上饶市耕地保护工作主要做法

第一篇：上饶市耕地保护工作主要做法

坚守耕地红线、扎紧耕地保护“篱笆”

——上饶市耕地保护工作纪略

近年来，上饶市严格执行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，扎实推动数量、质量、生态三位一体的耕地特别是基本农田保护工作，实现了耕地数量有增加、质量有提高、生态有改善的目标。先后荣获了全国保发展、保红线2011年行动成效显著单位，全省耕地保护先进单位、造地增粮富民工程先进单位等称号。

一、坚持高位推动，严格检查考核，以责任落实促保护。上饶市委、市政府始终把保护好耕地红线作为一项重要政治任务来抓，建立了市县乡村四级耕地保护责任目标体系，并实行定期检查、目标管理和问责机制，从严抓落实。一是领导重视抓推动。市委常委会、市政府常务会定期听取一次国土资源管理工作专题汇报。今年6月初，市政府常务会议专门学习了总书记、李克强总理等中央领导同志关于耕地保护和节约集约用地的系列重要批示，听取了市国土资源局关于全国、全省“加强耕地保护改进耕地占补平衡规范农村土地流转工作会议”主要精神及我市贯彻落实意见的报告。市政府成立了以分管副市长为组长，市直相关部门负责人为成员的耕地保护工作领导小组，根据需要召开联席会议，形成统筹耕地保护的强大合力。二是分解任务明责任。市政府每年及时将省政府下达的年度耕地保有量和基本农田保护面积分解到12个县（市、区），与县（市、区）政府签订年度耕地保护目标责任状；各县（市、区）政府与乡（镇、场、街道）签订了耕地保护目标责任状，明确各级政府一把手为耕地保护第一责任人，一级抓一级，层层抓落实。今年5月6日，市政府专题召开全市耕地保护目标责任分解落实工作会议，市政府市长与12个县（市、区）长现场签订年度耕地保护目标责任状，要求各县（市、区）将分解的任务认真抓好落实。三是严格考核抓落实。每年将耕地保护目标责任落实情况列入县（市、区）综合考评重要内容，对责任落实不到位的，按15号令规定明确了土地违法违规政府领导干部问责制。建立并实施了耕地保护领导干部经济责任任期审计制度，2014年，先后对信州、广丰、玉山、余干和万年五个县（区）委书记、县（区）长任职期间包括耕地保护责任目标在内的经济责任履行情况进行了审计。2015年，我市以新一周期国土资源节约集约模范县（市）创建活动为抓手，将创建工作作为县（市、区）国土资源局年度亮点工作创建主题，纳入年度综合考核体系，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济发展和耕地保护统一。2014年，全市耕地保有量达到了688.99万亩，较2009年净增耕地0.94万亩；初步划定永久基本农田493.87万亩，比省下达年度基本农田保护任务多出了1.68万亩。

二、坚持少占耕地，推进项目建设，严格落实占补平衡 我市坚持规划管控与整理造地两手抓，两手都要硬，促进了耕地数量、质量双平衡、两提升。一是节约占用省地。上饶市以土地利用总体规划为龙头，认真组织建设用地预审和报批耕地占补平衡现场踏勘和监察查验工作，严把项目选址关，减少各类非农建设建设占用耕地，严禁未批先建和边报边建。2014年，全市经批准新增建设用地总面积32482.2亩，其中耕地只有11970.78亩，占36.85%。二是项目建设增地。坚持统筹安排，积极整合各类涉农资金，科学利用耕地后备资源，大力实施土地开发和高标准农田建设项目，稳步推进城乡建设用地增减挂钩试点和旱地改造为水田项目建设，积极申报工矿废弃地复垦利用试点。2014年，全市土地开发新增耕地2.12万亩，是省下达任务数的1.36倍；建成高标准农田100.25万亩，完省下达任务的135.08%。在横峰县率先启动“旱改水“项目1190亩，新增水田面积1100亩。2015年5月19日，市国土资源局在横峰县召开了全市“旱改水”工作现场会，大力推进“旱改水”项目，主动适应耕地占补平衡新要求，确保我市建设占用耕地数量和质量双平衡。全市共建立了27个土壤肥力定位监测点，全面开展土壤肥力定位监测，根据监测数据科学制定并普及推广了测土配方施肥技术，大力实施有机质提升补贴项目。2014年，全市共投入专项资金560万元，实施农作物秸秆还田面积700万亩，秸秆还田量达280万吨以上；种植绿肥（红花草、肥田萝卜）面积120万亩，鲜草总产量达到96万吨，有效增加了土壤 中有机质含量，提高了耕地地力水平。三是规范管理节地。市政府先后出台《关于转发上饶市耕地占补平衡指标调剂补偿指导意见的通知》等多个文件，确立了“耕地占补平衡指标分级管理、合作开发分利不分指标、属地落实占补平衡”的三个原则，切实加强耕地占补平衡指标管理。2014年，我市与南昌市签订了《异地补充耕地指标合作框架备忘录》，全年跨设区市外调给南昌、九江等兄弟设区市耕地占补平衡指标6465.83亩。

