免历史上武人专权而拥兵自重的地方割据现象再度发生。

县是宋代地方最低一级行政机构，其长官为知县，属于差遣官的性质，主管一县之民政，负责劝课农桑，平决狱讼，宣布泽德，颁布禁令，凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆归其掌管。据《宋史·地理志》记载：北宋徽宗宣和四年（公元1122年），全国共有路26个，京府4个，府30个，州254个，监63个，县1234个。

辽朝所采用的州县制基本上承袭唐代制度，州设刺史，县设县令，京城所在地称府。又在州之上以五京为中心，分成5道：即上京、东京、中京、西京、南京，亦称五京道。后又受宋代行政制度影响，表现在道一级所设行政机构就仿效宋代路一级行政机构，采取三权分立制度，所设总管府掌一道之军权，似宋路中“帅司”的安抚使；所设处置使掌一道司法监察之权，似宋路中“宪司”的提典刑狱司；管理财政的名称不一，南京道为转运使司，上京道为盐铁使司，东京道为户部使司，中京道为度支使司，西京道为计使司，似宋路中“漕司”的转运使司。辽代道下设州，而州下又有属州，有的属州领县，有的属州不领县，不领县的属州实际似县，这在我国古代行政制度沿革史上又是一种新现象，发展至后来，便有直隶州与散州之分。据《辽史·地理志》记载：辽朝“总京五，府六，州军城百五十六，县二百有九，部族五十有二，属国六十。东至于海，西至金山，及于流沙，北至胪朐河，南至白沟，幅员万里”。[18] 金代行政区沿袭宋制，全国分路而治，路下辖府（州）、县，金路与宋路相似，亦是分权而立，金设置四使：一是都管府，先兼管军民事宜，后成为民政机构；二是转运使司，掌管财政；三是提刑使司，掌管司法监察；四是统军使司，掌管军事。金置的州除府之外，又按不同等第分为节度州、防御州、刺史州等名目，都是同一级行政区划，性质未改变。据《续通典》记载：金“袭辽制，建五京，置十四总管府，是为十九路。其闲散府九，节镇三十六，防御郡二十二，刺史郡七十二，军有十六，县六百三十二，后复尽升军为州，或升城堡寨镇为县。是以金之京府州凡百七十九，„„东极海，西逾积石，北过阴山，南抵淮汉，地方万余里”。[19] 纵观唐宋道路制行政区划，有几个基本特点：①地方最高行政单位是道或路，始终未变；②始终实行道（路）—州（府）—县三级行政区划；③引进府、军、监等行政区划单位，特别是府成为我国封建社会后期长期广泛采用的一个行政区划单位。四.我国古代行政区划制度的完备——省制时代

自元代开始，我国地方行政区划进入省制时代，省作为地方最高一级行政单位，历经元、明、清三代，直至当今，省仍然是我国地方最高行政单位。省起源甚早，魏晋已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署，不辖地方。金入主中原之初，曾在外地设立行尚书省，但也为时短暂。元仿金实行行省制度，元世祖忽必烈一方面将尚书省并为中书省，总理全国朝政；另一方面，在地方置若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的办事代理机构，其职责最初只管军事，后演变为兼管民政，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。长官也由中央官吏演变为地方官吏，行省成为元代地方的最高一级行政区划，开启了我国古代地方行政区划的省制时代。

元代实行省、路、府（州），县四级制，一级政区是行省，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里”，“省有政令则布于下，郡县有请则达于省。”元初，行省的区域还太稳定，直至元成宗大德年间（公元1297年）后才较稳定，到元英宗至治时（公元1321年—公元1322年），全国设中书省1个，为中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里。设行省11个，长官为平章政事、参知政事等，统领一省之军政事务。元代行省的建立，加强了中央对地方的控制，巩固了我国多民族国家的统一，在客观上促进了国内各民族之间经济、政治、文化方面的交流沟通，并对我国地方行政区划制度的完善产生了深远影响。元代二级政区为路，三级政区为府（州），四级政区是县，路领府、州，府、州辖县，但也有少数重要地区成为不隶属于路而直隶于省的直隶府、直隶州，而隶属于路的府（州）称为散府（州）。路设总管府，长官为总管，府设知府或府尹，州设知州或州尹，县设县尹。自路至县的各级机构均设掌印办事，拥有实权的蒙古管事官，即“达鲁花赤”一员，由蒙古人担任，其蒙古语意为镇压者、制裁者、掌印者，他既是各级行政机构的首长；又负有监督同级行政官吏的职责。据史籍记载，元代置路185个，府33个，州559个，县1127个。与宋代路、府（州）、县三级行政区划相比，元代既有省、路、（府）州、县四级行政区制；又有省、直隶府（州）、县三级行政区制，而以四级制为主。

