民航局称“空中拥堵”是航班延误最重要原因

第一篇：民航局称“空中拥堵”是航班延误最重要原因

摘自：宏观经济新京报[微博]赵嘉妮2013-08-07 04:02

七月末，民航局祭出新招“应对”航班大面积延误：包括北京、上海、广州等地的八大繁忙机场“不限起飞”。站在这一新政对面的，即是乘客最常听见的延误原因，“流量控制”。

为什么会有“流量控制”？因为天空容量有限。天空那么大，也没见到满天飞机在飞行，为何就会“容量有限”？因为飞机能飞的“空域”有限。

空域，指的是航空器飞行所占用的空间。民用航空运输、通用航空、科学试验飞行、军队训练飞行、国土防空作战活动等，都需要使用一定的空域。

广阔的天空，飞机能飞的“空域”，只有已划设好的“航路”可走。目前国内民航可使用的“航路”，据称是在几十年前划设的，早已不能满足爆发性增长的民航需求。

近几年，我国已启动相应的空域改革措施。

在民航所需的高空空域上，虽有改革措施，但由于情况复杂而步履缓慢。在以直升机、小型飞机为主的通用航空领域上，低空空域的改革已步入轨道。

7月初，美国航空数据网站Flightstats公布了全球35个国际机场6月份航班准点率。按照该网站的统计方法，上海浦东机场、北京首都机场准点率分别为28.72%、18.30%，排名倒数第一、第二。

这一排名引发了舆论对国内航班准点率以及晚点原因的新一轮质疑。

在关于航班延误的原因的探讨及报道中，一个词语不时地出现——“空域”。有观点认为，民航可使用空域的资源紧缺、限制过多，是造成航班延误的主要原因之一。

为何会有空域紧张？这种情况会改变吗？

空域不够用，空姐跪求正点

民航业人士认为，如果有更多的空域让给民航，航班的准点率会大幅提高。

近日，网上一张“空姐拜正点”的图片传播得十分火爆。从图上看，两位厦航空姐跪地双手合十向前叩拜。她们所叩拜的桌上，摆着几盘供品，以及一块写着“正点”的字板。

据了解，如乘客一样，民航的机组成员对航班延误也是十分不情愿。延误，给他们带来的是额外的工作时间，这种加班，却很少得到相应的报酬。

此前，民航局局长李家祥表示，2011年的航班延误中，约40%原因在航空公司。此外，航班延误最重要的一个原因是空中拥堵。

这与民航业人士的说法部分吻合。民航业多位人士在不同场合均表示过“航班可使用空域的资源稀缺”是航班延误的主要原因之一。

按照民航业一些人士的说法，目前国内民航可使用的空域只有很少的一部分。高空中，军民用空域80%比20%的比例。而公开资料显示，欧美等民航发展较早、空域管理水平较高的国家，民用航空占比在80%以上。

但这一说法近日又有了“新说法”。

6月，中新社、新华社先后报道称，在中国军民航实际可用空域面积中，民航日常使用空域面积占比达到了32%。

对此，多位民航业人士对新京报记者表示，20%的民航空域比例多年未变。“虽然不能说空域紧张是造成航班延误的唯一原因，但如果有更多的空域让给民航，航班的准点率会大幅提高。”一位不愿具名的业内人士说。空中堵车，千军万马过独木桥

由于空域狭窄如“单车道”，繁忙的航路上，众多民航客机只能千军万马过独木桥。

据了解，我国以军方主导的空域管制体制，是上世纪50年代就确立并沿袭至今，期间很少有改动。民航班机和运输机只有在向空军申请后，才能获得部分固定航路和航线。

空域是一种可以反复无限使用、不需再生的自然资源。空域同国家的领土、海洋一样，也是国家的重要资源。

据中国通用航空发展协会理事、航空学会高级会员刘世江介绍，对空域有使用需求的，主要是民用航空、通用航空和空军。其中，民航航班需要使用的空域一般是指在6000米以上的高空空域以及进近管制空域和机场附近空域。