三、重点问责，创新机制，实行立体防控。上饶市始终坚持部门合作、上下联动、联防联控的工作思路，形成了“政府主导、部门主管、全社会共同参与”的多元化耕地保护格局，实现了全区域、全方位、全天候立体管控。一是构建共同责任机制。市国土资源局与市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市监察局等相关部门之间建立了国土资源执法监管联席会议制度、信息共享和定期通报制度、案件移送机制等共同责任机制，实现了耕地保护由“一家管”转变为“大家管”。在每个村委会、村民小组设立国土资源协管员、监测员，将耕地保护关口前移、加强源头防控，县财政每年都予以适当补助。制作了包括耕地保护、执法监察、动态巡查等各项内容的基层国土所17张台账，有效提高了基层国土资源工作人员的履职能力和管理水平。二是实行重点问责。敢于碰硬，严厉打击各类违法违规占用耕地的行为，并对典型案例主动曝光。2014年，全市共查处违法占用耕地案 件109宗，涉及占用耕地面积286.54亩，追究相关责任人12人；主动对铅山县、婺源县和上饶县等3起土地违法违规典型案例予以公开曝光，有效地震慑和扼制了乱占滥用耕地的不正之风。三是创新激励机制。市政府每年对耕地保护先进县（市、区）进行通报表彰，促进了各县（市、区）政府耕地保护激励机制创新，激发了耕地保护活力。德兴市政府从2010年起，每年分不同标准对各乡镇耕地保护工作予以补贴；鄱阳县政府以土地整治项目建设为抓手，县财政每年拿出1000万元，对涉及乡镇在税收和协调费方面进行奖励；玉山县对耕地保护考核排名前2名的乡镇分别给予农民建房用地指标奖励，同时相应扣减排名后2名乡镇的农民建房用地指标。四是强化宣传营造氛围。充分利用“世界地球日”、“全国土地日”等宣传平台，深入开展国土资源政策法规现场宣传答疑，并利用报纸杂志、标语横幅、广播电视等载体，大张旗鼓地开展耕地保护宣传活动。2014年，全市在各级主要宣传媒体发表耕地保护方面稿件共247篇，其中中央传媒26篇、省级传媒58篇，使广大群众保护耕地的思想认识不断提高，保护耕地的自觉性、责任感和使命感不断增强。

风起正是扬帆时，乘风破浪谱新篇。上饶市委市政府将持之以恒贯彻落实“十分珍惜，合理利用土地,切实保护耕地”这一基本国策，一如既往地像保护大熊猫一样牢牢守护耕地红线不动摇，看好护好脚下这片肥沃的热土，继续唱响耕地保护嘹亮之歌。

第二篇：浅谈如何抓好耕地保护工作

浅谈如何抓好耕地保护工作

时间：2011-04-21 15:13:14 来源：科技小论文 作者：秩名

论文导读：我国的耕地保护工作，主要依赖于政府部门的行政管理和行政监督，耕地保护监管的内容和形式还比较单一。抓好社会监督体系建设的思路就是要构建一个完整的监督体系，建立对行政权力的制约机制，通过多种形式把行政监督、权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督结合起来，形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。关键词：耕地保护，体系建设，科学发展，全面协调

我国作为一个农业大国，人口占世界总人口的22%，耕地面积只占世界耕地面积的7%，确保全国耕地保有量不少于18亿亩，是一个长期而艰巨的任务。现阶段，耕地保护和基本农田保护必须以科学发展观为指导，必须以人为本，统筹兼顾，全面协调，做到既要吃饭，又要发展。因此，必须多举并措，建立耕地长效保护机制，切实有效保护好耕地。对此，笔者谈以下几点看法：

