从规制市场操纵行为看我国证券市场中自律监管的缺失

第一篇：从规制市场操纵行为看我国证券市场中自律监管的缺失

论文关键词: 市场操纵 政府监管 自律行为

论文摘要: 我国证券监管机构对于证券市场的操纵行为屡屡进行打击,但是收效甚微。本质上我国证券监管过于强调公权监管而忽视了自律监管是证券市场上各种证券违法行为愈演愈烈,屡禁不止的一个重要原因。政府对于证券市场监管定位有误,具有不确定性和不稳定性。证券业的自律管理机制很不完善,证券业协会和交易所的自律功能无从发挥。要真正发挥自律监管在我国证券监管中所起到的作用,就要在一定程度上调整监管机构的监管理念,给予交易所及证券业协会更大的自主权。

证券市场的功能之一是由市场自由提供投资资本。供需关系是资本自由流动的关键因素。人为干预或其他因素的影响,都是对市场自由性的破坏。证券市场操纵行为是我国目前诸多证券欺诈行为的一种。证券市场操纵行为是指任何单位或个人违反法律禁止性规定,为谋取非法利益或转嫁不当风险,所采用的制造虚假市场行情、人为影响市场价格、诱使投资者买卖证券的行为。[1]证券市场操纵行为使证券价格与价值相背离,影响了资本的自由流动,侵害了投资者的利益,破坏了证券市场秩序,使证券市场资本优化功能得不到实现,也违反了“公开、公平、公正”原则。研究表明,美国20世纪30年代证券市场崩溃的原因之一就是市场操纵。[2]目前由于我国证券市场发展还很不成熟,证券市场操纵行为也非常严重,庄家横行无肆,中小投资者的利益遭到极大侵害。而我国对此的监管又暂时无法到位。

我国政府尽管花费了大量的人力物力来规制和遏制证券市场上屡禁不止的市场操纵行为,但是由于政府的能力和精力是有限的,在复杂系数极高的证券市场上,仅靠政府一方来进行监管其效果肯定不理想。由此引申出一个很多专家学者的一个共识:我国证券监管部门偏向于自己的纠察式市场监管,而对实践经验证明非常有效的自律监管缺乏重视,证券交易所和证券行业协会没有充分发挥一线监管和行业内部监督应有的功能。同时,作为证券市场参与主体的公众投资者,最关心其在证券市场上的经济利益,他们对证券市场上违法行为的监督更为直接和有效。只有把这三个层面的力量统一汇集起来,政府规范和监管证券市场的效率才能大大提高。

一、政府对于证券市场监管定位有误,具有不确定性和不稳定性

从目前来看,西方资本主义证券市场发达国家出现了宏观上放松管制、微观上加强监管的趋势。[3]宏观上的放松管制,是指政府基于国家发展证券市场,增强本国金融机构竞争力的基本经济政策,而对证券、金融业的体制、市场架构、审批制度以及经营手段做出调整,始终致力于为证券市场提供一个自由而宽松的交易环境,降低证券交易成本,使整个证券体制更具有活力。在微观监管层面上,政府不是削弱而是进一步加强监管,加大对证券业的干预,严厉打击市场操纵、内幕交易等违法行为。一味的放松管制是不恰当的,随之而来的应是更高水平的监管和规范。

而我国当前政府的证券管理究竟是加强了还是放松了,十分模糊不清。时松时紧的监管模式,加剧了证券市场的不确定性和不稳定性。“政策市”就是其真实写照。政策市同时也反映了政府监管作为的不稳定性和不确定性,这对一个证券市场的发展是极为不利的。政府部门的决策目标是通过政策的最优选择来实现保持股市稳定、健康发展的成本最小化。其手段主要是控制上市公司的数量和规模,加强对上市公司的监督以及保持信息披露的及时与畅通,对机构的监管以及控制股市资金的供给等。一方面,政府面对着国家财税、券商生存、企业融资、国企改革、市场形象、政治稳定等压力,希望股市繁荣;另一方面,股市过分投机,形成巨大泡沫, 就有可能发生股市危机。矛盾的心态导致政府决策时犹豫不决、随机性强,头痛医头,脚痛医脚,造成中国股市在发展与规范的进程中跌跌撞撞。因此许多人士认为中国A股市场与其说是“资本市场”,不如说成是“政策市场”。[!--empirenews.page--] 在证券市场发展的初期阶段,由于法规建设和制度设计远不够完善,证券对于盲目入市者属于新鲜事物,市场的无规性和投机性较强,行业组织和交易所的自律作用无从发挥,因此监管部门采取一些适当的间接或直接入市干预是有必要的,这样可以以较小的成本和较迅捷的速度处理一些证券市场的突发性问题,消弭一些短期内必须化解的矛盾,从而引领证券市场更加快速和健康的发展。但在采取这种措施时,应当把这种干预方式的负面效应降到最小化,并且这种措施只能是应急性的,在万不得已的情况下才能实施。尽量动用间接入市方式,避免直接入市对市场价格的直接影响,避免引起股市的巨幅振荡。在间接手段中应更多地运用经济杠杆进行调节,尽量避免采取强烈冲击市场心理和情绪的像“社论”的纯行政方式。①如果市场环境和市场波动的严重性的确需要直接入市干预,则应保持入市政策的公平,向市场公开入市行为,不应有临时而随意性强的指令性或暗示性托市行为。②