明代地方行政区划仍采取省制，但也有变化，即取消宋代始置的路一级行政机构，实行省、府、州、县四级制和省、府、县三级制，而以前者为主。明初，朱元璋撤消中书省，改各地行省为布政使司，全国置两京：即北京（北直隶）、南京（南直隶）；十三布政使司：即山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州，以上十五个政区又称十五省，其行政长官为布政使，掌管民政、财政；另设提刑按察使司管刑狱、监察；设都指挥使司管军事，合称三司。这种体制使地方行政职权专一化，从而提高了行政办事效率；同时，三个机构相对平等，互不统属，相互牵制，便于中央控制。

明代撤销元代的路，以府代称，为地方二级行政机构，长官为知府、同知、通判等官员，掌管一府的民事财政，宣教化，平狱讼，均赋役，执行中央与省的各种政令。明代的州有两种，一种是直隶于布政使司管辖的直隶州，地位与府相同，属于地方二级政区；另一种是属于府的州，又称散州，是三级行政区，地位相当于县，州的长官称知州。府（州）以下为县，设知县等官员，主管一县的政务、财务、治安、司法等职责。据史籍记载：明代有省15个，府140个，州193个，县1138个。纵观明代地方行政区划的变革，一是废除路；二是府成为二级行政区划单位；三是实行三级和四级行政区划混合制，而以四级制为主。

清代沿袭明代地方行政体制，仍实行省制，并由十五省增至二十三省，从而为我国现代省级政区的划分奠定了基础。清代省级行政长官为巡抚，掌一省军民财政和监察大权，布政使则成为协助巡抚管理民政的肋手，俗称“藩台”；按察使是协助巡抚掌监察的助手，俗称“臬台”。省以下的二级行政区是府和直隶州，三级行政区是县或散州，长官职责与明代相同，但亦有变化：其一是在新开垦的地区设置“厅”的区划单位，亦有直隶厅与散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，一般不领县；散厅则隶属于府，与散州、县相平行，成为地方最基层的行政区划单位；其二是清代省辖直隶州才领县，而府辖散州则不领县；其三清代以实行省、府（直隶州）、县三级行政区划系统为主；其四，在边境少数民族地区设盟、旗行政单位，盟相当于内地的府，旗相当于内地的县；其五，清代设厅，直隶厅地位低于府，但高于直隶州，因此，清代省以下行政区划单位的称呼顺序为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载：光绪年间全国置有府、厅、州、县各级行政单位1700多个。

综上所述，自秦统一以来，我国古代地方行政区划经历了秦汉时期的郡县制；魏晋南北朝及隋代的州制；唐宋时期的道路制；元、明、清时代的省制这四个建立、发展、变革和完善的阶段，其沿革发展变化的特征有如下几点：

①我国古代地方行政区划的设置始终处于动态的变化之中，并随着社会的发展而不断演变，变革是绝对的，稳定则是相对的。

②不同历史时代，各地区在行政区划中的地位是有差异的。一般说来，经济发展较为发达地区，其行政区划的地位较高，设置也比较密集；反之，则地位较低，设置也比较稀疏。③尽管我国每个历史时期行政区划单位都在变化，但变化最大，最为频繁的是地方最高一级行政区划单位，秦为郡；汉为郡与国；魏晋南北朝和隋为州；唐为道；宋为路；元为行省；明为布政使司；清为省。其辖区范围、行政职责和官员的设置都有差异。

④历时两千余年，我国古代地方行政区划中最稳定的单位是县，它始终是我国古代行政区划中最基本和最低一级的单位，有极强的稳定性。

⑤愈早设置的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的发展趋势，如县是我国最早出现的行政区划单位，在秦汉降为二级行政区划单位，魏晋南北朝则降为三级行政区划单位，至元明时期则降为四级行政区划单位。

⑥我国古代地方行政区划系统一直处于不断的演变之中，秦汉为二级制；魏晋南北朝为三级制；隋为二级制；唐宋为三级制；元、明为三级和四级混合制，以四级为主；清代为三级制。可见，我国古代地方行政区划在郡县制时代以二级制为主，州制时代和道路制时代以三级制为主，省制时代前期以四级制为主，后期以三级制为主。

参考文献：

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第二篇：海丰县情与行政区划沿革概况

海丰县情与行政区划沿革概况

来源：海丰档案局 作者：本站 发布时间：2007-8-31

海丰县在广东省的位置

海丰县行政区划图

【海丰县概况】

海丰县地处广东省东南部，西距广州290km、距深圳197km，东距汕头180km，水路至香港81海里，水陆交通便捷，是粤东地区陆上交通要津。海丰取义于“南海物丰”。东晋咸和六年（公元331年）设置海丰县。清雍正九年（1731年）划出石帆、坊廓、吉康三都置陆丰县。1988年1月成立汕尾市，海丰划出沿海7镇为市城区。1988年全县辖19个乡镇和3个农林场。海丰又是著名的侨乡。（最新数据：全县总面积1750平方公里。现辖16个乡镇和2个农林场。）

