徐凯 司法改革是一场尚未达成共识的远征

第一篇：徐凯 司法改革是一场尚未达成共识的远征

司法改革是一场尚未达成共识的远征

2011年01月30日10:24 来源：《财经》 作者：徐凯

对于中央司法改革领导小组而言，2010年是一个“丰收年”。2011年1月21日，中央政法委披露，其2008年底出台的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中确立的60项任务已基本完成四分之三。其间，2009年完成17项，2010年基本完成30项。

2010年的这30项改革措施包括：重整刑事证据规则、全面展开量刑规范化改革、推行案例指导制度、完善人民陪审制、规范上下级法院关系、建立司法巡查制度、加强律师管理等等，这一切正按照中央政法委预定的轨迹前行。

“2010年司法改革整体比较平淡，步伐更加缓慢，理念趋于保守，政治色彩有增无减。”1月22日，在第二期《财经》法治论坛暨《中国司法改革年度报告（2010）》（下称报告）发布会上，北京理工大学教授、司法高等研究所主任徐昕如此总结。

徐昕认为，这些措施多数属小修小补，仅仅是2009年司法改革的落实和延续。2010年司法改革的重点仍是机制改革和工作方法的改进，未触及司法体制，甚至在司法巡查、律师管理等问题上明显倒退。但对未来，他在悲观之中也保留了希望，“今天，既是司法改革的黑夜，也是法治中国的黎明。”

司法部研究室主任王公义观察到其中差异明显：“改革的人认为自己下了很大的劲，一些旁观者说你这就没改。”

“现在学界对司法改革，弥漫着一种关注、焦虑、无奈、不满和期待的情绪。”最高法院司法改革办公室副主任蒋惠岭说。

实际上，繁纷复杂的司法改革措施相互之间缺乏协调，甚至不乏相互矛盾、抵触之处。在司法独立、司法职业化等关键议题上，朝野上下分歧已存，共识未生。

如何定位法院、检察院和律师的角色？司法改革的目标是什么？司法和政治间关系怎样界定？回顾2010年的司法改革内容，置诸20多年来司法改革历程中考察可知，在这些议题上，中国社会亟须达成共识，这将决定司法改革能否走出迷途。

上下级法院关系改造

《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，但至今仍未明确的是，下级法院多大程度上独立于上级法院？法官能多大程度上独立于庭长、院长乃至审委会？司法独立日益遭到削弱，司法行政化不断强化，是报告对这一轮司法改革的主要批评。

在报告中，徐昕回顾了案件请示制度诉讼化改造、司法巡查制度等改革措施。案件请示是一种“中国特色”的制度，指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体处理、程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院予以答复的制度。

此做法无法律依据，却由来已久。由于案件请示妨碍下级法院依法独立行使审判权，强化了上下级法院之间的行政隶属关系，且使得二审终审制流于形式，受诟病已久。

由此，2005年最高法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》提出对案件请示进行诉讼化改造，2009年的《人民法院第三个五年改革纲要》则明确提出改革和完善上下级法院的关系。

2010年底，最高人民法院审议通过《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（下称意见），并于2011年初发布。该意见强调，各级法院在法律规定范围内履行各自职责，依法独立行使审判权。

意见规定，基层法院和中级法院对于已经受理的重大、疑难、复杂、新类型、具有普遍法律适用意义及有管辖权的法院不宜行使审判权的案件等第一审案件，必要时可书面报请上一级法院审理。

报告认为，下级法院请示上给法院，上级法院以“提前介入”“挂牌督办”、内部批示等方式主动干预下级法院审判，导致上下级法院审判业务存在非正常关系。通过诉讼化改造，意见的出台在一定程度上回应了以上问题，但改革尚不彻底，未触及问题的核心。

一方面，上级法院不愿轻易放弃对下级法院的控制，另一方面，规范上下级法院关系很难单兵推进，还需要法院绩效考评、法官错案追究、司法审判与行政职能分离、审级制度完善等相关改革作为支撑，并最终有赖于司法行政化、地方化的消解。

与此相关，2010年10月，最高法院颁布《人民法院司法巡查工作暂行规定》，正式建立司法巡查制度，并积极推动各高级、中级法院建立司法巡查制度，按照分级负责原则对所辖法院及法庭开展巡查工作。

类似于党内巡视制度，司法巡查制度是上级法院对下级法院进行巡回检查的内部监督制度。报告认为，这一制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰。