我国政府在证券市场的早期发展过程中就忽视了上述科学监管规律,很多行政手段不是出于为证券市场服务的目的而出台,而是逆市场运作机制而行,过于从国家公权力如何可以在证券市场上能够获得更多利益为出发点。有时为了服务于证券市场是为国有大中型企业脱困解贫这种定位极不科学的标准,运用种种行政手段对证券市场进行很不恰当的干预,甚至于召集证券公司和有国家背景的机构投资者,要求他们联合入市运作,进行托市,导致股市指数在违背国民经济发展现实状况的情况下运行,造成证券市场的虚假性繁荣,吸引投资者在不合适的时机进入证券市场。同时,对于证券市场操纵行为的打击与制裁没有一贯的合理尺度。政府需要市场繁荣之时就默认操纵行为横行无肆,潜意识里希望操纵者能够活跃市场交投,增加市场活跃气氛,从而促使企业上市融资更加顺利。当政府认为市场过热需要降温之后,不是运用符合证券市场平稳运行的监管措施逐步挤出泡沫,而是动用诸如上面所提到的“社论”等一些赤裸裸的行政手段来强行干预,对于操纵者基于抓典型的需要制裁几个,希图以此来达到调控证券市场运行的目的。殊不知正是这样才违背了证券市场自有的发展和运行规律,短暂的繁荣后随之而来的却是证券市场受此打击后长期的低迷。最后市场泡沫的破灭导致证券市场的发展遭到沉重打击,投资者损失惨重。

同时,从查处情况看,存在一些问题:一是处罚太轻,如对操纵机构的罚款太低,与其丰厚的操纵回报没法比,对负责人的处罚仅限于警告、建议处理和轻微的罚款;二是处罚不及时,不到位,处罚率太低,使得一些经营者铤而走险,或大捞一把就“功成身退”,或经常在股市上“兴风作浪”,不把处罚当回事,因为通过概率计算还是有暴利可图,处罚威慑力自然就不大;三是不能做到相对公平公正,不能一视同仁,使得市场对证监会的工作颇有微词;四是处罚程序不够公开,阳光执法还有待进一步加强;五是工作作风还有待改进,证监会作为我国证券市场的监管者,应该摈弃计划经济时期的官僚习气,定位于监督、管理和服务的角色(为广大中小投资者利益服务)随着我国证券市场的不断发展,目前政府监管的手段已经逐步趋向于理智与科学,监管的艺术性得到一定程度的提高,监管目标也日益务实起来。在查处了“中科创业”、“亿安科技”等一批有较大影响的证券市场股价操纵案之后,随着我国加入WTO后我国证券市场所面临的国际国内环境发生了巨大的变化,政府在证券市场中的身份也根据变化了的市场环境及时主动地作出了相应的调整,其中有些身份退出,有些身份淡化,有些身份加强。此即有所为,有所不为,亦即有所进,有所退。其退出的身份将让位于市场力量和市场角色来扮演。原证监会主席周小川明确指出,要更多依靠市场来发展中国的证券市场。凡是市场能够决定的都要由市场决定;市场不能起作用的,要尽快创造条件让市场起作用。不成熟的市场常常会出错,还会走极端,政府管理应用市场手段,即使出现一定的混乱,也要让市场自己纠错。现任证监会主席尚福林在上任伊始就宣布证监会不以指数的高低为监管目标。这些都表明了目前政府对于监管的目标以及手段都有了更为清晰的认识。[!--empirenews.page--] 另一方面,从调查、判断市场操纵行为的手段来看,由于我国证券市场建立时间不长,属于摸着石头过河的阶段,没有多少现成经验可供借鉴。当前证券监管体制也没有理顺,证监会还没有足够绝对的监管权力,与拥有准司法权和准立法权的美国SEC相比调查和处罚市场操纵行为的手段较为落后和原始,还没有完全摆脱“多龙治水”的桎梏。从反操纵的软件上说,证监监管机构的稽核力量还远远不够,现有稽核人员的专业素质还无法达到有效稽查市场操纵行为的标准。在接受投资者、经纪人和雇员投诉上的工作还有所欠缺,没有建立起和他们有效沟通的渠道,两者之间良性的互动机制没有得到有效地培育和发展。