按照民航局和国务院的相关要求，国内空域实行“三级运行，两级管理”。两级管理是指民航局和空管局，三级运行是民航局、空管局以及37个全国各地的空管分局站。

目前，民航只能在规定的允许范围内使用空域。如果遭遇恶劣天气需要绕飞，民航需要向相关部门申请。据介绍，一般情况下申请需要几个小时，也有申请后不被批准的情况。

因此，一些热门航线上，“空中拥堵”已是常态。

据《第一财经（微博)日报》报道，民航的京广航路是一条宽20公里、高度从0至14000米的空中通道。飞机只能在这一航路上飞行，不能有任何偏离。京广间的所有航班，以及从郑州、武汉、长沙等地至北京、广州方向的航班，从东北等地前往广州方向的航班，都要在这一航路上飞行。

一位民航业人士说，现在民航的情况是飞机多、航班更多，但只能“千军万马过独木桥”。他举例说，“美国两个城市之间，飞机经常有三车道可以走，我们现在还都是单车道。”

对此，东方航空董事长刘绍勇去年曾建议，像在北京、上海、广州等城市往返的空中繁忙航路，应尽快由目前的立体“单车道”改为立体“双车道”。据计算，从北京到上海，在现有航路旁边再开出一条航路，可以每天增加300多个航班量。

高空空域改革困难重重

空域管理是一个系统性的工程，需要天上和地下整体配套，牵涉到民航及空军的基础设施配置问题。

面对“空中拥堵”，近几年政府在民航所需的高空空域方面已有一些改革步伐。

一位知情人士对新京报记者介绍说，两年前政府曾组织过军方、空管方以及几家大型航空公司相关工作人员在北京开会，计划成立与美国联邦航空管理局（FAA）类似的军民协同共管的空域管制机构，但此后再没听到相关的消息。

去年，“临时航线”也开始改革。

从2012年8月1日起，经过军民航有关单位反复研究出台的临时航线使用“主动释放”机制正式试行。

临时航线从以往民航协调申请使用为主，转变为由军航“主动释放”提供使用，民航空管和航空公司能提前一天获知次日临时航线的可用信息。

但据了解，在实际操作中，临时航线起到的缓解作用并不明显。

李家祥此前表示，空域管理是一个系统性的工程，有一个天上和地下整体配套配合的问题。比如说一个航线一个航路一个空域，过去在建立的时候，地面的雷达站，地面的导航站、导航点，是和空中航线配合吻合的。“现在如果说立即改变这些东西，那么我们底下这些地面设施也要配合进行，配套进行改革。”

李家祥说，空域和空军的驻军、驻地也是紧密联系在一起的。如果说改变空域，那么好多空军的力量配置也要发生改变。这些方面的改变，牵扯到军队的调动，不是一件容易的事情。

低空空域“钱景”在望

低空空域改革试点进度“领先”相关规划两年，万亿产业引发投资热潮

相对于改革举步维艰的民航高空空域，距离实际地面高度1000米以内的低空空域，因为有明确改革时间规划，目前已开始慢慢敞开怀抱。

低空空域即是通用航空活动的主要区域。目前，我国通用航空产业产值仅占整个航空产业的10%，而西方发达国家这一数字为90%。

有国外从业者预测称，低空开放后，“中国的天空印满了钞票，保守估计也有四万亿的容量。”

改革进度“提早”两年

低空空域管理改革试点目前已经扩大到整个东北地区、中南地区，以及唐山、西安等地。

国内通航的发展，是从2010年国家决定进行低空空域改革才开始放开的。此前，很少能见到通航的身影。

2010年8月，国务院、中央军委出台的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，低空空域开放将按试点、推广、深化三个阶段逐步推进改革。即2011年前在沈阳、广州飞行管制区进行改革试点，2011年至2015年底前在全国推广试点，2016年至2020年进一步深化改革。

去年年末，中国国家空管委办公室官员表示，上述2010年底启动的低空空域改革，将全国范围铺开空域改革的时间向前提早至2013年。

据中新网报道，国防部新闻发言人杨宇军去年表示，目前全国约三分之一地区已纳入了低空空域管理改革试点。

据了解，低空空域管理改革试点目前已经扩大到整个东北地区、中南地区，以及唐山、西安、青岛、杭州、宁波、昆明、重庆等地，即“两大区、七小区”，试点地区面积占全国陆地空域面积的31.6%。

