城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给机制的完善基于借鉴韩国新村运动的视角科技与经济201033

第一篇：城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给机制的完善基于借鉴韩国新村运动的视角科技与经济201033

城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给机制的完善 ——基于借鉴韩国新村运动的视角 胡元聪王珊珊(（西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心 重庆 400031)摘要: 开始于20世纪70年代的韩国新村运动，通过一系列农村公共服务的供给大大改善了韩国农村的面貌，使韩国成为推动农村发展和繁荣的国际典范。今天的重庆与韩国当时所处的发展阶段、面临的现实问题以及所具有的自然资源条件、社会文化背景以及政治经济环境都有某种程度上的相似性。因此，韩国新村运动中关于农村公共服务建设的实践，对重庆市农村公共服务的完善和发展有重要的启示。完善重庆市农村公共服务供给体系要做到：创立以政府主导、多元主体参与的农村公共服务供给机制，构建“自下而上”的农村公共服务需求表达和决策机制，建立农村公共服务城乡均等供给机制。关键词: 韩国新村运动；启示；重庆农村；公共服务；机制完善 农村公共服务是为满足农业生产、农村经济建设、农民生活和发展的需求而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。农村公共服务水平的高低，是衡量一个地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面建设小康社会的关键所在。重庆市农村公共服务供给体系中存在一些问题迫切需要进行完善。

一、重庆市农村公共服务供给的现状及其存在的问题

（一）重庆市农村公共服务供给的现状

改革开放30年来尤其是直辖后，重庆经济社会发展势头迅猛。但是二元结构矛盾突出，城乡居民收入比达3.5：1，高于全国平均水平。同时，区域本身发展落差大，经济发展最好的区与最差的县人均GDP相差10倍。公共服务在农村的供给不足是部分地区发展缓慢的重要原因。主要表现为如下几个方面：

1.农村教育公共服务供给不足。到2007年底，重庆市人均受教育年限达到8.45年，而全面小康的标准是高于9年，仍有差距。由于受经济发展水平制约，重庆市各级政府对教育特别是义务教育的投入比例偏低，2004、2005年全市财政性教育经费支出占GDP的比例仅为2.84%，远低于国家所要求4%的平均水平。同时，重庆市这几年大力发展高等教育，必然就会影响到义务教育的投入经费，导致了农村义务教育方面的公共服务发展更加缓慢。

2.农村卫生医疗公共服务供给不足。首先，重庆农村合作医疗水平还有待提高，2008年新型农村合作医疗参合率达到85.25%。农村新型合作医疗在江津、铜梁等6个区（市）县试点至今，农民医疗保险覆盖率还没有实现全覆盖。在贫困地区患病未就诊，应住院而未住院，因病致贫和返贫现象十分普遍。其次，农村公共卫生医疗设施还显不足，技术水平有待提高，医疗卫生人员数量和素质有待提高。再者，部分农村地区尚未建立公共卫生突发事件的预测、警报和应急处理系统，相关物资和药品的储备量少，无法及时应对公共卫生突发事件，2009年的甲型H1N1流感疫情充分暴露了这一问题的严重性。3.农村社会保障公共服务供给不足。到2006 年底，重庆全市只有10个区县建立了农村居民最低生活保障制度，享受农村低保对象仅4.3万人，年财政支出也不过1000多万元。重庆市农村养老保险覆盖率很低，传统的“养儿防老”依然是农民的主要养老方式，也有相当一部分农民依靠土地和政府救济。究其原因是多方面的：一是重庆农村发展落后，农民收入不高；二是重庆农村社会保障体系本身不够完善，有些偏远农村地区社会养老保险制度建设基本处于停顿状态；三是农民对社会保障认识不够，政府提供的信息和宣传不足。

4.农村基础设施公共服务供给不足。在水利建设方面，病险水库整治力度不足；在农村公路建设方面，许多偏远农村不通公路的问题亟待解决；在农村电力建设方面，部分农村供电不足，要加快实施农村户户通电工程；部分农村地区住房条件差，不少农民仍住在破旧的茅草屋和木制结构屋内。据调查①，当问及您认为最需要完善的如下哪些基础设施？（A.道路设施、B.安全饮用水设施、C.公共交通、D.电力设施、E.网络设施、F.通讯设施），问卷显示依次为65.4%、18.5%、8.6%、4.9%、3.7%、2.5%。