二、证券业的自律管理机制很不完善,证券业协会和交易所的自律功能无从发挥

大凡比较成熟的证券管理体制,都比较重视证券业的自律管理,即使是政府监管全面的美国,它的自律组织在证券业管理中也发挥很大的作用。自律制度之所以为各主要市场经济国家证券法律所确认,就在于自律制度具有法律法规所不具备的一些优点:一是自律制度具有道德意义。法律具有刚性,监管者只能依法制裁违法行为。正是这种刚性决定了法律不能规范市场的全部问题,自律属于自我约束,因此自律监管的力量之一在于对本质上并非非法,但违反道德准则的做法或行为进行监管,以处理政府无法处理的违反法律精神的行为。因此自律监管的好处之一就是可以在法律之外施加道德标准,而这一点是政府监管所不能的。二是自律制度的高效性。自律是建立在业内参与者自愿接受约束的基础上的,因此自律监管者首先需要直接对自律组织的参与者(会员)负责。这种监管机制本身决定了自律监管制度可以促使监管过程更加有效,而不会对市场效率产生不利影响。三是自律制度的灵活性。自律监管的一个重要的好处是,自律监管者能在早期阶段察觉与理解复杂的问题,并采取相应的措施予以解决。四是自律者的专业性。自律监管的工作人员与被监管者愿意运用他们的专业知识使得具体的监管规则以及整个监管制度更加有效地运作。五是符合成本效益原则。自律监管一般作为会员组织的一个组成部分而运作,因此存在使监管成本最小化的动机。与政府监管相比较,也更节约成本。在自律监管中,证券业行业协会和证券交易所的作用尤为重要。[1][2]下一页(一)证券业行业协会自律监管。行业协会在有效配置市场资源方面有以下几方面优势:首先,有助于减少因信息不对称而引发的政府失败;其次,有助于精简机构,防止政府官僚机构数目的膨胀;再次,有助于政策的实施,减少法律的运行成本;最后,是解决市场失灵和国家失败的有效武器。[4]中国证券业协会作为证券业的行业协会,其在规制证券市场操纵行为的作用方面目前还很微弱。其目的的第一二位遵守法律政策和自律性管理都是管理性内容,而服务性功能却退而居于三四位(桥梁纽带功能和维权功能)。证券业协会作为授权型行业协会长期依附于证监会之下,只是一个非常松散的组织,无法对其会员进行有效的监督与处罚,其自律功能无从发挥,也就更谈不上对市场操纵行为的有效规制了。[!--empirenews.page--] 依笔者看来,中国证券业协会必须加强对会员即广大券商的监督与管理,应该享有一些对于会员可行之有效的处罚权,因为目前证券公司也是市场操纵的主要行为主体,仅靠证监会对其进行监督与管理是远远不够的,证券业协会必须发挥自身和其会员单位关系密切,交流频繁的优势,通过一定的行为规章的制定和实施来有效地遏制证券公司的操纵行为。

(二)证券交易所自律监管。证券交易所由于是市场主体进行证券投资交易的场所,同时,由于交易所一般都配备有较为先进的交易监控系统,因而理应对市场操纵行为的反应最为敏捷与迅速。但是我国证券交易所在此方面的反应就显得较为迟钝。几个影响很大的证券市场操纵行为的揭露与曝光与交易所的关系不是很明显。[5]在市场操纵行为猖獗的时候,交易所也没有及时的予以制止和查出。