就实质而言，上下级法院的关系即“没有关系”。审级不同只是分工要求，法官之间并无等级差别。

自由裁量权收与放

自由裁量权收放之间，是“独立审判”的摇摆不定，这体现在案例指导制度和量刑规范化改革上。（参见《财经》2010年第20期“„同案同判‟幻想”）

2010年11月，最高法院发布了《关于案例指导工作的规定》，规定全国法院审判、执行工作具有指导作用的指导性案例，由最高法院确定并统一发布。但由于遭遇“法官造法”的争议，最高法院最终规定，其发布的指导性案例，各级法院审判类似案例时应当参照，而未能确立“遵循先例”的原则。

此外，为规范法官自由裁量权，2010年10月1日，《人民法院量刑指导意见（试行）》和“两高三部”（最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部和司法部）颁布的《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》在全国3000多家法院全面推行，这意味着最高法院在地方试点推行多年的量刑规范改革全面铺开。

《人民法院量刑指导意见(试行)》以及《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》分别从程序和实体上规范量刑。在实体方面，将量化引入量刑机制，确立“定性分析和定量分析相结合”的量刑方法，规范法官裁量权；在程序方面，引入量刑建议，建立相对独立的量刑程序。

最高法院刑三庭法官陈学勇认为，此次引入检察院的量刑建议是法院量刑改革的最大亮点，改变了过去的定罪量刑一体化：“过去检察官说从重或者从轻，律师可能也提出来是从轻，但是到底应该从轻多少，律师没有目标，量刑辩护形同虚设。现在检察官的量刑建议可以具有一定幅度，律师针对提出的量刑建议进行答辩的时候，只要有证据、有量刑情节，就可以提出相应具体的量刑意见。”

但与此同时，“定性分析和定量分析相结合”的量刑方法因其机械化，以至于有法院为量刑规范开发了电脑辅助量刑系统，“以避免相似或相近案件的量刑出现大起大落。”

检察监督权扩张

检察机关监督职能不断扩张，是2010年司法领域引人注目的现象。（参见《财经》2010年第25期“检察权„延伸‟”）首先是对公安部门的监督权加强。2010年，最高检察院、公安部联合发布《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。

报告认为，刑事侦查权过于强大，缺乏有效监督和实质性约束，导致刑事立案方面存在有案不立、不破不立、以罚代刑、不当立而立、动用刑事手段插手民商事纠纷等严重问题。“规定的出台一定程度上弥补了原有立法的缺陷，增强了可操作性，在拓宽监督范围、疏通知情渠道、增加监督手段等方面有所进步。”

与此同时，检察院针对法院的监督职能亦在扩张。2009年12月29日，最高检察院印发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》。在对刑事立案的监督规定中，除了强调对应当立案不立案的监督，特别强调了不应当立案而立案的情形。

在2010年，最高检察院的步伐更大，4月实施《检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，8月30日联手最高法院、公安部发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（下称《规定》），10月1日与公安部实施《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。在《规定》中，检察监督的范围被扩至民事、行政和刑事全部领域内的诉讼活动。

报告指出，检察机关加强法律监督的重心，一是针对侦查机关的违法执法，二是针对法院的司法不公和司法腐败。前者是监督权题中之义，后者则遭遇到一个困难：检察权对司法权的监督，有影响独立审判之嫌。由于体制原因，两大难题均难以化解，作为法律监督机关的检察院可以施展的对策和空间有限。

此外，谁来监督监督者，也是优化检察权配置必须回应的问题。

律师界“整风”

重庆“打黑”运动中出现的李庄案，成为中国律师管理的重大节点。（参见《财经》2010年第15期“中国律师十字路口”）

2010年2月底，司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》，随后全国律师队伍建设电视电话会议要求从3月至年底，以李庄案为反面教材，在全国律师队伍中开展“警示教育”。一场声势浩大的整风运动随之席卷全国律师界。

伴随律师业的整风运动，以落实修订后的《律师法》为契机，司法部发布《律师事务所年度检查考核办法》《律师和律师事务所违法行为处罚办法》。报告指出，两项办法赋予司法行政机关更大的权力，加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度，体现了国家对律师业更为全面、严格的监管，力图引导律师成为“中国特色社会主义法律工作者”。

2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，可视为2010年律师业整风运动的总结性文件。该意见强调坚持律师工作社会主义方向的根本要求，明确律师是中国特色社会主义法律工作者的本质属性，总体倾向是视律师为“麻烦制造者”。

