地方政府过重依赖土地财政建议修法

第一篇：地方政府过重依赖土地财政建议修法

议案参考范文：

1.案由：现行土地管理法存在如下弊端

1.1 征地范围过大，补偿标准过低，侵害农民的土地权益，扩大城乡居民收入差距。

按照现行土地管理法，只要列入城市规划和城市建设需要占用农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于征地范围过大，征地补偿（按土地农业用途补偿）过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源。即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增值的权利。

1.2 地方政府过重依赖土地财政，造成城市房价高居不下，人口城市化严重滞后于空间（土地）城市化

在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的民工定居。改革开放以来，我国城市仅建成区面积扩张了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。xx年官方公布的城镇化率是52.6%，但其中至少包含了2亿多虽然在城镇务工6个月以上但并没有完全享受城市居民福利的农民工。所以我国真实的城市化水平不过35-36%。这不仅造成2亿多半截子市民和农村4800万留守儿童及数千万留守妇女和留守老人，从而形成严重的社会问题，而且难以真正启动国内消费需求，影响四化协调发展。

1.3 城乡群体事件、暴力事件频发，城乡矛盾、官民矛盾激化

近年来，关于征地拆迁等问题的信访始终占总量的一半以上。仅xx年12月，就有黑龙江省富锦市东南岗村等72村四万农民、三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约七万回迁农民、江苏省宜兴市省庄村250户农民，分别向全国发表公告，宣布拥有农地和宅基地永久所有权，在自己的土地上实现 居者有其屋。

从xx年的黑龙江东宁、福建泉州，xx年的山东胶州、四川成都、北京海淀，到xx年的江苏盐城和东海、江西宜黄，直至 xx年的湖南株洲、江苏灌云等地，自焚等极端方式，屡次撕裂社会底线，引发政府高额补偿和官员下课。xx年发生的乌坎事件也是由于农民土地权益受到侵害引发的。

2.案据：中华人民共和国宪法（xx年修正）和中华人民共和国物权法（xx）2.1 宪法第一章第第十条第一、二、三款：

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

根据宪法的上述原则，政府征地行为唯一的法理基础是公共利益，出于非公共利益的需要而占用农民集体土地就不能采取征收的方式，而应该允许农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下进入市场并依照法律规定转让。

2.2 中华人民共和国物权法第一章第三条第二款：国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。

根据物权法的上述规定，农村集体土地应该与城市国有土地同地同权同价。3.方案

3.1严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将第68条（修正草案新增）【征收土地范围】改为：

国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收（或收回）并给予合理补偿。

有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》

3.2 将第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地修改为：

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权（包括国有土地使用权转让）

3.3 取消土地管理法拟增加的第九十五条第二款：商品住宅建设应当使用国有建设用地。理由：既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。

3.4 取消土地管理法拟增加的第九十条：宅基地只能分配给本集体组织成员。

国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地（或更一般地建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢？

3.5 增加一章：农村集体土地使用权

农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利；

农村集体建设用地可用于工业和商业（包括房地产商品住宅）开发。

农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所有制成员以外的人员。

农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市常

允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标。

城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留集体土地所有制性质不变。

第二篇：房地产蓝皮书地方政府过度依赖土地财政

房地产蓝皮书地方政府过度依赖土地财政

中新网5月5日电 2011年中国房地产高峰论坛暨《房地产蓝皮书》发布会今日举行，《房地产蓝皮书》副主编尚教蔚副研究员，就房地产发展“十一五”回顾与“十二五”展望做主题报告，指出“十一五”房地产发展存在的主要问题。

1.地方政府过度依赖土地财政，“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%，这就表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。

2.保障性住房建设严重滞后、监管力度不够。2008年以前，保障性住房以经济适用房为主，所以我们以经济适用房为例，2006-2009年，经济适用房投资累计完成3623亿，占同期住宅投资的比重仅为4.5%，累计竣工经济适用住房145万套，占同期住房竣工套数的比重仅为7.7%。管理中的主要问题有以下几个方面：保障性住房用地难以保障，经济适用住房、共有产权制度未建，经济适用住房等保障住房对转手倒卖和输出现象严重，廉租住房监督机制不健全，保障住房管理制度有待建立。

