第一篇：反思民事诉讼模式改革——从司法的纠纷解决力切入
反思民事诉讼模式改革--从司法的纠纷解决力切入
作者：陈杭平北京大学法学院诉讼法学2005级博士研究生
文章来源：《法制与社会发展》2008年第4期
引言
从上个世纪八十年代末开始的民事审判方式改革，到九十年代中后期提出的整体性司法体制改革，始终贯彻一条主线，即强化当事人的诉讼主体地位与责任，削弱法院对民事诉讼的介入和干预。这一改革实际上是试图在制度层面对当事人与法院在诉讼中的作用和权力（利）对比进行重新调整。如果把诉讼看作一个有特定权力结构和边界的“场域”，法院和当事人是其中必须的行动者（agent）。[1]民事诉讼虽然会因为二者单方的行为而结束，例如当事人撤诉、法院撤销案件，或者因为客观原因导致诉讼终结，但更普遍的是由双方各尽其能并交互作用而以判决或调解结案。因此法院的司法权力（judicial power）和当事人的诉讼权利是诉讼的基础与轴心，二者不同的对比关系可能产生不同类型的诉讼样式（或称“诉讼模式”）。
一般认为，我国长期以来实行的是“职权主义”或“超职权主义”诉讼模式。在诉讼过程中法院替代当事人进行权利义务的安排，能不经当事人申请或同意而采取广泛的职权行为，当事人则没有充分自由的选择权（如撤诉须经审查）。这种诉讼模式是总体性（total）社会下国家积极干预政策在审判领域的体现。随着经济体制改革逐渐深入，国家对社会全方位、总体性的统筹规划被打破，市场规则逐步确立和扩张，构建“大社会，小政府”的国家一社会新型关系成为社会转型的目标蓝图。自由行动、自主选择并自负其责的市场交易原理也慢慢渗入司法领域，成为流行的诉讼理念。全面抑制法院的司法权力，保障当事人行使诉讼权利的自由，或者说诉讼模式从职权主义向当事人主义转型，取得了学界和实务界一致的认同，形成一种近似绝对的学术主张及改革目标。
这种“共识”（commonsense）性观念暗含这样一种假设，即法院限缩权力，恪守消极中立的裁判者角色，当事人能够井井有条地自我管理。即当事人有足够的能力和动力打理好自己的诉讼权利，采取最有效的策略赢得诉讼，法院管得少就是管得好。这是一种未被验证的假设。在诉讼领域构建一种“大当事人，小法院”的权利/权力对比关系在比较法的视野下具有历史正当性，但断定从“大法院，小当事人”的司法传统必然可以演进到这一结构关系却是用逻辑的必然性替代了生活的可能性。通过立法（及司法解释）收缩法院的司法权力并扩张当事人诉讼权利的范围并不困难，但当事人能否有效行使这些权利是另一回事。权利范围（how extensive）的扩大不等于权利效能（how effective）的提高。限缩司法权力并不必然带来当事人诉讼能力（行使权利的有效程度）的增强，二者不仅仅是“此消彼长”的关系。缩小司法权力的范围也可能导致司法能力（judicial capacity）的削弱。
下文首先以法院调查收集证据权的历史演变为线索，描述司法权力不断收缩的趋势。然后，以“申诉信访率”的变迁为切入点，从程序的外部视角来审视法院司法能力（侧重纠纷解决能力）的现状。从中可以看到，司法改革推行了将近二十年，司法的纠纷解决力整体上并没有显著改善，相反表现为一定程度的弱化！原因何在？通过勾勒关系图及进行相关分析，笔者指出一个可能的解释是，现行诉讼模式改革思路片面强调限缩法院审判权力而忽视当事人诉讼能力仍然相当微弱的事实。进而笔者从几个方面深入分析当事人诉讼能力微弱的社会原因以及这些社会因素对诉讼模式建构的深刻影响。根据这些观察和分析，笔者提出一个结论：在社会转型的现实下，整体上仍须要将法院的司法权力维持在一定范围和强度内，在国家与社会关于纠纷解决的资源配置方面，国家（尤其是中央政府）应当担负起应有的公共责任。本文主要反思目前单向度、总体性诉讼模式改革思路，也从一个较微观层面论证了“诉讼人”在司法制度和司法改革进程中的地位和作用。[2]
一、法院司法权力的收缩：以法院调查取证权为例
司法制度_般由三部分构成，即法律规定、司法解释规定及司法实践中相沿成习的操作方式，第三种是“非正式制度”。司法权力主要依托这三种载体呈现出来。与纠纷解决相关的司法权力主要包括程序控制权、调查收集证据权、事实认定权、实体争议裁判权、主持调解权等。相比于改革之前长期以来贯彻实施的“依靠群众，调查研究，就地解决，调解为主”的“马锡五审判方式”，目前法院各项司法权力均有不同程度的弱化。以调查取证权为例，通过对法院这项至关重要的司法权力的正式规定的梳理，以及通过对若干个案的分析，可以清晰地看到法院逐步收缩/规范这一权力的趋势。
1991年正式实施的民事诉讼法第64条第2款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。其后最高法院几个重要司法解释对法院这项权力进行了细化和限制（参见表一）：
表一 涉及法院调查取证权的司法解释及条款
司法解释从三方面来限制法院调查收集证据的权力：（1）缩小法院依职权调查取证的适用情形；（2）缩小当事人申请法院收集证据的范围；（3）规范当事人向法院申请调查取证的操作程序。虽然实践中各地法院仍时有超越职权范围，未经一方当事人申请就主动调取证据而引发另一方当事人不满的情况（如“温永清与温永财财产侵权纠纷上诉案”，（2007）赣中民一终字第394号；“上海帅佳电子科技有限公司等与山东九阳小家电有限公司等发明专利侵权纠纷上诉案”，（2007）鲁民三终字第38号），[3]但更多的时候表现出消极的态度。[4]通过个案研究发现，法院主要采取以下几种理由来回避调取证据：（1）申请超过了期限或申请形式不合法；（2）不属于“可以申请法院调查收集证据”的情形；（3）未向法院说明难以收集或无法收集证据的理由和依据。其中第一种属于法定期间和形式的规定，比较明显因而容易判断，但后两种的认定具有很大的弹性，属于法官司法裁量的范畴。法律规定的“间隙”是法官运用司法策略和价值判断的用武之地，由此才能辨别司法权力运作的真实面貌。{1}（P42）由主动深入田间低头，走街串巷，调查访问，搜集证据材料，到局束于“坐堂问案”，对当事人申请调取证据也尽可能推托，司法权力运作的积极性有明显落差。
不限于此。对当事人举证责任的强化，对当事人举证时限的重视和强调，对调解的一度冷落和忽视，均体现了法院对“消极中立”裁判者这一形象的偏好。回顾司法改革历程，凡有利于收缩司法权范围，减轻法院负担的举措普遍受到法院的欢迎，改革阻力较小。虽然受意识形态宣传和对司法传统“路径依赖”的影响，法院在司法能动和消极之间还有摇摆和反复，地区间也出现多样化图景，但历史的来看，法院整体的司法权力已发生相当显著的萎缩。