1、抓好行政监督体系建设

我国的耕地保护工作，主要依赖于政府部门的行政管理和行政监督，耕地保护监管的内容和形式还比较单一。免费论文参考网。随着经济社会发展和城市工业化步伐的加快，仅靠严格土地利用总体规划控制土地用途和耕地占补平衡制度的落实，已远远满足不了耕地保护的要求，耕地保护将面临更多的新形式、新任务和新问题。各级党委政府必须把耕地保护纳入经济社会发展总体规划，列入党委政府的重要议事日程，加强耕地保护监督内容、体系和标准建设；必须建立和完善耕地保护领导小组制度，凡大面积占用耕地和基本农田的，必须经过领导小组核准；必须建立由发改委、国土、财政、农业、林业、水利等部门参加的联席会议协调机制，将耕地保护的各项制度落到实处。济南市早在1998年就成立了以市长为组长、有关局委办“一把手”为成员的耕地保护领导小组，在市土地局设立办公室，负责全市耕地保护的组织、协调和日常工作。近年来，济南市又成立了城市建设项目审批领导小组，建立了建设项目审批的规范化程序和机制，所有的建设项目都要按程序经过各部门初审和领导小组集体会审。在土地预审环节，国土资源行政主管部门严格执行土地利用总体规划和用地计划，切实做到项目建设不占或少占耕地、不违反规划用地、不突破计划供地，并且严格按照国家从严从紧控制，建设用地规模的要求，从用地规模、投资强度、定额标准、供地政策、落实征地补偿安置费和占补平衡制度等方面，严格审核和把关，坚决杜绝项目建设浪费土地，有效保护了耕地和基本农田。

2、抓好社会监督体系建设

社会监督通常是指全社会的监督机制，主要包括民主党派、社会团体、社会舆论和人民群众对耕地保护的监督，也包括权力机关的监督。从目前情况看，社会监督职能缺乏相对独立性，内容和程序还不完善，基本上属于行政管理，缺乏独立运行的支撑系统，一旦行政职能弱化，社会监督也就随之减弱。党的十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益”。免费论文参考网。抓好社会监督体系建设的思路就是要构建一个完整的监督体系，建立对行政权力的制约机制，通过多种形式把行政监督、权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督结合起来，形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。近年来，济南市注重采取多种方法、多种形式广泛地把耕地保护政策宣传与社会监督有效结合起来，充分利用“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”和“12.4全国法制宣传日”，通过举办知识讲座、张贴标语、信息广播、宣传车巡回宣传等形式，大力开展耕地保护政策法规宣传，让全社会了解耕地保护政策，发动群众监督耕地保护工作。并在市广播电台开播政务监督热线、建立国土资信息源网站，在完善行政监督体系方面取得了较好效果，在全社会营造了保护耕地和自觉接受监督的良好氛围。

3、抓好责任目标考核体系建设

2005年至2006年，国务院、山东省政府、济南市政府分别下发了省、市、县三级政府耕地保护责任目标考核办法，各地政府一把手作为第一责任人对土地利用总体规划确定的其行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理新增耕地量负责。免费论文参考网。从执行情况看，各级政府重视程度逐年提高，耕地保护取得了积极成效。从考核自查情况看，耕地保护是一个系统工程，需要多个部门的参与和协作，涉及多项指标，标准较为笼统，目前还没有比较科学系统的实施细则和考核标准。政府应组织国土、农业、林业、水种、统计等部门，结合耕地资源的实际情况，加强对耕地保护责任目标考核指标的研究，对组织管理、制度建设、耕地质量、数据资料、奖励惩罚等情况进一步细化和量化，形成操作简便、标准科学、系统完整的责任目标考核体系。

4、抓好耕地质量评价体系建设 《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。可以看出，耕地占补平衡是《中华人民共和国土地管理法》确定的一项以保护耕地为核心的重要制度。但在其实施过程中，由于尚未建立起补充耕地的质量评价标准体系，尚未制定出具体的土地开发整理新增耕地质量的验收标准体系，耕地占补平衡往往停留在“数量”层面。目前我国农用地分等定级工作已取得初步成果，各地国土、农业等部门应结合农用地分等定级的已有成果，从耕地的土壤理化性状、生态环境优劣、配套设施条件等方面入手，尽快研究制定耕地占补平衡质量评价标准、土地开发发新增耕地质量评价体系，从制度上、技术上防止“以质抵量、占多补少”，确保做到补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的实行按等级折算，用面积折抵，使耕地保护体现耕地数量、质量、生态的均衡保护。

5、抓好耕地保护激励体系建设

随着社会主义市场经济体制的进一步完善，利益主体的独立性和多元化日益增强，耕地保护工作的基础和条件也在开始发生变化，必须建立起以农民为主的耕地保护激励体系。各地应积极探索将基本农田保护责任书与农业部门土地承包合同书合二为一的形式，明确农户承包基本农田的位置和面积，落实保护责任，同时参与国家粮食直补形式，每年再给予承包基本农田的农户一定数额的资金补助，激励广大农户保护基本农田的积极性和自觉性。济南市平阴县在工作实践中总结出了“一块钱解决耕地保护难”的经验，全县推行“一村一名信息员，每人每天一块钱，时时处处有人管”的办法。在全县346个行政村每村聘任1名土地管理信息员，每人生天补助1块钱，如发现违法占用耕地和基本农田的，信息员可直接向县国土资源局举报，如知情不报，取消信息员资格，停发补助费，基本上做到了耕地保护问题的“早发现、快处置、零信访、零发案”，值得各地学习和借鉴。

