城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析

第一篇：城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析

摘 要：城乡建设用地增减挂钩政策出台后，各地在推行此政策过程中出现了耕地占补不平衡、农民利益得不到保障等问题，本文在分析这些问题的基础上相应给出了一些措施建议，以期为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利进行提供借鉴。

关键词：城乡建设 增减挂钩 农民利益

1.城乡建设用地增减挂钩政策综述

1.1挂钩政策的由来

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期，建设用地供需矛盾十分突出。受制于我国耕地保护国策和土地利用规划，建设用地供给远不能达到城市扩张的需要，而在农村，居民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍，建设用地集约利用程度较低。在此背景下，国土部门制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策（以下简称“挂钩”）。通过实施“挂钩”政策，一方面深入挖掘农村建设用地潜力，提高农村土地利用节约集约度，另一方面拓宽城市建设用地供地渠道，保证耕地总量动态平衡，推进城乡一体化进程快速发展。

1.2挂钩政策的内涵

“挂钩”工作是指依据土地利用总体规划，将拟复垦整理为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过土地整理复垦和建新拆旧等方法，在保证项目区内各类土地(尤其是耕地)面积平衡的基础上，最终实现耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地节约集约利用度进一步提高、城乡用地布局更加合理的目标[1]。通俗地讲，“挂钩”就是将城乡建设用地增、减挂起钩来，将农村建设用地的整理复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，在相关政策和条件下，通过减少的农村建设用地置换等量的城镇建设用地。

1.3“挂钩”政策的运行情况

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份，2008年以来国土资源部又分别批准19省加入试点省份。根据国土部门对 24个试点省份的调查汇总资料，到2009 年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地 3 900hm2，约占下达周转指标的 80%；第二批试点已拆旧复垦农村土地 2560hm2，约占下达周转指标的33%[2]。但随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，各地出现了诸多问题。

本文对城乡建设用地增减挂钩政策试点地区存在的主要问题进行了梳理，归纳出普遍存在的共性问题，缤纷提出了解决问题的措施建议，为城乡建设用地增减挂钩政策的推行提供参考。

2.“挂钩”过程中存在的问题

2.1一些地方过分追求建设用地指标，忽略了用地结构的优化

一些试点地区对于指标的理解过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。在增减挂钩项目选址上，基本上是为了解决城镇建设用地指标紧缺的权宜之计，存在挂钩规划与土地利用总体规划不协调、与城乡规划不衔接、与相关规划脱节等问题。县市政府通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在，导致用地结构得不到优化。

2.2整理出来的耕地质量差，不能满足耕地占补平衡

耕地的占补平衡是指耕地在数量和质量上均达到平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题，即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地，虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，对粮食产量安全造成威胁。并与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。

2.3资金缺口大，落实困难

资金是决定“挂钩”工作能否顺利进行下去的关键因素。挂钩项目的实施前期一般需要当地政府投入启动资金，但建新区、拆旧区的群众补偿、土地整理、群众安置需要大笔资金进行垫付，很多政府因难以筹措足够的资金，影响了项目的顺利实施。特别是经济欠发达地区，地方政府财力有限，要拿出这么一大笔前期启动资金十分困难。如果没有资金的保障，全面开展挂钩工作将非常困难。

2.4农民的权益得不到保障

目前许多地方出现了民房被强拆、农民被“上楼”、建新区布点不合理、拆旧区补偿标准过低、农民生活水平和生活质量得不到改善、宅基地转化后的增值收益被政府拿走等严重问题[3]。政策的推行演变成为一场新的圈地运动，挂钩政策成为政府以地生财的新途径，这违背了中央提出的城乡建设用地增减挂钩政策要“改善农村生产、生活、生态环境，促进新农村建设，统筹城建发展”的精神。

2.5“挂钩”项目权属调整复杂

在农村居民点的安置过程中，有些可能集中安置，有些就地安置，有些需异地(跨村、社)安置，有些农民转为城镇居民，这就使得农村居民点的安置用地会使城镇建设用地和农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织，如果不能很好地规范土地权属的调整和确定，很可能导致土地资产的流失[4]。因此，在保障农民利益的同时，规范挂钩项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。

