对提高环评有效性问题的法律思考——以环评报告书审批过程为中心

第一篇：对提高环评有效性问题的法律思考——以环评报告书审批过程为中心

对提高环评有效性问题的法律思考——以环评报告书审批过程为中心

A Legal Reflect On The Environmental Impact Assessment Effectiveness ——Focusing to The Procedures of EIS’s Examination and Approval

汪劲 【学科分类】环境保护法

【出处】本网首发

【摘要】 本文通过对典型环评审批争议事例和“环保风暴”所涉违法开工项目的分析，结合国内学者就环评有效性调查所得出的结论，论证了我国环评有效性较低问题的制度根源，提出了完善环评法具体制度措施的立法建议。

【关键词】环评；有效性；环评报告书；审批；公众参与

【写作年份】2005年

【正文】 引言

关于环评有效性问题的研究，国内环境学者主要是从环评的行为因素、制度机制、执行机制、能力建设等方面展开的。在环评有效性评估指标体系中，与环评法特别是公众环境权益保护制度相关的指标主要有环评的启动时间、环评报告书的内容（含替代方案、积累影响分析、风险分析、环境价值分析等）、公众参与等方面。它们与本文选取的环评审批典型事例和“环保风暴”所涉争议事项直接关联。

2004年下半年相继发生的“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案” 和“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”，就是两个典型的公众与环保部门和建设单位、环评单位之间对涉及公众环境权益事项争议较大的环评审批纷争事例。而今年年初由国家环保总局因宣布停建30个违反环评审批项目而掀起的“环保风暴”，更是点明了我国环评制度在实施中有效性普遍低下问题的关键所在。

为此，本文在国内环境学者有关环评有效性调查数据的基础上，结合典型环评争议纠纷事例所反映环评报告书审批中存在的问题，就如何在现行环评法框架下通过具体的制度建设以提高环评有效性提出自己的设想。从环评审批典型事例看中国环评制度有效性较低问题之所在及其法律对策

2.1 关于环评启动时间的有效性问题及其法律对策

对规划和项目环评启动时间作出具体要求，是各国环评制度保障预防功能实现的最为重要的措施。然而，我国环评法对规划和项目环评的启动时间并未作出明确规定，只是总体上规定在规划和项目报批前编制环评报告书，环保部门也一直是依照部门规章结合建设项目不同阶段分别实行环评管理。另外，由于环评法及相关规范均对已开工建设但未启动环评的项目规定了补办环评手续的程序，因此我国环评制度不能保障预防功能通过环评管理得以实现。据国家环保总局官方统计，进入21世纪后我国环评制度的执行率一直保持在98％以上，“三同时”制度的执行合格率也在95％以上。然而，在2003年国家环境保护总局等六部委联合开展的“清理整顿不法排污企业、保障群众健康环保行动”中，所查处的违法排污企业竟有51％是新建的。

站在依法行政的立场上分析，环评制度的实施应当以事前评价为原则、事后补办为例外。由于补办环评的对象是已投资启动的项目，因此其结果只有两种选择：要么因项目可能的重大环境影响和公众环境权益侵害而不予批准，要么只是事后履行形式上的环评程序而予以通过。我国环评实践证明，对后者的选择、即以牺牲更长远的公众环境权益为代价保全当前已投资利益损失的做法是普遍存在的。今年年初“环保风暴”所涉及的30个重大违法开工项目以及本文提及的“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”，都是在项目未经环评审批的状态下开工建设的。据张勇 和尹民等国内学者对我国上海、深圳两个城市环评有效性调查的数据表明，环评在项目可行性研究阶段启动者只占被调查项目总数的13％左右。也就是说即使在上海和深圳这样的城市，绝大部分项目也是在启动后才开始补办环评手续的。因此，在补办作为一种合法状态为我国环评法所确认的状况下，环评审批的结果不仅造成公众对政府信赖程度的降低，而且还造成环评单位草率行事、环保部门草率审批等使环评流于形式的不良后果。

笔者认为，环评法在法律责任一章中对补办环评手续作出规定似乎可以表明，环评作为一项法律制度必须依法履行。但是这一规定对具有预防功能的环评制度而言，只在形式上确立了环评的合法地位，而实质上否定了环评的事前预防功能，并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。其结果驱使可能因环评结论处于不利状态的项目建设者或投资者，以及急于通过招商引资促进地方经济短期发展的政府官员置事前的环评于不顾，通过先行开工或先批后审的方式让项目既成事实，然后再行补办环评手续使之合法化。

从完善环评报告书启动时间的制度建设看，笔者认为当务之急是通过制定实施环评法的行政法规对环评启动时间作出明确规定。同时，在环评法已将补办环评手续确认为合法状态的条件下，应当对补办程序和方法作出规定。如明确项目违法开工行为的性质和较重的行政处罚规定，并责令停止项目建设行为；明确补办手续所适用的所有事前环评程序和方法。通过完善这些规定，达到明确环评审批在各类行政审批行为中的地位和顺序的目的，达成补办手续实际上与事前环评相同且补办还会增加与违法相应的费用成本等效果。

