楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权（精选五篇）

第一篇：楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权

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楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权

由于财税改革涉及真金白银的分配，长期以来，这是经济改革中的“硬骨头”。

近日，国家财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财政体制改革。譬如，他表示，“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任。”

在业内看来，促进财权、事权相匹配的财政体制改革指日可待。相关专家在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，过去在财政体制改革上，我们主要是在财力和财权上做文章，未来事权的调整或是方向之一。

调整事权是方向/

7月20日，楼继伟在二十国集团(G20)财长及央行行长会议上表示，中国政府不会再次推出大规模经济刺激政策，而是通过改革促进增长和就业。他透露了财政税收改革的三条政策走向，其中之一就是“努力实现财政收支平衡”，保持财政政策稳定，中国政府将通过改革来实现财政的可持续，财政赤字率预计为2.1%。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希对《每日经济新闻》记者表示，针对当前财政风险越来越大的问题，财政部提出要通过改革实现财政的可持续性，这涉及整个财政体制问题。

具体到财政改革措施，楼继伟提出，推进营改增、减少政府管制、减税同时削减政府开支等。

最近，有关财政体制改革的消息密集放出。7月11日，楼继伟在代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x

参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”

清华大学经济学教授蔡继明认为，这一调整非常必要，在中央转移支付过程中，地方政府往往通过各种关系跑部进钱，难免会出现财政不公平，也会助长寻租行为。

刘尚希表示，这意味着下一步的财政体制改革涉及事权调整，政府间的事权未来可能上移，各级政府之间的事权将逐步上移，实现事权合理划分。过去在财政体制改革上，更多是在财力和财权上做文章，现在的方向之一是在事权上做文章，在事权上进行调整。

据了解，我国现行的财税体系是1994年分税制改革及随后税制调整过程中逐步形成的，中央税体系和地方税体系也对应着中央和地方在财权事权方面的关系。

相关数据显示，1994年分税制改革后，中央财政收入和地方财政收入相当，但地方财政支出远大于中央财政支出。有学者统计数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。

理顺财权与事权关系/

在分税财政体制中，事权划分最大问题，是财力相对集中在中央、省级；事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级

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刘尚希表示，实际上财政体制改革也是试图解决这个问题，事权上移是大方向，但是如何调整，事权上移到哪则涉及整个行政体制，这不是简单的问题，比如涉及司法系统就有些难解决。

过去，我国财税体制也进行过一些调整，但是调整仍未能解决财权与事权的矛盾。去年全国“两会”期间，全国人大代表、原广东发改委主任李妙娟在接受媒体采访时表示，现在中央部门权力越来越大，特别是财权，“我们也进行过财税微调，但每一次调整，都是向中央集中。”

由于地方政府的财力相差悬殊，使得一些地方政府在公共建设、公共服务方面有些力不从心。为解决中央和地方财权事权不对等的问题，中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。

当前，由于全国财政收入增速放缓，尤其是中央财政收入增速仅为1.5%，同时制约今后几个月财政收入增长的因素仍然较多，完成全年中央财政收入预算压力很大。在这种情况下，由于民生等重点领域的刚性支出需要优先保障，财政收支矛盾很可能进一步加大。有专家表示，正是因为财政收入增幅放缓，使得财税改革进一步提速。

随着地方债的高企、房地产调控的持续，依靠土地财政的地方财税体系也面临更大挑战，“营改增”对财税体制形成倒逼之势。

对于分税体制改革是否会调整，刘尚希表示，这具体要看中央的决策。

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中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，新一轮财税体制改革必须坚守分税制。不过，他透露，目前给予地方更大的财权已经有了基本思路。

社科院法学研究所研究员刘海波接受《每日经济新闻》记者采访时表示，财政改革的方向，第一是要重点征收财产税；第二是中央要大力通过一般性转移支付平衡不同地方财政能力和公共服务差距，还可以“对省收权，对县市放权。”

以下内容为繁体版

由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

近日，國傢財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。”

在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專傢在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努

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力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、減稅同時削減政府開支等。

最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統

一、公平和基本公共服務的全國均等化。”

清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。

據瞭解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。

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相關數據顯示，1994年分稅制改革後，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大於中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。

過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中。”

由於地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。

當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅

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為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。

社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權。”

由于财税改革涉及真金白银的分配，长期以来，这是经济改革中的“硬骨头”。

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调整事权是方向/

具体到财政改革措施，楼继伟提出，推进营改增、减少政府管制、减税同时削减政府开支等。

最近，有关财政体制改革的消息密集放出。7月11日，楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”