3.“挂钩”存在问题的解决措施

3.1加强科学引导，统筹编制专项规划和实施计划

一是加强地方政府对于“挂钩”工作实质的理解，只有政府正确理解政策的核心，才能保证挂钩工作的顺利进行。二是“挂钩”项目与相关规划的衔接，“挂钩”项目规划一定要注意与“挂钩”专项规划、土地利用总体规划、城镇总体规划、镇村布局规划、产业布局规划、重点基础设施建设规划相衔接。三是科学编制挂钩项目实施方案，明确项目实施的具体目标和方法步骤，落实经费筹措途径和农村居民点迁建方案，提出挂钩项目实施的总体安排和分年度实施计划。

3.2保证耕地占补真正平衡

为保证耕地总量动态平衡，不仅要确保耕地面积的“占一补一”，土地整理后耕地的质量也一定要符合标准，这样才能杜绝只注重数量的平衡而忽略质量的现象发生，避免“占好地、补劣地”的现象。在具体实施过程中要设立专门的检验机构，完善监督机制，按相关法律法规严格实施土地验收，对于复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩。

3.3拓宽“挂钩”开展的资金渠道

通过多管齐下、多渠道融资等手段，促成政府主导下的多元化投资格局，满足挂钩项目对资金的需求。对于使用挂钩指标的用地单位，要严格按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。有条件的地方还可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，享有挂钩指标使用和土地承包的优先权[5]。对于偏远农村，土地收益分配关系坚持“谁整理、谁受益”的原则，明晰土地产权调整及土地收益分配关系，结合相关税费的优惠政策，充分调动农民对土地整理的积极性。

3.4明晰土地产权，注意保护好农村利益

政府应加强宣传力度，使广大农民认识到挂钩项目的重大意义，并保证项目的透明和公开，随时接受农民的监督。同时要制定并公布科学合理的宅基地拆迁安置的补偿标准和措施，制定和建立相应的矛盾协调办法和处理机制。尤其在旧房拆迁、安置补偿、新居建设、复垦后土地用途方面，做到广泛征求农民意见，切实保证农民的知情权和参与权，不得强行拆建。切实保障农民权益不受伤害，使当地农民和村集体成为项目真实的受益人。

第二篇：城乡建设用地增减挂钩政策分析

城乡建设用地增减挂钩政策分析

《土地资源管理学》论文

中国人民大学公共管理学院

班级：08级本科 土地资源管理

姓名： 刘 婧 学号： 2008200503

城乡建设用地增减挂钩政策分析

【摘要】“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。本文基于现有城乡建设用地增减挂钩理论研究的基础上，对城乡建设用地增减挂钩的提出背景、内涵进行了介绍，着眼于土地征收角度对其其实施过程的问题展开了深入分析，并在最后给出了相关政策建议。

【关键词】城乡建设用地 增减挂钩 土地征收 问题 政策建议

我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，城镇发展占用一定数量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，当前我国的土地管理工作面临着十分严峻的形势：

1．社会经济迅猛发展，耕地数量锐减，“保红线”压力巨大。

2．城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”格局实现难度很大。

3．城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用，特别是需要设法扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题。

4．单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径

5.村庄建设用地浪费严重。根据《全国土地利用总体规划纲要2006~2020年）》公布的数据，从1997年到2005年，全国乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万hm2，农村建设用地利用效率普遍较低。其根本原因在于农村居民点分散，村庄建设用地大量闲置，人均占据土地资源多，浪费严重。

在这样的现实背景下，落实城乡建设用地增减挂钩政策，是落实国家严格保护耕地的要求，也是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实

现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识 1.1 增减挂钩的内涵

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。1.2 增减挂钩的操作过程

依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。

“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。

1.挂钩试点区的土地行政管理部门根据土地利用总体规划、土地利用计划、城市建设总体规划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标（以下简称“挂钩周转指标”），按审批权限报相应级别的人民政府批准。