全县总面积1750km2。地势由西北向东南倾斜，莲花山主峰海拔1337.3m，莲花山脉横贯县境北部。西北山峦叠嶂，中部为宽阔平原，土质肥沃，河涌交错，有赤石、大液、丽江、黄江4大江河，东部濒临碣石湾，西部面向红海湾。境内有长沙湾、高螺湾、九龙湾3 大海湾，海岸线116km。属南亚热带海洋性气候，年均气温220C，无霜期360天，年均降水量2389.5mm。

【矿产资源】

海丰自然资源丰富，素有“鱼米之乡”之称。主要农产品有优质稻、番薯、大豆、花生、甘蔗、荷兰豆、莲藕、沙姜等；林果有荔枝、菠萝、龙眼、芒果、梅、李、柑、甘蔗等；主要海产品有马鲛、带鱼、龙虾、贝壳等；有海岸滩涂3340公顷、渔塘水库6660公顷，可供开发养殖鲍鱼、翡翠贻贝、花蛤、对虾、蟹、蚝、甲鱼、鲩、鲤、珍珠等。海丰矿藏种类较多。主要有锡精矿、钨矿、水晶矿、绿柱石等；建筑石料、沙、花岗岩和陶瓷粘土等蕴藏量丰富。海丰自古民风淳朴，人文蔚然，为广东历史文化名城，全国13块红色根据地之一。

【海丰名人】

在海丰这块红色大地上，诞生了许许多多著名人士，有无产阶级革命家、中国共产党时期领导人、杰出的农民领袖彭湃；中华民国时期广东军政首领、粤系军阀，中国致公党创始人陈炯明；原中国致公党主席、著名民主人士陈其尤及其继任者政治活动家黄鼎臣；中央音乐学院首任院长、饮誉世界乐坛大师、著名作曲家、小提琴演奏家马思聪；中国战地文学的开拓者、著名的革命作家丘东平；著名的一代医学名贤，地下党员柯麟；著名的细菌学家、教授黎希干；还有当代著名的核动力专家、中国工程院院士、中国核潜艇第一任总设计师彭仕禄，中国民间文艺家协会主席、著名的民俗学家、北京师范大学博士研究生导师钟敬文；中国南拳名师刘远拔；一代影后，中国第一位女飞行员李霞卿；香港著名导演徐克；中国科学院院士彭实戈，中国工程院院士，著名船舶专家，核潜艇研究设计专家黄旭华；以及中国工程院院士陈克复等等。

【产业与现状】

改革开放给海丰带来无限生机，带来经济腾飞。20多年来，海丰充分发挥毗邻港澳、海外侨胞众多的地缘人缘优势，本着互惠互利的原则与香港、台湾、日本、新加坡、澳大利亚、新西兰、泰国、韩国、法国、英国、美国等地区和国家建立经济技术合作关系。到1998年底止，全县建筑14个工业开发区，初步形成以矿泉饮料、副食品、服装、制鞋、建材、工艺、珠宝玉石加工为支柱产业的工业体系；农业建成优质稻、蔬菜、甘蔗、优质果、水产养殖和畜禽六大商品生产基地，形成农林牧副渔综合发展新格局。

海丰 敢为人先再造辉煌

海丰，中国第一个苏维埃政权诞生地，全国十三块革命根据地之一，广东历史文化名城。改革开放以来，特别是近几年来，这块曾经谱写壮丽革命诗篇，在中国现代史留下光辉一页的革命圣地，随着经济和社会各项事业的迅速发展，城乡建设日新月异，基础设施日臻完善，市场贸易繁荣兴旺，旅游发展方兴未艾，城乡处处安定和谐、新风蔚然。当前的海丰经济建设正保持着强劲的上升、发展势头，而且也具备了加快发展的基础和条件，正处在发展的关键阶段、黄金时期。

区域格局初步形成经过近几年来的建设、发展，县城地区以科技工业园、金园工业区和金岸工业区为载体的工业规模不断壮大，商贸、餐饮、旅游、房地产等产业迅速发展，使县城在全县区域协调发展中发挥出龙头、辐射作用。公平、城东、鹅埠、可塘、梅陇等镇的特色产业不断发展，专业化、产业化水平越来越高，日益成为名符其实的专业镇。其他平原、山区、沿海地区的镇(场)也立足资源优势，大力开发、发展种植业、养殖业和旅游业等特色化、专业化经济，赤坑、小漠、后门等镇已逐步发展成为该县高效农业、海水养殖和旅游美食专业镇。尤其是地处偏远的赤石镇，近年来工业、农业、旅游等产业齐头并进，已成为该县山区发展的一个新典型。目前，一个“一镇一业”、各具特色、百花齐放、竞先发展的区域协调发展格局已在该县初步形成。

旅游经济成新热点

海丰通过开展招商引资，引进、建设了赤石田园沐歌温泉度假村、鹅埠明月度假村、小漠金海岸旅游度假村、后门金丽湾度假村和金海花园度假村等一批大型旅游项目，使全县进一步形成了旅游开发、建设的热潮。特别是在红色旅游上，经过近几个月的宣传、推介，海丰的红色旅游资源得到了进一步的挖掘、利用，红色旅游品牌日益凸现，该县已成为广东发展红色旅游的热点。