如何重新定位律师，已成当务之急。在中国政法大学终身教授陈光中看来，所谓“有中国特色社会主义的法律工作者”于法无据，而现行《律师法》所确立的“把维护当事人的利益同维护社会正义、维护法律的正确实施结合起来”的定位，更符合国情和律师职业的内在定位。

死刑深水区突破

从司法改革达成共识的可能来说，“死刑改革”在2010年提供了一个例子。长期以来，死刑制度是中国刑事司法制度的核心。2010年，无论在实体法上还是在程序法律规则上，死刑制度的转变都具有深远意义。（参加《财经》2010年第17期“八修刑律”）

2010年12月20日，十一届全国人大常委会第十六次会议二审刑法修正案

（八）（草案），取消了近年来较少适用或基本未适用过的13个经济性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名总数的19.1％；对老年人适用死刑亦设限，规定“审判的时候已满75周岁的人，不适用死刑，但以特别残忍手段致人死亡的除外”。

尽管此次拟取消死刑的13个经济犯罪都是近年来发案率较低，且在司法实践中很少适用或基本未适用过的死刑罪名，但这是建国以来首次在实体法上削减死刑罪名，来自公安部等部门的阻力极大。接近全国人大法工委的人士透露，刑法修正案

（八）草案之所以能及时上会讨论，与中央司法改革领导小组和中央政法委强力推动宽严相济政策有关。

宽严相济是2006年中共中央确立的基本刑事政策，它要求根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严。在死刑制度上则体现为“保留死刑、限制死刑，坚持少杀、慎杀，防止错杀”。

死刑案件程序法改革先行，且规模与深度远甚于实体法。2006年最高法院发布《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》，规定自2007年1月1日始，正式对死刑案件行使核准权。旋即，《关于核准死刑案件若干问题的决定》《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》相继颁布，死刑复核程序基本框架厘定。

北京大学法学院教授陈瑞华认为，相关司法解释对死刑案件侦查、审查起诉、一审、二审和死刑复核程序都提出了新的要求。死刑复核权收回事实上引发了对刑事诉讼程序的全面改革，可谓“牵一发而动全身”。

但由于死刑复核程序不公开，且不属于诉讼程序，律师的意见边缘化，检察院监督难以介入，因此实务界和学界质疑声纷起。北京大学教授陈瑞华、陈兴良均曾向《财经》记者表示，希望死刑复核程序增加“诉讼化”色彩。陈瑞华解释，“并非要把死刑复核改造成简单的三审程序，我们可以建立一个不用上诉就可以启动的程序，最高法院一定要开庭，同时给律师们一个真正能发表意见的机会。”

最高法院刑三庭法官李睿懿告诉《财经》记者，死刑复核程序改革本来计划2010年完成，但最终只出了证据规定，该项目拖延到2011年，预期将于上半年完成。

这将与《刑事诉讼法》的修改同步。据《财经》记者了解，《刑事诉讼法》已列入全国人大常委会2011年立法规划，或计划于当年8月以修正案的形式首次审议。人大法工委已草拟了一份初稿，并于2011年1月召开了两次专家研讨会讨论具体细节。

最高法院原院长肖扬为《财经》撰文称，“死刑控制是一个非常复杂的政治问题和法律问题，既不能脱离中国的国情，也要承担中国的国际义务，需要立法和司法共同作用，在今后仍有考虑的空间。”

“去政治化”争议

厘清司法和政治之间的关系，是奠定司法改革共识的基础。但正是在这个问题上，争论最为激烈。

在报告中，徐昕提出，司法与改治关系密切，司法改革应当尽可能“去政治化”。在他看来，绝大多数司法问题可以转化为法律技术问题来加以解决，不必与政治扯在一起。

当下中国，一切问题包括法律问题都可能转化为“政治”问题。纠纷解决甚至司法过程蜕变为各种利益主体讨价还价、不透明、不确定、不可预测、相互交易、相互博弈的“政治化”过程，没有一个权威的司法机构做出终局性的公正裁决，当事人反复申诉上访，整个社会缺乏规则，交易成本提高，社会福利下降。这既不利于问题的解决，也是国家治理术低下的表现。

他举例说，“审判委员会的改革，为什么这么多年推动不了？一个重要原因是审判委员会被误认为与法院党组紧密相连。”

而在政法问题上，“比如公安局局长兼任政法委书记，法院、检察院就必须受制于公安，这是一种非常奇怪的体制。”