在法院从诉讼领域大规模回缩司法权力触角的同时，司法能力又呈现怎样一种状况呢？
二、司法能力（纠纷解决力）弱化
正如《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中所言，司法改革的一个主要目标是提高法院的司法能力。“司法能力”是一个相对的概念，指的是法院实际效能与应起到的效能之比。司法能力牵涉很多因素，其中最主要的是法院解决纠纷的能力和司法影响力这两个指标。[5]纠纷解决力即经过法院裁判处理后当事人息事宁人、息讼服判的程度。司法影响力是指法院裁判对除当事人之外社会一般人的影响程度，法律社会科学意义上通常是指一个裁判改变一个专门的既定的公共政策领域的程度。从理论上讲，只有纠纷解决力和司法影响力实现“帕累托累进”才算司法能力增强，一个上升一个下降未必代表司法能力改善，甚至可能意味着司法能力的衰退或弱化。纠纷解决力通过对一个个具体案件的审理累积汇聚而成，司法影响力则主要依靠高级别法院制定司法解释及具体规则，以及审理部分有重大社会影响的案件获得。因此在二者关系上，纠纷解决力弱会制约法院司法影响力的扩张，但反过来司法影响力扩张并不一定说明纠纷解决力提高，它也可能是法院横向政治权限扩大的结果。当前中国法院对社会经济的司法影响力日渐增大，[6]纠纷解决力又呈现怎样一种状况呢？
需要指出，“纠纷解决力”是建构意义上的而非本体意义上的，很难通过设定内在变量的方式来测量大小，只能借助诉讼参与人的主观因素来衡量。当事人服膺法院的判决，说明法院审判满足了当事人的合法性要求，也意味着法院的纠纷解决力强；反之，当事人试图冲击和挑战法院裁判的终局性，当事人对司法满意度差，即说明法院的纠纷解决能力弱。“纠纷解决力”是整体意义上的而非个别意义上的，当事人挑战司法裁判的终局性可能出于五花八门的动机，但整体情况（数量、比例、趋势）大致能反映一个社会的司法满意度及其变化。不服一审裁判提起上诉是民事诉讼法赋予当事人的诉讼权利，用上诉率来衡量一审裁判的公正性并不具有足够的说服力。[7]本文通过申诉信访（含申请再审）率的变化来描述当事人及社会公众司法满意度的历史变迁。“申诉信访率”指全国法院每年受理的来信来访量（件、人）与当年法院结案量（件）之比。申诉信访虽然包括部分反映、控告审判人员工作作风和违法乱纪行为的“对人的信访”，但绝大多数是反映案件处理有问题即所谓“对案的信访”，其中又主要针对已审结案件。{2}判决生效，意味着常规程序的结束，当事人理应服从，案结事了。但在现行民事诉讼制度框架下，当事人仍可通过诉讼程序内的申请再审或诉讼外的申诉信访（目前称为“涉法信访”或“涉诉信访”）冲击裁判的终局性。申诉信访率高，就意味着法院的纠纷解决能力弱，反之则强。全国法院1996—2005十年的申诉信访率如表二、三所示：
图（略）
由于司法统计数据未按案件类型（民事、刑事、行政）分别统计申诉信访数量，因此本文以法院每年审结的全部案件为分母。从司法实践来看，民事案件占法院收结案的绝大多数，申诉信访也主要针对民事裁判，因此申诉信访率大致能说明民事诉讼的情况。之所以要以2001/2002年为分界线，是因为自2002年起法院系统改变了对信访件（人）次的统计口径，公布的统计数据不再具有延续性。另外，实践中普遍存在重复访、“缠访”、上下级法院来回访、集体访等现象（如某案一当事人坚持每个月往北京某中院寄两封申诉信，持续数年），统计数据上的信访件数和上访人数远远超过实际当事人不满案件的数量。单个信访率数据说明不了太多问题（当然申诉信访总量连续多年超过收案/结案量这一事实足以令人吃惊），但比较若干年的信访率，我们仍然可以发现当事人对法院裁判满意度的变化。1996—2001年间，申诉信访率先快速增长，至1999年达到顶峰，随后略有下降。2002—2005这四年间，也是经历了先持续增长，然后略有下降的变化。
至少从当事人对法院裁判满意度的变化趋势来看，司法的纠纷解决力不但没有提高，相反有一定程度弱化的迹象（2001年申诉信访率比1996年上升了26．6％，2005年又比2002年提高了11．8％）。[8]为什么形形色色的司法改革推行了近二十年，司法的纠纷解决力反而有所削弱呢？客观的说，社会对司法的满意度下降，在很大程度上跟社会转型有关，跟大众媒体有关，甚至跟技术发展有关。[9]但是，我们不能简单地把责任推给社会环境，作为法律研究者，我们没法回避这一令人尴尬的问题。我们有责任尝试作出解释，哪怕并不那么可靠。
毋容置疑，司法制度与司法能力存在某种关联（association），法院的司法能力因司法制度的调整而发生变化（否则任何改革措施都是做无用功，这显然有违我们关于司法改革的基本信念）。但是，针对近年来申诉信访率居高不下，甚至持续高涨这一现象，我们仍然可以作出截然相反的两种解释：一种是司法改革的基本方向和总体思路出现差错，导致司法能力弱化；另一种则是，正因为传统司法体制没有得到彻底改革，不能有效解决新时期的纠纷，才引致当事人不满的增多。前一种解释要求我们反思并调整司法改革的基本方向和目标，后一种解释的结论则呼吁沿着既定的改革思路，排除困难，坚持到底。从整体上看，我国目前的司法体制存在诸多缺陷，也充斥着令人无所取舍的悖论。特别是一方面司法独立尚未获得基本保障，法官在案件审判中常常遭遇不正当干预，另一方面法官的裁量权有时又过于强大，给司法权的异化留下空间。[10]打破僵局的唯一办法是贯彻改革，坚持审判公开、透明、独立的宏观目标不动摇。但对具体制度的改革思路，仍然有进行反思和调整的必要。
作为司法改革重要内容的诉讼模式改革，与司法的纠纷解决力削弱之间存在怎样一种关系呢？因为通过司法审判解决纠纷是法院审判行为和当事人诉讼行为共同作用的结果，纠纷解决力弱，首先就要从法院和当事人身上找原因。如果把诉讼中法院的审判行为看作一种司法权运作的结果，那么可以把当事人（含律师）行使诉讼权利的有效程度称为“诉讼能力”。“诉讼能力”同样是个抽象的概念，具体表现为，能否有效地进行主张或答辩，调查收集证据，质证辩论，讨价还价，合理运用诉讼策略，等等。司法权力和诉讼能力各有强弱，可能构成下图所示的四种结构关系：
┏━━━━━━━━┳━━━━┳━━━━┓
┃法院
┃
┃
┃
┃
（司法权力）┃
强 ┃ 弱 ┃
┃当事人
┃
┃
┃
┃
（诉讼能力）┃