3.房地产宏观调控效果不彰。2003年以来实施的房地产宏观调控政策虽然对解决房地产市场问题起到了一定作用，但相当一部分问题一直存在，表明调控政策没有从根本上解决问题，这些问题包括：一是供给偏紧需求过旺；二是房价持续攀升；三是供需结构不匹配；四是房地产投机未得到有效抑制；五是房地产市场秩序在一定程度上依然混乱。同时还存在短期措施出台频繁、变化过快，长期制度建设缺乏，导致市场短期预期不断变幻，长期预期又不明晰。

4.房地产税费制度不合理。房地产税费制度不合理主要体现在以下四方面：一是税费种类繁多，现阶段我国房地产领域税费种类过多，收费项目多于税收项目；二是税费结构不合理，费大于税且比重过高。房地产领域税收占税收总收入和地方财政收入极为有限，造成地方政府将土地出让收入视为第二财政，对土地财政严重依赖。三是重流转轻持有，重流转轻持有的税制模式，一方面提高了土地与商品房的成本，抑制了相当部分土地与商品房进入房地产市场标的的动力，另一方面助长了囤房囤地造成了房地产资源的闲置和浪费。四是税费管理不规范。

第三篇：房地产市场博弈：稳房价须根治土地财政依赖

房地产市场博弈：稳房价须根治土地财政依赖

新华社北京5月31日电（经济参考报记者 陈晓彬 李佳鹏）目前楼市调控已步入关键期。一方面，调控政策不断收紧，“加码”的预期愈来愈强；另一方面，市场呈“胶着”状，房价尚未出现实质性下降。笔者认为，楼市调控已进入对地方政府的考验期，作为调控的最终实施者，地方政府的执行力关乎调控成败。而要使各地政府能认真贯彻中央的调控要求，则需要根治“土地财政”依赖症。

房地产市场上，行政力量与市场主体，甚至行政力量之间的博弈一直延续。此前几轮调控，效果不尽如人意，很重要的原因在于对地方政府压力不够，很多地方对中央的楼市调控政策虚与委蛇，出台的具体举措多是隔靴搔痒。

中央出台的调控政策在地方层面遭到“软性抵抗”并非偶然。因为地方政府对“土地财政”的留恋和对GDP的追求依然存在，必然会想尽办法“呵护”本地楼市，这在各地出台的楼市调控地方版细则和房价控制目标等政策中得到具体体现。地方政府患上“土地财政”依赖症，是因为土地出让金全额纳入地方基金预算管理，是不折不扣的“钱袋子”。2010年，全国土地出让金总额高达2.7万亿元，比上年猛增七成，其中北京、上海等城市的土地出让金都在千亿元以上。

地方政府对“土地财政”的依赖还有着深层次的体制性原因。一方面，因为土地制度方面的设计缺陷，使得地方政府实际上集土地供给者、监管者、经营者于一身，直接导致了地方政府的“卖地”冲动，这是生成土地财政的主要内因；另一方面，财税体制不合理，地方政府的财权与事权不匹配，也是诱发“土地财政”的重要根源。有统计显示：实行分税制后的十年，地方的财政收入占国家财政总收入平均为48％，但财政支出占国家财政总支出平均为70％。地方财政收入占全国财政总收入比重不断减少的同时，支出比重却不断加大，这让地方政府对“土地财政”欲罢不能。

需要指出的是，“土地财政”是不可持续的，过度“以地生财”害处多多。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。尤其是在调控持续高压态势下，过热的土地市场降温已成必然，这也使得土地收入很难成为稳定的财源。有媒体报道称，今年前四个月，北京、上海、深圳等城市土地出让金收入同比减少超过三成，北京更是大幅减少55％。