6、抓好耕地保护投入体系建设

第三篇：耕地保护工作情况汇报

耕地保护工作情况汇报

2011年，在省、市的正确领导和上级国土部门的具体指导下，我区认真贯彻落实国土法律法规政策，严格土地管理，土地利用与耕地保护工作取得了较好的成绩：根据规划要求，2011年末，我区耕地保有量为521250亩，基本农田保护面积为449250亩；全区实有耕地面积592587.75亩，基本农田面积454882.35亩，耕地保有量和基本农田保护面积目标全面实现。我区的主要做法是：

一、切实加强组织领导，形成全区土地耕保工作的强大合力

成立了以区长任组长，分管副区长任副组长，区国土、农业、财政、监察等相关部门为成员的区耕地保护暨土地开发整理工作领导小组，专门负责全区的耕保工作。各乡镇办事处也专门成立了相应的工作机构，专门负责本辖区范围内的土地耕保工作。同时，建立了《××区基本农田目标管理责任制度》、《××区基本农田保护联席会议制度》和《××区基本农田保护考核奖惩制度》等十三项制度，形成了全区土地耕保的强大合力。

二、切实严格管理责任，形成全区土地耕保工作的强大动力

为确保全区耕地保有量和基本农田保护面积不减少，我区实行严格的责任目标管理制度，各乡镇办事处行政一把手向区长递交了乡镇耕地保护目标管理责任书；507个行政村、4525个村民小组分别向乡镇人民政府、村委递交了耕地保护责任书；基本农田全部按丘块将保护责任落实到户。全区共发放基本农田保护责任卡13.9万份，登记造册14000册，实现了责任到人、责任到户。同时，出台了《××区耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护工作纳入了乡镇绩效考核内容，严格奖惩兑现，形成了全区土地耕保的强大动力。

三、切实加强日常巡查，形成全区土地耕保工作的强大推力

一是科学确定巡查重点区域。我区把乱圈、滥占集体土地违法建设和土地闲置、擅自改变土地用途等违法违规用地行为作为重点巡查对象；把工业区、基本农田保护区作为重巡查区域，加大巡查力度，实行跟踪监管。二是层层分解巡查工作责任。层层分解土地执法巡查责任，区国土资源局分管副局长对全区土地执法巡查工作负总责，各乡镇办事处国土资源所所长为巡查第一责任人，区国土资源局执法监察大队负责对全区执法巡查工作进行督促检查，确保责任落实到位。三是充分发挥监察网络作用。充分发挥各村土地协管员、信息员的作用，做到“地动我知、违规我查”。通过健全土地执法动态巡查机制，全年共进行巡查100余次，发现违法占用耕地行为11宗，制止并处罚5宗，依法拆除3宗，正在立案查处3宗，有效遏止了耕地违法行为。全区实现了无基本农田违法案件。

四、切实加强基础工作，形成全区土地耕保工作的强大助力

一是加大宣传，认真开展国土资源法律法规和耕地保护知识培训。在“科学发展主题培训行动”和三级科干培训班中，把耕地保护业务培训列为重点课程，组织学员学习耕地保护政策及实务，共同保护好全区人民的“口粮田”。二是按照“批、供、用、补、查”联动的要求，建立健全台帐管理，做好了补充耕地项目报备和占补挂钩工作。三是开展了耕地后备资源调查，摸清了土地开发复垦补充耕地的潜力，建立健全项目库，现已通过了市级检查验收。四是开展了基本农田划定建库工作，已落实了技术承担单位。五是按要求建设了基本农田保护标志牌101块，基本农田保护界桩470根。六是建立了基本农田电子基础数据，录入基本农田划定图斑面积登记表2535份，录入村组耕地保护责任登记表55502份，录入乡镇基本农田划定面积汇总统计表26份，实现了基本农田保护图、表、册齐全。