2.2 关于环评报告书内容和结论的有效性问题及其法律对策

由于编制环评报告书需要通过环境监测、模拟实验等方法获取相关数据，并对规划或项目的实行行为对环境的可能影响及其公众环境权益侵害的后果依照法律或标准进行分析，因此环评兼具有集经济、社会和科技判断和分析于一体的性质，而且环保部门对环评报告书的审批在很大程度上也依赖于环评报告书的有关结论。所以在环评制度中，环评报告书的编制是非常重要的。

然而，虽然环评法和相关规范性文件对环评报告书的内容及其编制方法作出了规定，但由于具体指导环评实践的规范涉及事项广泛、政出多门、方法各异，因此即使对同一项目进行环评并作出结论可能会因编制人员及其方法的不同而截然相反。而环评报告书中有关替代方案、积累影响分析、风险分析等的有效性问题，则是造成诸多环评审批纷争事例中公众不满环评结论的根本原因。另外，由于环评报告书的内容中载有大量的数字、公式和模型等，所以对普通公众而言，他们即使拿到环评报告书也只能对其内容一知半解。这样，当出现环评报告书审批结果与公众的愿望相左时，也会造成公众对环保部门的抵触情绪和不信任感。

以“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”为例，环评报告书结论认为，深港西部通道（隧道）侧接线工程投入使用后，每日约有六万辆重型货柜机车的运行，因此产生的汽车尾气和交通运输噪声虽然超标，但与当地的环境质量相当，所以不会造成环境影响。而居住在隧道两端小区的利害关系人则对影响环评报告书结论的有关交通量的测算、替代方案、公众意见调查、隧道口设计等诸多技术和方法问题提出了质疑，认为正是因为环评报告书在编制时选取的参数和对象存在错误才最终导致环评结论的错误。而笔者认为，既然深港西部通道涉及深圳和香港两地，因此两地对有关交通流量的预测应当是一致的。为了打消公众的疑虑，为何深圳环保部门在审批环评报告书时不同时就香港方面为此作出环评报告书对交通流量的预测也一并予以比较呢？

再以“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”为例，经补办的环评报告书结论认为，尽管电磁辐射可能致害问题受到沿途单位和居民的高度关注，但现有电磁辐射标准中并未有相应的要求和规定，高压输电线工程建设符合现行国家标准规定的要求。而利害关系人代表及其技术专家认为，所谓环评报告书符合有关法律、法规和标准的结论并不符合国家有关环境影响评价规范的要求和北京市保护京密饮水渠的地方性法规规定，因为无论在保护颐和园及其周边地区自然景观的协调性、保护京密饮水渠不受污染，还是在保护居民生命健康不受近在咫尺的电磁辐射长期低水平危害等直接涉及公众环境权益的问题方面，补办的环评报告书均没有对此予以真实反映。

值得一提的是，在上述两个典型环评审批纷争事例中，公众和利害关系人均提到了应当采用项目的替代方案来解决可能发生的环境影响或公众环境权益侵害。但是，所有提出的替代方案因涉及更多的资金投入等问题而在审批中遭到否决，环保部门最终批复同意的依然是项目的初选方案。

据张勇和尹民等国内学者选取上海和深圳两个城市环评报告书有效性的评估结果显示，两个城市环评报告书缺乏有效替代方案的约占调查总数的81％－91％；缺乏积累影响分析的约占52％－71％；缺乏风险分析的约占56％。结合上述事例分析，也就是说法律授权由政府环保部门负责审批、由环评专业机构编制的环评报告书中，存在着大量直接涉及公众环境权益的评估判断问题，由于目前有关环评规范和技术导则并未作出具体规定，在适用上它们只具有一般的指导性而不具有较强的规范性，从而导致在实际应用中出现巨大的差别。

与环评报告书审批公平、公正和公开的相关事项，还有环评报告书编制单位与环保部门之间的关系问题与环评专家工作背景和个人品质等问题。刘方认为，在我国有关环评单位编制环评报告书的过程中，普遍存在着编制内容不严格遵守标准和规范要求、单凭经验编制或者相互借鉴等问题，其结果造成以讹传讹或者雷同现象，久而久之反而使其成为“规范”的现象。在这种现象面前，即使公众对环评结论存有异议，环评单位和环保部门也无相应的法规、标准和规范可循。

在上述两个典型事例中，利害关系人在不同程度上对环评报告书的编制机构和评审专家提出过质疑。鉴于许多具有从事环评资质的事业单位原本隶属于环保部门、或者在政府其他行业主管部门中也存在着下属事业单位具有环评资质，因此在环评报告书审批过程中，公众对环评单位与环保部门之间可能存在的“暗箱操作”问题以及行业主管部门下属环评单位所作的环评结论有利于项目建设等问题的质疑不绝于耳。而现实上被环评审批否决的项目极少的事实恰好又与公众的质疑和推断相“雷同”。