笔者认为，让房价“稳中有降”已是大势所趋，地方政府应利用近期楼市成交降温、土地收入下降这一时机，摆脱对“土地财政”的深度依赖。

当然，让地方政府在短期内完全摆脱对“土地财政”的依赖不太现实，但应充分认识到进行一系列相关改革已成必然之举。一方面，可以考虑在财权与事权相适应、财力与事权相匹配的导向下，加快构建地方主体财源。“十二五”期间可以考虑通过房产税、资源税等增加地方政府财力；另一方面，应强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度，建立地方财力保障制度。此外，应完善预算管理改革，进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应、相匹配。这既是行政管理体制改革的迫切要求，也是转方式、调结构、惠民生的一条路径。

第四篇：土地出让金飙升超税收 多省市财政严重依赖土地

土地出让金飙升超税收 多省市财政严重依赖土地日前，各省(市)陆续发布2013年预算执行情况和2014年预算草案报告，人民网财经记者梳理报告发现，多省(市)的土地出让金飙升，有的省份甚至已超税收收入。

人民网财经记者在《关于四川省2013年财政预算执行情况和2014年财政预算草案的报告》中看到，2013年财政预算执行一项中，四川全省政府性基金收入实现2356.59亿元。其中，国土方面收入，即土地出让金达2049.36亿元。

而四川省2012年财政预算执行情况显示，全省政府性基金收入完成1715.9亿元，其中国有土地方面收入1444.91亿元。短短一年时间，土地出让金飙升了605亿元，增幅近40%。而2013年四川全省税收收入2102.48亿元，增长仅15.1%。土地出让金的收入，已经与税收相差不多。

与四川相比，江西省2013年的土地出让金则早已超过了税收收入。《江西省2013年财政预算执行情况和2014年财政预算草案的报告》显示，2013年江西省国有土地使用权出让收入1210.7亿元，增长74.8%。《报告》称土地出让金增加，主要是土地出让面积增加，土地出让价款收入增加较多。相较而言，江西省税收收入增速则逊色很多。数据显示，江西省2013年税收收入1177.7亿，增长20.4%。由此来看，税收无论是绝对数还是增速都低于当年的土地出让金。

数据显示，2013年云南全省政府性基金预算收入完成1035.5亿元，为年初预算的137.5%，比上年决算数增加251.2亿元，增长32%；对此，云南省解释，政府性基金收支增幅较快的原因，主要是国有土地使用权出让收入比上年大幅增长。

此外，北京市2013年国有土地使用权出让收入592.8亿元，相比2012年的401.1亿元，增长了47.8%。经计算，2013年北京市税收同比仅增长12.4%，远低于47.8%的土地出让收入增幅。

房产业内人士分析，部分省市土地出让金超税收，一方面是受“营改增”政策影响，营业税增幅较低。另外一个原因则是，房地产市场的扩大，导致了土地市场的供不应求。地方政府要么通过增加土地供应，要么提高土地价格，如北京近期频出的“地王”。这些原因都让土地出让金暴涨，成为地方财政收入的主要来源。

而日前发布的2013年国土资源统计数据显示，去年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新历史高位。华远地产董事长任志强此前曾多次就土地出让事宜“开炮”，认为土地出让金是推高房价上涨的“罪魁祸首”。

对此，国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成接受人民网财经记者采访时认为，地方政府的财政收入，不应该以土地收入为主要财政收入来源。地方政府如此依赖土地出让金，是财政体制的问题。地方政府的财政收入少，只有想办法创收。

不过，肖金成认为，土地财政对房价会有一定影响，但不起决定性作用。“房价高低是由市场决定的，很多人认为只要土地价格降低了房价就一定降？其实不然，房地产开发商照样不会降价，因为供求关系在那摆着。”

中央财经大学财经研究院院长王雍君接受媒体采访时表示，“在经济增长趋缓的时候，地方政府对土地出让金的依赖程度更高。地方政府想要戒除对‘土地财政’的依赖，需要一个过程。”

第五篇：2014最新时政热点：中国拟推行地方政府阳光举债 年内望修法

2014最新时政热点：中国拟推行地方政府阳光举债 年内望修法

面对关注度日渐升高的地方债务风险，中国官方称将在今年研究赋予地方政府举债的权限。允许地方政府举债能在一定程度上使包括地方融资平台在内的“暗债”变为能够接受公开监督审计的“明债”。