改革简化审批时间

某些地区管制空域飞行计划审批目前已由提前15小时提出，缩短为飞行前4小时提出。

中国民航西北地区管理局党委书记吴成昌近日撰文称，通航的培育，仍需要时间和若干个关键的前提条件，首先就是空域开放问题。

现在江浙和广东沿海一带，不少富人虽然拥有自己的飞机或直升机，但却很难飞起来。直接原因就是，申请上天的手续复杂，其根源是空域问题。于是有的“黑飞”，即不申报就飞，有的干脆就长期停着晒太阳。

因此，在低空空域管理改革中，主要任务之一即是简化通用航空审批手续、缩短飞行计划审批时间。

中国国家空管委办公室官员此前表示，“备受广大飞行爱好者和业内人士关注的低空飞行计划审批在改革进程中得到积极回应，审批程序的简化将极大释放空域活力，管制空域飞行计划审批将由前一日15小时前缩短为飞行前4小时提出申请。”

这一时间虽然相比美国“飞行员在座舱里就可以申报飞行”有差距，但已有大幅提升。

与此同时，通航所需的基础设施，如直升机起降点等，也是改革的主要内容。据介绍，国内已经开始着手相应的基础设施建设和机制建设、人员培训等。

此外，空白的通航管理规则也在抓紧填补。据悉，有关部门正在加紧修订《通用航空飞行管制条例》，《低空空域管理使用规定》和《通用航空飞行任务审批与管理规定》等法规也有望近期颁布。

“未来十年产出超万亿”

未来10年我国通用航空飞机市场规模约1500亿元，全产业产出规模约为15000亿元。

因为通用航空的产品链覆盖面较广，除包括飞机制造、机场、运行外，其延伸产业还包括培训、地面维护、咨询、金融租赁、保险等，业内普遍认为，其拉动经济效应的比例应是1比10。

目前，我国通用航空产业产值仅占整个航空产业的10%，而西方发达国家这一数字为90%。

有国外从业者预测称，低空开放后，“中国的天空印满了钞票，保守估计也有4万亿的容量。”

民航局发布的《2012年民航行业发展统计公报》显示，截至2012年底，获得通用航空经营许可证的通用航空企业146家，通用航空企业适航在册航空器总数达到1320架。预计到2020年，中国通用航空飞机的需求量就将猛增至5000余架，占据全球总量的12%，我国通用航空飞行总量要达200万飞行小时，年均增长19%。

另据中国科协、中国航空学会、通用航空专家委员会预测，未来10年我国通用航空飞机需求量约10000架，预计市场规模约1500亿元。

按照拉动比1:10计算，通用航空全产业产出规模约为15000亿元。

通航企业首获补贴

民航局表示，拟对中信海直、北大荒等65家通航企业进行补贴，总金额达3.9亿元。

今年年初民航局发布的一则公告，给通航业注入了一针“强心剂”。

在《2013年通用航空专项资金使用方案》中，民航局表示，拟对中信海直、北大荒等65家通航企业进行补贴，总金额达3.9亿元。这是民航局首次对通航的补贴。

据了解，通航企业今后每年可申报一次，提供相关的证明材料如作业合同、飞行员培训合同等，由民航局审核后决定是否补贴。

与此同时，地方政府纷纷开始筹建通航产业园。刘世江介绍，近几年来，落户在全国各地高新产业园区的通航产业园如雨后春笋。

但刘世江也指出，目前全国80%以上的通航产业园规划以后的进展缓慢。各个园区内容上基本千篇一律。他认为，通航产业不是靠政府划拨一块土地，搞一个总体规划，就能一蹴而就。