清华大学经济学教授蔡继明认为，这一调整非常必要，在中央转移支付过程中，地方政府往往通过各种关系跑部进钱，难免会出现财

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政不公平，也会助长寻租行为。

理顺财权与事权关系/

在分税财政体制中，事权划分最大问题，是财力相对集中在中央、省级；事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

过去，我国财税体制也进行过一些调整，但是调整仍未能解决财权与事权的矛盾。去年全国“两会”期间，全国人大代表、原广东发

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改委主任李妙娟在接受媒体采访时表示，现在中央部门权力越来越大，特别是财权，“我们也进行过财税微调，但每一次调整，都是向中央集中。”

随着地方债的高企、房地产调控的持续，依靠土地财政的地方财税体系也面临更大挑战，“营改增”对财税体制形成倒逼之势。

对于分税体制改革是否会调整，刘尚希表示，这具体要看中央的决策。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，新一轮财税体制改革必须坚守分税制。不过，他透露，目前给予地方更大的财权已经有了基本思路。

社科院法学研究所研究员刘海波接受《每日经济新闻》记者采访时表示，财政改革的方向，第一是要重点征收财产税；第二是中央要大力通过一般性转移支付平衡不同地方财政能力和公共服务差距，还

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可以“对省收权，对县市放权。”

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由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x

減稅同時削減政府開支等。

一、公平和基本公共服務的全國均等化。”

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x

省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

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對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。

“十八大”落幕，几乎留在所有财政人心里的一件事，就是“我们要对新政策有一个交代”。那么如何“交代”？用一句比较官方的话来说，我们需要“发现? 十八大 ?之后版本的财政政策”。用一句在“宫斗”剧中常见的话来说，我们需要“揣测圣意”。实际上就是要让我们的财政政策与主政者的政治主张相匹配，让财与政拧成一股绳。其实很多前辈已经在工作中为我们推测了接下来财政该向哪些方向去走。应该说，在最近的几年里，财政的工作是由“如何管钱”这一纯基础技术性研究，开始向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式的转变。下一步改革的方向是什么？楼继伟部长在2012年“中国财政体制改革研讨会”上曾表示，他认为应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。在过去专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。

我们就以这三个标准为基础，从地方财政实际运行的角度对我们的财政政策进行一些“展望”。我们将每一部分都分为“经济学解释”和“地方财政解释”两方面。

外部性原则

经济学解释：外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。

地方财政声音：假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理，如果其外部性是跨区域的，应该在更高的区域级别上管理。这是楼部长的分析。

如果这项政策能够落地，我们认为，首要解决的可能就是我们常说的“流域分歧”。比如三江源综合治理项目，这是一个跨流域的项目，但水是流动的，我们常会发现下游水质低于上游，那么越往下游，地方财政就要掏越多的钱来治理水利。好在我们现在的财政也都是东富西贫，正好和我国地势西高东低相匹配，地方财政只能说是颇有微词，但还没有怨言。还有《新理财》杂志曾经做过的一期关于环首都经济圈的报道里就提到，河北省其实为了保证首都的水源和不至于被风沙淹没，是做出了经济上的许多牺牲的，却似乎没有得到受益方足够多的补偿。

如果把话说全，楼部长所说的外部性原则应该叫“内化外部性原则”。即削弱这种跨区域项目中各地方政府互相争利而最终使得项目沦为次要条件的怪现象。方向是正确的，但我们要说的是，从某些地方财政的现状来说是存在困难的。譬如西部的一些地区的财政收入主要来源就是这些专项资金。之前来了10块钱要求做10块钱的专项，但现实情况可能只做了8块钱专项，倘若以后不让做事了，那剩下的2块钱也就自然消失了，他们是否愿意？

我们现在有一种潜规则，就是很多地方财政不是靠着一般性转移支付活着的，而是靠着专项资金，和专项转移支付活着。跨区域项目由中央财政直接负担，干活的还是当地人，所以它的寻租空间就变小了。那么如何避免资金滥用？不要说做好预算再按照预算严格执行，我们的预算从来就没有严格执行过。比起“谁掏钱”，我们还是比较关注“怎么管钱”。