五、坚持数量质量两手抓，形成全区耕地占补平衡的强大保证

一是积极实行“占一补一”制度。严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，落实“占一补一”制度。2011年我区完成了接履桥、石山脚等乡镇2036.25亩的土地开发项目，新增耕地113.93公顷。正在实施的水口山等三个乡镇的土地开发项目已完成了总工程量的40%，将新增耕地160.45公顷。到目前迄止，共储备区级耕地指标90.5045公顷，市级储备指标273.442公顷，省级储备耕地指标437.9公顷。2011年，我区上报省市建设项目8个，占用耕地16.3248公顷，均与补充耕地项目对应挂钩。二是积极实施农村土地综合整治。近年来，我区实施土地综合整治项目75个，总投资3.15亿元，总建设规模8910.4876公顷，新修灌排水工程680958.5米，新修田间道路441678米，新建板桥2495处，修建泵站98座，新**闸1452座，新修涵洞2790座，新建农田护坎7474米，有效改善了基本农田耕作条件，提高了基本农田的地力和质量，增强了抗御自然灾害能力。2011年，我区在石山脚、梳子铺、邮亭圩等乡镇实施了农村土地综合整治，建设规模291.44公顷，投入资金1015.53万元，现邮亭圩镇岿山等六个村土地综合整治项目工程已完工，其他项目正在紧张有序地施工。2012年，我区将在邮亭圩镇、黄田铺镇实施农村土地综合整治，建设规模达658.29公顷，已争取资金2559.6万元。三是积极推行质量与数量并重策略。根据《省国土资源厅省农业厅关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》、《非农建设用地补充耕地项目验收办法》和《耕地质量评定暂行办法》等文件，我区成立了补充耕地质量建设工作领导小组，对补充耕地项目的选址、可研论证、设计审查、项目实施和竣工验收等各个环节上，严格把关。补充耕地项目验收前，都进行了土壤样品检测和耕地质量评定。开展了补充耕地后续培肥工作，对补充的耕地施有机肥，种植满园花、**英等绿肥作物，以效提高补充耕地地力。通过行之有效的措施，不仅实现了我区耕地总量长期平衡目标，并为全省实现耕地总量动态平衡作出了贡献。

一年来，我区在耕地保护上做了大量的工作，取得了一定的成绩，但也存在一定的困难，主要为：一是保障发展任务压头。我区正处在经济快速发展期，一大批大项目、好项目相继开工建设，土地需求压力巨大，面临经济发展与耕地保护双重压力。二是农民经济利益驱动压头。同样的耕地，不同的经济作物，其土地收益相差甚远。在利益驱动下，部分农民自行将耕地改林、改果、改渔等。三是耕地保护专项资**显不足。财政每年拿出的耕地保护专项资金相对有限，在一定程度上影响了耕地保护工作的纵深开展。四是耕保责任需进一步明确。各级政府主要负责人是耕地保护的第一责任人，应将耕保工作真正纳入各乡镇（办事处）社会经济综合考核范畴，以进一步增强各级政府耕地保护责任意识和工作力度。

第四篇：耕地保护工作职责

耕地保护工作职责

一、负责全县耕地保护工作；

二、负责落实基本农田保护措施。

三、负责全县土地开发、整理、复垦项目的审核、申报及检查、出验监督管理工作。

四、负责全县新增建设农用地转用、土地征收的审查呈报工作；督促检查征地补偿、安置补助费落实情况。

五、负责建设项目施工及地质勘查需要临时使用土地的审查报批工作。

六、负责全县耕地储备库的建设与管理工作。

七、负责全县耕地占卜平衡工作。

八、承办局领导交办的其他事项。

第五篇：加强耕地保护工作的若干思考

目 录

内容摘要和关键词...............................................................................I 正文....................................................................................................II

一、我国耕地资源的基本特点...........................................................1

（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少......................................1

（二）降水不均山地多,优质耕地资源少......................................1

（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少..................................2

（四）土地利用差异大,自然灾害危害多......................................2

二、我国耕地保护形势严峻...............................................................3

（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧.............................................3

（二）耕地质量退化,生态隐患加重.............................................4

（三）耕地利用粗放,比较效益降低.............................................4

三、加强耕地保护的对策建议思考....................................................6

（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展..............................6

（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用..............................6

（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用..............................7

（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用..............................8 总结....................................................................................................9 参考文献...........................................................................................III

摘 要：探索当前我国耕地保护存在的问题和保护的对策。通过研究的方法是文献资料法和比较分析法。对近年来的数据分析,表明我国人地矛盾极为尖锐和突出,特别是耕地保护面临前所未有的压力。研究的结论是增强国土忧患意识,大力推进科学发展;完善农村土地制度,发挥农民主体作用;创新耕地保护机制,发挥市场基础作用;遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用。