第二篇：法律规范是航班延误治理的最终轨道

法律规范是航班延误治理最终轨道

——浅谈航班延误整治中的法治思维运用

民航广东监管局王志忠

春秋时期的法家先驱管仲在《管子〃七臣七主》中说：‚法者所以兴功惧暴也，律者所以定分止争也，令者所以令人知事也。‛法律的界入，可以快速解决双方争议，减少社会成本，尤其是在航班延误治理中，法律的规范作用尤显重要。航班延误中，常出现两个问题，一方面是航空公司等、靠、拖，决策不及时，人为加重延误；另一方面是旅客不理解，纠纷冲突不断，讨说法要赔偿，演变为群体性事件。因此，发挥法律的定分止争作用，把航班延误整治纳入法治轨道，是航班治理的必经之路。本文力图运用法治的思维和方式，从四个方面提出解决航班延误难题的观点和建议。

第一方面，航班延误现状和问题分析

（一）航班延误的现状

准时快捷是顾客选择航空旅行的首要因素，但目前国内航班正常率、平均延误时间等指标都明显劣于国外航空发达国家，而旅客对待延误的态度常以占机、冲击机场等方式违法索要航班延误补偿，给民航行业形象带来严重负面后果。

以2008年白云机场春运14天大面积航班延误为例，期间发生旅客殴打工作人员、冲击停机坪、占机霸机等各类群体性事件600多起，运输生产近乎瘫痪，最后增派警察和武警300余名维持秩序。昆明、深圳、郑州、上海浦东机场等多地也爆发过恶性航延群体性事件。

在航班服务座谈的时候，经常可以听到如下问题：旅客太刁难，无法无天；机场的设施总是出问题，流程不合理；航空公司的人力不足，决策太慢；公安执法力度不够，秩序混乱。这些问题的存在不是一朝一夕的，新问题成了老问题，老问题成了老大难问题，成了行业之病。

（二）航班延误问题的分析

造成此种现象的原因有三方面：一是契约纠纷。由航班延误导致的群体性事件，表面上看是消费者维权过度造成的，但深层次的原因是契约纠纷，运输合同未能按约定履行导致旅客要说法；二是消费者知情权未能得到保证。航班延误旅客最关心的是预期时间，虽然受很多客观因素影响难以预计，但因为内部传递不畅、决策不及时造成消息混乱，旅客上了飞机又下来反复折腾的情况时有发生；三是群体性事件处理工作较为被动。航班延误发生了，初期是解决问题的最好时机，但此时服务跟不上、补偿不明确，等旅客已经闹的不可收拾了，被迫赔偿，花钱了事。

第二方面，行业协调发展是航班延误治理的环境基础航空服务的提升是一个整体行为，要促进行业协调发展，需要建立三个核心，为航班延误治理奠定良好环境基础。

一是航空承运人以消费者为服务核心，提供符合顾客需求的航空服务。以消费者为服务核心，需要做好最后一厘米的服务，从旅客购票、乘机、到达等各个阶段，以需求为导向，制订相应的服务细则，提供品质稳定的可持续服务。

二是各驻场单位以航空承运人为保障核心，提供良好的运行环境。以航空承运人为保障核心，需要我们各个驻场单位（包括机场、空管、油料以及政府服务部门）在保障过程中，能够为承运人的顺畅运行提供最大限度的支持；在人力、物力的投入上能够与航空发展需要相匹配，减少短板造成的牵制，由服务所产生的经济收益才能更好为各个参与方所分享。

三是行业管理部门以公共利益最大化为监管核心，努力实现企业利益和消费者利益的平衡发展。《易经》说‚义者，利之和也。‛简单理解就是监管者要制订多方得利的市场规则，才能持久发展。如果缺乏核心定位，所表现出的必然是各走各的路，一般状况还能勉强应付，应急处臵时可能就力不从心了。延误中所发生的问题，暴露出的是各自为政，自行其事的小团体的傲慢，最终让顾客来承担。