信息处理的复杂性原则

经济学解释：信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”，“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择（Adverse Selection），譬如“柠檬现象”。不同种类的信息在经济系统中的地位和作用是不同的。经济理论作为信息是经济现象中规律性的总结，是一种普遍的趋势或状态，多用于对宏观经济和微观经济的抽象化描述。特定时间和地点的知识是有每个人所掌握的可以利用的独一无二的信息，是信息不对称的根源，基于这种信息的决策只有由每个个体作出，或由他积极参与作出，这种信息才能被利用

地方财政声音：楼继伟指出信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称。比如社会保险中养老保险信息相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下，医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等，而且信息高度不对称。所以，相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。

在地方财政的实际工作过程中，其实存在着许多这种信息不对称的现象。所以有些人也提出了异议，比如行政意义上的省管县等等。我们在实际开会的时候就有这种感觉，一些比较小的省份还好一点，像河北一百多个县，全省财政工作会议一开，省管县财政人员都聚集到一个地方，就以省财政厅的能力，我们认为是无法事无巨细的安排每一个县的每一项工作。顶层设计层面当然看的是理论研究层面的东西，我们从实操的角度考虑，就不能一再的扁平化，会给一层财政造成巨大的压力。说远了。我们想说的是，行政层级越扁平，就越容易出现政策“一刀切”的现象。所以越细节的东西越应该留给地方去自主平衡，这是一个科学的判断。

激励相容原则

经济学解释：美国的维克里教授和英国的米尔利斯教授在不对称信息的前提下，延伸出了委托-代理理论。他们把掌握信息多的一方称为代理方，另一方程为委托方，通过引入“激励相容”等概念，把不对称信息问题转化制度安排和机制设计问题。所谓“激励相容”是指：如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这就是“激励相容”。

地方财政声音：楼继伟说，要设计一种体制，让所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化，这种体制就是激励相容的。而我国食品、药品安全的管理体制是激励相容的反面例子。

楼部长说的还是比较宏观的例子。从地方财政角度来看，理论上现在是没有太大的激励不相容。目前很多地方都是各干各的，有一个很奇怪的现象叫“会哭的孩子有奶吃”。一些地方财政本来发展的很好，他们非要说不好，以此向上级财政要钱，向中央财政要扶持。所以很多时候我们的财政工作会议就变成了集体诉苦大会，所有人都在说我穷啊，没钱啊，发展不起来啊，领导给钱啊。完全不顾客观评价上的排名。排名前三的比我排名倒数的哭的都惨，你让我怎么要钱。那好，就一个比一个惨。这就是现状。说到增长，大家都心照不宣，统一设定一个差不多的数字。这种做法从广域上来说是损害上级财政利益的。我们也期望有更加科学化、更加激励相容的职责划分制度。但是从现在来说没有办法，这是一种“惯例损害”。我们有个笑话：其实三公消费应该是“公平，公正，公开”的消费。定义多好，但如何能在实际操作中不变味呢？

第三篇：论我国政府的财政分权与事权改革

论我国政府的财政分权与事权改革

字数：3138

来源：经济与法律2012年3期字体：大中小打印当页正文

摘要：当前我国财政体制中的一个突出问题是中央与地方的财权与事权划分不明确，财权与事权不匹配，从而使中央与地方财权、事权权责不明确，保障不了各级政府有效地履行公共职务职能。因此，在现有的体制框架内对财权与事权的改革应坚持财权与事权相统一的理念。

关键词：财权事权分税制

一、我国中央与地方财权事权的划分现状

（一）中央与地方财权划分现状

财权是指财政的支配权或财产的所有权。财权制度是国家或政府为了实现其财权而制财权制度是规范政府分配行为、治国安邦、振兴财政的制度保障。“追求体制的稳定是财政部门工作所面对的长期问题，其中的难点问题是制度的规范。”因此，财权制度的改革与完善显得尤为重要。1994年分税制的实施初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，又于1995年改革了政府间财政转移支付制度，2002年又对所得税收入分享办法进行了改革，并不断探索和完善省以下财政管理体制。经过十几年的改革与探索，截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。时至今日，我国财权划分制度体系所取得的成果有目共睹，但其在运行中也不断暴露出一些问题和缺陷。

首先，这一制度虽然对中央政府和以省级为代表的地方政府的财政收支范围做了划分，而对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，只是要求以省级政