关键词：耕地资源;基本特点;严峻形势;保护对策

加强耕地保护工作的若干思考

班级：行管11春 姓名：张小灵

一、我国耕地资源的基本特点

（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少

全国土地利用变更调查结果显示: 2010年末,全国耕地面积为121.8万平方公里,占国土面积的12.69%。耕地总量仅次于俄、美、印,居世界第四位,占世界耕地总面积的7%。我国耕地面积虽然辽阔,但庞大的人口数量却抵消了耕地资源总量大的优势。以2010年统计的全国人口131448万人计算,全国人均耕地仅为0.09267公顷,不足世界人均耕地面积的40%。其中北京、上海、天津、浙江、福建和广东等省市的人均耕地更不足0.06公顷,全国有20%以上的县区人均耕地低于联合国FAO确定的0.053公顷的警戒线。

（二）降水不均山地多,优质耕地资源少

中国现有耕地资源中,无限制因素、质量好的一等耕地,有一定限制因素、质量中等的二等耕地和有较大限制因素、质量差的三等耕地分别占耕地资源总量的41.33%、34.55%和20.47%,还有3.65%的耕地不宜继续耕作[1]。可见,中、下等耕地及不宜农耕的土地共占到我国耕地总面积的58.67%。此外,水土资源的配置错位也影响了耕地的质量状况。长江流域及其以南地区的耕地仅占全国耕地面积的36.3%,但年降水量却占了全国年降水量的82.3%,其余地区拥有全国63.7%的耕地,可年降水量仅占到全国年降水量的17.7%。以水土组合指数度量区域水土组合程度及差异[2],则南方地区达2.256,而北方地区仅为

0.296;南北指数差接近于2,水土资源匹配组合很不协调。

（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少

我国难利用的土地面积大,可供继续开发的后备耕地资源有限。据统计,我国现有沙漠戈壁、高寒荒漠、石漠山地等难利用土地面积共计17733.33万公顷,占到国土面积的17.94%。难利用土地的大量存在,严重制约了后备耕地资源的开发利用。现有的800万公顷宜耕后备土地资源若按60%的垦殖率计算,可开发新增耕地480万公顷,约为全国耕地面积的3%。而宜耕后备土地资源的60%以上分布在生态环境脆弱的地区,以西北、东北和内蒙古最为集中,这些地区基础设施薄弱,开发难度大。根据国务院批准的土地利用总体规划(1997-2010),以1996年为基期,全国通过土地整理补充耕地600万公顷,实施土地复垦补充耕地200万公顷,通过土地开发补充耕地533.3万公顷,补充耕地的总潜力仅为1333.3万公顷,这表明我国耕地后备资源明显不足。

（四）土地利用差异大,自然灾害危害多

我国广袤的土地孕育了多样化的地势、地貌、气候、土壤、植被类型,而各种类型的不同组合导致区域间自然条件特征差异较大,从而出现明显的耕地资源利用区域差异分化,这种差异性主要表现为东西区域差异和南北区域差异。以大兴安岭—黄河前套、鄂尔多斯高原中部—景泰、永登、湟水谷地—青藏高原东缘—中缅边界为东西区域差异的分界线,两区土地面积相当,但东部季风区集中了耕地总量的85.8%,土地生产力和集约经营水平都较高,西部干旱高寒区仅有14.2%的耕地面积,生产力和集约经营水平都较低。南北区域差异的土地利

用界线在东部地区以秦岭—淮河为界,在西部地区以阿尔金山为界。南北差异反映在土地利用方式上,则是东部地区南方以水田农业为主,北方以旱地农业为主。西部地区蒙新干旱区以灌溉农业、绿洲农业及放牧业为主,青藏高寒区以高寒农业及放牧业为主。

此外,我国耕地环境脆弱,农业自然灾害频繁发生,灾害种类较多,危害程度和受损面积近年来呈增大趋势。1997-2010年全国耕地占用结构数据分析表明,每年因水冲、沙压、山崩、泥石流等灾害破坏所导致的灾毁耕地一般在5万-16万公顷,占耕地减少总量的25%左右。

二、我国耕地保护形势严峻

（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧

1997年以来,我国耕地资源数量总体上呈下降趋势,这形成了我国耕地资源数量变化的第五次滑坡。耕地总量从1997年的13006.67万公顷下降到2010年的12180万公顷, 10年间共减少826.67万公顷,减幅达6.36%,年均分别下降了82.67万公顷和0.64%。1997-2000年间全国耕地变化曲线较为平缓, 2000-2004年间耕地流失速度明显增大,特别是2003年成为我国改革开放以来耕地数量减少速度最大的一年,耕地数量减少率达到了2.01%, 2004年以后耕地变化又归于平稳。目前,我国正处于改革发展的关键阶段,经济建设仍需占用大量耕地,自然灾害、农业结构调整等对耕地的压力仍然巨大,耕地面积减少的趋势在短期内难以逆转,耕地递减与人口递增的反向变化将使得人地矛盾更为突出,致使中国的人地矛盾在世界上呈现出最尖锐的状态[3-4]。