第三方面，制度设计是航班延误治理的智慧支持要从根本上解决航班不正常所带来的一系列服务难题，行业主管理部门要做好自我变革的准备，需要更大的勇气和智慧做好制度设计。

（一）借助市场的力量，把航班延误交给市场来解决。有两个常见现象：一是航空公司不顾及保障能力，为了资源拼尽全力抢航权抢时刻，人为出现计划性延误和时刻虚占；二是机场地面服务收费价格过低，致使机场无力进行设备人员投入，只能通过减员来减亏，导致效率低下。原因在于目前民航局在航班管理和地面代理收费上，仍采取行政管制模式，导致市场配臵错位。机场长期大面积亏损，亏损面达75%；机场也无法通过价格杠杆调节合理使用航班时刻，造成资源配臵不合理，成为航班正常保障流程链上的短板。

李克强总理曾讲‚把错装在政府身上的手换成市场的手‛。建议：一是改革现有航班管理制度，把航班分配交由机场和航空公司按市场规则来完成，民航局重点在航权管理、机场容量上做宏观监管。对于机场放行正常率低于某一指标的机场降低容量，反之则增加容量，对于航班正常率低的航班进行削减，迫使机场提高地面保障能力，航空公司提高航班正常率，机场和航空公司会在发展压力下密切合作，共商对策；二是把地面服务收费市场化，前期可采用区间浮动价格模式，给机场更大自主权，利于削峰填谷，合理配臵资源，直到条件成熟时放开价格管制，也为下一步地面代理开放做好准备。通过以上手段，可大大减轻政府工作压力，同时激发市场自主活力，航班保障能力可在短期内得到提高，正常率也会随之提升。

（二）要提升航班保障容量，空管是工作重点。航班治理的目的不止是让正点率数字变得好看，重点是提升航班保障容量，为民航未来发展腾出空间。在这点上，全面提升空管保障能力，减少流控造成的航班延误是个必要的议题。流量控制原因占了近30%，成为航延第二大原因，而这个数字被掩盖在航空公司和机场的正常率当中。民航局应加大对空管的监管工作，通过改革统计办法建立‚公司航班正常率‛、‚机场保障正常率‛、‚空管放行正常率‛三大排名让空管、公司、机场保障效率阳光化。只有空管通过增加以及合理使用空域，通过技术提升和提高人员素质等手段，才能有效减少流量控制导致的延误，与航空公司、机场构成一个稳定的金三角。

（三）要弥补政府缺位，民航局的监管责任重大。在航班延误保障工作中，无法规可依、无制度可用一直是服务双方争议不断的症结，至今为止，航空承运人要不要为延误给予旅客必要赔偿或补偿没有定论，完全是一场民间角力，谁也不清楚边界在哪里。政府作为监管者，制订游戏规则至关重要，在航班正常管理上要及时出台法律规章，而不是短期低效的规范性文件。规章既要维护消费者合理诉求，也要维护行业可持续发展，两者兼顾，实现社会效益最大化；在监管方法上，要注重规章监管与重要指标监管相结合，对于航班保障的低等级指标不能过多干预，应放在三大正常率、机场容量等重要指标上。同时，仍应不遗余力的协调其它相关关系，在空域开放、治安维护、地方支持等方面积极推进，不能有一时懈怠。

第四方面，法律规范是航班延误治理的最终轨道航空公司为旅客提供运输服务，航空公司和旅客之间在本质上是合同关系。双方的合同关系的主要依据是《民法通则》、《合同法》。除此之外，由于民航运输的行业特殊性，这种合同关系还要遵守《民用航空法》和其他民航法规。例如《合同法》第107条规定，‚当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。‛ 在航班延误治理中，法律的规范作用重点在运输合同产生纠纷时的纠纷处理、责任补偿上。

（一）关于航班延误补偿的法律规制现状

一是国际公约和我国法律在航班延误补偿问题上的态度。1999年《蒙特利尔公约》第19条规定：‚旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失，承运人应当承担责任。但是，承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人不对因延误引起的损失承担责任。‛我国《民用航空法》第126条也有同样规定。

二是航空公司的运输条件所反映的航空承运人在航班延误补偿问题上的态度。例如，美国航空公司制订的适用于美国国内的《运输条件》中‚延误，取消和变更‛一节中规定航空公司对航班延误或取消不承担特别的赔偿，只在可能的范围内提供合理的过夜食宿。在航班延误责任的问题上，中国各大航空公司的运输条件也极力回避延误补偿。