在我国的环评实践中，还普遍存在着一个没有法律依据、但实践中又实际存在的做法，就是在环保部门审批环节增加对建设项目环评报告书进行专家评审的程序。从实践分析，这种出自环保部门意见的做法只有一个目的，就是补强环保部门初审认定环评报告书结论正确或者错误的支持力度。这种做法虽然无可厚非，但是在缺乏公平、公正和公开的程序保障条件下，当建设单位出资组织专家评审时、或者评审会上官方所持的态度等因素，会在很大程度上左右专家个人的观点和判断。另外，当环评结论涉及公众环境权益的争议时，即使是技术科学专家也会对此感到茫然而极有可能在评审结论中作出模棱两可的判断，将项目的环境可行性结论推给审批部门。

另一方面，多数环评专家主要供职于隶属于政府行业主管部门下属的环评单位。因人事关系的作用和对长远利益的追求，他们中的大多数对政府部门主管官员的态度心领神会。因为任何脱离“游戏规则”的主张都会招致“出局”的结果。因此，由他们编制环评报告书的结论大多数对项目的开工建设有利。除环评报告书的结论偏向于建设单位外，即使在专家评审会上专家的意见几乎是一边倒地偏向于政府主管部门，丧失了第三方咨询机构起码的科学性和公正性。从完善环评报告书制度的角度看，笔者认为，首先，应当通过制定行政法规将环评报告书的内容与编制方法具体化，如规定编制环评报告书应当包括简明版和正式版两个版本，以分别利于专家和公众阅读理解。其次，应当尽快修订现行环评技术导则，特别是应当尽快统一目前环评实践中各部门制定的不同标准及其确立的监测方法和数据统计方法等。第三，应当从体制上将环评单位及其人员与政府行政主管部门彻底分离，使环评单位像我国律师事务所、会计师事务所一样，真正成为与政府职能部门无关的第三方。最后，即使采用专家评审的方法，也应当制定规则以保证选定评审专家的程序合法，并且评审委员会应当独立于环保部门而真实地处于中立的地位。

2.3 关于环评报告书审批中公众参与的有效性问题及其法律对策

环评报告书的公众参与包括编制和审批环评报告书中的参与两方面。在上述两个环评审批纷争事例中，公众和利害关系人都在不同程度上参与了环评报告书的编制或审批环节。然而，由于现行法律法规均未对公众如何参与、如何获取信息、参与的时机与方式以及参与的效力等作出规定，因此现实中的公众参与依然止于形式。

以“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”为例，环评单位在编制环评报告书的过程中，曾以发放公众意见调查表的方式向隧道西开口附近的50位公众（实际上该地域现有20多个居民小区约有20万人居住）进行了调查。尽管这种抽样调查的代表性和科学性还令人存疑，但调查结果中94％的公众反对初选方案和100％的公众认为有关初选方案不是好的方案的结果并未在环评报告书结论中体现。另外，公众参与的前提和保障是对与自身环境权益相关信息的获取，而在上述两个环评审批纷争事例中，即使公众请求提供相关资料也遭到了反对，理由是不提供相关资料信息的做法并不违法。

在“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”有关环评报告书补办的过程中，鉴于利害关系人的强烈反对，公众根本就未获得参与环评报告书编制的机会，因而环评报告书也就无法真正反映公众的意见。这样，公众的环境权益保障从环评报告书编制开始就被落空。而在环评报告书审批过程中，听证会上环保部门就争议问题所做的解释差强人意，公众通过听证会提出的长期近距离电磁辐射可能导致人体生理功能改变从而造成健康危害等意见最终也因为电磁辐射致害标准的缺失、举证不足等为由予以否决。而审批决定中对公众提出的项目违反北京市有关京密引水渠保护法规等问题也只字未提。

由于公众参与环评决策是借鉴西方国家环评制度的产物，因此西方国家有关公众参与保障机制的成功经验也应当一并予以吸收。为保障公众参与环境决策，西方国家的法律会赋予公众享有被告知相关信息、被咨询相关意见以及其意见被慎重考量等三项权利。为此，西方国家衡量公众参与有效性的标准有三：一是参与环评程序的时间是否尽可能地早；二是予公众参与的权利是否能够顺利行使；三是解决公众参与纠纷的能力是否更有弹性。