北京吴栾赵阎律师事务所律师张思之支持其“去政治化”的观点。在他看来，“司法为政治服务必须排斥”，对于律师来说，为当事人服务就是“大局”。

陈光中则从另一角度阐述了司法与政治的关系。“司法制度是政治制度的组成部分，恰恰因为与政治本身密切相连，政治制度里就包含着司法制度，所以我们的司法改革离不开政治改革，司法体制改革离不开政治体制改革的推动。”

因此，“政治体制改革很多问题直接影响、制约司法体制改革能否向前走，政治体制改革不向前走，那么司法体制改革向前走几乎不太可能。”陈光中说。

在蒋惠岭看来，由于改革倚赖实务部门尤其是政法部门来推进，所以现在的一些改革，更强调讲究实效，可以马上出现一些看得见、摸得着的效果，这是现在司法改革措施的特点。“如果不看到这一点的话，就会被误导。”

因此，一方面，改革涉及内容庞杂；另一方面，改革要采取循序渐进、逐步试探、逐步往前推的方式。在他看来，改革是共识，即使有些改革措施走了弯路，但“改革者也应当有这种肚量和决心改过来”。

北京大学教授贺卫方却对此表示担忧：“现在一些看起来假司法改革之名所做的事情，将来会成为司法改革的对象。最怕的是大家忙忙碌碌，结果却为司法改革添堵。”

贺卫方认为，“去政治化”不如“去政治话语”，即不要让太多的政治话语进入到司法改革中，使得司法改革受到不必要的干扰。此外，建立法治社会，“既要重视司法体制的改革，法律素养的提高，法律职业化程度的推动，与此同时也必须要分出心来，拿出力量来积极地推动政治体制改革。”

第二篇：港媒：土改是三大改革中最难撼动的 决策层未达成共识

港媒：土改是三大改革中最难撼动的 决策层未达成共识 2013年09月23日 07:07来源：凤凰财经综合凤凰财经讯 据《香港经济日报》报道，距离十八届三中全会还有约两个月，土地改革因为涉及城镇化成败，再度成为期待热点。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中接受本报专访时指出，新城镇化战略是解决当前经济困局的良方，所提出的一系列改革要求将待三中全会完成，而户籍、财税、土地三大改革将成为改革核心。

刘云中认为，土地改革是三大改革中最难达成共识的改革，三中全会上预计突破有限；而各地土改试点中，“温州模式”突破集体产权流转限制，或成全国改革标杆。

本月2日，一则关于中国将放开农村集体建设用地流转，允许18个省市28地进行试点的报道引起轩然大波，被外界视为是中央释出的三中全会土改讯号。不过，两天之后，国土资源部发布“辟谣”信息，称相关文件仍在调整完善中。

盘活城市存量释放农村用地

刘云中指土改牵涉利益最广，是“三大改革”中最难撼动的部分，目前决策层仍没有达成共识，恐怕在三中全会上“迈大步”的可能性不是很大。

他说，随着新城镇化战略逐步推进，中央会对现有的土地制度做出有限调整，基本方向是围绕盘活城市建设用地存量和释放农村集体用地。

不过，虽然土改在全国范围铺开可能性微，但今年以来地方试点已经加快。他说，目前最主要的试点模式是城乡建设用地增减挂钩，将农村宅基地、乡镇企业用地等农村集体建设用地恢复为耕地，腾出一定的建设用地指标，以换取等量城市建设用地，这一模式目前已在重庆、四川等20多个省市展开。地方试点加快惟难全国开展

此外，海南、广东、温州等地纷纷进入土改倒计时。海南版土改内容包括允许集体经济组织或村民自主开发，用于旅游、厂房等非农建设；广东近期也提出，允许农村宅基地在本镇域范围内流转。而温州则出台《农村产权交易管理暂行办法》，从10月1日起，12类农村产权可在农村产权交易所公开交易，并可在县域内流转。

刘云中指出，从试点力度来看，“温州模式”的改革将农村宅基地流转范围从集体内扩大到县域内，突破了集体产权的限制，是真正具有改革意义的尝试，未来“温州模式”可能成为全国土改的样办。

“新土改”路径争议

2013年09月19日 02:57来源：时代周报 作者：严友良 刘巍

本报记者严友良特约记者刘巍发自上海、福建晋江

新一轮土地改革一蹴而就几无可能，尽管土地问题的制度突破被认为迫在眉睫。

9月初有消息称，一份事关农村土地改革进程的重要文件—《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《意见》）已下发至河北、辽宁、吉林等18个省。