究其原因,笔者认为主要有以下几点:首先,证监会监管权力过大,交易所对于证券市场操纵行为可供运用的法律手段不多。证券交易所没有合理的调查处理权,很多时候需先向证监会请示报告,等待证监会的意见,白白错失了尽快发现和处理操纵行为的最好时机。交易所的第一线监管功能没有得到很好的发挥;其次,目前证券交易所虽然章程和相应的规则基本齐备,但仍有待完善和合理化,增加快速灵活的应变规定。对于很多市场操纵行为证券交易所不能做到及时反应和查处,已制定规则略显僵化与教条,机动性稍欠;再次,在目前阶段,由于证券交易所自身商业利益的存在,影响了其自律功能的发挥。不能完全做到对于会员的操纵行为的有效规制;最后,证券交易所尽管交易设备和监控系统等硬件条件已属不错,但是有经验的稽查人员和科学的稽查技术还稍显匮乏。没有一定数目的专事监控市场操纵行为的人员和先进的监控技术,要想遏制证券市场层出不穷,种类繁多的操纵行为是不太现实的。当然,这只是相对的来讲,在现有的条件下,只要有监察的决心,大多数操纵行为是可以被发现和查处的。

注释: ①1996年12月16日《人民日报》社论《正确认识当前股票市场》起到强烈打压市场的作用,而1999年6月15日《人民日报》文章《坚定信心,规范发展》则对市场起到了不负责任的拉抬作用。这两篇文章被看成是体现中国“政策市”的标志性文章。

②1999年5月19日,以财富效应为理论依据的行情发出“井喷”,指数一路从1000点附近狂飚七成,突破历史高点1500,最终走到2240点附近,在这过程中间出现了《人民日报》评论员文章,出现了1500点才是恢复性行情的“红头股评”,出现了三类企业炒股开禁的通知,出现了打通券商融资渠道的股票质护贷款政策,这就是典型的托市。其结果是中小股民为此付出了惨重的代价。但是有时候托市也是急需的。1997年8月,香港政府为了阻击索罗斯利用东南亚金融危机的冲击攻击香港股市和汇市,不仅动用财政力量进场护盘,而且不惜冒着被骂破坏自由经济原则的罪名变更游戏规则,成功地击退国际对付基金的恶意攻击,保住了香港的股市和汇市。香港政府为护盘而购入的大量股票后来变成了量富基金,盈利部分又返利于民,皆大欢喜。

第二篇：从钢水包倾覆看监管缺失

从钢水包倾覆看监管缺失

事故回放：2007年4月18日7时45分，辽宁省铁岭市清河特殊钢有限责任公司炼钢车间生产过程中，当钢水包位于浇注台车上方，包底距地面约5.5m，开始下行作业时，由于电气控制系统故障及操作失误，导致钢水包失控下坠，包内近30t约1590℃钢水涌出，冲向约6m外的真空炉平台下方工具间，造成正在工具间内开班前会的30名接班职工和1名车间副主任当场死亡；车间内当班作业职工1人当场死亡，6人重伤。

清河特钢“4·18”钢水包倾覆特别重大事故，是我国建国以来冶金行业一次死亡人数最多的一起生产安全事故。目前，经国务院事故调查组的调查和充分的分析论证，事故的直接原因和间接原因均已查明。

直接原因

1.电气控制系统故障及设计缺陷，导致钢水包失控下坠

国务院事故调查组认为，控制钢水包的起重机电气控制系统在运行过程中，由于下降接触器控制回路的一个联锁常闭辅助触点锈蚀断开，上升、下降接触器均失电，电动机电源被切断，失去电磁转矩，而制动器接触器仍在闭合状态，制动器不抱闸。

起升控制屏的线路存在制动器接触器线圈有自保回路的重大缺陷，当上升接触器或者下降接触器接通后，制动器接触器闭合并自保，不再受上述二接触器的控制，制动器仍维持打开状态，不能自动抱闸，钢水包在自身重力作用下，以失控状态快速下坠。

2.制动器制动力矩不足，未能有效阻止钢水包下坠

当主令控制器回零后，由于两台制动器的制动衬垫磨损严重，制动轮表面均有不同程度的磨损，并有明显沟痕，事故单位未对其进行及时更换和调整，致使制动力矩严重不足，未能有效阻止钢水包继续失控下坠。