如果仅在环评法上原则性规定公众参与而不将其程序化和具体化，公众参与规定也将成为一纸空文。

目前我国已经颁布施行的行政许可法已从审批环节在程序上对公众参与作出了规定。从保障我国公众参与权利并完善公众参与环评报告书编制和审批制度的角度看，笔者认为，首先，应当通过制定行政法规明确公众的性质、地位以及参与的环评对象和范围，并将公众参与环评的阶段、时机和参与形式具体化，使得公众参与真正有法可依；其次，应当明确规定只要不涉及国家秘密，公众有权获取任何与环评相关的信息资料，政府部门也有义务提供环评资料和情报，并将环评信息及其审批程序在当地有影响的报刊或者政府刊物、网站上刊载，以公布周知；第三，明确规定审批机关应当对公众参与所提出的意见采纳或者不采纳的理由和依据公开。

2.4 关于环评报告书审批中公众环境权益侵害判断的有效性问题及其法律对策 在上述两个环评审批纷争事例中，公众和利害关系人提出争议的焦点问题均为项目投产使用后将可能因环境污染的影响直接导致公众健康权益受到侵害。尽管环保部门最终均未采纳公众的意见，但在环评审批的批复决定中并未否定这种可能性的存在，只不过公众没有证据证明这种可能性将会实际发生。

尽管环评法确立了公众的环境权益，并且行政许可法也规定当行政许可事项直接关系他人重大利益的应当告知该利害关系人，但由于我国各类环境影响评价法律文件和技术导则均未要求环评报告书编制单位对项目方案所涉及公众环境权益进行深入分析，也未要求公众参与环境影响评价决策，所以环保部门在环评报告书审批时也没有义务具体考量公众环境权益在多大程度上可能受到环境影响改变所带来的侵害。因此，公众环境权益侵害判断的有效性同样较低。

关于公众环境权益侵害的判断实际上有一个风险评估和科学不确定性问题。本来环评制度本身就是对规划或者项目建成后可能发生的环境影响进行事前的预测、分析和评估，因此只要经过科学的推理或者借鉴以往的经验能够说明发生环境侵害的风险可能存在的话，环评审批部门就应当认真对待，而无需站在项目建设者的立场上要求公众提交确定的证据。这也是预防原则最基本的要求。

从公众环境权益侵害的实态结合环评报告书编制和审批的特点分析，笔者认为可以通过制定规章的方式从环境标准（含其他科技标准）、环境影响的实际损害以及经济效益分析等三个方面构建公众环境权益侵害的判断标准。

目前，有关规划和建设项目环评报告书的编制和审批主要是以环境标准为依据进行环境影响判断的。但是，由于环境标准是根据一定时期的科技发展水平和社会、经济条件制定并被不断修正的。因此环境标准存在着含糊性和相对性的缺陷，无法以一定时期的标准及其具体数值一一对应相关的行为和事项。笔者认为，若仅以环境标准作为判断依据的话，对公众环境权益侵害的危险和风险的事前防范就可能实际落空。为弥补这一缺陷，应当在环境标准的基础上运用相邻关系原理确立忍受限度标准，就环境风险所可能带来的权益侵害进行综合判断。忍受限度标准即通常公众在维持人体健康，人身、财产安全等方面可以忍受环境影响的最大限度。需要指出的是，由于忍受限度标准中对公众环境权益侵害的判断只存在程度上的可能性或者风险性，因此无需公众提供详细具体的标准依据。环保部门在为环评报告书审批所召开的听证会或论证上，当公众与环评报告书编制单位之间就规划或建设项目方案的实施是否存在可能的环境权益侵害发生意见分歧时，应当引入环境民事诉讼中的“举证责任倒置”规则，由环评报告书编制单位就规划或建设项目方案的实施与公众环境权益侵害之间不存在因果关系及其可能性举证。

需要说明的是，笔者认为应当在有关环评法实施规定中确立这样的规则，若环评审批不认同公众环境权益的风险存在的话，审批结论就应当对这种可能的风险成为现实后由谁承担责任作出具体规定。

最后，应当运用经济学的效用比较原则来判断上述两种标准所不能解决的争议和问题。效用比较原则要求将带来环境污染和生态破坏的生产活动的社会经济效用或价值，同受污染损害的社会效用或价值比较，如果前者超过后者，那么该生产活动就被看作合理合法的行为，不得为法律所禁止。也就是说，对环境的污染或破坏超过一定程度，为人们所无法忍受，甚至危及人类生存和发展的，应为法律所禁止；倘若对环境的污染或破坏未超过人们的忍受限度，不会危及人类的生存和发展，且其带来的利益远大于人们因环境变化而遭到的损失时，则可以为法律所允许，但此时也需要补偿或者支付受害者的搬迁等费用。

3.结语

虽然环评法实施已近两年时间，但无论是环评报告书的编制和审批、还是公众参与环评决策，都表明我国目前环评制度实施的有效性相对较低，本文所列举的环评审批纷争事例和“环保风暴”所涉30个违法开工项目也说明我国环评法在实施中存在的制度缺陷问题。为此，通过制定环评法的实施规定以完善环评程序、严格环评报告书编制和审批措施、注重公众参与的失效和切实保护公众环境权益，将有助于环评审批中真正做到科学论证和谨慎行事，它对实现全面建设小康社会和构建人与自然相和谐社会的目标也是有所裨益的。