2.将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用计划。

3.依据土地利用总体规划、土地利用计划、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用计划、3

农用地转用计划和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用计划的实施。

4.在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农民新村住宅，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

5.将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。

通过上述建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。

6.将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。

通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有减少，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

二、城乡建设用地增减挂钩模式的政策依据

2.1 国土资源部在《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号）

明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”

2.2 国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》

国务院《决定》第二条

（十）规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

第五条（二十一）规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实土地利用总体规划，不突破土地利用计划的前提下，省、4

自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”

2.3 国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》

根据国务院《决定》上述内容的基本精神，国土资源部《意见》第一条(一）规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点（以下简称“挂钩试点”），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”）共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。

2.4 国土资源部《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》

国土资源部的批复确定了天津市等五省（市）的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

2.5 2008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》

明确挂钩内涵：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。” 2.6 2010年中央一号文件

有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保 5

维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

会议强调，把维护农民合法权益放在首位，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。

农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

三、城乡建设用地增减挂钩的土地征收角度分析 3.1 建新区

“城乡建设用地增减挂钩”模式的其中一个操作环节是：先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民。这就意味着在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地。

“建新”，除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量。因此，这就涉及到集体土地征用的问题。

在这一阶段的土地征收过程中，就产生了农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题、建新区农民安置等问题。

3.1.1 农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题

根据我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序的规定，我国土地征收的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人 6

民政府只有执行权，以起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在实际操作中，土地征收程序的规定却显得过于简单，缺少必要的监督机制，进而造成了土地征收权的滥用，在建新区的开发建设中，极易出现这样的问题，最后，非但未能解决农民安置区问题，反而容易使得地方政府在巨大利润驱动下滥用征地权力，使农村土地流失严重。3.1.2 建新区农民安置问题

城乡建设用地增减挂钩政策中关于“先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民”的规定，表面上看是有利于保障农民权益的，但在实际操作中却很容易造成如农民安置与占地先后顺序、安置地点选择等一系列的问题。而且，由于我国土地征收制度的不完善，被征收土地者（即农民）在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，补偿方案的确定是由政府核准并实施，很难避免暗箱操作行为的发生，征收程序的公示性和透明性难以保障，进而导致了建新区农民权益难以保障，激化了政府与农民之间的矛盾。3.2 拆旧区

“城乡建设用地增减挂钩”操作模式的其中一个环节，是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。

拆旧区，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块。主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地。土地权属主要是集体所有。这种“宅基地换房”模式中依然存在着许多土地征收问题。

在这一阶段的土地征收过程中，将会产生拆旧区宅基地征收程序混乱、征收补偿标准不明及资金来源困难、征收后土地用途及监管不力等问题。3.2.1 拆旧区宅基地征收程序问题

拆旧区主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地，也就是宅基地。

在这一土地征收过程中，政府的征收程序存在着问题。

地方政府的征收行为很多都是无程序控制的，征收过程中的农民参与制度和 7

信息公开性都很低。地方政府利用了国家政策法律规定不够详细的漏洞，在征收过程中进行暗箱操作，滥用土地征收权。3.2.2 征收补偿标准及资金来源问题

地方政府利用国家在此问题上立法不够完善、没有明文规定补偿标准的法律漏洞，对宅基地的补偿费用仅包括宅基地的所有权的赔偿,对宅基地的使用权考虑的少甚至有时忽略,而且大多数都是以农耕地的补偿作为标准,没有把它当做它是建筑物时所拥有的价值。

地方政府对地上附属物补偿的标准也是不明确的。没有把地上附属物的内在价值以及远景价值算入。而且,有时候地方政府虽然给民众做了补偿,但是其补偿并没有考虑到其被征收人的最低基本的生活保障，这样的征收使得农民的基本生活都没有了保障。这也就导致了拆旧区的工作难以顺利进行。