3.班前会地点选择错误，导致重大人员伤亡

班前会地点原本是由立柱和VD真空炉平台构成的开放空间。2006年11月，改在各立柱间砌起砖墙，形成房间，用作临时堆放杂物的工具间。该工具间离铸锭坑仅7m，长期处于高温钢水危险范围之内，没有供人员紧急撤离的通道和出口，北面窗户又被墙外的多个铁柜挡住。2007年春节前后，各工段逐渐将此工具间作为班前会地点。钢水包倾覆后，正在工具间内开班前会的人员未能及时撤离，导致重大人员伤亡。

间接原因

1.起重机选型错误

根据《炼钢安全规程》第8.4.4条的规定，吊运重罐铁水、钢水或液渣，应使用带有固定龙门钩的铸造起重机。铸造起重机的主起升机构为双驱动系统，且每套驱动系统有两套制动装置，当一套驱动系统出现故障时，另一套系统可完成一个工作循环。铸造起重机一般有4根起升钢丝绳，当任一根钢丝绳断裂时，其他3根能将钢水包安全放下，铸造起重机的安全可靠性要明显高于通用起重机。而事故起重机却是安全可靠性等级较低的通用桥式起重机。

2.检测检验机构未正确履行职责

铁岭市特种设备监督检验所的检验人员在炼钢车间主厂房内，按照通用桥式起重机的检验标准，对用于提升钢水包的事故起重机进行了检验，且在图纸资料不全的情况下，仅用1个多小时就完成了全部检测检验工作，并出具检验合格报告，导致事故起重机在不符合安全运行条件的情况下运行。

3.制造厂家超许可范围生产

事故起重机由开原市起重机器修造厂生产，该厂经国家质量监督检验检疫总局核准的资质为生产20t以下通用桥式起重机，不具备生产80/20t通用桥式起重机的资质；起重机的电气系统设计有缺陷，且未向使用单位提供相关技术资料，造成设备运行、维护缺乏依据。

4.事故单位建设项目设计不规范

事故单位建设炼钢项目仅土建厂房委托吉林冶金设计院设计，其余部分均无正规设计，无法正确进行设备选型；在土建厂房设计委托中提供的依据不正确，如委托资料为50t吊车，实际建设采用80t吊车。

5.起重机司机缺乏处理突发事件的能力

起重机司机缺乏必要的岗位培训和职业技能训练，对起重机的基本性能缺乏了解，未掌握紧急情况下的处置手段和程序，致使其在钢水包下降速度异常时，将主令控制器回零，未切断起重机电源。

6.设备日常维护不善

事故单位在没有起重机相关图纸、资料的情况下，由维修工凭经验进行日常设备维护，维护内容和要求均不能满足设备正常运行的需要。如制动衬垫磨损严重，未及时进行更换；制动器电磁铁拉杆行程不足，未及时调整；制动轮表面磨损严重；主钩卷筒上的钢丝绳绳头固定压板严重松动；控制屏积尘严重，触点锈蚀等。

7.机构不健全，管理混乱

事故单位未按照《安全生产法》的要求，设置专门的安全管理机构和配备专职安全管理人员。管理制度不健全，现场管理混乱。员工培训不力，起重机司机无证上岗现象严重，员工安全意识薄弱，缺乏处理突发事件的能力。

8.生产组织不合理，关键岗位工作时间过长

炼钢车间采用三班两倒工作制，每班工作时间为12小时，时间过长。

针对这起事故，人们不由得发出一连串的疑问。为什么选用安全可靠性较低的通用桥式起重机？为什么在热作区违规设立工具间？为什么特种设备监督检验所在图纸资料不全的情况下会出具检验合格报告？为什么不具备生产80/20t通用桥式起重机资质的起重机修造厂竟敢超许可范围生产？为什么清河特钢厂不进行规范的项目设计？为什么对特种作业岗位职工不进行岗位培训？„„这一连串的违规，不仅暴露出清河特钢厂安全管理上的漏洞，同时也暴露出了冶金安全更深层次的原因。

深层原因

1.产能扩张迅速

近几年，随着我国原材料需求的迅速增长，钢铁等行业产能迅速扩大。我国钢铁产量连续11年保持世界第一，1996年钢产量过亿，2006年，粗钢产量为4亿1800万t，生铁为4亿400万t，钢材为4亿6680万t，约占世界钢产量的34%，而在钢产量中，37家大企业占了全国的一半，另外一半来自于小企业。仅河北省，近几年民营冶金企业产能就扩大了7000万t。