【参考文献】

毛渭锋等.环境影响评价有效性评估理论研究.云南环境科学, 2004, 4: 30 尹民等.深圳市环境影响评价有效性评估.安全与环境工程, 2004,4: 5 参见广东省环境保护局.广东省环境保护行政复议决定书.粤环复[2005]5.2005.2.24 参见北京市环境保护局.北京西沙屯－上庄－六郎庄22万伏/11万伏输电线路工程EIS的批复.京环保评价审字[2004]615.2004.9.6 新浪新闻中心.环保总局掀起环保风暴.http://news.sina.con.cn/z/hbzjfb/index.shtml 张勇等.环境影响评价有效性的评估研究.中国环境科学, 2002,4: 324 刘方.环评中监测数据统计有效性规定的探讨.环境保护, 2001,7: 24 Luca Del Furia , Jane Wallace-Jones, The Effectiveness of Provisions And Quality of Practices Concerning Public Participation In EIA In Italy.Environmental Impact Assessment Review 20(2000).Pp459-463。柯泽东.环境法论

（二）.台湾大学法学丛书编辑委员会, 1995.65－66.王曦.美国环境法概论.武汉大学出版社, 1992.84.（转载请注明出自北大法律信息网）

第二篇：山西省环境保护厅关于提高环评质量、规范环评审批的通知

关于提高环评质量、规范环评审批的通知

各市环保局，省内各环境影响评价机构、环评技术评估机构：

在六•五世界环境日，中央电视台曝光一些环评机构将环评资质有偿借用，非法牟利，造成环评报告质量不高，遭遇信任危机等问题。同时，省厅和各市环保部门在对建设项目环境影响评价机构考核和抽查中发现，部分环评机构在承接环评业务时采取“大包干”的方式，承诺为建设单位代办环评审批手续，不按规定填报业绩、工作质量差、管理不规范等问题。这些问题的存在，严重扰乱了正常的环境影响评价市场秩序，造成了恶性竞争，影响了环评工作质量，在社会上产生了恶劣的影响。为此，我们必须进一步加强和规范对环评机构的管理，坚决遏制和打击环评中的违规行为，不断提高建设项目环境影响评价工作质量，现就相关问题通知如下：

一、环评机构必须按规定承接和编制环评文件

经国务院环保行政主管部门考核审查合格、取得《建设项目环境影响评价资质证书》的环评机构，方可在资质证书规定的等级和范围内，在我省从事环境影响评价技术服务。省外注册的环评机构单独或与省内环评机构合作在我省辖区内承接环境影响评价业务时，须提前到省环境保护厅备案，未经备案的环评机构编制的环评文件审批部门不予受理。任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。

环评机构在接受建设单位委托编制环境影响评价文件时,应与其签订书面委托合同,由双方单位法人签字并加盖单位公章。在环境影响评价文件中的“建设项目环境保护审批登记表”中，要如实填写评价经费。环评机构不得采取“大包干”的方式，承诺为建设单位代办环评审批、总量申请、项目评估等手续并收取相应费用，不得转包或者变相转包环境影响评价业务，不得借用或出借资质证书，不得随意抬高或压低评价费用或者采取其他不正当竞争手段。对上述违规行为，一经查实，环保部门不予受理其编制的环境影响评价文件，在全省范围内通报批评，问题严重的将要求限期整改，整改期间不得承接环评业务，直至取消环评资质。

二、建设单位要依法委托和办理环评审批手续

建设单位在委托环评机构编制建设项目环境影响评价文件过程中，不得提出包办涉及行政审批的任何手续和保证通过审批的要求，不得委托环评机构人员或其他非本单位人员代办环评审批手续。环境影响评价文件的报批必须由项目建设单位出具加盖单位公章的正式文件，由建设单位的人员报送。环评批复文件必须由项目建设单位的人员持受理通知书到行政审批服务窗口领取，并将批复文件送交建设项目所在地市、县级环保局各1份备案。

对在建设单位与环评机构的委托合同中包含代办环评审批手续、限期通过排污总量核定和环评技术评估内容的，委托环评机构人员或其他非本单位人员报送或领取相关文件的，环保部门一律不予受理和发放，并对建设单位进行通报批评，问题严重的将要求其限期整改，整改期间限批该单位建设项目环境影响评价文件。

三、评估机构和市县环保部门要强化日常监督考核

环评技术评估机构要在建设项目环评文件的评审中对环评机构打分考核，将对其编制的环评文件的评分结果和依据列入评估报告，并按季度汇总所评估的环境影响评价文件的质量评定情况，报负责审批的环保部门，作为对环评机构日常考核的依据。对在评估中把关不严、出现较大失误和疏漏的，对发现问题隐瞒不报的，要追究相关评估人员和专家的责任，环评文件实行终身负责和追究制。