城乡面貌焕然一新

该县围绕“塑造海丰新形象”，连续开展了大规模的环境整治活动，使县城的市政环境、行政服务环境和社会治安环境出现了崭新的变化。目前，县城的卫生环境和交通、公共秩序得到了有效的整治，出现了路道整洁，秩序井然的新气象，净化、绿化、美化、亮化水平进一步提高；行政服务环境明显改善，县投资服务中心和各“窗口”部门真诚为客商服务，很多客商都表示很满意；曾一度较为严峻的治安状况得到根本的扭转，群众上访案件大幅减少，全县城乡日趋安定祥和，从而在全县形成了优化、稳定、宽松的良好环境，进一步在外界树立了海丰的新形象。

【历史沿革】

海丰县位于广东省东南部，背山面海，毗临港澳，总面积1750平方公里。全县有16个镇，236个村民委员会，42个社区居民委员会。海丰县人民政府驻地设在海城镇。

一、置县起源与历史区划沿革

海丰县为岭南所称望邑。早在五千多年前的新石器时代中、晚期，先民们已在东南沿海聚居生息。历夏、商、周至春秋战国为“南蛮”之地，也是“百越族”的一部分。秦始皇三十三年（公元214年），秦平百越设郡县，次年设南海郡，置龙川、博罗等县，海丰地域隶属南海郡博罗县。东晋成帝元年，析南海郡之东为东官郡，海丰隶属东官郡博罗县。东晋咸和六年（公元331年），从东官郡的博罗县划出部分地区设置海丰县。据传因海丰地临南海，海产丰富，取意于“南海物丰”，称海丰县。海丰置县后，至南北朝均隶属东官郡。唐代属循州，唐代天宝元年（公元724年），海丰县擢升海丰郡。海丰郡管辖归善（今惠阳、惠东）、博罗、海丰、河源、雷乡（今龙川）、兴宁六县。唐代乾元元年（公元758年）废置海丰郡，仍为海丰县。五代属越州，宋代属惠州，元代属惠州路，沿至明、清均属惠州府。

海丰置县后，区域界限曾有变更。唐代武德五年（公元 625年），从海丰县划出部分地区设置安陆县（即原陆丰县的前身）。至唐贞观元年（公元627年），安陆县又并回海丰县。宋代神宗熙宁元年（公元1068年），推行王安石“募兵制”新法，海丰县设八个都，有兴贤都、金锡都、杨安都、石塘都、石帆都、吉康都、坊廊都、龙溪都。当时的海丰县区域包括现在的汕尾市全境和惠来、普宁、揭西等部分地区。明代嘉靖年间，全县又分设 8都 30里 30图（见附表 1）。明代嘉靖三年（公元1524年），从海丰县划出东部的龙溪都与普宁县部分地区合起来设置惠来县，海丰县存 7个都。清雍正九年（公元 1731年）农历四月五日，将海丰县所属的坊廓都、石帆都、吉康都等3个都划出来，设置陆丰县。海丰县存兴贤都、石塘都、杨安都、金锡都4个都，下设55约。（见附表2）

二、民国时期行政区划建置与变更

辛亥革命以后，全国行政区划废除府、州的设置。民国三年至民国九年（公元1914年至1920年），海丰隶属于广东省潮循道（潮循道包括汕头地区和佛山地区一部分，共25个县）。海丰县设立 9个行政区：附城区（一区）、公平区（二区）、梅陇区（三区）、鮜门区（四区）、汕尾区（五区）、赤坑区（六区）、田乾区（七区）、捷胜区（八区）、可塘区（九区）。

民国十九年（公元1930年），广东省划分为15个行政视察区，海丰隶属第10行政视察区（第10行政区包括海丰、陆丰、惠来、潮阳、普宁等县）。

民国二十五年（公元 1936年），广东省改为九个行政督察区，海丰县隶属第四行政督察区，海丰设立七个区：一区海城、二区公平、三区梅陇、四区青草、五区汕尾、六区赤坑、七区捷胜。

民国二十九年（公元1940年）五月以前，全县设立6个区，45个乡，11个镇，794个保； 5月以后，又改设为4个大区，50个乡，10个镇。

民国三十二年（公元1943年）以后，全县撤区分设为35个乡镇，辖582个保。

三、中华人民共和国成立以来行政区划的建置与变更

1949年初，粤赣湘边纵队成立，海陆丰人民自卫队改编为边纵东江第一支队第五团和第六团，2月1日，海丰县人民政府在海丰县赤石成立，蓝训才任县长，7月13日，我方接管海丰县城，海丰第一次解放，九天后，因敌方犯境我方主动撤出。8月9日，边纵东江第一支队五团政治处主任刘夏帆调任海丰县县长。10月上旬，中国人民解放军第四野战军进入东江地区扫荡残敌，10月11日，海丰县城宣告解放。10月18日，汕尾军事管制委员会成立。11月底，海丰全境解放。