┃
┃
┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫
┃
弱
┃
Ⅰ ┃
Ⅱ ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫
┃
强
┃
Ⅲ ┃
Ⅳ ┃
┗━━━━━━━━┻━━━━┻━━━━┛
在当事人诉讼能力微弱，不能有效推进诉讼的进行并对最终裁判发挥实质影响的情况下，法院通常会积极行使司法权力，主动承担起发现事实真相并作出裁判的责任。这是第Ⅰ种样式，也就是“职权主义”或“超值权主义”模式。反之，由当事人主导诉讼进程，负责提出主张和提交证据，并由双方当事人的对抗性诉讼活动凝结成裁判的实质内容，法院以消极的姿态居中裁判，即第Ⅳ种样式，就是“当事人主义”诉讼模式。第Ⅱ种样式，即当事人诉讼能力低下同时法院司法权力虚弱在处于转型时期的国家中表现突出。第Ⅲ种样式虽然在历史上未曾出现，但在理论上仍是一种可能性。
这四种司法样式没有道德上的优劣，但纠纷解决力却有区别。四种样式中，第Ⅲ种在理论上纠纷解决能力最强，第Ⅱ种最弱。第Ⅰ和第Ⅳ种在不同的社会条件下发挥功能，第Ⅰ种主要适用于计划经济体制和国家干预度强的社会，第Ⅳ种主要适用于市场经济体制和国家干预度弱的社会。中国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型阶段，诉讼样式改革的基本目标正是从第Ⅰ种向第Ⅳ种推进。但从表四可以看出，以第Ⅰ种模式为起点弱化法院司法权力（国家干预），如果当事人诉讼能力没有达到相应的强度，还可能出现第Ⅱ种情况。这时司法的纠纷解决力不仅不会提高，反而可能衰退。
如果中国民众的诉讼能力普遍比较微弱，司法权力在转型时收缩过大过快，就会导致诉讼“场域”出现空白地带，发生结构性“塌陷”。可以用个比喻来说明。改革之前的诉讼模式呈2＋8（当事人为2，法院为8）的权能结构，改革目标是建立7＋4（改革是为了追求更大值）的结构，结果目前出现了3＋6的结构关系。当事人的诉讼能力有所提高，但不能弥补法院司法权力回缩留下的空隙。法院的司法权力仍然很强大（6＞4），[11]司法能力（纠纷解决力）却变小了。法院管得少了，在目前这个阶段，似乎没有管好，甚至变得更糟了。这似乎可以解释为什么司法权力大幅收缩，司法的纠纷解决力反而表现为一定程度弱化这个问题。[12]
三、诉讼能力微弱的分析
我们在关注中国的司法制度建设时，不能总是以法官/法院为中心，当事人的诉讼能力（实际的和潜在的）是一个同样重要甚至更为重要的结构因素。[13]
诉讼能力主要与当事人自身的受教育程度及法律服务的消费状况有关。一般来说，受教育程度与诉讼能力是正相关关系。受教育程度高，相对容易理解和掌握法律规定，能更有效地进行书面或口头的主张、答辩、质证和辩论，也更有能力围绕权利义务进行讨价还价。受教育程度很低甚至不识字，缺乏基本读写能力，现代意义上的诉讼能力通常不会很高。现代诉讼审判是一种专家控制的专业领域，司法制度假设法律职业者能够恰当的帮助当事人进行诉讼。当事人对法律服务的消费能力及作为外部环境的法律服务市场的发展程度，是衡量其诉讼能力的一个至关重要的指标。
先来看我国国民的受教育程度。2000年人口普查结果显示，中国15岁及以上不识字或很少识字人口（文盲人口）有8507万，文盲率（文盲人口/总人口）达到6．72％。每10万人中受过大专及以上程度教育的3611人，占3．6％，即使放宽到初中程度（完成义务教育）也只有48718，不到总数的50％。经过几年的发展，国民受教育程度偏低的情况有了明显改善，但总体情况仍不理想。通过计算《2007年中国统计年鉴》的相关数据可知，2006年全国人口变动情况调查样本数据（抽样比0．907‰）显示，文盲占15岁及以上人口比重为9．31％（其中男性4．87％，女性13．72％）。在6岁及以上人口1，118，855例样本中，上过小学及从未上过学的占到样本总数的41．9％，放宽到上过初中甚至达到了80．9％，与此同时上过大专及以上的仅占6．2％。即使考虑年龄结构因素，几乎没受过教育或者接受很少教育的人口仍占成年人口相当大的比例。从受教育程度不高这个角度出发，我们大致可以说中国民众平均的诉讼能力还很微弱。即使法律赋予当事人广泛的诉讼权利，期待当事人能妥善地自我管理对其而言仍是“不能承受之重”，权利行使的效用很可能达不到预期效果。
当然，这也许不是最关键的。每个国家都有文盲。当事人将纠纷提交法院处理时仍可寻求律师等职业人员的帮助，从而发挥完成诉讼所需的功能。从这个角度来看，诉讼能力可能与当事人对法律服务的消费能力及法律服务市场的发展水平关系更紧密。它们一个是消费者（潜在当事人）的购买力，一个是法律服务供给的数量与质量，两个要素之间相互促进或制约。[14]潜在当事人的法律服务购买力主要由支付能力和法律服务的价格决定。
潜在当事人的支付能力可以用城镇居民的可支配收入和农村居民的纯收入来衡量。[15]统计资料显示，2006年城镇居民家庭人均可支配收入11759．5元，农村居民家庭人均纯收入3587．0元，为历年来最高。农民的纯收入主要用于再生产和当年生活消费（恩格尔系数仍高达43．0％），包括压在头上的医疗及教育支出两座“大山”，扣除这些所剩无几。[16]城镇居民消费性支出当中，食品、交通通信、居住、家用品及服务等生活工作必需支出占了大部分，平均可用于购买法律服务的资金不算很多。[17]还须注意全国城镇不是均质分布的，地区差异和阶层分化仍相当显著。如2006年西部地区城镇居民可支配收入仅为东部地区的65％。按照有中国特色的城乡基尼系数分算法，2004年城镇基尼系数0．3263（农村为0．3637，相对城乡差距0．4250）。[18]2006年中等偏下户及以下（包括最低收入户、困难户、低收入户）家庭占城镇居民家庭总数的45％。{3}（P32—33）由于目前乡村人口占总人口的56．1％（大中城市实行“市带县”，城镇人口统计中含有一部分农业人口，据称2003年农业人口占总人口70．8％），{4}（P109）在城一乡二元社会结构下，至少广大农村地区居民对法律服务的支付能力极为有限。这种现象不仅发生在农村常住人口身上，也附随于从农村流入城镇的人口。据《中国农民工调研报告》称，目前中国大约有1．2亿外出农民工，月工资绝大部分在800元以下，他们对法律服务的支付能力同样很有限（没钱聘请律师打官司是农民工经常采取过激手段讨薪的原因之一）。对商品（服务）的购买力不仅取决于消费者的支付能力，也取决于购买对象的物价。根据《中国法治发展报道（2006）》统计的四省律师服务收费标准，不涉及财产关系的民事案件收费最低的是山东与甘肃，收500—5000元；涉及财产关系的按分段累进计算标准收费最低的是河南，10000元以下部分收3％。{5}（P226）实践中各地律师普遍会提高最低收费额度或计算标准，再算上交由律师“运作”的隐性支出，当事人实际支出额要远远高于收费标准的书面规定。在《诉讼费用交纳办法》大幅度降低法院诉讼费收取标准之后，律师服务相对价格过高这一问题也浮出水面。{6}