虽很快遭到了国土资源部的否认，但随后传出的“十八届三中全会或将出新土改的有关框架性思路”的传闻，令包括辉隆股份、海南橡胶、上实发展、北大荒等新龙头股在内的各大涉新土改股纷纷创下了六个交易日五涨停的火爆走势。自9月11日起短短数个交易日内，该板块平均涨幅接近50%。但9月17日，有媒体又刊登了一则消息：新土改或无缘三中全会议程。结果仅一天，土地流转概念股普遍下挫，整体呈现持续下挫的态势。其中海南橡胶、上实发展一度跌停。

市场的波动不难理解，因为一旦农村集体建设用地放开流转，即它可以不经政府征地转为国有土地，直接入市交易，将打破土地市场的高度垄断。如此一来，不仅意味着房地产价格将由市场重新发现，更将带来中国土地市场格局的巨变。

“作为推进新型城镇化的一项核心动力，土地管理制度改革再次迎来历史机遇，改革将聚焦离城市化浪潮越来越近的广大乡村。考虑到在当前土地问题牵扯面广、土地财政备受争议的背景下，对11月份将召开的十八届三中全会有关土改问题的讨论与期待成为热点。”华中师范大学中国农村问题研究中心研究员、国家林业局中国农村林业改革发展研究基地常务副主任贺东航教授告诉时代周报记者。值得一提的是，关于农村土地制度改革的地方试点，十余年前其实即已启动。在2008年十七届三中全会上，甚至一度明确了“城镇规划区范围外的非公益性项目不再征地，逐步建立城乡统一的建设用

地市场”的改革方向。在这一思路之下，农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转等被视为土地制度改革突破口。

但时代周报记者在实际调查中却发现，以农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转为突破口的“新土改”同样争议不断。一些专家甚至担心，农地入市结果“只会是有地就赚钱，有土地的企业就发财，沦落为资本的盛宴”，最终还将是农民付出了土地，却没有享受到土地增值的利益。

当前土地制度之弊

当下中国土地制度中的农村产权制度，是以30多年前确立的以家庭联产承包为核心的经济体制。依照《宪法》，我国土地所有权归属分两类:一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。

从土地用途来看，土地可分为农用地和建设用地等，在农村集体所有制的土地中，集体建设用地多指除耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

“从过去几十年的发展看，中国土地„二元产权‟制度有其优势也有其弊端。”贺东航评价。在他看来，其合理性在于从国家整体来看，抽取农村剩余资源发展核心城市和核心产业，有助经济体的快速复苏；最严重弊端则是农村土地产权严重不明晰，直接造成了城镇化进程中征地矛盾突出等一系列问题。

这直接导致了土地买卖方面出现很大不便，根据法律，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地不能出让、抵押。

“征地问题涉及农民土地所有权和地方政府对土地财政的冲动等一系列深层次矛盾。就农民土地所有权而言，需要明晰产权的土地，不仅包括耕地，也包括集体建设用地及宅基地的权属问题。以什么样的方式来保障集体土地所有者的利益，是通过产权制度保障，确定集体土地同权参与城市开发进程中的交换？还是提高现有的经济补偿标准，缓解征地矛盾？目前我国还缺乏明确的顶层设计。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任党国英对时代周报记者指出。

土地财政弊端也与此有关。由于法律上“城市土地属于国有”的规定，即便是商业用途的需求，政府也有权以最高不过原用途年产值30倍的价格，从农村强制性拿走土地。因此，长期以来，农村建设用地价值长期被低估，地方政府通过独家售卖土地所获高额利润则催生了“以地生财”的发展模式，“土地财政”愈演愈烈。

正是国家的独家售卖禁锢了土地。在全国多地参加调研的党国英就碰到，不少地方强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，结果，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。

据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。“社会稳定是当下的根本大事，而土地所有权制度是„基石‟。当前的土地制度不仅丢掉了效率，还加剧了社会不公，更侵蚀了社会稳定的基础。”在党国英看来，这是“新土改”的动力。

而随着城镇化快速推进，各地围绕土地的利益纠纷不断增加，土地制度改革滞后于城镇化的问题日益凸显。有数据显示，在2000年-2010年间，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，远高于城镇人口45.9%的增速。同时，在农村人口大量减少了1.37亿的背景下，农村建设用地总量却不减反增。土地利用中的利益矛盾同样突出。至2020年城镇工矿用地总量将超过11万平方公里，将突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。

“一方面，今后的城市建设用地必将更为节约和集约，非公益性用地迟早要走市场化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，广大农村仍存在大量可以盘活的建设用地。”党国英指出。