市、县环保局要结合环境影响评价文件的审批对评价机构及从业人员的工作质量进行日常考核，对环境影响评价工作中发现的严重质量问题和违规行为，要及时向上级环保部门反映情况并提出处理建议。要建立环境影响评价机构质量考核档案，将环评机构受到表彰、处罚、业绩及退回环境影响报告书(表)的情况，纳入其业绩考核内容中，每年12月底将当年的考核结果逐级上报。

四、环评技术评审专家要客观公正履行审查职责

在环评文件评审中聘请参加审查小组的专家，应根据所涉及的专业、行业，从专家库内的专家名单中随机抽取确定，每名专家参加同一机构组织的评审会每周不得超过两次。参加评审的专家应本着科学求实和负责的态度认真履行职责，客观、公正地提出审查意见，并对审查结论负责。

要规范环境保护专家的行为，做到科学、公正、客观的评审项目。对环保专家有下列情形之一的，将予以警告；情节严重的，取消其入选专家库资格，并予以通报：（1）不负责任，弄虚作假，或者其他不客观、公正履行审查职责的；（2）与为环境影响评价提供技术服务的机构存在利益关系，可能影响审查公正性的情况，未主动提出回避的；（3）泄露在审查过程中知悉的技术秘密、商业秘密以及其他不宜公开的情况的；（4）收受他人的财物或者其他好处的，影响客观、公正履行审查职责的。

五、建立建设项目联动管理体系实现全过程监管

根据《山西省重点工业污染源监督管理条例》第十七条：“重点工业污染防治设施建设实行环境工程监理制度。建设单位应当委托具有相应专业监理资质的机构，对污染防治设施建设施工进行现场监理。”和《山西省环境保护厅建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程》第十四条：“国家和省明确规定或者环境影响评价审批文件要求开展环境监理的建设项目，建设单位应在开工建设前委托具有环境监理资质的单位进行建设项目环境监理”的规定，煤炭、火电、冶金、化工、焦化、建材、制药等行业的建设项目及环评批文中要求开展环境监理的项目，必须按要求实施环境监理，其监理报告将做为竣工环境保护验收的依据。

按照《山西省环境保护厅建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程》的要求，充分发挥各相关部门优势，建立建设项目联动管理体系，即省环境监察总队开展项目施工期和试生产期的监督管理及竣工验收后有关要求的监督落实、省环境保护技术评估中心对验收项目进行技术把关、市及县级环保部门开展项目的日常监督管理，全面提升“三同时”管理水平，实现对建设项目的全过程监督管理。

六、严格落实对违规行为和环评质量问题的处罚要求

要坚决遏制和打击环境影响评价中的违规行为，一旦发现环评单位或个人有违规行为、环境影响报告书有严重质量问题，我们要及时予以查处和纠正，决不姑息迁就。要通过抓典型，切实起到警示作用。对环境影响报告书（表）因质量问题被退回1次、在一年内复审2次的环评机构和从业人员，将要求其限期整改，环评机构和从业人员在限期整改期间，不得承担环境影响评价工作。要淘汰部分技术力量薄弱、工作能力差的机构，提倡有序的行业风气。

各级环保部门要切实负起环评资质管理中的日常监督检查职责，各相关单位要勇于对环评工作中的违规行为进行抵制和纠正。通过进一步规范环评市场秩序和从业行为，切实提高我省环境影响评价工作质量，使环保工作从源头上取得成效。

第三篇：环境影响评价对招商引资项目环评的筛选研究与思考

环境影响评价对招商引资项目环评的筛选研究与思考

姚莉１

李源２（１．黑龙江省勃利县环境保护局环境监察大队；

２．勃利县财政局

黑龙江勃利

１５４５００）

摘 要：本文结合我县在招商引资环评工作中出现的问题，浅论我国近几年在招商引资这一领域的进步与遗憾，并提出对招商引资上项目在环评中的一些观点和建议。

关键词：环境影响评价

招商引资

法律

制度

项目筛选

所谓环境影响评价制度（以下简称“环评”是指对规划和建设项目实施后可能造成）的环境影响进行分析、预测和评估，进行跟踪监测的方法与制度。这一制度于１９７９年在我国实施以来，对加强环境保护起到了积极作用。“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达９０％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目，从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。

１ 环境影响评价对招商引资环评中的筛选进行环评的筛选，应当遵循该引资项目环评的必要性、可行性和时效性原则。

１．１ 必要性原则必要性原则这是在环评工作中的第一关，首先考虑是否有必要对每一引资项目都有必要值得去评价。筛选：是否违背国家三令五申控制的“十五小”项目；是否在选厂址就影响了污染群众的生活环境等。可见，遵循必要性原则就是要综合考虑该商引进的项目是否会造成显著或重大的环境影响，或者盲目地追求经济效益而牺牲环境为代价的项目。必须严格把造成环境污染的招商项目转移到县城乡镇农村。