5.农村环境污染治理公共服务供给不足。长期以来，严重的大气污染使重庆被冠上了“东方雾都”的头衔。重庆地理结构不利于大气污染物的扩散，再加上许多农村仍未使用天然气等清洁能源，而以燃煤作为主要能源，造成重庆酸雨现象依然很严重。据2008重庆年鉴记载，2007年重庆主城片区酸雨污染有所加重，全年降水pH值均值为4.53，酸雨频率为66.9%。大多数农村仍未建成统一的垃圾处理厂和污水处理设施，生活垃圾和污水随处可见；有些地区仍然没有建成卫生的公共厕所。然而相关的环境污染治理公共服务供给却显得不足。调查显示，66.7% 的农民认为需要“垃圾处理设施”，56.8% 的农民认为需要“污水处理设施”。

（二）重庆市农村公共服务供给存在的问题 直辖以来，重庆市致力于推行政府主导的供给制，使农村公共服务供给状况有了很大的改善，但也存在一些突出的问题，主要体现在农村公共服务供给区域失衡、种类失衡、主体失衡、决策失衡以及需求失衡等问题。

1.农村公共服务供给区域失衡。重庆是中国的缩影，是城乡二元分化的典型。在农村公共服务方面一样的表现为二元分化，即表现为区域失衡。尤其是对于三峡库区等偏远农村的公共服务供给水平低下，甚至还有部分农民至今未享受到改革开放的成果；反之，对于主城区周围较发达农村地区，公共服务供给往往过度，导致物资浪费的现象严重。

2.农村公共服务供给种类失衡。重庆市农村公共服务供给种类包括“硬性”公共服务和“软性”公共服务。所谓“硬性”公共服务，是指道路、桥梁等基础实施，而“软性”公共服务是指教育、医疗、文化、信息等。政府出于发展经济的偏好和业绩考察的需要倾向于提供看得见的“硬性”服务，而出现“硬性”公共服务供给过度，“软性”公共服务供给不足的局面。

3.农村公共服务供给主体失衡。重庆市农村公共服务供给主体单一，社会参与程度低下。在现行体制下，私人投资由于受政府政策和自身资质等因素的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域，因而重庆市政府仍是单一的供给主体，来自社会的私人投资几乎没有参与进来。然而，大部分基层政府受地方财力限制，无法提供充足有效的公共服务，由此产生农村公共服务供给失灵的困境。

4.农村公共服务供给决策失衡。长期以来，政府是农村公共服务供给的唯一合法主体，农村公共服务政府供给实践的是“自上而下”的决策模式。由于重庆市地域广，发展差异大，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制不能有效地反映农民的实际需求，农民在农村公共品供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。在大量的农村公共品供给中（如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等）农民很难有机会直接表达自己的需求。

5.农村公共服务供给需求失衡。由于村民素质不高，寻求公共服务的意识不足。重庆市农村人口中文盲半文盲居多，其自身素质限制了对公共服务的需求层次，他们大多只关注与生产生活密切相关的基础公共服务，如道路、住房、供水供电等，而对后代教育、社会保障之类的公共服务需求甚少，也在相当程度上阻碍了重庆农村公共服务的发展。随着大量青壮年农村人口转移到城市，农村出现了留守老人和留守儿童的“空巢”现象，更增加了农村公共服务建设的难度。

二、韩国新村运动中农村公共服务的实践考察及对重庆市的启示(一)韩国新村运动中农村公共服务的实践考察

949 出口导向型的经济发展战略导致韩国乡村长期受到忽略。20世纪60年代末，农村与城市发展差距迅速扩大，农民开始心理失衡。为了社会稳定和全面发展的需要，韩国新村运动于20世纪70年代拉开序幕。新村运动初期，政府把工作重点放在改善生活条件上。新村运动的中后期，政府加大了对农村卫生医疗、社会保障、农村教育、农业技术培训和信息提供等一系列农村公共服务的供给。政府对农村的服务精神和对民意的充分尊重，鼓舞了农民，充分调动了农民的积极性和创造性。通过一系列实实在在的项目开发和建设工程，大大改变了韩国农村的面貌。从农村公共服务供给角度看，主要体现在：

1.改善了农村生活环境，提高了农民生活质量。1971年，新村运动刚开始时，全国80%以上的农家都是茅草屋，道路、桥梁、渠道、供水设备等基础设施也都落后不堪。利用政府发放的物资和提供的农村整改参考项目，农民根据所在农村的现实状况和自身需求，开展了一系列项目开发和工程建设。在环境改善方面，大力修建卫生的供水系统、改造排污系统。在住房改善方面，实施房屋维修和村庄重建。在公共建设方面，扩张农村电网、通讯网，加大对农村的信息输入。这些实践取得了不小的成果，提高了农民的生活质量。