按照党国英的估计，农村集体建设用地估计约有18万平方公里。这相当于目前中国城市建成区的3倍以上。“土地需要加强管理，否则将是一个无序之局。”党国英说。

淡化所有权、强化使用权

值得一提的是，关于农村土地管理制度改革方向早就定下来了。早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。而针对农用地，则强调要逐步缩小政府行政征地的范围。

中国农地改革中，最为敏感的是农村集体建设用地。也正是在上述思路下，“农地入市”一直被视为改革的突破口。

“如果十八届三中全会将对土地制度作出调整的话，结合各地的试点看„农地入市‟将会是一个核心。”党国英表示。

所谓农地入市，即是农村集体建设用地入市。一般认为，其核心是将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。

按照国土资源部的解释，试点中的土地集体建设性土地流转—即农地入市，这里并不涉及耕地、林地以及其他农地，尽管后者也存在土地经营权流转但并不能改变用途。且按照法律规定，在我国农村集体土地要转为非农用地，必须政府收储土地拿到用地指标才能转为国有土地。

2012年8月6日，国家发改委印发《全国农村经济发展十二五规划》，再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。随即，在时任国土资源部部长徐绍史的主持下，国土资源部开展农村集体建设用地管理条例的起草工作，并在“省部合作”协议的框架内，指导多地开展集体土地流转试点，为实现集体土地与国有土地“平等化待遇”的改革目标积累经验。

在不少业内人士看来，农地入市由此步入落实执行的“倒计时”阶段。

随后，国土资源部更是动作频频，先是试图推动《农村集体土地征收补偿条例》的出台，后又在2012年12月份提请全国人大常委会审议《土地管理法》修订草案。

地方层面上的动作同样频频。今年8月，温州市出台《温州市农村产权交易管理暂行办法》（温政办〔2013〕128号），并将于10月1日开始实施。按此，包括农村土地承包经营权在内的十二类产权，可在依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的原则下进行交易。

无独有偶，近日《广东省农村宅基地管理办法》由广东省法制办向社会公布，这份送审稿提出，将允许农村宅基地在镇域范围内流转。而在这之前，早在1月份海南省国土环境资源厅就研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》，并已上报海南省政府审议。

时代周报记者发现，单就农村集体经营性土地流转试点，各地的试点大体可以分两类：一是整合置换，以重庆“地票”模式、嘉兴“两分两换”模式以及成都的“还权赋能”模式为代表。即通过“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的模式，盘活宅基地资源，复耕宅基地，换取建设用地指标。二是盘活资源，以广东“三旧改造”和深圳“集体工业用地流转”模式为代表。通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地进行优化配置。

在不少人看来，“淡化所有权、强化使用权” 将是这一改革路径的方向。

国土资源部副部长胡存智就指出，在集体建设土地使用权上，首先取得突破，模仿国有建设用地使用权这些制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的使用制度。

“简要地说，就是把现有的集体建设用地使用权进一步细分设置为过渡土地使用权、出让土地使用权等。比如农村集体公共设施和公益事业的用地，就可以划入土地使用权，比如乡镇企业用地类似的经营型建设用地，就可以设定为出让、出租土地使用权。对于划拨土地的使用权不能上市不能流转，对于经营性的可以流转。”胡存智曾这样对媒体解释。

“一幅农地转为工业或城市建设用途，其市值一般会增加——不增加不会发生转让。如果农民有转让农地的权利，作为参加交易的一方，他们将分享上涨的地价和地租。但是在征地制下，农地转用的市值增加却合法地„落袋‟政府库房。”北京大学国家发展研究院院长周其仁曾撰文指出。

之前周其仁曾告诉时代周报记者，现行的土地征收制度意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。农地入市则将提高农民的议价权，打破土地市场的高度垄断。

不过一位接近国土资源部的相关人士透露，即便十八届三中全会对新土改出台框架性思路，小产权房仍难现曙光。事实上，按照国土资源部的部署，小产权房不在当前集体土地确权登记的发证工作之列。不仅如此，“严防集体土地建租赁房试点变相沦为小产权房建设”，仍然是目前国土资源部较为担心的问题。

制度红利还是资本盛宴？

截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。农村土地确权工作包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权三部分。农村土地确权的工作基本完成被不少学者解读为农地入市的先兆。

自去年9 月以来，国土部便成立专题研究小组，谋划土地管理制度改革方向。据时代周报记者了解，目前改革研究小组已形成了改革的框架建议：即为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。