府为代表的地方政府按照分税制改革的总体原则，结合本地实际制定具体的改革方案，力争使分税制在省以下各级政府全面贯彻实施，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但在利益驱动下，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性进展，五花八门、讨价还价、复杂多变、极不规范的的包干体制和分成制依然盛行，分税制改革根本没有完全到位。其次，中央政府与以省级政府为代表的的地方政府之间的财权划分也是不彻底的，仍保留了许多财政包干体制的痕迹，致使现行分税制财政体制既不规范、也不完善，并对财政经济运行产生了诸多不良影响。

（二）中央与地方事权划分现状

事权本意是即职权，处理事情的权力，可以说事权是指各级政府根据宪法规定拥有的权限。首先，从法律层面上看，我国宪法与组织法对中央和地方职责权限的规定，都是原则性的，并且体现了明显的中央与地方“职责同构”的特色。各级政府间在事权划分上并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，看不出地方政府有何自主性的独立事权范围。公共商品既是公共财政的理论基础，又是事权划分模式的切入点。公共商品的性质和受益范围决定了事权的类别及其在不同层次及政府间的分布，是研究事权的逻辑起点，本文就从公共商品入手来讨论分析我国事权划分的现状及完善。公共商品是由政府财政提供的，以满足社会公共需求为目的的，为全体社会成员所消费的商品和劳务的总称。在我国“由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担；能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能；能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府。因此，我国在财权越来越集中于高层政府的同时，事权却层层下降。

二、财政与事权统一下的财政分权与事权改革

事权是财权的依据，财权是事权的保障，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。地方政府财权跟不上事权，导致其财源紧缩，促使其从预算外寻找收入来源，城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入，越是东部地区，卖地收入占地方财政收入的比例越高。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。地方政府尤其是县乡一级地方政府普遍存在严重的赤子和财政危机。因此，中央与地方财权与事权的统一已经迫在眉睫，由于我国财政分权体系与事权划分本身存在一些问题，其在对自身改革与完善的过程中一定要坚持财权与事权的统一的方向不变，这样其改革与完善最终才能成功。

首先，明确合理划分中央政府和地方政府的事权范围。现代市场经济是一种市场机制发挥基础性作用与政府适度干预和调控相结合的混合经济，再此经济条件下，政府公共职能的主要内容就是弥补市场失灵的缺陷，优化资源配置，调剂社会分配，维持宏观经济的稳健发展，实现普遍的社会公平。随着我国经济体制改革的深入，从高度的中央集权向逐步的地方分权的发展趋势越来越明显。目前，地方政府作为地方经济利益的主体地位已经基本确立。但是，由于许多关键的改革和一些配套的改革还不到位，这一方面使有了自己利益的地方政府的行为发生了一定程度的不符合正常市场经济要求的扭曲；另一方面还使得地方政府尚不能正确地履行其在地方经济发展中的应有的作用。基于以上考虑，将全国性公共事项如国防、科技、外交等由中央统一执行，对于地区范围内的医疗、卫生、教育等由地方来负责执行，对于准全国性公共事项及一些突发性事项列为中央与地方的共管事项由中央与地方共同分担，但要使分担的份额明确具体。同时并非无条件的去分担中央的责任。

其次，以事权划分为依据，改革财政体系，完善分税制。由于地方事权远远大于其财权，因此在财权的分配方面要加大地方的分配力度。具体有以下几项措施：第一，合理配置中央与地方的税种。政府间之所以要分税，主要根源于政府财政经济分级管理的需要。一国的税收立法权如果全部集中在中央，地方没有一定的税收立法权，就有可能出现税收立法只顾及中央宏观管理和中央财政的需要，或者只符合部分地区的实际，而不可能符合各地区实际的情况，带来税法的“一刀切”，税法执行中的“越权”及执法难等问题也就难以避免。因此，中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系，以及相应的充足的税源和财力。此外由于中央政府与地方政府的行为目标存在差异。这就要求税权、税源、税款等在政府之间进行合理划分，以便各级政府根据其职责和行为目标，灵活、充分、有效地运用税收手段筹措资金，调节经济，正确有效地发挥税收功能，以保证各自行为目标的实现。这就需要降低财权的集中度，中央应果断放权，将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。第二，建立规范的财政转移支付制度。在分税制财政体制中，本来已对各级政府的事权、财权范围进行了规范而明晰的划分，但是，由于各地区自然、经济环境、经济发展程度、人均国民生产总值和人均收入水平等多种因素的影响，往往不同程度地存在着事权、财权和财力的纵向和横向的不平衡问题。为了解决政府间事权、财权与财力的非对称问题，各国一般都在分税制财政体制的基础上，辅之以方式有别、程度不同的政府间转移支付制度，用以调整中央与地方的财政