1954年6月，海丰县人民政府改称为海丰县人民委员会。1967年3月，成立海丰县军事管制委员会。1968年4月，成立海丰县革命委员会。1983年，成立海丰县人民政府。

1949-1952年12月，海丰县隶属东江区；1952年12月以后，海丰县改属粤东区；1956年3月以后，海丰县隶属惠阳地区；1958年12月以后，海丰县改属汕头地区；1983年9月以后，海丰县改属惠阳地区；1988年1月，汕尾市设立，海丰县隶属汕尾市。解放后，海丰县区域界线变更情况：1952年春，原属惠阳县（现惠东县）的小漠、元澳2个乡划属海丰县，1958年冬，原属惠阳县（现属惠东县）的高潭区改属海丰县，1962年7月，高潭区再改属惠东县。

解放以来，海丰县行政区域经过划大区、乡，撤区并大乡、高级农业社、人民公社和政社分设，建立乡政权等阶段的沿革、变化和调整。调整和设置的情况如下：

1950年，全县设立7个区和汕尾镇，辖5个乡级镇（海城镇、公平镇、联平镇、可塘镇、捷胜镇），44个乡。

1952年冬，全县土地改革基本结束，全县调整为10个区，2个镇（汕尾镇、海城镇），辖145个乡。1953年，全县设立 12个区，1个镇（汕尾镇），辖2个区辖镇（海城镇、公平镇），135个乡。1954年，根据宪法规定，县、乡政权机构改称为县、乡人民委员会。

1955年，农村生产高潮和互助合作组织逐步形成，全县成立初级社170个，参加农户5883户，占总农户的6.5％。

1956年冬，三大改造基本完成。全县设立12个区、1个镇（汕尾镇），辖7个区级镇（海城镇、公平镇、梅陇镇、鮜门镇、马宫镇、青草镇、田墘镇），50个乡。内设20个中心乡，这是撤区并大乡的过渡阶段。同年，全县成立农业社559个，其中，高级社319个，参加农户81404户，占总农户的93％。1957年撤区并大乡镇，全县设立 28个大乡镇。其中，镇 3个，乡25个。同年，成立农业社718个，其中高级社513个，参加高级社农户72748户，占总农户的84％。

1958年9月，撤乡建人民公社。全县设立 14个人民公社：海城、公平、梅陇、鮜门、红草、赤坑、田墘、捷胜、可塘、陶河、联安、东涌、汕尾、高潭。135个农业大队（不包括高潭公社大队数，下同）。

1959年，增设圆墩、遮浪、马宫3个公社，全县有17个公社，216个农业大队。

1960年，撤销圆墩公社改设为鹅埠、赤石 2个公社，全县为 18个公社，248个农业大队。1961年，全县改设为3个区：海城区、汕尾区、高潭区。辖2个镇（海城镇、汕尾镇）、30个公社（除原有设立的18个公社外，增设赤山、附城、联河、三新、渔业、黄羌、平东、香洲、芳荣、宝溪、大河、守望 12个公社），420个农业大队，44个渔业大队，17个居委会。

1962年7月，高潭区所属的高潭、宝溪、大河3个公社划归惠东县，增设浅沙、仓刀、陈厝陂3个公社。全县仍为1个镇、29个公社，478个大队。

1963年，全县合并公社，改设为1个镇，18个公社：汕尾镇、海城、三新、公平、黄羌、梅陇、鮜门、鹅埠、赤石、红草、马宫、赤坑、田墘、遮浪、捷胜、可塘、联安、陶河、东涌公社，176个农业大队，32个渔业大队，23个居委会，共231个。

1964年春，汕尾镇划出香洲公社，全县为一个镇，19个公社，190个农业大队，37个渔业大队，23个居委会，共256个。

1965年，恢复海城镇，撤销三新公社，增设小漠、莲花、大湖公社，全县有2个镇，21个公社，211个农业大队，28个渔业大队，18个居委会，共258个。

1966年，全县有2个镇（海城镇、汕尾镇）、21个公社，231个农业大队，26个渔业大队，21个居委会，共278个。

1967年至1973年，全县镇和公社的区划没有变化，大队数量略有变更，1973年，全县的大队数为282个。

红草公社曾改称为东风公社，赤坑公社曾改称为向阳公社。

1974年，增设城东、平东公社，全县有2个镇，23个公社；288个农业大队，23个渔业大队，20个居委会，共331个。

1983年10月，香洲公社并入汕尾镇，全县有2个镇；22个公社，331个农业大队，30个渔业大队，37个居委会，共398个。

1984年3月，全县开展政社分设，建立乡政权工作。全县设立4个区级镇（海城镇、汕尾镇、公平镇、梅陇镇），22个区，225个乡，9个乡级镇，4个国营农林场，1个县直大型水库（区级），不需设立乡政权的4个区级镇和梅陇农场，下辖20个居委会，25个农业管区，9个渔业管区。1985年3月，公平区并入公平镇，梅陇区并入梅陇镇，全县设立4个镇，20个区。