法律服务市场的发展从宏观上主要由需求和供给两方面决定。律师服务的供给情况又是怎样的呢？目前我国律师队伍规模有长足发展，2006年包括专职律师、兼职律师及律师助理在内已达到16万4千多人，但与发达国家相比律师数占人口比重仍然很低（见表四）。
表四 世界一些国家律师人数比较[19]
与律师人数少相比，地区间律师分布不均问题更为严重。首先是发达地区和欠发达地区差别悬殊。有数据显示，2004年北京地区平均每10万人拥有律师62．7个，与此同时有8个省（市、自治区）每10万人拥有律师不足8个，前者是后者的7．9倍，甚至全国还有206个县没有一个律师。{5}（P223—224）其次，这种不均还表现在律所一般集中在大中城市和县城，几乎不会立足乡镇，律师办理诉讼业务也以城市为中心，较少覆盖农村地区。
在当前社会环境下，即使聘请律师代理，当事人的诉讼能力有时仍不容乐观。以当事人（及律师）调查收集证据为例，在实践中经常遇到来自两方面的阻力。一方面，现代社会信息分布和控制呈现结构性不均衡的特征，诉讼涉及的证据材料往往为行政机关、企事业单位（如银行、医院、邮局、电信、物业公司）所持有。在信息公开从技术层面和制度层面都尚未实现的条件下，只能由当事人及律师自行向有关单位调查收集证据材料。虽然《律师法》规定律师“可以收集、查阅与本案有关的材料”，“经有关单位或者个人同意，可以向他们调查情况”（第30、31条），但没有法律规定有关单位和个人有配合律师调查的义务。在目前，政府职能部门（如工商、公安派出所、房管、民政）会以有内部规定、无配合义务、承办人不在等理由不予配合，银行、电信等单位则会以客户财产状况、通信秘密、通信自由等受法律保护为由拒不提供有关信息。[21]律师拥有的法律职业能力和威望尚不足以打破行政部门和垄断部门对信息的控制。另一个方面，在中国社会特有的“关系”传统下，作为被调查对象的个人（证人）在某些类型案件（比如相邻纠纷、民间借贷纠纷、婚姻家庭纠纷）里常常深嵌在特定的关系网络中，律师具有单方利益代言人的固定位置，有时也很难突破这种网状社会结构的束缚。[22]律师反复遇到这些情况，要么束手无策，放弃调查举证的念头，要么投入额外成本，通过运作私人关系收集到所需的资料或证言。{7}{8}
潜在当事人支付能力弱而律师服务相对价格高，律师供给量不足同时分布极不均匀，以及律师服务本身受到社会环境的束缚，这些因素严重制约了律师代理服务的发展水平。笔者依据2002—2006年的《中国法律年鉴》、《2007年中国统计年鉴》计算后发现，2001—2005年全国民事经济案件律师代理率约为：
一个案件至少存在两个对立的当事人，因此律师代理件数统计相对于案件数而言有一些重复计算。根据经验性推断，笔者将律师代理件数乘以60％处理，再除以法院一二审收案总量，得出律师代理（至少一个当事人有律师代理）率。从局部地区反映的信息来看，计算结果可能高于实际律师代理率。[23]比国外相比，在律师代理率低于百分之二十的情况下，很难期待当事人主义诉讼模式能够有效的运转。[24]
当然，在我国目前的司法行政政策下律师并没有垄断诉讼代理服务市场，除律师之外，法律工作者同样是有偿提供法律服务的职业人员。民事诉讼法也允许非职业人员以公民身份代理诉讼，通常是与当事人有亲密关系的人如亲朋好友，或与当事人无直接关系并收取费用的其他人（由于法律禁止非职业人员为牟取经济利益从事诉讼代理，这部分人通常被称为“黑律师”）。[25]律师代理率低不等于整体代理率低，[26]尤其农村地区法律工作者有效填补了律师匮乏留下的空白，“黑律师”也充斥城乡各地的法律服务市场。法律工作者有时被戏称为“二律师”，一方面说明其与律师承担大致相同的社会功能，另一方面也意味着它与律师的职业知识、技能、素养存在较大差距。作为律师服务供给不足的阶段性替代，法律工作者群体规模从长远来看将不断萎缩。事实表明，基层法律服务所经过近些年的治理整顿、“脱钩”改制、政府收编等一系列政策的施行，以及基层调解工作的重新崛起，代理诉讼量持续减少。{9}（P11）“黑律师”良莠不齐，整体素质较低，不仅干扰了司法服务市场的正常秩序，滋生司法腐败问题，从制度层面上也难以将其作为配置司法权力/诉讼权利的一个结构性因素。农村地区潜在当事人自身文化程度偏低，支付力弱，法律服务市场又基本由基层法律工作者和“黑律师”把持，进一步恶化法律服务的质量，形成了法律服务的“城乡二元结构”。这种法律服务市场的二元结构对诉讼模式改革具有微妙而深刻的意义。
结 语
当前当事人的诉讼能力普遍比较微弱，这种特征又因地区差异、城乡差距而被放大，最终会对司法样式或诉讼模式的型塑产生深刻的影响。前一阶段单向度、总体性的司法改革思路取得了许多积极的社会效果，但其与中国正处于社会转型时期这一基本国情之间的紧张也日益突出。司法纠纷解决力一定程度的弱化从一个角度折射出这种思路的局限性。为了改善法院的司法能力，在今后相当长时期内法院不宜过于匆忙且步调一致地收缩司法权力，而应当立足长远，因时因地逐步实现诉讼样式的转型。在坚持改革目标不变的前提下，改革方案至少可以作以下两方面的微调：
其一，在扩大当事人诉讼权利范围和提高权利行使自由度的同时，注重提高司法权力的效能。提高司法权力效能意味着将司法权力维持在一个适当范围（在当前中国不宜限制得太窄）内，提高司法权力的可利用性、可取得性，以及利用的程序公正性。提高司法权力的效能不等于扩大法院的司法权力范围，后者难免有寻租甚至设租（“设卡收费”）的倾向，有损司法的公正性。简言之，提高司法权力效能就是“该缩减的缩减，该维持的维持，该补强的补强”。针对原有的司法权基本不受约束的职权主义诉讼模式，前一阶段将司法改革的重心放在缩减和规范法院权力无疑是正确的，但今后应当同样关注维持和增强司法权力，提高司法权的效能。在微观制度层面，例如可以推广法院调查令的做法，规范调查令申请和发放的程序，提高调查令的法律效力，缓解当事人及其律师调查取证难的困境；规定法院释明的义务，尤其在当事人文化程度较低又未聘请诉讼代理的案件中；加强法院对程序利用诚信度的控制，加强对滥用诉权行为的规制。在宏观制度层面上，国家应提升法院在整个政治框架内的地位（如提高最高法院院长的党内职务，下发文件要求各机关部门支持和配合法院的司法工作，对法院的调查无正当理由不能拒绝，取消相互抵牾的规定或对有冲突的条文进行细化规定），[27]提高整个行政科层体制依法行政的程度，甚至可以考虑由中央财政承担司法运行的必要成本，使法院从地方错综复杂的利益网络中实现某种意义上的“脱域”（disembeding）。