关系。政府间的财政转移支付是分税制公共财政体制必不可少的重要组成部分，也是调整中央与地方关系的基本财政手段。因此，建立规范的财政转移支付制度有着重大的意义。

参考文献：

[1] 寇铁军：《政府间事权财权划分的法律安排-英、美、日、德的经验及其对我国的启示》，载《法商研究》，2006年第5期。

[2] 李炜光：《分税制的完善在于财权与事权的统一》，载《税务研究》，2008年第4期。

[3] 朱丘祥：《分税与宪政-中央与地方财政分权的价值与逻辑》，知识产权出版社，2008年版。

[4] 于长革：《中国财政分权的演进与创新》，经济科学出版社，2010年8月第1版.。

第四篇：中央与地方新分税制调整方案逐渐形成

为解决县乡财政窘境，学界一直在探讨如何对现行的分税制进行调整；近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。

被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革，在今年呈现出加速迹象。

在今年的两会上，温家宝总理在答记者问中，以坚决的口气指出，今后5年要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境，“每一分钱都为人民谋利”。

全国人大财经委也在今年两会期间，首次提出2008年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。据消息人士透露，日前，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。

“财政体制改革始终存在一些棘手问题。”知名财税专家、财政部财政科学研究所所长贾康对《中国经济周刊》谈起财政体制改革问题，语气并不轻松。

“温总理的表态是本轮财政体制改革大的背景。但是财政体制改革非常复杂，也很敏感，其复杂性不在于技术本身，而在于各个方面达到一致的认同比较难。目前，各个方面的想法差距仍比较大。”贾康说。

有关专家认为，1994年实行分税制后，中央和省、市一级财政越来越好，但县、乡财政的困局一直未解。而解决之策是应该调整分税制格局增加地方收入，还是保持中央与地方收支的分税制基本格局不变，通过财政转移支付的手段？

现有分税制：“强中央、弱地方” 自新中国成立后，我国的财政体制经历了多次调整改革，先后实行了“统收统支”、“分灶吃饭”和“利改税”等体制。1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标后，市场在资源配置中的基础性作用不断扩大，使原有财政体制的弊端日益显露，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30％的水平，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。为了增强中央宏观调控能力，进一步理顺中央和地方财政分配关系，国务院于1993年颁布了《关于分税制财政管理体制改革的决定》，从1994年开始实施分税制财政管理体制。

分税制改革后，中央财政收入偏低状况得到明显改善，但许多地方也出现了县乡财政困难的问题。据国务院农村税费改革工作小组办公室与国务院发展研究中心农村经济研究部“深化农村税费改革政策走向研究”课题组在《建设新农村背景下的农村改革》报告中提供的数字显示：2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，其中中西部不发达地区的负债面更大。比如河南90%以上的乡镇都有负债，湖南全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，湖北乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。

对此，湖北省财政厅监察处处长付光明向《中国经济周刊》分析说：“1994年的财政分税体制改革，有效地提高了中央财政进行转移支付的力量。但分税制改革也出现了各级政府财政权力和事权不对称问题。在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税上收。地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡一级的财政力量。基层政府越来越感觉财政捉襟见肘。2003年以后，中央通过省直管县、乡财县管、转移支付等多种改革措施，使县乡财政有了明显缓解，但地方可用财力依然不是很多。”

中央与地方重新分配哪些税种？

据了解，目前学术界关于分税制调整大致有两种方案，一种方案是把增值税全部归中央，然后再对所得税等税种进行调整；另一种方案是把企业所得税全部归中央，增值税增加地方留成。

付光明处长对《中国经济周刊》分析说：“将所得税集中于中央，对地方的收入有一定影响。因为所得税种近几年增长幅度较大，今后的发展潜力较大，在省以下地方，所得税和增值税的分成收入已经相当或持平，但是总体上，在地方财政收入中，所得税所占的比重、影响均不及增值税；同时，所得税特别是企业所得税征管难度大，税源管理难度大，税收规定由总部交纳，地方为了争得自身利益，导致征管中的矛盾大，问题多。在增值税和所得税集中于中央的方案中，我认为以所得税全部集中于中央这一种方案好些，有利于解决征管中的许多实际问题。因为增值税既是中央的主体税种，又是地方的主体税种，地方财政主要依赖于增值税收入吃饭，特别是县以下更是如此。”