1987年，全县开展撤区建乡镇工作。全县下设21个镇和3个乡。21个镇是：海城镇、可塘镇、赤坑镇、大湖镇、陶河镇、联安镇、梅陇镇、鮜门镇、小漠镇、赤石镇、鹅埠镇、公平镇、平东镇、黄羌镇、汕尾镇、东涌镇、田墘镇、捷胜镇、遮浪镇、红草镇、马宫镇。3个乡是附城乡、城东乡、莲花山乡。

1988年1月，汕尾市及汕尾市城区成立；海丰县的汕尾镇、东涌镇、田墘镇、捷胜镇、遮浪镇、红草镇、马宫镇等七个镇划归汕尾市城区管辖。海丰县所辖镇14个，乡3个。

1993年1月，附城乡、城东乡、莲花山乡等3个乡撤乡建镇。分别改称为附城镇、城东镇、莲花山镇。

1994年8月，撤销西坑林场，设立西坑乡；12月，撤销圆墩林场，设立圆墩乡。

1998年，全县开展理顺农村管理体制工作，乡镇场（水库）管辖的管理区办事处改为村民委员会。

1999年12月，全县辖17个镇、2个乡。有村民委员会232个、居民委员会42个（不包括黄羌林场、梅陇农场）。

2004年，全县42个“居民委员会”改称为“社区居民委员会”。

2005年，撤销莲花山镇并入海城镇；撤销圆墩乡并入鹅埠镇、赤石镇；撤销西坑乡并入公平镇。2006年底，全县辖16个镇。16个镇是：海城镇、梅陇镇、附城镇、联安镇、陶河镇、可塘镇、赤坑镇、公平镇、平东镇、黄羌镇、平东镇、鹅埠镇、赤石镇、鮜门镇、小漠镇、大湖镇。有232个村民委员会、42个社区居民委员会（不包括黄羌林场、梅陇农场）。（见附表3）

附表1

明代嘉靖时期海丰县建置

都 别

兴贤都

石塘都

金锡都

杨安都

坊廓都

石帆都

吉康都

龙溪都

里 数 2里

6里

5里

2里

2里

3里

6里

4里

村（约）数

12村（约）

17村（约）

29村（约）

60村（约）

171村（约）

26村（约）

24村（约）

? 村（约）

附表2

晚清时期海丰县建置

都 别

兴贤都

杨安都

石塘都

金锡都

附表3

约 乡

守望约、旗岭约、兴贤约、横港约、吊贡约、下埔约、渡头约、田心约、联峰约、石塘约、城关约、赤山约

鹅埠约、赤石约、东港尾约、石南约、银溪约、遵义约、北镇约、大安约、小溪约

石牌约、公平约、罗车约、松林约、九龙约、高沙约、上陇约、可塘约、罗山约、山脚约、西坑约、青湖约、下陇约、平岗约、嶂剑约、后塘约

仁和约、仁兴约、大德约、青坑约、田墘约、捷胜约、陶塘约、东涌约、湖田约、十八乡约、湖内约、北山约、竹围约、杨古埔约、径口约、汕尾东约、茅竹约

约 数

12约

9约

16约

18约

海丰县 镇、行政村、社区名称表

镇 名

行 政 村 名

海城镇

长埔村村民委员会

新望村村民委员会

桂望村村民委员会

莲光村村民委员会

南垭村村民委员会

万中村村民委员会

召贡村村民委员会

埔仔洞村村民委员会 莲花村村民委员会

社 区 居 委 名

海珠社区居民委员会新桥社区居民委员会龙门社区居民委员会南门社区居民委员会新安社区居民委员会龙津社区居民委员会新城社区居民委员会城西社区居民委员会城北社区居民委员会北门社区居民委员会