2.改善了农业基础设施，增加了农民农业收入。70年代初期的韩国农村路况差、道路长年失修，许多农村不通公路，甚至没有水泥路的现象严重，使农村处于封闭发展状态，农产品难以运往城镇市场，销售成本高，相当程度上阻碍了农业的发展。到1979年，农村道路建设超过当初目标，达到61201公里。通过推广高产种子，农家经济从自给自足转变为商品经济。同时还节省了农村劳动力并增产粮食，促进了农业机械化的发展。据统计，1970-1980年期间，农户的平均收入由26万韩元增加到270万韩元，增长10.5倍。

3.加强了农民教育培训，提高了农民整体素质。20世纪60年代韩国政府开展了新村运动以缩小城乡差距,其中大力发展农民职业教育和培训是新村运动的重中之重，进而达到推广和应用新技术的目标。韩国“新村运动”通过建立村民会馆、培养新村领袖和成立各种村民组织等方式，充分提高全国村民的思想意识和参与能力。教育与培训内容包括地区开发、意识改革、领导培养、提高市民素质、技术推广等。教育与培训使农民培养起了“自立、自助、勤勉、合作”的思想观念，提高了农民的整体素质。

（二）韩国新村运动中农村公共服务实践对重庆市的启示

今天的重庆，与当时韩国所处的发展阶段、面临的现实问题以及所具有的自然资源条件、社会文化背景和政治经济环境都具有某种程度上的相似性。因此，韩国新村运动中农村公共服务供给的实践和成功经验值得借鉴，它对重庆市农村公共服务的完善和发展有如下重要启示： 1.增加农村公共服务的供给力度。在新村运动的初期，韩国政府从农民的切身利益和迫切需求出发，致力于完善农村基础设施。在新村运动的中后期，增加就业技能培训、农业科技推广、社会保障、农村教育、卫生医疗发展等服务。“授人以鱼不如授人渔”，目前重庆市农村公共服务完善的重点应放在交通运输、水利建设、能源结构改革、农业科技推广、通信网扩张等农村公共设施的建设，同时要推进农村合作医疗、义务教育普及和社会养老保险制度的完善，本着合理布局、合理规划，避免重复投资、重复建设的原则，加快农村经济社会发展的步伐。

2.倡导农村公共服务政府有限供给理念。韩国政府在新村运动中的角色是安排者，其职能是规划引导、组织发动、管理协调，而不是唯一的公共服务供给者。这一点正符合我国当前倡导的服务型政府或者说有限政府的理念。有限政府的理念要求，政府从全面干预转变为适当干预，从全能政府转变为有限政府，从管制型政府转变为服务型政府。韩国政府恰当地自我定位，使新村运动在政府安排和社会参与下和谐开展并顺利进行。重庆市政府也应做到“到位不越位，在位不缺位”，本着有限政府的理念，在农村公共服务供给过程中做好安排工作，同时还要在公共产品供给过程中适当引入市场机制。

3.实现农村公共服务新村试点再逐步推广。在新村运动初期，韩国政府通过全面规划，选择了几个具有代表性的行政村进行新村试点，免费提供大量的物资和项目参考，让试点新村根据本村的实际情况和村民需要建设农村基础实施。在试点村取得成效之后总结经验，再逐步推广到其他地区乃至全国范围。这与重庆市目前正在实行的全市所有建制村都要建成村级公共服务中心，到2012年实现全覆盖的举措非常相似，重庆市政府应当加快推进这一工程，使改革开放取得的成果尽快让农民得以分享，改善农村和农民的现状。

4.关注农民对公共服务的需求表达。韩国政府十分关注农民关于农村公共服务需求的满足，并注意到了韩国农村的人际关系特点。韩国农村是由家族关系和血缘关系形成的熟人社会，容易达成一致诉求，节约公共服务供给的谈判成本。重庆市农村也有着相仿的社会背景，即农村普遍存在熟人社会的情况，基层政府应当利用这种社会优势，使农民组成利益集团，在农村公共服务供给的谈判过程中表达共同的利益，一方面可以节约政府行政成本和运行成本，另一方面有利于民意的收集和整合。