付光明表示，地方经济发展、招商引资的出发点和立足点是增加增值税收入，因此，如果将增值税全部集中于中央，影响极大，可能严重打击和挫伤地方发展经济的积极性，不利于地方开辟财源。

财政部近日公布的2007年财政收入增长结构分析报告显示，2007年企业所得税收入完成8769.47亿元，占税收总收入的比重为19.2%；2007年个人所得税收入完成3185.54亿元，占税收总收入的比重为7.0%.企业所得税和个人所得税合计占税收总收入的比重为26.2％。记者算了一笔帐：目前，所得税在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得税全部集中于中央，按照2007年企业所得税的基数，地方将失去约4782亿元的财政收入。

据此，有专家建议，如果所得税集中于中央，那么增值税地方分配比例应相应提高。中国社科院财政与贸易经济研究所副研究员张斌对此观点却并不认同，他对《中国经济周刊》表示，财税体制改革要统盘考虑，增值税分享比例的问题关系到中国的可持续发展，地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间的恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。

“目前，增值税收入占财政收入的比重很高，将增值税划为中央税对地方财政收入的影响较大。未来随着增值税比重的相对下降，在条件成熟的时候，可以考虑把增值税划为中央税，削弱地方工业发展与地方财政收入的关系；同时应采取调整其他税种的分享比例、完善地方税体系等配套措施缓解这一改革对地方财政收入的冲击。”张斌说。

财政部财科所所长贾康也不认同提高地方增值税分享比例的观点，他向《中国经济周刊》表示，“分税制调整，我个人认为地方增值税比例绝对不能再提高。而将个人所得税最后提到中央税是有逻辑依据的。”

贾康认为，个人所得税的税基是自由流动的，劳动力作为人力资本应该是无阻碍、无壁垒流动，无论这个人到哪里，个人所得税应该按照他唯一的纳税号码，在向中央交税的同时，取得全社会统筹的社会保险待遇。“每个人的这一号码，既是纳税人号码又是社会保障号码，这是我们理想的远景。”

有学者认为，要解决地方财力相对不足的现实，应采取“中央少拿一点、直接留给地方多一点”的分税制调整方案。

中国社科院财政与贸易经济研究所副研究员张斌告诉《中国经济周刊》：“这种方法对经济比较发达、税源比较多的东部地区而言，财力会增加得多一些；而对经济相对落后的中西部地区，中央通过转移支付的方式来充实地方财力，将更有力于实现公共服务的均等化。”

胡锦涛总书记在十七大报告中提出，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。

这是中央第一次明确提出“中央和地方财力与事权相匹配”的概念。

“地方其实是一个总体，政府关心的是财政收入是应该给经济相对落后的、自身财源和财力不太发达的地方，实现公共服务均等化，还是让发达地方多留一些财力，来刺激和鼓励当地的经济发展？我个人认为，当前应当通过完善转移支付体制，更加关注缓解区域之间财力不均衡，实现公共服务均等化的问题。”张斌告诉《中国经济周刊》，如果认同目前中央与地方收支的基本格局是合理的，那么中央与地方分税制的调整似乎更应该从税制改革的角度使不同税种在中央与地方之间的划分更为合理。

张斌表示，分税制改革后，中央财政收入占财政总收入的比重大幅度提高，2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而中央与地方财政支出的比重则为24.7%：75.3%.也就是说，2006年，地方本级财政收入与地方财政支出的缺口大约为财政总收入的28%左右，这部分缺口主要是通过中央对地方的转移支付解决的。

张斌介绍说，在这样的收支格局下，地方财政支出占支出总额的比重并不低，只不过地方财政支出中，有大约1/3的资金需要依靠中央的补助，而且越是经济落后的地区中央补助占地方财政支出的比重越高。

“中央对地方的转移支付有两种基本形式，即财力性转移支付和专项转移支付，前者通常会增加地方可用财力，而后者往往与特定支出项目相联系，属于专款专用，地方政府不能将资金挪作他用。所以，增加地方可用财力有两种基本思路：一是‘中央少拿一点，地方多留一点’；二是在保持中央和地方基本收支框架不变的情况下，中央通过增加财力性转移支付的方式来充实地方财力。”张斌对《中国经济周刊》说。