“从深层次讲是大环境问题。”国家安全监管总局监管一司司长刘成江认为。“中国整个经济链条的结构不合理。冶金工业发展太快，产能扩张太大，造成盲目上钢厂，带来一系列隐患。特别是中小型钢厂，包括装备的水平、设计、工艺流程等一系列环节都没有做到位。很典型的是，清河特钢‘4·18’事故根子就出在装备上，起重设备选型错误。按照《炼钢安全规程》，进行热作业的起重设备，吊钢水、铁水、热的部件，必须选用冶金的专用设备，清河特钢却选了一个普通设备。为什么要选这样的设备，就是为了降低成本。”

在我国新建一座300m3的高炉，国有企业需要投资1.2亿元左右，而有些民营企业，只需要投资4000多万元就能炼出铁水来。大部分民营企业追求利润的最大化，短期行为严重，重效益轻安全，随意削减安全生产方面的投入，有些甚至根本不投入，就连常规的设备检修、保养都不能按期进行，设备设施严重老化，安全可靠性程度明显下降，事故隐患随处可见。这些问题，在清河特钢厂全部存在。

“前几年,地方小钢厂遍地开花。有些地方的小高炉仅40m3，汉武帝时期的高炉都有45m3，都比它大。冶金工业发展表现出一种无序的状态，这必然带来安全问题。”全国大钢安全协作会秘书长万成略对记者说。

近年来，我国的钢铁产能增长速度已远远超过钢材需求的增长速度，钢材供给早已大于需求。2007年第一季度，我国产钢增长22.3%，而国内需求仅增长了14.5%。2007年4月27日，全国10个省(区、市)与国家发改委签订关停和淘汰落后钢铁产能责任状。国家对冶金行业的产业结构调整正在加紧。虽然很多地方都有淘汰落后产能的计划，但伴随老产能的淘汰换来的是更多的新产能增长。而有些地区的淘汰计划更是为了换取新产能计划的批准而设立的。此外，很多地区的落后产能淘汰计划并不包括民营企业，而实际上民营企业的落后产能数量更大。这些产能只能依靠市场竞争淘汰。而正是这些民营企业，事故隐患最多，安全生产得不到保障。

“虽然国家一直在搞结构调整，落实没落实还是有差距的。2002年就提出100m3以下小高炉都要淘汰、关掉，实际上没有做到，小高炉仍然存在。”刘成江说。

2.行业管理缺失

行业管理弱化的问题在很多行业都存在。但是，由于冶金行业的产业链长、生产工艺复杂，高温、高压、有毒有害、易燃易爆等危险因素同时存在的特点，行业管理弱化对冶金安全管理带来的影响较机械、轻工等行业更大。

原冶金部设有安全环保司，负责冶金安全的行业管理。冶金部安环司为司局级，当时有30多名人员。当时专门设一个负责安全的职能司局的产业部并不多，反映出冶金部对安全的重视。1998年机构改革，冶金部与轻工部、机械部、煤炭部等15个部委一同退出了历史舞台。当时的国家经贸委下设安全监管局，冶金安全监管职能划归安监局。2003年，国家安全生产监督管理局成立，冶金安全监管职能划在监督管理二司。2005年，国家安全监管局升格为国家安全监管总局，这项职能又划在了监管一司。

对冶金安全行业管理的弱化，大钢安全协会的万成略秘书长深有感触。他说，对钢铁工业的行业发展，国家宏观调控缺乏，跟行业管理缺位有关。冶金行业没有了总体的规划、引导。国资委管央企，地方管地方企业。地方又从自己的利益出发，存在地方保护。随着市场波动，一哄而上，安全生产也受到影响。

但是他认为，安监部门的监督管理虽然发挥了一定的作用，但与以往的行业管理比还是不够的。原因是安监部门的人员有限，每个人又要管理很多行业，专业性也存在问题。而且安全监管与生产管理是脱节的，安监部门对冶金生产所需的技术支持不很清晰，对冶金行业今后的发展不清楚，无法做到系统地指导企业。