（二）耕地质量退化,生态隐患加重

我国耕地退化主要表现在水土流失严重、荒漠化突出、盐碱化加剧以及耕地污染等方面。耕地质量退化不仅对我国的国民经济造成巨大影响,并且威胁着生态环境。目前,我国作为世界上水土流失最严重的国家,约有4200万公顷的耕地出现了不同程度的水土流失问题,每年流失土壤50亿吨,年损失的土壤有机质以及氮、磷、钾营养元素分别达2.7×107吨、5.5×106吨、6.0×103吨和5.0×106吨[5]。同时,全国荒漠化面积不断扩大,现有荒漠化面积达26330万公顷,每年荒漠化扩展面积已超过66.67万公顷,其中农田约达20万公顷。全国盐碱化耕地面积约为760万公顷。此外,耕地受城市生活、工业、化肥、农药的污染也十分严重。据统计,我国重金属污染的农田面积多达2000万公顷,其中因工业“三废”污染的农田有700万公顷,使粮食每年减产100亿公斤。近年来,施肥结构失调使得我国耕地养分非均衡化现象非常突出,全国严重缺钾的耕地占56%,严重缺磷的占51%。重庆近10年的土壤监测结果表明,全市土壤有机质下降了5.2%、碱解氮下降了8.3%、速效磷下降了1.6%、速效钾下降了11.2%。

（三）耕地利用粗放,比较效益降低

我国人地矛盾尖锐的背后是耕地利用粗放,比较效益较低的严峻现实。耕地利用效益低,投入保障难,撂荒闲置多,规模经营差等都是当前耕地利用中存在的突出问题。目前全国平均垦殖率为13.68%,复种指数157.82%,均高于世界平均水平,这表明我国耕地的利用强度是比较高的。但是,耕地的比较效益却偏低,城乡工矿用地的生产效率是耕

地的37.3倍,交通用地的生产效率是耕地的5.8倍,而且这种比较效益差还在逐年扩大[6]。过低的农业比较效益,加之农业本身固有的报酬递减规律,农户对耕地的依赖程度随之降低,耕地的投入保障自然难以维系,耕地撂荒闲置现象大量出现。据调查,我国农村存在“广阔天地夕阳红,农业粗放失三流”的现象,在市场经济条件下,比较效益驱动农村劳力外流、资金外流、资源外流。1996-2010年间,全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由2.50∶1增加到3.30∶1,重庆市城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由3.40∶1增加到3.94∶1。同期重庆市种田务农劳力指数由82%下降到15%,农村实用人才保障指数由78%下降到26%。据调查,我国农村每年的资本缺口都在5000亿元以上,重庆市农村每年的资本缺口都在120亿元以上。2010年全国固定资产投资总额109870亿元,其中农村固定资产投资总额16397亿元,当年农村固定资产投资总额占全国固定资产投资总额的比例仅为14.92%。2010年全国金融机构贷款余额为22.5万亿元,其中农业贷款余额仅为1.32万亿元,当年农业贷款余额占全国金融机构贷款余额的比例仅为5.86%。农业生产要素大量流失必然导致耕地投入减少,利用粗放。规模经营作为实现耕地集约利用的有效措施,有利于农业生产要素向耕地集结,但目前我国耕地规模经营的情况不容乐观。2009年年底,该市农村土地承包经营权流转总面积为14.49万公顷,占全市农村承包耕地总面积133万公顷的10.84%,流转的数量和比例均在全国处于中上水平,但就现实的需要而言,该市土地流转的总体规模还是偏小的。

三、加强耕地保护的对策建议思考

（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展

我国耕地资源状况不容乐观,我国耕地利用变化趋势不容乐观,我们面临的人多地少矛盾,是极为尖锐和突出的。我国耕地资源稀缺,在不到世界10%的耕地上,承载了世界22%的人口,我国人均耕地面积不到世界平均水平的40%。我国耕地后备资源严重不足, 60%以上的土地分别在水资源缺乏或水土流失、沙化、盐碱化严重的地区,通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出,已经影响到经济社会的可持续发展。今后一个相当长的时期,我国人口将继续增加,人地矛盾将更加突出[7]。全面认清现阶段我国的基本土地国情,不是要妄自菲薄,而是要增强国土忧患意识,激励我们保护耕地、珍惜资源、保护环境。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调“,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全。”我们既要考虑满足当代人的需要,也要为子孙后代留下生存和发展的空间,唯一的出路就是坚持科学发展观。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,坚持科学发展观,就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的耕地保护制度。