5.引入竞争机制参与农村公共服务供给。此处的竞争不是供给主体之间的竞争，而是各个农村之间的竞争，以本村公共服务的建设成果来获得政府的资助，成效越显著，奖励的物资越多，以便更好地建设农村基础设施。而对于那些惰于自我建设的农村则不予提供物资。从某种程度上，可以形成一种利益激励机制，对先进者予以肯定和奖励，客观上形成压力对落后者予以鞭策。韩国政府对表现突出、积极肯干的农村发放更多的物资以支援公共服务建设，而对村民表现消极懒惰的农村不予物资发放，从一定程度上刺激了落后农村的发展，使全国农村公共服务建设呈现出激烈竞争的场面。这一点重庆市也可以参考借鉴。

三、完善重庆市农村公共服务供给机制的具体路径 按照科学发展观的要求，统筹城乡发展不仅要增加农村经济总量以改善农民基本生活和农村相对落后的面貌，还应遵循城乡公共服务均等化的原则，根据全面小康标准扩宽教育、医疗、卫生、文化、社会保障等社会公共服务在农村的覆盖面，增强农民自我发展的能力，给农民和农村营造一个公平的起点。在考察韩国新村运动实践基础上，结合重庆市农村地方特点和发展状况，重庆市农村公共服务建设的路径是：

（一）创立政府主导、多元主体参与的农村公共服务供给机制 我国自分税制改革后，中央政府下放了农村公共服务的供给职能，而作为承接者的地方人民政府或因财力不足或因经济建设偏好的价值取向也没有尽到职责，农民迫于生产和生活需要只好自我供给。目前，重庆市处在成为全国统筹城乡综合配套改革试验区的新阶段，应该明确各级政府在公共服务供给中的责任，促进城乡协调发展。重庆市政府应该充当农村公共服务的安排者和主要供给主体，应当将政府的角色定位为组织者，而非单一的供给者。同时，要改革公共服务供给体制，使社会——第三方投资得以参与进来，扩展资金来源，加强资金使用和管理的监督。

1.充分发挥农村公共服务中的政府主导作用。在一般的市场经济国家，公共部门与私人部门的界限往往是很清楚的。然而，我国的“公共部门和私人部门是混淆不清的。对于不同国家或地区，不同发展阶段或时期，公共部门的边界可能是不同的”，由此造成政府在农村公共服务上的缺位、越位或错位。服务型政府理念要求充分发挥政府的主导作用，政府财政要为农民提供优质的公共服务，政府在农村公共服务供给方面负有不可推卸的责任。在韩国的新村运动中，政府在公共服务供给中发挥着主导作用，提供物资，组织安排，充分调动了农民建设新村的积极性。在农村公共服务供给过程中，政府应当是一个组织者的角色，主动去弥补农村公共服务上出现的“市场失灵”，积极制定宏观的方针政策，对农村公共服务进行合理布局，为农村发展提供充足的资金支持。而将具体的项目交给村民自治组织和第三方去完成，这样能够充分调动农民的积极性，同时可以防止政府在公共服务供给上的失灵。重庆农村公共服务改革的基本思想应是将农村公共服务的安排者（政府）、生产者（多元主体）和消费者（农民）三者之间的关系理清，进而安排有效的农村公共服务供给方式。2.积极吸引农村公共服务中的多元主体参与。政府为主导，并不是说农村公共服务只能由政府提供，而应当由多元主体参与供给，正如“服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成”。即根据各区县的特点，适当地在农村公共服务的供给中引入市场化机制，以拓宽供给渠道。易言之，除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为农村公共服务的生产者，也就是供给者。在公共服务领域引入市场化机制，政府不再是公共服务的唯一供给者，此时表现为由市场去弥补农村公共服务上的“政府失灵”。例如2009年4月开业的梁平澳新村镇银行是重庆市继大足汇丰村镇银行、开县泰业村镇银行之后，银监局批准筹建的第三家村镇银行，也是重庆三峡库区首家外资村镇银行。这些银行的设立将大大改善农村公共服务供给数量不足、质量不高的状况。

（二）构建“自下而上”的农村公共服务需求表达和决策机制 多年来，政府习惯了“为民做主”的决策模式，使得农村公共服务供给表现为单向输出为主。这种“自上而下”的决策机制带来相当的负外部性，导致农村公共服务供给与需求错位。再加上基层政府追求自身效用最大化的政治目标，使农村公共服务难以体现农民的真正需求。既然公共服务的供给对象是农民，那么就应当以农民的需求和偏好为标准，而不是政府官员坐在会议室里任意揣测。政府提供什么公共服务，如何提供公共服务，应当听取民意，以公众意愿作为公共服务的价值取向。因此，迫切地需要将民主决策机制引入农村公共服务供给中。主要可以从以下两个方面加以改善：