目前，大钢安全协作会承担了一部分冶金安全的行业管理工作。其主要的工作是组织大型钢铁企业每年的互检，平时的信息交流，事故通报。大钢安全协作会设在武汉安全环保研究院。大钢安全协作会定期出一份《事故快报》，作为生产安全事故的信息沟通，发给成员单位。安全互检工作是大钢安全协作会的一个重点工作，但是这项工作不是强制性的，由成员单位自愿向协作会报名，协作会按地区分组互检。大钢安全协作会万成略秘书长介绍，现在大钢安全协作会只是中国金属学会冶金安全分会的一种活动形式，受国家安全监管总局监管一司指导。活动范围也仅限于协作会的28家成员单位。

3.安全监管乏力

2004年以来，国家安全监管局对冶金行业的监管是非常重视的。2004年就发布了《炼铁安全规程》《炼钢安全规程》和《轧钢安全规程》3个标准。2005年11月16日，国家安全监管总局下发了《进一步加强冶金行业安全生产工作的指导意见》。2006年12月15日又下发了《关于进一步加强冶金行业安全监管工作的通知》。此后，国家安全监管总局每年都对冶金行业的安全监管工作下发通知。针对上一年发生事故的情况，提出有针对性的措施。近两年，国家安全监管总局还开展了高炉的摸底调查、企业互检督查。对重点省，如河北、山西、辽宁进行冶金安全督查。

从2004年到2006年，冶金行业的生产安全事故逐年下降。2004年冶金行业发生生产安全事故395起，死亡308人，重大事故9起，死亡51人。2005年，发生事故301起，死亡273人，与2004年相比，分别下降23.8%和11.4%；重大事故13起，死亡56人，比2004年上升了44.4%和9.8%。2006年，发生事故270起，死亡244人，比2005年下降10.3%和10.6%；重大事故11起，死亡59人，起数下降15.4%，死亡人数上升了5.4%。冶金行业事故总量逐年下降，重大事故总体上升。

但是对于冶金行业的安全监管依然受到监管人员缺乏，监管不到位的影响。地(市)、县(市)安监局特别是县(市)的安监局由于建立时间相对较短，监管人员多数来自原劳动部门或与煤炭相关的行业，普遍缺乏冶金企业的专业监管人员，同时，由于监管人员少，监管的范围宽和近年主要精力放在非煤矿山整治上，对冶金行业的安全监管力不从心。以河北省为例，全省有非煤矿山企业4000多家，冶金企业200多家，而负责非煤矿山监管的一处只有6个人，而且还要负责冶金、建材、地勘、石油天然气等行业的监管。到了县安监局，就只有两三个人，管非煤矿山的也就一个甚至是半个人，专业性也无法保证。

冶金安全监管不到位，还有一个重要原因是缺乏强有力的监管手段。《安全生产法》规定，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。但是，安监部门没有对冶金企业“三同时”设计审查和现场验收的政府职能。对没有履行“三同时”程序的新建、改建、扩建冶金建设项目，只能起一个督促企业的作用。对冶金企业是否执行有关法律、法规、标准，只有靠检查的办法。

4.企业管理弱化

安全监管不到位，行业管理缺失，安全工作就全靠企业自觉了。钢铁生产形势好，能赚钱，企业是不是就把安全放在第一位了呢？

“近几年冶金企业事故频发，主要集中在中小企业、私营企业。”刘成江说，“国有大企业，像宝钢、武钢等，装备比较好，管理层次比较高，人的素质也比较高。这些大企业和国际接轨，管理模式、方式、理念都比较先进。小企业自身装备就有问题，管理上也不到位，也不重视，怎能不出事故？”

小企业迅速发展，安全生产工作基础薄弱，企业法人或经营者法律观念淡薄，对国家安全生产法律法规知识知之甚少，管理人员或外聘职业经纪人，或采用家族成员，业务水平不适应企业安全管理；职工缺乏必要的安全生产意识；企业生产工艺落后，设备陈旧，有的使用已经退役、淘汰的工艺、设备，缺少基本的安全防护措施。

然而，一些大企业目前也出现了安全管理弱化的现象。万成略对记者说，在大企业中各单位的安全管理也是不一样的。有的实行安全主任制，设立安环部，如韶钢、广钢、武钢、马钢等，这些企业对安全较重视。有些企业安全部门职能机构弱化，有将安全处设在生产运行部的，有设在制造部的，由原来的二级部门降到了三级部门，这样的企业包括唐钢、太钢、本钢、包钢等，企业的安全工作执行力度大打折扣。还有的企业，如鞍钢，现在就没有安全处了。全国大型钢铁企业中，有1/3 的企业在安全管理上是弱化的。