（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用

耕地能否实现可持续利用从根本上取决于农村土地制度的建设,取决于农村土地产权的设置和安排。1978年,我国农村土地产权制度改革取得了突破性进展。然而从耕地保护的角度来看,这种制度的局

限性日益突出,如耕地产权不明晰、所有权主体虚置等,这些问题已成为耕地保护的主要障碍。耕地不仅是最重要的农业生产资料,而且是农民最基本的生活保障,因此农民与耕地形成生死关系,农民对耕地具有天生的保护责任。毫无疑问,保护耕地的主体是农民。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,保护耕地事关广大农民的根本利益,必须保障广大农民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善现行农村土地管理制度,加强耕地保护,要扩大农民有序地参与政治,要充分反映广大农民的意愿和诉求,创造条件让广大农民参与农村土地管理制度改革、创新、评议和检讨。科学发展观的核心是以人为本,发挥亿万农民建设新农村的主体作用是时代的要求,发挥亿万农民保护耕地的主体作用也是时代的要求。据调查,一些地方违背农民意愿,损害农民权益,强制征占耕地,强制土地流转,导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”,引发了农民不满。完善农村土地制度,发挥农民主体作用,保障农民合法权利,使广大农民在健全的土地制度下获得更大的土地物权和生产自主权,保障他们从土地上获得更多的财产性收入,是加强耕地保护的关键所在。

（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用

创新耕地保护机制是“保护耕地”基本国策落到实处的重要保证。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。现行的土地用途管制,基本农田保护,耕地占补平衡,耕地总量动态平衡等制度对于保护我国耕地数量和质量都起到了非常重要的作用,但在耕地保护上还存在着机制缺陷、效率不高的问题[8]。在计划经济体制下,土地使

用采用无偿划拨,造成了大量耕地被低价占用,大量土地被粗放利用,大量土地资产流失。党的十七大报告指出, “要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,形成有利于科学发展的宏观控制体系”。因此创新耕地保护机制,必须高度重视发挥市场机制的基础性作用。随着耕地保护机制的日益完善,市场的基础作用必将更加突显。结合农村土地市场建设的实际情况,还存在着与耕地保护要求不相适应的状况,与城市发达的土地市场体系相比,农村土地市场体系几乎是一片空白。创新耕地保护机制必须坚持和完善公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度。加快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场。完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成因的生产要素和资源价格形成机制。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。因此培育农村土地市场,为耕地保护提供市场驱动和市场服务,有利于促进土地的集约节约利用,有利于减轻经济发展对耕地的需求压力。

（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用

《中华人民共和国土地管理法》明确规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家保护耕地,各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理、保护、开发土地资源。地方政府是耕地保护的第一责任人,但在现实中往往成为导致耕地违法占用的推手。为推进招商引资、为实施政绩工程,支持默许土地违法占用的现象大量存在。此外,土地是财富之母,当土地资产的巨大价值日益

显现,土地价格上涨的利益诱惑十分强烈,当“以地生财”可以有效缓解地方发展财力不足时,地方政府就会充分运用法律赋予的土地审批权,大量征地、出让土地,而难以履行保护耕地的职责和义务。据国土资源部通报, 2010年全国发生土地违法案件13万余件,其中80%的案件都涉及地方政府违法批地。国家监察部提供的资料显示,广东省开平市两届市委领导班子以“化整为零”的方式违法审批近3万亩土地,有组织地对抗中央关于加强土地管理的决定。当前,切实贯彻耕地保护领导责任制和问责制,发挥制度约束作用,遏制地方政府冲动,是非常必要的。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定,“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责”。严格实行问责制,就是要对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,应当追究有关地方政府负责人的领导责任。地方政府在解决发展空间和保护耕地的关系问题上,必须坚持科学发展观,遏制发展冲动,贯彻落实最严格的耕地保护制度。

总结

耕地保护是中国社会经济稳定、和谐发展过程中长期而艰巨的任务。中国必须充分认识到当前耕地保护所面临的困境与挑战,即人口增长对粮食需求的增加,快速城镇化、工业化及生态环境建设对耕地资源的占用与消耗。在坚持既有耕地保护政策的基础上,根据中国经济发展不平衡、区域耕地资源数量与质量差异大等基本国情,充分借

鉴其他国家耕地保护的成功经验,创新耕地保护的方法与手段,从提高耕地质量与产出潜力、提高农民耕地保护积极性、限制城市增长边界、引导农村宅基地退出与复垦等方面,制定相应的对策,达到既能保证社会经济快速稳定发展,同时又不影响粮食安全及生态环境建设的可持续发展目标。

参考文献

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