专家提醒称，地方政府举债需要以严格的债务管理和融资渠道的拓宽作为前提，同时须确保所投资项目能与未来财源与税源的扩大相联系，否则放开地方举债有害无益。

中国财政部5日向十二届全国人大二次会议提请审议本届政府的第一本预算报告。报告称，研究赋予地方政府依法适度举债融资的权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。同时，对所借资金的用途、金额以及举债渠道等做出严格限制。

专家分析称，这种“松动”一方面给予地方政府一个“借新还旧”的渠道，避免令其陷入可能导致破产的债务危机;另一方面，对举债渠道、资金用途等的严格限制，也将地方政府借债还债的全过程置于“阳光”之下。

中国财政部财政科学研究所副所长白景明在接受中新社记者采访时表示，给予地方政府一定的自主发债权，实际上是将地方债“放在台面上”，使其“由暗转明”，再通过规范举债、增加债务透明度等方式防控财政风险。

这种要求放开限制、允许地方政府自主举债的呼声由来已久。在中国现行分税制下，地方的事权和财权不匹配，“地方政府要做事，但没有钱”。

虽然预算法不允许地方政府发行地方政府债券，但各地通过融资平台等方式大规模举借“暗债”的做法并未终止。主要存在表外的“暗债”也使得中国地方债务具体规模难以计算。如果允许地方政府发债，则可以更有效控制“暗债”，利于管理监督。

2011年，中国在上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。在国务院批准的发债规模限额内，试点省(市)制定本地政府债券的发债机制，并由财政部代办还本付息。

中国目前地方债的规模究竟如何?中国审计署去年年底发布的全国政府性债务审计结果公告显示，中央和地方政府目前各有约10万亿元人民币的债务规模。虽然官方认为，中国政府性债务风险总体可控，但也承认部分地方也存在一定的风险隐患。

在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来，目前中国地方债的主要风险在于：一是债务规模增长快;二是借债资金的使用缺乏经济后劲、无法形成有机循环;三是对政府性债务的几种具体情况不加区分，对偿还责任不同的债务没有清晰的责任界定。

刘尚希表示，允许地方政府举债并不能规避上述任何一个风险，也并不能直接解决中国地方债的问题。他解释，并非形成资产就可以化解债务风险，还必须确保所投资项目能与未来财源与税源的扩大相联系。“如果地方所举借的债务资金用于无法创造经济增长的项目上，例如造空城等，那么债务风险就会不降反增。”

刘尚希认为，化解债务风险的关键在于形成一种“借—用—还”一体化管理机制，改变目前不同部门“各管一段”的状况。

白景明也指出，放开地方举债需要以严格的债务管理和融资渠道的拓宽作为前提。“地方政府不能无限度发债，也不能发没必要的债”，以后还需要在制度方面对相关规定进一步细化。(记者 庞无忌)贾康：年内有望修订预算法 全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康5日在北京表示，根据当天上午李克强总理所作的政府工作报告，年内有望启动修订预算法，允许地方政府发债。

政府工作报告提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。

目前，中国的地方政府并无发债权。现行的预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但亦指出“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这也为地方发债留下余地。

2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为自行发债的首批试点省市。2013年7月，财政部再将江苏省和山东省也纳入自行发债试点行列。

对此，贾康指出，过去地方政府发债，潜规则强制替代明规则是既定事实，地方政府的负债余额绝大部分是隐形发债，现在政府工作报告提出的是要“阳光化”地方债务。

根据审计署的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元(人民币，下同)，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。

针对“建立规范的地方政府举债机制”应该具备什么内涵，贾康分析，应通盘规定地方政府，在什么样的制约条件之下，走什么样的程序，接受什么样的监督来举借它的债务;其中还包括不同的债务类别采取的相应管理。

对于有人担心放开地方举债后可能会带来负债规模膨胀的问题，贾康表示不用担心。“隐形负债规范性、透明度不足，你无从知道债务风险如何发生，更谈不上防范;阳光化，特别是纳入预算管理后，各方来讨论如何兴利除弊，更有利于防范风险，亦能解除各界对地方债的忧虑。本届政府进行制度创新，这种制度建设是能够发挥作用的。”