附城镇

道山村村民委员会

荣山村村民委员会

圆山村村民委员会

新山村村民委员会

新东村村民委员会

新南村村民委员会

新北村村民委员会

联河村村民委员会

荣港村村民委员会

笏口村村民委员会

池口村村民委员会

联西村村民委员会

兴洲村村民委员会

青年村村民委员会

城东镇 东园村村民委员会

新园社区居民委员会 云岭社区居民委员会 总寮社区居民委员会

中河社区居民委员会 城南社区居民委员会 南湖社区居民委员会 云岭山庄社区居民委员会 河中村村民委员会

后林村村民委员会

大嶂村村民委员会

梓里村村民委员会

后塘村村民委员会

北平村村民委员会

新江村村民委员会

龙山村村民委员会

赤山村村民委员会

圆墩村村民委员会

台东村村民委员会

名园村村民委员会

汀洲村村民委员会

安东村村民委员会

关东村村民委员会

梅陇镇

梅东村村民委员会

梅西村村民委员会

梅星村村民委员会

梅联村村民委员会

梅尖村村民委员会

梅陇村村民委员会

桥东社区居民委员会

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平东镇

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第三篇：宋代扬州行政区划的沿革研究论文

一、唐代和五代扬州建置

概述

唐时扬州属淮南道，据《旧唐书·地理志》: “(扬州)旧领县四: 江都、六合、海陵、高邮……天宝领县七: 江都、江阳、六合、海陵、高邮、扬子、天长……”《新唐书》所载与之同。天宝以后至唐末，扬州一直辖七县。杨吴之时，曾建都于扬州，称为江都府，并新置兴化县，此后兴化属扬州。南唐时，扬州行政区划变化较大。首先便是将海陵、兴化二县析出，建立泰州。《太平寰宇记》卷一百三十“泰州条”谓: “泰州，理海陵县。本扬州海陵县，伪吴乾贞年中立为制置院。伪唐昇元元年升为泰州。”《文献通考》记载:“以扬州之兴化，楚州之盐城二县来属。”则至此时(即937 年)，扬州少海陵、兴化二县，仍含江都、广陵、六合、扬子、高邮、天长六县。

据李昌宪《中国行政区划通史·宋西夏卷》第三编第八章，天长县之归属，诸书说法不一，存在抵牾。但有一点可以确定，那就是在赵宋建立以前，天长已然析出而独立成州(军)了。因而在宋初，天长并不隶属于扬州这一点可以断言。而直至宋太宗至道二年，北宋朝廷才下令“废天长军为县”，此后，天长才又重属扬州。虽五代之际，天长之归属、析出时间有待进一步探讨，但其于本文行文并无矛盾。

二、扬州建置

据《太平寰宇记》《宋会要辑稿》《文献通考》可知，建安军，本唐扬州扬子县之白沙镇，南唐时改名迎銮镇。宋朝建立后，升为建安军。此三书记载完全一致，但对于建安军何时所建，却存在抵牾。《太平寰宇记》以为事在“皇朝建隆三年”，即962 年时升为军;而《宋会要辑稿》《文献通考》则以为在“乾德二年”，即964 年。二者有两年的时间差。而笔者翻阅《宋史·地理志》“真州条”，其又言: “乾德三年，升为建安军。”而据该卷之后校勘记，以为《宋史》所载“乾德三年” 当为“乾德二年”之误，并指出《隆平集》《九域志》《十朝纲要》均作“乾德二年”，如此则与《宋会要辑稿》《文献通考》同。另笔者翻阅《续资治通鉴长编》卷五，其中明确载有在太祖乾德二年八月“庚申以迎銮镇为建安军”一条。如此则乐史所撰必然有误矣!且中华书局07 版《太平寰宇记》在此处出具校勘记，亦言建隆三年当改为乾德二年。而在《中国行政区划通史》中，却只采用《太平寰宇记》之说，以为建安军建军于建隆三年，此明显欠妥当。

建安军建立之后，陆续割扬州之扬子(永贞)与六合来属焉。其中六合于至道二年(996)隶属建安军，此一点，《太平寰宇记》《元丰九域志》《宋会要辑稿》《宋史》《文献通考》诸书所载相同，当无异议。但扬子(永贞)何时割隶建安军，诸书却又记载不一。《太平寰宇记》原文以为事在“雍熙三年(986)”，而《文献通考》则以为在“雍熙二年(985)”，《宋会要辑稿》亦言: “扬子县旧名永贞，雍熙二年自扬州来隶。” 据《(嘉靖)惟扬志》载: “南唐改扬子为永贞县，宋乾德二年升为建安军，雍熙二年以永贞属建安军，后复改永贞县为扬子县。”另《元丰九域志》载: “(真州)县二，雍熙二年以扬州永贞县，至道二年以六合县并隶州。” 07版《太平寰宇记》也出具校勘记，言雍熙三年是雍熙二年之误。由此，扬子隶属建安军当在雍熙二年，而非三年。而在《中国行政区划通史》中仍只取乐史之说，以为事在雍熙三年，仍欠妥!如此，则至至道二年(996)，扬州之扬子、六合二县均已属建安军，而由上文可知，此时正好“废天长为县”，天长重隶扬州。而天长再次从扬州析出，则在“建炎元年升军”，《宋会要辑稿》方域六之十“扬州条”、六之十四“高邮条”中有明确记载，兹不赘述，而在至道二年至建炎元年这段时间内，天长一直属于扬州。

在建安军建立后不久，高邮亦建军。据《宋史》载: “开宝四年，以扬州高邮县为军。”《太平寰宇记》《宋会要辑稿》《文献通考》等均有相同记载。则在开宝四年(971)后，高邮已不属扬州。结合上文所论，则知开宝四年之前，唐代扬州所辖七县，仅有海陵(南唐时入泰州)、天长(五代时独立成军)二县析出。则自建隆元年至开宝四年，扬州仍领有江都、广陵、扬子、六合、高邮五县;而在开宝四年至雍熙二年内，高邮析出，仍辖四县: 江都、广陵、扬子、六合;雍熙二年至至道二年间，再去扬子，仍存三县: 江都、广陵、六合。这与《太平寰宇记》卷一百二十三，扬州原领县七，今三: 江都、广陵、六合的说法相契合。而在至道二年时，六合又析出归隶建安军，天长又重隶扬州，则此时，扬州仍然辖县三: 江都、广陵、天长。