其二，在国民平均受教育程度偏低，法律服务市场又存在严重的“城乡二元结构”的现实下，建立多样化的诉讼程序结构。我国从基层法院到最高法院都适用一套大致相同的诉讼程序制度。这套司法制度在社会急剧流动、转型甚至沿着多层面“断裂”{10}（P2—5，P11）的现状面前显得僵硬而呆滞，不能有效的应对社会对纠纷解决的需求。在当事人诉讼能力严重欠缺的偏远农村地区，可以考虑将基层法院的派出法庭改为小额诉讼法庭，实施职权干预司法模式。在城镇，对某些矛盾集中且一方当事人诉讼能力弱的诉讼类型，比如劳动者（尤其是农民工）权益保护，可以考虑设立专门管辖法庭，法院实行较为能动的司法方式，不贯彻当事人主义的诉讼模式。增加中央和地方财政支出，扩大对贫困当事人提供免费法律援助的覆盖面，也是题中应有之义。
在社会转型时期，安排好国家与社会关于纠纷解决资源配置关系是一个事关能否有效解决社会纠纷，维持社会秩序的关键问题。此前理论界及实务界普遍倾向于提高社会在解决纠纷中的作用，利用市场机制自发形成秩序和进行自我调节，减少国家（法院）对纠纷解决的干预。其表现在一方面倡导诉讼审判向“当事人主义”模式转型，另一方面强调在正式审判制度之外利用社会力量和资源来解决纠纷（即非诉讼纠纷解决）。比较政治学和经济学研究已经表明，后发国家通过市场化追求现代化的过程离不开一个高效而强有力的中央政府。政府系统履职不力，虚弱无能，会使转型国家陷入混乱和瘫痪。{11}（P55—57）中国在推行改革过程中应当引以为戒，既要充分发展和利用市场机制，又要将国家能力保持在比较高的强度。在司法审判领域，同样需要国家（尤其是中央政府）有所作为，构筑适应时代所求与社会所需的司法模式，在本文即指有效能的司法模式。
【注释】
[1]诉讼通常由“法院一双方当事人”即所谓的三角型关系构成，从主体属性上可以区分为裁判者（法院）和争议者（当事人）。
[2]关于“诉讼人”构成司法制度及理论一个不可忽视的因素，参见苏力：《司法制度的合成理论》，《清华法学》2007年第1期。
[3]如无特别说明，本文引用的判决书均来自北大法律信息网：http：//www.xiexiebang.com。
[4]如“唐山裕达隆鞋材有限公司与任正华等不正当竞争纠纷上诉案”，（2007）冀民三终字第25号；“嘉善百事顺纺织印染有限公司与广东省南海纺织品进出口有限公司买卖合同纠纷上诉案”，（2007）佛中法民二终字第375号；“蓝司与佛山市富菱电梯实业有限公司修理合同纠纷再审案”，（2005）佛中法民二再字第48号。
[5]最高人民法院《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》指出：“人民法院增强司法能力、提高司法水平的主要任务是：增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。”从民事审判角度可以归纳为纠纷解决力和司法影响力两个主要指标。
[6]关于最高法院对社会经济影响力的一项深入研究，参见侯猛：《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社2007年版。当然对法院的司法影响力也不宜估计过高。法院对于一些难以解决的纠纷仍或明或暗的拒之门外，如仍不受理因拆迁补偿安置引起的纠纷，见最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（2005年7月4日最高人民法院审判委员会第1358次会议通过法释（2005）9号）。
[7]正是在这种意义上，之前一项相关研究无疑是失败的。参见苏力：《基层法官的司法素质——从民事一审判决上诉率透视》，《法学》2000年第3期。
[8]近些年来媒体关于涉法信访长篇累牍的报道也从一个侧面印证了这一判断。例如，石国胜：《上半年涉法涉诉信访占八成》，《人民日报》2005年9月26日，第十版；訾晓燕、高启洪：《涉法信访缘何居高不下》，《甘肃法制报》2005年4月20日，第一版；李伟：《涉法信访节节攀升》，《四川日报》2004年7月29日，第二版。
[9]比如，社会转型导致贫富差距拉大，社会流动让贫困地区的人见识了外面“精彩的世界”，相对剥夺感会加剧；比如，媒体有选择的报道和追踪会影响公众对司法现状的认识和评价；再比如，通讯技术的发展极大提高了信息传播的速度和范围，也增加了信息控制的难度。
[10]伍琦剑教授把司法裁量划分为三种，即以事实为基础的裁量（fact—based discretion）、自利性裁量（self—Interested discretion）和意识形态化的裁量（ideological discretion）。她认为中国法官的司法裁量权很少受到法律的限制，导致司法腐败、司法地方保护主义、司法的政治正确高于严格适用法律、终审不终等问题滋生。参见Margaret Y．K．Woo，Law and Discretion in Contemporary Chinese Courts，Pacific Rim Law & Policy Journal 8（1999），p．3．
[11]正向的比如保留了法院对撤诉进行审查的权力（民诉法第131条），二审法院超越上诉请求审查事实与法律问题的权力（“关于适用民事诉讼法若干问题的意见”第180条，“关于原审法院确认合同效力有错误而上诉人未对合同效力提出异议的案件第二审法院可否变更问题的复函”（1991年8月14日法（经）函（1991）85号），反向的比如没有规定法院裁判对象受当事人主张的拘束。
[12]所谓司法权收缩是相对过去而言，与改革目标（第Ⅳ种样式）相比仍显得很宽泛，行使也更积极主动。事实上当事人很多不满不是因为法院“不管事”，而是“管太多”引起的。