１．２ 可行性原则可行性原则要求在实际环评工作中，首先应严格依法环评：投资项目按环评法的规定，该项目的投资规模和建设规模及生产工艺所产生的污染程度是否需国家、省、市级等有资质的环评组织进行申请环评。《环评法》严格规定县级无环评的资质。因此，必须把住县级招商引资项目环评这一关口。要求人们必须提高环境保护意识，保护好我们的家园，保护好我们的生存环境，保护好我们的地球，把转移到县乡村危害环境的招商项目，必须像控制“非典”那样的警惕性和防范性。不能把造成破坏环境的引资项目隐匿在县城乡镇农村。

１．３ 时效性原则时效性是及时、有效的合称，因此，时效性原则也就是要求环评工作能够及时有效完成。并充分体现在环评决策中，为保证环评工作的时效性，一般认为环评应该尽早介入到引资项目环评制定和决策中，并且介入越早越好。

１．４ 环境评价招商引资项目的筛选方法目前国内外用于环评筛选的方法主要有定义法、列表法、阈值法、敏感区域分析法。１．４．１ 定义法所谓定义法就是对需要实施招商项目性质和类型用概括性语言描述出来，凡是对环境可能产生主要或显著造成影响都应提交环境

３．１ 招商引资不能成为招骗引灾，断子孙路“建设和保护良好的生态环境，是功在当代，惠及子孙的伟大事业。我们扩大开放，引进外资，需要搞好环境保护工作。改善投资环境，同时也要注意防止国外有些人把污染严重的项目，甚至把‘洋垃圾’往我国转移，切不可贪图眼前的局部利益而危害国家和民主的全局利益，危害子孙后代。要把科教兴国战略和可持续发展战略紧密结合起来，环境保护方面的许多问题需要依靠科技进步、人们素质的提高来解决。”因此，对招商引资项目必须严格把关，严加防范，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后

２ 严把招商引资环评关代造福，为未来的发展创造更好的条件。随着环境问题的不断出现和人们对环境决不能招骗引灾，断子孙路。影响评价工作的不断深入，《环境影响评价３．２ 招商引资坚持预防为主，保护优先法》的产生是符合可持续发展要求的。但该招商引资，必须坚持合理利用和节约能源法刚刚起步实施，对盲目招商引资给环境带来的原则。搞好开发引资项目开发建设的环境的危害及影响引起我们环保工作者的思考及监督管理，切实避免招商引资项目先开工，后对招商项目环评的筛选与研究。立项，先建设、后申报，先污染、后治理，杜

２．１ 扩大开放，引进外资，加快经济发展决不能绝环保部门成为亡羊补牢，最终以提出整改意以牺牲环境为代价见而放行的“马后炮”的行政主管部门。江泽民总书记指出：“我们的经济和社会发展，应该是建立在产业结构优化和经济、３．３ 环境评价制度要公开化环境影响涉及千家万户，充分保护公众的社会环境相协调基础上的发展。客观事实说环保知情权和参与权，环保决策的透明、环明，那些盲目招商引资，盲目扩大投资，开发建保信息的公开化尤其重要。新修改的《环境设项目规模，乱铺摊子为基础的经济增长，其影响评价法》中明确规定了“建设单位应当增长基础越快、资源浪费越大，环境污染和在报批建设项目环境影响报告书前，举行听证生态破坏就越严重，发展的持续能力也就越会、论证会，或者采取其他形式。征求有关低，这是不可取的。”他还多次强调，有条件单位、专家和公众的意见。《环保法》第”的地方可以发展得快一点，但千万要注意，在１３条规定了参加对环境影响报告书进行审查加快发展中决不能以牺牲环境和浪费资源为的专家，应当从专家库中随机抽出。《环评代价，在制定重大经济和社会发展政策，规划法》第１９、２０条还规定了建设单位自行选重要资源开发和确定重要项目时，必须从定依法取得相应资金的技术服务机构对其建促进发展与保护环境相统一的角度审议利设项目进行了环境影响评价，行政机关等任何弊，并提出相应对策。这样才能从源头上单位和个人都不得为建设单位指定进行建防止环境的污染和生态破坏。设项目环境影响评价的机构等。杜绝了

２．２ 招商引资必须坚持走可持续经济发展“暗箱操作”和“花钱买图章”现象。“建与环境保护协调发展的道路设单位报批的环境影响报告书应当附有对在现代化建设中，必须把实现可持续有关单位、专家和公众的意见采纳或者不发展作为一个重要的战略。江泽民同志提采纳的说明书。这一条对公众参与的时”出：“要把控制人口、节约能源、保护环境间、方式和组织机构都做出了规定，使公放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发影响报告书文本。对主要和显著的环境影响进行定义，即根据影响强度和影响范围（当地、区域或全国性）界定何为环境影响来确定环境影响评价。