据《宋史》卷八十八《地理志四》高邮军条: “熙宁五年，废高邮为县，隶扬州。”《元丰九域志》卷五扬州条亦言: “熙宁五年，废高邮军，并以县隶州，省广陵县入江都。”《宋会要辑稿》方域六之十: “(高邮)熙宁五年军废，县来隶。广陵县，熙宁五年废隶江都县。”可知熙宁五年这一年，扬州行政区划有较大变化，首先是高邮重隶扬州，再便是将广陵县并入江都县，因而熙宁五年(1072)后，扬州当辖县三: 江都、高邮、天长。此与《元丰九域志》所载“县三，紧，江都。望，天长。望，高邮。”完全契合。而高邮废军时间不长，在元祐元年(1086)，便又复为军。关于此，《宋史》《宋会要辑稿》中有详细记载。因而至元祐元年后，扬州辖县二:江都、天长。但欧阳忞在《舆地广记》中却载当时扬州辖三县: 江都、广陵、天长。按一般以为《舆地广记》成书于徽宗政和年间，据上文所析，此时广陵县已经并入江都县，当只辖江都与天长二县。而按《宋史》，南渡后才又将广陵县自江都中析出，欧阳忞所载或误。另广陵并入江都，诸书多有载，但何时析出均语焉不详。而在宣和四年(1122)时，泰兴划隶扬州，则在宣和四年后，扬州辖江都、天长、泰兴三县。而《宋史》却以为北宋末年，扬州仅辖江都一县，此条明显有误。

三、南宋扬州建置

南渡伊始，建炎元年，天长即升为军，自扬州析出。而后，天长又曾废军为县。但其废军为县的时间，不同史料存在抵牾。《宋史》以为是“绍兴元年(1131)废为县”，而《宋会要辑稿》记载是“(建炎)四年(1130)废为县”，但宥于仅有此两条“孤证”，且仅间隔一年，姑且笼统以为事在绍兴初年。当时，招信军虽已于建炎三年(1129)建立，但建炎四年(1130)，招信军又废为县，直至绍兴十二年(1142)才又升为军。如此，天长废为县，只能还隶属于扬州。则绍兴初(1130 或1131 年)至绍兴十一年(1141 年天长复升为军)，天长仍隶扬州。

《宋史》卷八十八《地理志四》扬州条言:“南渡后，(扬州)增县二，广陵，泰兴。”广陵曾并入江都，此时又复置，但具体重置时间《宋史》却未言明，姑且以为事在南渡当年。至于泰兴，乃南唐所建，旧隶泰州，“绍兴五年(1135)来属;十年(1140)，又属泰州;十二年(1142)，又来隶，以柴墟镇延冷村隶海陵。二十九年(1159)，尽仍旧”。而《宋会要辑稿》方域六之十却有: “泰兴，建炎四年(1130)割隶泰州，绍兴五年(1135)，依旧来隶。”再结合上文所引《(嘉靖)扬州府志》:“(泰兴)宣和四年(1122)改属扬州。”则在宣和四年泰兴割隶扬州，至建炎四年又归泰州，以此两条可补《宋史》不足。依此，则在南渡之后至建炎四年，扬州当辖县三: 江都、广陵、泰兴。而在建炎四年至绍兴五年间，泰兴复隶泰州，少泰兴一县，但天长此时又隶扬州，仍辖江都、广陵、天长三县。在绍兴五年时，除泰兴重隶扬州外，高邮又废军为县，隶属扬州。《宋史》卷八十八“高邮军条”曰:“建炎四年，升承州，割泰州兴化县来属，置镇抚使。绍兴五年，废为县，复隶扬州，以知县兼军使。三十一年，复为军。”《宋会要辑稿》记载与之同。如此，则在绍兴五年至十年间，扬州实辖江都、广陵、泰兴、高邮、天长五县;绍兴十年，泰兴属泰州，辖江都、广陵、高_______邮、天长四县;绍兴十一年，天长复升为军，再去一天长，仍辖江都、广陵、高邮三县;在绍兴十二年，泰兴复隶扬州，即此时扬州所辖县四: 江都、广陵、高邮、泰兴;自绍兴三十一年后，高邮再次析出独立成军，扬州又少高邮一县，辖江都、广陵、泰兴三县。但据《舆地纪胜》《方舆胜览》中载扬州所辖县仅有江都与泰兴二县，而无广陵。按广陵此时当又重并入江都。李昌宪在《中国行政区划通史》中以为南宋广陵并入江都的具体时间已不可得，姑置于绍定四年灭李全之时。笔者以为，广陵之存废其实于南宋扬州行政区划无多大影响，因为若是广陵存，则扬州辖三县;若是广陵废，则当重新并入江都，仍隶扬州，此时虽只辖二县，但与辖三县时行政区划不变，仍是三县之地。