同时，在这一阶段的土地征收过程中，资金来源渠道十分单一，目前开展试点工作所需的补偿资金全部为政府财政投入，在经济实力相对较弱的一些地方，政府财政很难长期持续确保试点工作中建新安置和拆旧整理所需资金来源稳定，特别是中国东部地区经济欠发达的市县和西部地区。这一现状也在某种程度上导致了增减挂钩政策推行困难，宅基地征收过程出现问题，政策推行连续性差。3.2.3 征收后土地用途及监管

“城乡建设用地增减挂钩”政策中明确规定，农民迁出后的建设用地(宅基地)要被复耕为农用地。

然而在实际操作中，各地挂钩工作目的都比较明确：为城镇建设用地争取空间，而目前城镇建设用地指标普遍紧张，有的县（市、区）仅把开展挂钩当作增加指标的手段，而不是把它作为集约和节约利用土地、改善农民生产生活条件、促进城乡统筹发展、为建设社会主义新农村提供用地保障的一项措施，严重违背增减挂钩政策的初衷。由于土地的巨大利润的诱惑，地方政府往往在征收土地之后并不进行农用地的复垦工作。地方政府的这一行为缺乏相关职能机关的监督指导，导致宅基地在征收之后并没有被复垦为农业用地。

四、城乡建设用地增减挂钩的政策建议

4.1 根本上要进一步完善国家法制建设，加强对土地征收的管理控制

在法律法规中增加有关土地征收程序的法律规定；以法律的形式明确规定土 8

地征收补偿标准，合理涵盖土地及地上附着物的价值计算。在法律上明确规定各权属单位的权责职能，明确各职能部门的权限——建立“统一管理”和“分级管理”相结合的管理模式。

4.2 合理计算征地补偿标准，给予农民足够的补偿收益

颁发宅基地证书：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效率的宅基地证书；农村建设用地基准地价评估；采用科学的方法，计算拆旧过程中的宅基地征收补偿标准，合理计算土地及地上附着物的价值，对农民利益进行有效补偿；对安置房进行确权登记；农村集体建设用地增值收益的分享机制 4.3 制定项目区实施规划编制流程

（一）前期调研 ：是明确项目的组织机构和具体责任，到拆旧区调研可以论证拆迁复耕的可能性，了解农民的真实意愿。到建新区调研可以熟悉建设开发的条件和可行性。

（二）平衡测算：主要是编制土地平衡表和资金平衡预算书

（三）规划编制阶段：制定工作计划和技术方案。4.4被征地农民的权益保护

针对有愿意“换地”的农民——推行建新地块的被征收耕地与拆旧地块复垦耕地同面积、同等级互换制度，被征收耕地指标必须在1年之内归还。按照预留给农民的复垦区耕地归还期限的长短给予农民相应货币补偿。

实行货币补偿的农民——给予其复垦区耕地使用权的优先购买权。合理安排复垦区耕地农民预留地与国有性质的农业用地的比例与规划布局，优先满足被征地农民的预留地。4.5 建新区

推行先“建”后“拆”制度，严格惩处先“拆”后“建”行为，严格惩处安置用地建在“他处”的行为；明确建新地块安置用地的比例；制定安置用地建设标准。

4.6 正确处理好安置用地、复垦地、城镇建设用地的先后关系与资金运用

首先，制定好安置用地建设标准与复垦地建设标准。

其次，切实推行安置建设与复垦地开发专项资金“借款”和有偿供地收益“归 9

还”与公示制度，同时规定必须先“安置”、“复垦”后方可“用于城镇建设”，优先保证所有被拆迁农户都“有房可住”。

4.7 建立良好的监督机制，完善政府行为的监管平台

在增减挂钩政策推行及土地征收过程中，很大一部分是地方政府的行为。而在现今状况下，地方政府的行为缺乏有效的监督管理机制。

应着重建立独立的监督管理平台，对政策推行和土地征收过程中的地方政府行为进行有效监管，可以由中央政府直接领导，向中央政府或上一级领导机关负责。

城乡建设用地增减挂钩的宏观政策的出台，对促进社会主义经济发展无疑具有重大意义，必将有效地推动经济建设和城镇化发展，必将有利于“保持耕地总量动态平衡”的总体目标的实现。尽管挂钩政策的出台经历了长时间的酝酿，但应该清醒地看到，挂钩政策并未在全国范围内铺开实施，只是在部分地区进行试点工作，挂钩的实施仍然处于尝试和摸索阶段。我们应在这一过程中充分发挥主