第五篇：推进健康城镇化与中央地方关系的调整下

推进健康城镇化与中央地方关系的调整（下）

宣晓伟

 2013-05-16 14:39:29

来源：《中国经济时报》2013年05月16日

在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整，由“事权共担”转向“分层分类责权关系”；并逐渐实现在城镇化进程中由“身份等级”观念转向“人人平等”观念；由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”；由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。从而转变已有城镇化模式，有效推进健康城镇化。

已有城镇化模式的形成和评价

已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。

——已有城镇化模式是在相关制度安排下不断演进的结果

已有“人地分割”的城镇模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。

改革开放以来，中央逐渐向地方放权，实行“分灶吃饭”，从而充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局（尽管中央财政通过转移支付等手段，为地方尤其是经济落后地区承担了相当比例的公共服务支出，但支出的主要责任仍然在地方政府）。由此导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大。同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。

在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果：一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势。因此，依靠大肆圈地的方式，一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济；另一方面，靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二法门。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央和地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争、以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。二是“要地不要人”，即愿意要农村的土地，但却不愿意要来自农村的农民工。在“分灶吃饭”和“地方政府负责本地公共服务”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的支持和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力，另一方面，又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。

——已有城镇化模式取得了明显的成效，但却难以持续

当前，已有城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在以下三方面。

1.土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源是有限的。土地财政不可能永远持续下去，是必然要终结的。

事实上，在一些卖地开展较早的沿海发达城市，其土地财政已显颓势。例如深圳是最早开展国土有偿使用权拍卖的城市，土地财政曾在其城市发展中扮演重要作用，但随着可卖土地的逐渐减少，目前深圳土地出让收入占政府收入的比重已日益降低。2011年，深圳财政收入超过1300亿元，而土地出让收入已不足100亿元。

2.土地征收成本不断攀升，地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降，地方债务风险明显增加。根据财政部公布的数据计算，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70%.实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押从银行借贷（即所谓的土地资本化）来开展城市建设，不少地方债务平台的运作主要依靠土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。

3.社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式形成的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口（包括农民工）成为了过去城镇化过程中的牺牲者。与此同时，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会不同群体间的财富差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子（本质上是土地）在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。已有城镇化模式的继续扩张很有可能成为传统发展方式中最先引发危机的因素，其原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续（引发地方债务、银行坏账等一系列危机）、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、城市内新二元结构矛盾的尖锐冲突（引发社会动荡和不稳定）。

以调整中央和地方关系为主要着力点，推进健康城镇化

当前，需要在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整。

——由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位

“人人平等”是指在机会上的平等，关键是在权利上的平等。而首先要落实的是在享受基本公共服务权利上的平等，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在基本公共服务权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，必然涉及到相关主体（中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等）的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，以及理性的计算和谨慎的实行，绝不可以一蹴而就。然而，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念，这已是时代趋势，不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中做到事半功倍，真正发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。

——中央与地方由“事权共担”转向“分类分层责权关系”

要改变已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方“分类分层”公共服务的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度（考虑到不同地区等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当），这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统产生联系，这个最为基本的个人社保关系是可随身携带、全国通行的。对其他的基本公共服务情况的处置将更为复杂（例如教育、医疗等），但原则仍然是相同的。只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权利是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担（即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的）。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务上提高水平或拓展范围，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。

——由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”

已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程。这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将推进城镇化由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下土地市场的普通交易行为，实现集体所有与国有土地平等进入市场，扩展土地市场的交易空间和市场。从长期看，要明确规定地方政府在土地市场上行为界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。

地方政府在从一级土地市场适当退出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金，请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和约束力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其落实到位将是推进健康城镇化中必须解决的关键问题。

——从现代化转型角度推进中央和地方关系再调整

可以看到，已有城镇化模式的产生是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动和重要原因之一。1993年的分税制改革只是走出了中央和地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央和地方关系的调整远未到位。目前地方许多事项过度依靠中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时，各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限。从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。在现代国家框架下，必须实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，就必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面。

与此同时，现代国家的合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的基本权利，而执行契约的根本责任在于中央政府。这也就是推进城镇化过程中，为什么要强调中央政府来承担“人人平等”那部分最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，中国的现代化转型才得以推进，健康城镇化才有前提。

总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势，顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。

（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权（精选五篇）

第一篇：楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权

第二篇：中央与地方事权划分“三原则”详解

第三篇：论我国政府的财政分权与事权改革

第四篇：中央与地方新分税制调整方案逐渐形成

第五篇：推进健康城镇化与中央地方关系的调整下

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