１．４．２ 列表法通过列表法进行筛选招商项目（或其他环评项目）。列表法在使用时虽然比较简单。但是，无论是正列还是反列都将是一项繁琐耗时的工作，一般很难进行。此程序在实际中均省略不用。１．４．３ 阈值法在规定投资或产值超过一定数额，或者是占地面积超过一定范围的招商或其他开发活动需要进行环评，比如规定县级（含）以上的社会经济发展中长期计划或规划需要进行活动，或者将一个大的环评项目方案分割成若干小的环评项目方案，以逃避实施环评。

１．４．４ 敏感区域分析法敏感区域分析法筛选招商项目（其他项目），就是事先制定出对不同类型的环境影响特别敏感的区域或需要特殊保护的区域，凡是将直接或间接作用到这些区域的环境影响将进行环境评价。展相适应，使经济建设与资源环境相协调，实现良性循环，”并认为“社会主义现代化建设中，必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓。在经济和社会发展中，我们必须努力做到投资少、消耗资源少、社会效益高、环境保护好。如果在发展中不注意环境保护，等到生态破坏了以后再来治理和恢复，那就更要付出沉重的代价，甚至造成不可弥补的损失。”可持续发展，不仅安排好当前的发展，而且还可为子孙后代着想。

３ 招商引资引出的思考及建议在新疆及我众参与制度初步具备了可操作性。充分体现了公正、公开、科学、民主的精神。３．４ 认真实践“三个代表”，把招商引资环评工作落实到实际工作中２１世纪将给中华民族的子孙留下一个什么样的环境局面和怎样生存与发展的空间？这是中国未来向当代提出的重大问题。江泽民同志认为：“环境保护是一项崇高的事业，是积德的事业，功在当代、利在千秋，从事这项工作是光荣的。”在党的十六大报告中，他再次把“实行依法治国和以德治国相结合作为十三年的基本经验”之一。由此可见，这个重要思想，即是当代中国环境保护事业和环境法制建设的行为指南，而且以落实“三个代表”又是当代中国向未来提交的一份关于环境问题的理性答卷。

４．２ 加大环保法律宣传教育，提高全民环境保护意识环境保护是靠宣传起家，加强中小学环保知识课的教育；加强人口、资源环境方面的法制宣传教育，普及有关法律知识，要通过宣传教育，使环境保护这一国策落实到社区街道，使企业和群众自觉守法，唤起全民保护环境。要的检查方法。

经济效益、社会效益、环境效益的发展创造更好的条件，决不能走浪费资源和先污染后治理的老路，切不可贪图眼前的局部利益而危害国家和民族的全局利益，危害子孙后代。为了保证招商引资（开发建设）项目不要成为招骗引灾，要求今后规划的编制审批部门，政府的决策者，要对人类的生存环境负责，对人民生命负责。对于项目建设者、评价者和决策者要负有责任追究机制，防止环评仅仅存在于建设项目的立项决策阶段，似乎项目开工之后环评工作就可以抽身而去，无事可做了。遵照《环境影响评价法》的有关规定，必须从源头予以控制，净化环境和保护经济效益、社会效益、环境效益良好地协调发展，实现可持续良性循环的发展之路。] ４ 浅谈今后在招商环评中的几点建议４．１ 加强立法，依法行政，防止地方政府行政干预新世纪的环境保护工作任务是完善环境法规，加强立法和执法，江泽民同志在２０００、２００１、２００２年三次中央人口资源环境工作座谈会上反复强调：人口资源环境行政主管部门，要依法实行统一的监督管理，提高执法效果。对违法行为要依法予以追究，构成犯罪的要依法惩处。各级党委和政府要严格按照法律、政策和规划办事。尤其要求各级领导干部要带头守法、知法、懂法，努力做遵守法律法规的模范，同时要支持和督促有关部门严格执法，绝不能知法犯法，干扰甚至阻挠有关部门依法行政。而且明知对环境造成严重危害，而政府的决策者却有法不依，甚至以手中的权利强加于法。由于环评是新建项目和扩建项目必须进行的一道手续，缺乏了这道手续，项目参考文献〔１〕 我国环境保护的基本战略方针．中国环境科学出版社，２０００年经济社会发展与环境保护．〔２〕 高焰．关于环境影响评价法．的思考．国家环保总局，２００３，３．〔３〕 解振华．走循环经济之路，实现可持续生产与消费．国家环保总局，２００３，３．〔４〕 中国环境科学学会环境质量评价专业委员会．环境影响评价与区域环境研究〔Ｍ〕．石家庄：河北科学技术出版社，１９９０．５ 结语扩大开放，引进外资，为未来的可持续