观能动性，总结经验和不足，助推城乡建设用地增减挂钩政策的推广和顺利实施。

【参考文献】

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第三篇：城乡建设用地增减挂钩政策解读

城乡建设用地增减挂钩试点工作

政策解读

（一）一、城乡建设用地增减挂钩的涵义

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

通俗地讲，城乡建设用地增减挂钩试点工作（以下简称“挂钩试点”）就是将农村低效、空闲的建设用地置换到城镇去。概括地说，就是“拆、还、垦、建”四个字。“拆”，把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除搬掉；“还”，对被拆迁的妥善安置，特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建；“垦”，将拆除后的土地进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复垦成其它农用地；“建”，将节余的面积（挂钩周转指标）用于城镇发展，增加城镇建设用地规模，同时解决新增建设用地计划。

二、全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的发展历程 2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》（国发［2004]28号)，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了贯彻落实28号文件精神，2005年，国土资源部研究制定了《关于规

范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。截至目前，全国参与试点的省、市已达到27个。从全国各地开展增减挂钩试点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验，同时，也客观存在一些不足和问题，2011年7-8月份，国土资源部组织对各省市增减挂钩试点工作进行了检查，对发现的问题要求落实整改，全国各地增减挂钩工作将进一步规范。

目前，全国增减挂钩工作开始进入了有序开展、严格管理、规范操作的轨道。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持“局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控”，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

湖北省大部分市州先后开展了增减挂钩试点工作，我市是湖北省第三批增减挂钩试点地区。

三、已出台的相关政策文件

中央、部委出台了如下文件：（1）国发〔2004〕28号《关于深化改革土地管理的决定》；（2）国发〔2010〕47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》；（3）国土资发〔2005〕207号《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》；（4）国土资发〔2007〕169号《国土资源部关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》；（5）国土资发〔2008〕138号《国土资源部城乡建设用地增减挂钩管理办法》；（6）国土资发〔2009〕27号《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》。

省委、省政府、省国土资源厅出台了如下文件：（1）鄂发〔2011〕7号《中共湖北省委湖北省人民政府关于加强农村土地整治工作的意见》；（2）鄂土资办文〔2011〕24号《关于认真做好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作的通知》；（3）鄂土资发〔2011〕71号《省国土资源厅关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》；（4）鄂土资发〔2011〕77号《湖北省城乡建设用地增减挂钩项目竣工验收办法（试行）》；（5）鄂土资办文〔2011〕95号《省国土资源厅办公室关于城乡建设用地增减挂钩建新区用地报批有关问题的通知》。

四、城乡建设用地增减挂钩试点有关政策解读

（一）周转指标的理解。城乡建设用地增减挂钩周转指标是指开展增减挂钩工作置换出来的新增的建设用地面积，也就是扣除了还建区之后的建新区的面积。另外，挂钩周转指标按计

划管理模式进行管理，每年下达周转计划指标，周转计划指标不能滚动使用。

（二）基本程序。

1、申报项目。首先申报拆旧还建实施方案，明确归还指标的期限，由省厅批复后，下达增减挂钩周转指标。

2、申请使用周转指标。在挂钩指标归还期内，可以先期使用周转指标的80%。

3、拆旧复垦。要求及时实施拆旧复垦工作，归还周转指标，对未能按时归还挂钩指标的试点县市，停止下达下一挂钩周转指标，情节严重的，停止试点县建设用地审批。

4、验收。由市（州）国土资源行政管理部门依据相关规定, 组织农业、水利、财政、交通、环保、林业等部门及省级专家库中的专家等共同组成验收工作小组对项目区内的还建和拆旧区实施情况进行验收。