1.健全“自下而上”的农村公共服务需求表达机制。政府官员要转变政绩观念，真正做到权为人民所用、情为人民所系、利为人民所谋，全心全意为人民服务，时刻倾听广大人民的要求，竭尽全力满足人民正当的物质文化的需求。农村公共服务需求表达机制是指农民通过村民委员会和人民代表大会，参与公共服务的决策方案的制定和监督活动，使公共服务切实体现农民意志，满足农民需要。此时，村民委员会的作用被提到相当重要的位置。一方面，作为权利主体的农村，村民委员会对全体村民负责，它的运作过程应实际代表村民意愿、根据村民大会的决议同政府博弈的过程。另一方面，作为社区组织的农村，村民委员会是一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，农民通过各种自治组织开展自治活动，村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的农村公共服务。这种机制不仅可以传达民意，而且为使决策方案具有坚实的公众基础，获得农民的广泛支持，有利于调动农民的积极性。

2.农村公共服务决策过程中引入听证程序。农村公共服务供给中的听证程序，是指政府进行农村公共服务供给政策和项目的决策时，安排农民和社会各界旁听，公开其决策过程，并允许供给对象（农民）提出建议和意见的决策程序的组成部分。农村公共服务供给中的听证程序可以实现农村公共服务和社会公众参与国家经济社会事务管理制度的重要制度创新。确保农民在项目决策过程中的直接参与权，使农民在参与项目决策过程中能够进行利益诉求，保障公共投资利益公平的实现，为公共服务的公平分享提供基础。另外，听证程序的目的在于使农村公共服务建设的项目、内容、资金分配等都有民主的监督，有利于政府提供更为优质的公共服务，更加满足农民的现实需要。通过决策程序的公开化和透明化，可以防止农村公共服务供给流于形式，并对贪污腐败行为有一定程度上的威慑作用。

（三）建立农村公共服务城乡均等供给机制

党的十六届六中全会《决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”党的十七大报告进一步强调“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。所谓所谓基本公共服务均等化，是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权，保证社会公平公正。从重庆市公共服务现状来看，农村地区正是处于公共服务不均衡的弱势一端。重庆城乡公共服务存在很大差异，极大地影响了大重庆经济社会的协调发展，城乡之间的公共服务失衡是当前最明显也亟需加以调整的供给失衡。这不仅要求重庆市政府对公共服务及资源的分配均等，对全体公民同等的关照，人们享有同等的权利与机会，同时也要求全体公民享有大体相同的基本公共服务水平。主要可以从以下两个方面加以完善： 1.改革不合理的城乡分割制度。具体包括：（1）改革户籍制度。要尽快破除城乡分离的户籍政策。要把公民的居住和迁徙自由权重新写入《宪法》，废止1958年通过的旨在限制农民向城市流动的《中华人民共和国户口登记条例》，制定《户口登记法》，以确保公民居住和迁徙的自由。（2）改革教育制度。进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，责任承担者从以乡镇为主转移到以县为主。政府要加大对职业技术教育的投入力度，使更多的农民得到政府资助的培训。（3）改革就业制度。彻底改革城乡分离的就业制度，使农民能够拥有职业培训的机会，平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。（4）改革公共卫生服务制度。必须改革现行公共卫生服务制度，加大政府对乡村卫生公共服务的财政投入，包括公共卫生设施、设备等方面。（5）改革社会保障制度。打破城乡分离的社会保障制度，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全市公民，统筹兼顾，让农民也能享受到国家提供的社会保障。

2.健全农村公共服务的财政制度。国务院[2009]3号文件“国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见”要求“扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。”因此，一方面，坚持以市政府为主导的农村公共服务均等化供给的制度创新，建立统一的财政金融制度，将农村公共服务的供给纳入各级财政负担的范围，将财政新增的教育、卫生、文化等经费开支用于农村，缩小城乡差距，促进城乡协调发展。以统筹城乡为契机，坚持城乡一体化为导向，构建统一的公共服务供给制度。另一方面，调整财政支出结构，把资金更多的投向农村地区。按照财权与事权相匹配的原则，改革财政体制，建立由市政府和各级政府分类别、按比例合理负担农村公共服务的机制。从根本上调整国民收入分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。2009年，重庆市出台了《关于切实做好全市村级公共服务中心建设管理和使用工作的通知》，目标是到2010年，全市所有建制村都要建成村级公共服务中心，实现全覆盖。这些目标的实现有利于农村公共服务的均等化供给，当然也必须得到政府公共财政的支持。参考文献

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