[13]在西方社会，经过两项宏观制度性变迁（市场经济及社会生活样式的发展，长期基本稳定、渐进演变的法治及司法制度）和一项具体制度设置（律师代理），已经将当事人规训到基本保证与审判者契合的程度。换言之，当事人对司法的诉求已经隐而不显，无须给以特别的关注和强调。参见苏力：《司法制度的合成理论》，《清华法学》2007年第1期。中国显然不可同日而语。
[14]法律服务市场的发展状况并非由需求和供给两个因素简单决定的，根据有学者的分析，至少还包括接近法律服务的便捷程度，而这一因素主要是利用服务的当事人和提供服务的律师的主体间互动。参见王亚新：《农村法律服务问题实证研究
（一）》，《法制与社会发展》2006年第3期。本文仅一般性地描述中国法律服务市场的整体状况，因此省略了更为微观的考察和分析。
[15]城镇家庭可支配收入＝家庭总收入－交纳所得税－个人交纳的社会保障支出－记账补贴，即居民家庭可以用来自由支配的收入。农村住户纯收入＝总收入－税费支出－家庭经营费用支出－生产性固定资产折旧－赠送农村亲友支出。参见国家统计局、科学技术部主编：《2007年中国统计年鉴》，中国统计出版社2007年版，第382页。
[16]根据《2007年中国统计年鉴》相关数据，用东、中、西部及东北地区农民年人均纯收入减去生活消费总支出分别剩余1382．00、723．
28、396．
29、963．74元，这部分钱还需用于再生产投入。
[17]事实上城镇居民每年的诉讼费（含律师费）支出也相当有限。2006年城镇居民人均杂项服务支出仅占消费总支出的1．31％，总数113．9元。这是全部无法归入七大类服务支出的其他服务支出的总和，法律服务支出仅占其中很小一块。
[18]程永宏：《改革以来全国总体基尼系数的演变及其城乡分解》，《中国社会科学》2007年第4期。基尼系数0．4为国际通用的收入差距警戒线，中国自1992年以来已超过。
[19]中国2006年数据从《2007年中国统计年鉴》计算所得。其余引自中国社会科学院法学研究所主编：《中国法治发展报告》（2005），社会科学文献出版社2006年版，第241页。
[20]截至2006年日本律师人数也仅2万名左右。该国控制律师规模与贯彻法律职业精英化理念有关，司法考试通过比例一直维持在3％左右。当然，该国诉讼代理率仍然很高，参见下文有关内容。
[21]如国务院2000年第29l号令颁布实施的《电信条例》第六十六条规定：“电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。电信业务经营者及其工作人员不得擅自向他人提供电信用户使用电信网络所传输信息的内容。”电信部门通常以此为据拒不配合律师的调查取证。
[22]笔者在一项有关证人出庭的实证调查中，不时发现证人因与双方当事人都有“利害关系”，借故不接受律师询问或应邀出庭作证，又表示会接受法院的调查。
[23]如北京地区2003年共审结民事经济案件17．3万多件，其中有律师代理诉讼的占16％。刘晓玲：《八成民事案件不请律师》，《北京青年报》2004年2月12日，第三版。根据笔者的计算同年全国律师代理率为14．9％，考虑地区经济及法律服务发展程度的差异，这一数据要远高于实际情况。
[24]以表四所列外国中律师占人口比例最小的日本为例，1991年地方法院审结的民事案件中一方或双方都有律师代理的达到86．1％。转引自肖建国：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版，第242页。
[25]有学者指出在基层农村活跃着一群“赤脚律师”，免费为农民代理打官司。参见应星：《“迎法入乡”与“接近正义”——对中国乡村“赤脚律师”的个案研究》，《政法论坛》2007年第1期。我认为无需将其作为一个单独的类型予以分析。首先，如作者所言，“赤脚律师”代理主要集中在行政诉讼；其次，实际运作中他们在边界（是否追求经济利益）上很难同“黑律师”区分开来。
[26]如2005年全国法律服务工作者办理诉讼事务646424件，按绝大部分是民事经济案件来算，接近该年律师代理民商事案件总数的一半。
[27]如前文提到的《电信条例》第六十六条在内容上与法院的民事案件调查取证权有冲突，应当总结实践经验进行合理化调整，不能使行政机关以行政规章、部门规章甚至内部规定为根据拒不接受法院的调查。
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{3}国家统计局城市社会经济调查司．2007中国城市（镇）生活与价格年鉴（M）．北京：中国统计出版社，2007．
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{9}傅郁林．中国基层法律服务现状与发展——一农村基层法律服务为窗口（A）．傅郁林．农村基层法律服务研究（C）．北京：中国政法大学出版社，2006．
{10}孙立平．断裂_20世纪90年代以来的中国社会（M）．北京：社会科学文献出版社，2003．
{11}王绍光．安邦之道：国家转型的目标与途径（M）．北京：生活·读书·新知三联书店，2007．
第二篇：从法院改革中探索多元化纠纷解决机制
2016050030014从法院改革中探索多元化纠纷解决机制的衔接与构建
————以杭锦旗人民法院为例
张海龙
内蒙古杭锦旗人民法院 司法改革已经在全国各地开展起来，为响应党的号召，遵循依法治国基本方略的同时各地法院的司改举措也正式起航。因此如何拓宽纠纷解决渠道，建立多元化解决纠纷工作机制，是各级党委政府、政法部门急切需要解决的问题，人民法院作为化解纠纷的主要职能部门，在认真履行司法职责的前提下，动员社会各方面力量，完善多元化纠纷解决机制，成为人民法院保障和谐社会建立的重要途径。
杭锦旗人民法院被确定为改革试点法院，积极探索审判权运行改革机制的同时，积极创新工作思路，拓展调解工作新领域，认真探索人民调解、行政调解和司法调解有机衔接的工作机制，致力于建立多元化纠纷解决机制，化解大量矛盾纠纷，取得了良好的法律效果和社会效果。
一、法院探索多元化纠纷解决机制的动因
（一）拓宽纠纷解决渠道，减轻法院压力
摆脱单纯从诉讼程序上解决纠纷的狭隘视野，拓宽纠纷解决渠道，推动多元化纠纷解决机制发挥应有的作用，成为人民法院减轻压力有力手段。面临群众司法需求日益增长的形势，法院工作正在承受着巨大的诉讼压力：