（三）资金筹措。城乡建设用地增减挂钩工作是一项全面、系统的工程，是实现城乡统筹发展的平台，各种惠农政策可以通过挂钩试点项目的顺利推进而发挥更大的惠农益农效益。县（市、区）人民政府可有效整合中小水利、农村交通、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类资金，加大对农村土地整治的资金投入。开展增减挂钩试点工作的资金来源主要包括:（1）使用增减挂钩周转指标报批新增建设用地应收取的相当于耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费的价款;（2）使用增减挂钩周转指标出让新增建设用地产生的土地增值部分的收益;（3）城镇土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的资金;（4）各部门配套的涉农项目资金;（5）项目实施企业投入的资金;（6）各县（市、区）通过挂钩指标融资或其它方式筹措的资金。

（四）资金使用。通过增减挂钩置换的建新区用地报批，不需要向省、中央缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。开展增减挂钩工作的资金来源主要是建新区土地增值收益和通过项目的惠农资金。挂钩指标土地出让增值收益用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设。按照鄂土资发〔2011〕71号《省国土资源厅关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》的规定，用于农村拆旧补偿、土地复垦整理、农村基础设施建设的投入不得少于耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费之和。结合我市的实际，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费加起来每亩达3万元左右，拆迁补偿后，可以将剩余资金返还农村，用于还建区基础设施、农村道路改造、医疗卫生环境改善和教育设施等公益事业方面的投入。建新区上缴的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费部分，要足额返还或用于项目区建设。

（五）可以有效地解决“三大指标”问题。城乡建设用地增减挂钩工作实质是将建设用地、耕地在城乡之间实现空间上的置换、数量上的平衡。我们在开展增减挂钩的工作中，要求建新区、还建区新增的建设用地不得大于拆旧复垦区面积，占用的耕地不得大于复垦整理出来的耕地面积。这里面就包含了耕地占补平衡和建设用地总量平衡的关系。通过挂钩试点置换的建设用地，不占计划指标，也不增加规划期内新增建设用地规模指标。开展挂钩试点工作可以解决建设用地规模、用地计划和耕地占

补平衡三大重要指标制约。

一是挂钩试点工作可以有效解决城镇建设用地规模指标问题。在土地利用总体规划确定的城镇村有条件建设区内的建新区可以随建新区建设用地一并报批土地利用总体规划局部调整方案，这样可以适度地扩大建设用地规模。在不突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的前提下，通过农村建设用地的减少来增加城镇建设用地规模。

二是挂钩试点周转指标是新增建设用地计划指标的有效补充。拆旧还建实施方案报批后，可以使用80%的挂钩周转指标用于建新区的建设，验收后可以全额使用挂钩周转指标。

三是挂钩试点工作可以有效解决耕地占补指标不足问题。各项建设占用耕地需要通过土地开发复垦整理增加的耕地，实现占用耕地与补充耕地的平衡。目前正处于跨越式发展时期，各项建设占用的耕地数量在不断加大，单一的、原始的土地开发复垦整理增加的耕地远远不能补充建设占用减少的耕地。挂钩试点工作内涵之一就是项目区内部实现了耕地占补平衡，所以建新区用地的报批不需要编制耕地占补平衡方案，有效地解决了耕地占补指标不足的问题。

（六）复垦标准。在拆旧区土地复垦过程中，我们要因地制宜，结合复垦区周边环境，优先复垦为耕地，但不是必须将拆旧区复垦为耕地，可以复垦为园地等其它农用地，要结合实际情况，灵活处理。复垦的标准由市国土资源局参照有关政策另行规定。最基本要求是要达到耕种的基本条件。