通过改革现存土地制度，进一步推进城镇化，从而改变城乡割裂的结构，释放巨大的改革红利无疑是中央政策部门的期许。

然而，在专家们看来，要想实现这一目标还有不少的“门槛”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驱动。“现行的补偿标准仅仅是对土地的„表面‟价值的补偿，对于土地增值、预期收益等功能价值均没有体现。考虑到目前缩小及严格限制征地范围的主要改革方向，因此我们认为，在征地改革中，应按照被征土地的未来价值，估算被征地农民的利益分配，并进行合理的补偿。”中国房产信息集团分析师李莹表示。

原来，尽管政府曾多次对征地补偿制度进行改革，但“按照被征收土地的原用途给予补偿”这一基本征地补偿思路一直未变，“年产值倍数法”和“征地区片法”就是现行的两种主要的赔偿方法。照此方法，农地转用的市值增加有相当一部分落入政府手中。

对此，中国土地学会副理事长黄小虎解释道：“政府经营土地，政府用经营土地拿来的资金直接搞建设，这个模式不改的话，任何涉及到建设用地流转也好，宅基地流转也好，都会影响到原有的利益格局，那么，推它就绝对推不动。”

其次，法律上的问题同样可能拖慢“农地入市”的进程。“土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期，城镇的土地改革已经相对成熟，城镇土地由原来不能流转到可以自由流转，问题比较少一点。现在难点在农村，农村的难点又在农村土地集体建设用地流转，现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房，没有相应的法律去处理。”党国英说。

“如果严格依照《宪法》相关的规定和《土地管理法》，„农地入市‟绝对违法。”三农学者、中国乡村规划设计院院长李昌平告诉时代周报记者。李昌平之前曾在湖北省先后四次担任乡镇党委书记、县农村工作部副部长等职，2000年3月还致信朱镕基总理，反映农村面临的突出问题。

虽然国土部有意规范管理，但由于没有上位法支持，2002年就形成一稿《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，作为全国层面的管理办法始终未能出台。

同样，让专家们担心的还有“土地流转”实践中的变形。

时代周报记者在福建晋江调查时就有村民反映在晋江王厝村当了10余年近三届村长的洪某，伙同村书记等村委会数人，通过冒领集体建设用地征地补偿款，私卖祖坟地、灵堂龛位、征收回拨地等方式，大肆鲸吞村财政，至少两亿。

“近几年，许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓„大户‟。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是„壮大集体经济‟，解决集体兴办公共事业的财源问题。”贺东航坦言他怀疑这个做法的普遍意义。

作为“反对农地入市自由交易”的坚定分子，李昌平更担心的是，集体建设性用地入市甚至可能造成农村土地成为资本的盛宴。

“保护粮食安全在其次，我们必须认清楚中国农村集体建设性用地的性质，一定意义上讲，它是中国农民发展权的一种集体保障，如果这些土地自由交易出去了，而保障又不能持续。那农民将是最大的受害者。”李昌平不无担心地说，“更为关键的是，一旦农村建设性土地入市还将有可能出现可怕的后果，即一些企业和资本所有者通过土地交易获得了大量的现金收益，并通过银行贷款的方式巧妙地将负担转嫁到银行和公众身上。”

“新土改”的另一种思路

李昌平对“新土改”有另外一种思路，为此他还专门写了一篇《大陆土地制度向何处去?》的长文。他认为，中国大陆的土地村民共同体集体所有，不能严格地认为是公有制，而应该是民有制，这是“村民共同体土地集体所有权是国家让渡给村民共同体成员的土地私权的一种存在形式—一人一份的共有制度”。

不仅如此，在他看来，在土地在村民共同体所有制下，村民共同体向其部分成员让渡一部分地权(使用权、经营权等)—即以所有权和使用权、经营权分离的形式—赋予部分农民的农地私权—实施统分结合的双层经营制度，使得土地生产经营效率有所提高，是非常好的农地农用权私有制度。

农地入市自由买卖的示范，可见于日本和我国台湾的农村土地买卖，只准许在农民之间交易，并且要经过农会和水利会同意。日本、台湾农民的农地只能在农会(农协)内部金融抵押贷款，正规银行不接受小农农地抵押贷款(只有极个别例外)。日本、台湾农村农民的建设用地也是在另外(非主流)一个市场上交易和另一个金融体系内抵押贷款的。

“中国大陆的城市土地是能够在正规市场上正常买卖和在正规金融体系内抵押贷款的，但中国的精英们从来就不明白应该借鉴台湾和日本，为中国农村农地和建设用地建立另外一个市场体系和金融体系来充分实行产权的。”李昌平说。