1、案件数量剧增，法院不堪重负。近年来，法院受理案件数量一直呈持续上升态势，疑难、新类型案件与日俱增，有限的司法资源已难以承受案件之重。
2、办案程序复杂，审理迟延。案件数量剧增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上产生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等不良后果，进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。同时由于办案规范化管理和当事人不服审判提出上诉、抗诉、申诉等原因，从而造成办案程序复杂，审理一再迟延。
3、诉讼成本高昂，当事人负担增加。当事人不仅要支付案件受理费、鉴定费，还要承担律师代理费、车旅费等。由于提起上诉、抗诉、申诉更要支付昂贵的费用。同时法院为此所付出的人力、物力、财力也不断增加。
（二）解决矛盾纠纷，维护人民群众的合法权益
通过在司法实践中运用多元化调解机制，可以最大限度地解决人民群众的矛盾纠纷，最大范围地维护人民群众的合法权益，将民主与法制相统一，公正与效率相统一。当前，社会矛盾凸显利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，如果依靠某种单方面的纠纷解决机制，许多社会矛盾难以从根本上解决。建立完善以法院为核心的多元、文明、和谐的纠纷解决模式，这既是坚持以人为本、建设和谐社会的神圣使命，也是关注民生、保障民生的本质要求。
二、杭锦旗人民法院多元化纠纷解决机制的深化和实践
杭锦旗人民法院坚持以公正高效司法为基础，以搭建分流平台为纽带，以主体桥梁作用为支撑，以良性互动机制为保障，以调解活动为载体，构建了全方位、立体式的多元化纠纷解决模式。2015年，杭锦旗人民法院各项工作顺利开展，解决了一大批矛盾纠纷，为维护社会稳定和谐做出了应有努力，一是加强刑事审判，坚持“严打”方针，严厉惩处各类刑事犯罪，保障社会和谐，共受理刑事案件128件；二是充分发挥化解社会矛盾、调解经济关系、规范社会管理的职能作用，大力加强民商事审判工作，共受理民商事案件2797件；三是监督和维护行政执法，积极开展行政审判工作，共受理行政案件23件，审查非诉行政执行案件2件；四是加强和改进执行工作，积极探索解决“执行难”问题的新方法、新思路、新途径，共受理执行案件1567件；五是做好涉诉信访和审监工作，做到有访必接、有诉必办，共处理群众来信200件，接待来访980人次。其中有80%的刑事附带民事案件、62.9%的民商事案件、40%的行政案件和63%的执行案件，都是通过调解或和解方式结案。在我院基层法庭中，沿河地区中心人民法庭2015调撤率创历史新高，到达94.3%，巴拉贡地区中心人民法庭的调撤率也达到93%。
（一）立案与多元化纠纷解决机制对接
立案是诉讼开始,是私权引起司法救济的唯一途径,因此人民法院的立案准确、及时是司法文明的看点，也是法院解决矛盾纠纷起点。
自今年实行立案登记制以来，杭锦旗人民法院严格执行此制度，做到有案必立。同时加强诉前调解。对婚姻、赡养、乡邻及对社会可能造成严重影响的案件，在立案阶段，启动诉前调解程序，减少当事人之间的抵触情绪，以便于进一步化解矛盾。对双方当事人一起来立案的，及时组成速裁庭，为双方当事人做工作，把矛盾解决在萌芽状态，问题妥善处理好的同时，及时制作调解书给当事人，有效减少诉讼周期，节约诉讼成本。
（二）民事诉讼调解与多元化纠纷解决机制对接 推行立案登记制是司法改革进程中迈出的重大步伐，社会纠纷大量涌入法院的事实也是不容置疑的。如何在实行立案登记制的现实背景下，一方面方便老百姓诉讼，一方面又能有效化解纠纷，这是摆在法院和社会各界面前的一个不得不认真思考的课题。杭锦旗法院在借鉴各种多元化解纠纷的经验下，在全市范围内率先推行将群众路线教育实践活动与司法职能有机结合起来，从源头上化解社会矛盾的工作机制——非诉讼调解协议司法确认，获得了群众的认同，取得了较好的社会效果。笔者认为这一矛盾化解方式，是一条既能方便老百姓诉讼，又能缓解“案多人少”问题的有效、便捷的通道。
内蒙古自治区高级人民法院副院长金柱在2013年12月30日全区法院司法确认与裁判文书改革现场经验交流会上讲到：司法确认是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种司法支持，也是对当事人的司法救济和司法保障，使得人民调解制度焕发出法治的光芒。这项制度为老百姓提供了一条可供选择的纠纷解决渠道，可以减少诉讼，实现民间调解与诉讼制度的有效衔接，真正达到控制、化解纠纷的目的。
司法确认工作机制就是“诉调对接+三调联动+一确认”工作法。具体地说，就是为保证司法确认工作的全面开展，将司法重心延伸到诉外和诉前，充分利用和整合各类社会资源，支持、指导、鼓励各种社会力量参与调解，扩大诉调对接新领域，强化人民调解、行政调解、司法调解的三调联动，在此基础上将调解成果经过必要的司法审查，效力上予以法律确认，赋予调解协议强制执行力。
（一）对司法确认的优点：1.整合了纠纷化解力量，三大调解力量同时发力，并通过法院的确认，形成了合力。能够得到社会各界，特别是老百姓的认可。同时，激发了行业性、专业性调解组织的活力与积极性。2.增强了调解组织的积极性和信心。过去调解组织千方百计，辛辛苦苦调解成一件案子，一夜之间当事人反悔，工作成果付之东流的情形屡见不鲜。现在，调解协议一经确认，工作成果就被依法固定下来，当事人不得随意反悔，用朴素的话说就是给调解协议上了一道法律保险。3.拓宽了化解纠纷的渠道，有效缓解了法院“案多人少”的困局，使“建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾”的工作指示迈出坚实的步伐。4.通过诉调联动、司法确认机制化解矛盾，让老百姓省时、省力、不花一分钱，避免繁琐的诉讼程序的情况下就能将矛盾纠纷及时解决，案结事了。5.切实提高了当事人自动履行的自觉性。矛盾纠纷通过调解组织的调解，当事人的申请，法院的确认，解开了当事人思想上的疙瘩。其后，让当事人清楚的认识到此调解非彼调解，而是具有强制执行力的调解。截止目前，我院所确认案件有90%的案件当场履行，剩余案件当事人也如约履行。6.通过这一联动机制，使调解组织和法院工作的配合、衔接更加顺畅，法院充分发挥业务优势，实时指导调解组织调解案件，切实提高了其调解案件的能力，锻炼了一批调解工作者。7.当事人在调解组织主持下达成协议，该协议一经法院确认，当事人的情绪也就稳定下来，不再反悔，这样一来，矛盾纠纷就消除在源头，化解在基层。经过一年的运行，目前，尚无当事人寻求救济途径，对此申请监督。