五、开展挂钩试点的意义

挂钩试点是一项含金量极高的工作，从一定程度上解决了耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，建设用地“缺计划”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡发展“缺抓手”等诸多现实难题，尤其是对作为传统农业大市、经济欠发达的黄冈而言，具有极强的现实意义。

（1）开展挂钩试点，破解土地规划、计划瓶颈制约，为我市经济社会发展拓展新的空间。

（2）开展挂钩试点，加大国土整治力度，有利于增加耕地数量、提高耕地质量。

（3）开展挂钩试点，充分挖掘土地潜力，有利于提高农村土地的节约集约利用水平。

（4）开展挂钩试点，有利于促进社会主义新农村建设和城乡统筹发展。

第四篇：城乡建设用地增减挂钩政策探析

摘 要：本文通过对城乡建设用地增减挂钩政策分析，阐述了增减挂钩政策的意义，通过深入分析增减挂钩政策实际实施过程出现的问题和不足、农村和农民权益保障问题，提出在增减挂钩项目实施过程中，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。

关键词：城乡 建设用地 增减挂钩 探析

城乡建设用地增减挂钩是国土资源部为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004]28号)，推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，缓解当前“保增长、保红线”的“双保”压力，实施的一项新尝试、新举措。通过几年来城乡建设用地增减挂钩试点工作在各地的开展、推进，有效促进了耕地保护，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些新问题、新情况。

1.城乡建设用地增减挂钩政策分析

城乡建设用地增减挂钩工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于城镇化进程的快速推进及经济的快速发展，目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间，为经济发展破解土地瓶颈问题。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿用地整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方城镇化及经济发展的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是为了增加城镇建设用地指标。

我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求；三是解决城镇化进程的快速推进及经济的快速发展过程中城镇建设用地指标普遍紧张的突出问题[1]。

农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。

农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家规定标准面积形成的潜力，现在农村宅基地的使用面积一般都超过国家规定面积；②废弃建筑物压占土地形成的潜力，村内存在大量的空闲、废弃房屋、闲置房屋；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地、闲散地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤农村一户多宅的现象也存在；⑥部分村庄搬迁而形成的整理潜力[1]。

从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，非常复杂，因而必然就有很多的利弊问题。

2.城乡建设用地增减挂钩政策的意义

2.1 有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件[2]。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。

2.2 规范促进我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程

通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题,促进我国农村城镇化进程。

2.3 缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间

城乡建设用地增减挂钩政策的目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。

2.4 优化土地结构，提高土地利用集约度

通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田通过一些居民点会拆除，会相对越来越集中成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果，同时也有利于农业规模化、机械化发展的需要。

3.城乡建设用地增减钩政策实施中存在的问题和不足

3.1 有的地方在部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。

3.2 在部批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标用在中心城市，不利于城乡统筹发展。

3.3 有的地方村镇建设规划滞后，乡(镇)土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

3.4 过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作。

3.5 有的地方借增减挂钩试点，利用增减挂钩指标进行房地产开发，严重扰乱了当地的房地产市场。

3.6 城乡建设用地增减挂钩的相关法律、法规、规定还很不健全，增减挂钩试点项目缺乏法律、法规、规定的规范、指导。

3.7 整理出来的耕地质量存在问题。在实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题，虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少[2]。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。

4.城乡建设用地增减挂钩实施中农民和农村的权益保障问题

4.1 从居民点的整理来看，很多现有农村宅基地面积都超过国家政策规定的面积，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，没有明文规定。

4.2 增减挂钩项目的建新区与拆旧区土地的权属性质往往不一致，分别属于两个甚至是多个行政单位，土地变更登记和农用地转用及是否办理、如何办理，也没有明文规定。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量[3]。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府在操作过程中不好操作。

4.3 由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视农民的意愿。农民祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态、特定的生活生产习惯，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是否有利以后农民的生产生活，是应该充分考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。

5.结语

综上所述，在增减挂钩项目实施过程中，要加强增减挂钩试点的宣传引导，实施增减挂钩政策差别化管理，加快完善增减挂钩制度，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

第五篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。