在李昌平看来，最大的弊端不是土地集体所有制，最大的弊端出在农业用地转为非农用地制度上，以及转非的增值收益的分配制度上。

“由于大陆土地农转非和转非土地增值收益分配制度存在严重缺陷，使得暴力获得暴利成其本质特征。政府和开发商使用暴力获得土地，政府和开发商就会获得暴利，钉子户使用暴力对抗政府和开发商，钉子户也往往能够获得暴利。”李昌平说。

为此，他主张新一轮土地改革重点应该在土地农转非制度及转非土地增值收益分配制度上，并好好学习台湾的“农转非减半”—即原农民得一半地，政府无偿取得一半地。政府得地后拍卖获得收益一半用于基础设施建设，其另一半用于公益性项目建设，如公园、马路、医院、学校等。原农户得到农转非的另一半建设用地后，要按照城市规划开发使用、也可以在市场上自主交易。但开发和交易都要缴税，并且是累进税，税收差不多要占农转非土地增值收益的一半多。

7月22日，总书记在考察武汉农村综合产权交易时曾提及：如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入，一系列问题在下一步改革中要好好研究。

“我认为，„农转非减半‟就很好地照顾到了农民的收益问题，而且能够很好地保证城市化进程中国家对土地的需求，这也符合国家领导人的期望。”李昌平说。

柳传志前瞻十八届三中全会：最关注土地确权

2013年09月23日 07:55来源：凤凰财经 作者：权静 杨彬彬

凤凰财经讯（特派记者 权静 杨彬彬）9月22日，联想控股董事长柳传志出席弘毅投资十周年庆典时表示，即将召开的十八届三中全会，经济政策上会更加开放，这对企业发展是利好消息，而他本人最关心的是土地确权。

柳传志在分析联想控股旗下的弘毅投资未来所面临的风险时直言，当下中国企业最大的风险是政策的不确定性。“做实业的到底如何排兵布阵，必须密切关注政策的走向和动态。最近我们频频开会，研究政策趋势，分析如果政策更放开我们怎么做，如果收紧我们怎么做。随着逐步传达出的一些信号，中国的经济政策逐渐明朗，我们心里越来越踏实，也比较放心了经济政策上未来是会进一步开放的。”

分析此判断的依据时，柳传志对凤凰财经列出了几点理由：

1、金融领域，允许民营企业进入银行就比以前开放了一步。

2、城市城建允许民营企业进入参与，也是很大的开放。

3、农民土地确权问题得到了关注，如果以后房地产市场发展正常化，地方政府能更多依靠税收而不是卖地来得到收入，会为地方带来持续的发展动力。

4、城镇化的发展，大量人口从农村转移到城市，保证了房地产行业不会一拥而上，但也不会被限制得不能发展。

5、服务业得到重视，尤其教育、医疗等基础服务业，将解决大量人口的就业。

被凤凰财经问到如何看待国企改革的未来时，柳传志表示：“企业有没有主人确实很重要，很多事情，需要做长期规划，你要是做大的战略布局，可能一做就是十年八年。假如做到第五年，正好要面临升职或者调动，这时候，因为长远的战略可能企业正在亏损，那你还会愿意选择做长远的战略布局吗？可能就不会了。所以如何能在产权机制上有所改革，让国企的管理者拥有主人的心态，是很重要的事儿。但目前国企是不是会在产权机制上有所改革，并没有讲。”

值得一提的是，虽然对国企改革柳传志明确表达了立场，但也随即说到：“我是坚决认为国企应该改革的，但咱老百姓讲的话，不顶用。也可能这是小道理，也许还有更大的道理，但我说不清楚，所以就不说了。”

柳传志呼吁，除了进一步放开经济，还应该继续精简机构、精兵简政。柳传志跟记者分享了他在中科院时的经历：“政府部门效率太低，每个部门每个人都要体现自己的价值，越弄越难管。1983年我在中科院工作时，需要把中科院领导的材料报给中组部，要花费很大的精力、人力、时间来写报告，但其实没有太大用。类似这样的事情要往下减。”目的是为了：“让干部做更多有效率的工作”。

对话当中，不经意间，柳传志提起了此前被广泛讨论和争议的“在商言商”的说法：“联想控股，就讲在商言商吧，不管别人怎么说，就这话了。我们要专心把企业的事情做好，认真了解国家的政策，把它落实到我们身上，什么是跟我有关的，我们应该怎么做，这个很重要。”