（二）杭锦旗人民法院司法确认案件的主要类型及经验积累
1.司法确认案件的类型。主要类型是在全旗有影响或有重大影响的人身损害类案件、机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷，事实清楚、关系单一的民间借贷案件、相邻关系案件等等。今年，还将扩大司法确认案件的范围，向赡养、抚养、抚育、继承、合伙、农业承包合同、劳务合同、租赁合同、有金钱给付义务类型的民商事案件拓展。
2.有益经验。（1）必须坚持在党委政法委的领导下，整合各类调解组织的力量有序推进司法确认工作，并受到持续关注。法院要充分发挥好司法的引导保障作用。（2）司法确认工作得以顺利推行的根本保证是有一支责任心强、热心调解工作、有调解业务技能、技巧和业务知识的调解员队伍。我院在这方面做了大量工作，以会代训，编写调解工作手册，分赴各苏木镇培训，为开展工作奠定了坚实的基础。尽管去年调解成功的案件数量与得以确认的案件不是很多，但司法确认工作机制已经取得群众的认知和信任。尽管调解员队伍的素质还不够理想，参差不齐，但他们已初步能够自觉与法官一道运用法治思维和力量就地化解纠纷，还司法实惠于民，已是难能可贵。（3）为有效缓解“案多人少”这一制约法院工作的矛盾找到了突破口。杭锦旗法院“案多人少”矛盾在全市法院是最突出的，加之服务地域半径大，“白+黑”、“五+二”工作模式对于干警来说已渐成习惯，习以为常。每当遇到重大事故引发矛盾，人员调配问题令人头疼，矛盾化解却收效甚微，苦没少付，可不讨好。仔细分析原因，单打独斗没有形成合力是主要原因。司法确认工作开展后，遇到重大事件，成员单位一起发力，在很短的时间内妥善化解纠纷，党委、政府，当事人、纠纷单位、企业多方满意，有效节约了诉讼资源。如去年在群众路线教育实践活动期间发生的路政大队工作人员滥用职权致一人死亡，发生家属群体聚集非正常维权事件，我院发挥能动司法，提前介入，指导、协调、配合相关职能部门以最快速度妥处民事赔偿，并及时进行了司法确认，固定了调解成果，化干戈为玉帛。再如去年昊华化工安全责任致四人死亡事故，法院积极参与，及时化解纠纷并进行司法确认，在多赢的情况下息事宁人。（4）通过实践准确把握司法确认案件的范围。司法确认案件只需确认调解协议的效力，并不实质审查当事人之间的权利义务争议，司法确认案件的受理范围应为具有民事给付内容的调解协议，其核心是赋予调解协议强制执行的效力。如涉及到确认身份关系的案件就不应受理。（5）严防别有用心的当事人借机进行虚假诉讼，钻空子，在确认时应认真甄别，尤其是数额较大，缺乏必要要素的具有民商事给付内容的“手拉手”调解协议。司法确认的审查范围主要限于程序审查，辅之以必要的实体审查，即审查调解协议是否侵害了案外人的合法利益，是否损害了公共利益。审查的重点应放在调解协议的自愿性和合法性上。（6）以逐步推开的思路，妥善适用司法确认。司法确认工作初步推开应从专门人员或重点庭室中择优开展，不宜一下全面推开，以免造成鱼龙混杂的局面，影响司法公信力。7.加大宣传力度，提高社会各阶层对司法确认制度的知晓和理解。司法确认是一项崭新的制度，社会公众甚至部分司法工作人员、人民调解员对此也不太熟悉，只有主动宣传，提高司法确认制度的宣传度和告知率，才能使这项制度的实际价值得以实现。
不积跬步无以至千里，建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾是时代之必然选择。
（三）执行和解与多元化纠纷解决机制对接
执行和解为化解人民群众内部矛盾，构建和谐社会发挥着重要作用。执行和解指在执行过程中，双方当事人就执行标的部分或全部经双方自行协商，互相让步，自愿达成协议，解决争议，从而结束执行程序的活动。一是积极探索执行和解机制，二是努力践行社会主义法治理念。（1）以债权人和债务人双方自行和解为主，在双方达成和解协议后，由法院监督和解协议的执行，如一方违约，还可由法院恢复执行。（2）债权人和债务人双方无法自行和解时，多作思想工作，促成和解。和解收到的社会效果比采取罚款拘留强制措施要好的多，工作中充分考虑当事人各方的利益均衡问题，特别是对一些当事人之间经济实力、社会地位、文化程度、信息获得途径等方面相差悬殊的案件，双方在相互平等的基础上通过谈判达成合意有时难以实现，对此要着重做另外一方的思想工作，鼓励、引导其做出让步，促成矛盾纠纷的彻底解决。而对于当事人提出不合理要求、期望值过高的案件，则要准确运用法律进行释法说理，使双方认识到自己的不足，从而缩小差距，达成共识。有时法院可通过电话、传真、发函等方式与双方进行沟通，这与几方坐到一起谈的效果是一样的，有时甚至还能产生更好的结果。这种方式就需要法院执行人员运用执行技巧，把握语言的运用，依据法律，以理服人；使债权人和债务人通过法院这个中间的桥梁而走到一起，达成一致。（3）执行和解应充分保护申请人的合法权利，一般不主张债权人放弃权利。有些债务人设法蒙骗执行人员，企图让执行人员考虑其经济困难，在和解时让对方放弃部分权利，达到减少债务的目的，使申请人的合法权益受到损害，对于利用执行和解躲避、抵抗执行的，坚决予以罚款拘留。（4）不片面追求执行效率，引诱强迫权利人和解。执行人员引诱甚至强迫权利人进行和解，不但损害了权利人的合法权益，而且也使人民法院依法做出的生效判决变为一纸空文，违法执行和解有损法律权威，有损权利人的合法权益。不能自愿达成和解协议的，应当依法强制执行。
多元化纠纷解决机制积极推进和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式的综合运用，高效、便捷地解决各类民事纠纷，以诉讼和非诉讼纠纷解决机制是良性互动、互相衔接、彼此支持、相互补充的有机体系，是矛盾调处机制的重要组成部分。一个健全稳定的社会，仅有一套依法建立的司法系统是不够的，还 应有一个合理高效公平的、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。作为基层法院，我们要认真探索多元化纠纷解决机制，努力化解矛盾，实现人民安居，社会和谐。
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