三是关于航班延误补偿的法律规制现状。由于航空公司的强烈反对，多数国家的政府并未制订具体的补偿办法将公约及各自法令中的补偿责任落实到实处。中国民航局虽然出台过指导意见，但是该意见也因缺乏执行力而饱受批评。在延误责任的落实缺少具体的实施规则的情况下，旅客在发生延误后往往面临航空公司对延误责任的敷衍塞责或踢皮球。诉诸法律则面临举证难、诉讼成本过大和不经济等障碍。在这种困局下，旅客频频以违法维权的方式实现合同的另一种平衡。

（二）关于航班延误补偿的法律规制的构想

为了解决旅客的维权问题和尽可能减少群体性事件，就必须从规则上构建解决航班延误责任的制度，寻找航空公司与旅客关系的平衡点：即‚明确而且公平的权利和义务‛，才能理顺双方在航班延误时的紧张关系。无论是从公约和法律的规定、旅客的期望、还是督促航空公司自身的角度，明确航班延误补偿都是一个不可回避的法律责任。具体在航班延误的问题上，航班延误的认定、延误补偿的条件、延误补偿的标准这三个问题需要明确而且公平的规则。一是关于延误的认定问题。对于旅客而言，客票上的航班时刻是有约束力的合同条款，旅客必须按照这个时刻登机，否则就会丧失合同的履行利益。航班时刻既然约束旅客，自然也应约束承运人，作为延误认定参照的预定时间节点应以客票上的班期时刻为准。法国航空公司《一般运输条款》中的条款11规定，‚…在机票上打印的航班时间属运输合约的组成部分，但有可能因航空公司控制范围以外的理由而有所更改。‛然而，中国航空公司现在的运输条件基本上都只强调自己有权单方变更客票上列明的航班时刻，否认航空公司自身对航班时刻的保证责任。

二是关于延误补偿的条件问题。公约和法律对航空公司的延误责任采取的是过错推定原则，即除非航空公司证明自己没过错，否则应承担相应的责任。

除了因航班延误而引起直接损失之外，旅客延误损失的发生还可能是因为知情权和选择权未得到保障。例如，航班因天气原因无法起飞，旅客如果尽早得知，就可以及时更改行程。2011年中国消费者协会的问卷调查显示，‚当遇到航班延误时，44.7%的消费者最希望得到的服务是‘尽早告知延误时间和原因，以便及时调整出行计划’，34.9%的消费者希望‘协助改乘其他航班，以便尽快到达目的地’，因此，得到及时告知、协助改乘是航班延误时消费者最大的需求，保障旅客的知情权也是航空公司法律规定的义务。如果航空公司未能尽到其保障旅客的知情权和选择权的义务，则理应承担起相应的补偿责任。

三是延误补偿的标准问题。公约和民航法律法规对具体的补偿标准没有规定，根据合同法，延误损失的计算应以可预期的损失为标准。旅客因延误而可能导致的预期损失主要是餐食、住宿和地面交通费用，航空公司可以在运输条件中写明自身的补偿标准。由于这涉及到航空公司作为承运人的责任问题，作为单方制定运输条件和格式合同条款的一方，航空公司需要遵守合同法对格式合同条款的特殊规定。合同法第39条规定，‚采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。‛这意味着，航空公司如果希望在诉讼程序中限制延误的补偿金额，它就应该在旅客运输合同中提请旅客注意这些条款。最佳的办法就是在客票上载明或者在电子客票的订票过程中由旅客确认同意。延误补偿规则的清晰告知，既有助于航空公司在诉讼中争取主动，也有助于减少旅客维权时的争议。

航班延误是世界民航业共同面对的难题，每个国家或多或少都存在航班延误，但中国民航延误的特点是，延误频次高，时间久，纠纷多，矛盾激烈，已经成为行业性的公共问题，单纯依靠航空公司自身难以真正解决航班延误纠纷，因此必须运用法治思维和法治方式进行机制的创新，把航班延误治理纳入法治化的轨道，从而更好地解决行业发展难题。