“冶金行业有很多标准和规定，但是很多企业没有遵照执行。”刘成江说。

就在清河特钢“4·18”事故发生一个星期之后，2007年4月26日，重庆市武隆县平桥轧钢厂又发生了钢包脱落钢水外泄事故，车间主任被钢水灼伤死亡。

“4·18”事故的直接责任者，清河特钢炼钢车间主任李传波、吊车司机朱连伟、辽宁开原市起重机器修造厂法人代表谢亚君、技术人员田平已被当地公安部门采取了控制措施。对于此次事故的责任，以及涉及政府部门、管理部门的调查也在进行。“4·18”事故暴露出冶金安全监管政策与落实的脱节，亟须寻找一种有效的监管手段。然而目前更重要的是，企业管理者、安全监管人员，以及具有监管职责的政府部门和地方政府行政首长，都应该责任到位，以防止此类事故重演

第三篇：从国外乡土史教育看我国乡土史教育的缺失

从国外乡土史教育看我国乡土史教育的缺失

陈玉荣

乡土教材，是相对于国家的统编教材而言。它关注的重点，是乡土的历史和文化。乡土教育是培养国民关怀社会生活，认识自然和人文世界的起点，兼具社会性、知识性和伦理性。乡土史是乡土教育的重要内容之一，它的内容很广，如地名、寺庙、家族历史的沿革等等，皆有其丰富的历史意义；作为乡土史教学的素材，大多具体、直观且易于观察，很容易引起学生的兴趣和好奇，引发学生探究的欲望，是解决当今历史教育中学生缺乏学习兴趣和主动探究的一剂良方，也符合认知心理学和关注学生生活实际的新课程理念要求。

这就从一定程度说明了一个学生，只有了解自己的家乡，才谈得上爱它，只有爱家乡，才能爱这个社会、这个国家。这是一个人成为一个思想上较为健全的人的根本。我们现在的世界正处于全球化的时代，地球村的概念，全球化和开放化的意识已经深刻地影响了年轻一代的思想和精神面貌，这是有着积极意义的，但是我们也不能不看到随之而来的另外一种文化现象——一种逃离自己生长的土地的倾向，从农村逃到中小城市，从中小城市逃到大城市，从大城市逃到国外，这是年轻一代的生命选择和文化选择。在这一选择中，对于家乡的疏离，会导致人的失根。因此，进行乡土教育就十分必要。目前，国外的乡土史教育已经走在了前面，他们的理论和实践可以提供给我们一些经验和启示，本文拟从中外比较的角度，简要论述一下这个问题。

一、国外乡土史教育概况。英国伦敦大学教育研究所詹姆斯认为：给小学生上历史课，最好从他们身边熟悉的事物，如一座年代久远的房子或一棵古老的树讲起，这样可以激发孩子们对历史的浓厚兴趣和好奇心。出于这种理念，在西欧国家以及澳大利亚等国，各类学校的历史教师都十分注意让学生进行乡土史方面的收集和编写工作，以亲身参与的形式，激发他们的学习兴趣，培养收集和处理历史资料的能力。为给青少年学习历史提供方便的条件，法国政府规定每年 9月的第三周周末为“历史文化遗产日”。在这一天，全国11518处古迹、历史建筑和国家行政机构免费开放。这一举措深受青少年欢迎，欧洲一些国家也纷纷仿效这一做法。

在亚洲，日本的乡土史教育也开展得很广泛。1998年修改后的历史领域的学习内容，充实了有关乡土历史和生活方面的学习内容，通过展开日本人的生活画面使学生去了解政治及社会变迁的各种条件。对于日本国的历史，从学生的兴趣出发，开展主题研究；通过对地区历史的调查活动，增强学生对地区的热爱之情，结合本地区历史现象，理解日本的历史。学习过程中，要求学生既要联系家乡的历史，又要利用民俗学成果，参观调查博物馆、乡土资料馆，做到能够具体地开展生活文化学习。

我国港台地区自 20世纪90年代以来，也加强了乡土史教学的规范。香港地区中学阶段开设的历史课分为历史科（世界历史）与中史科（中国历史）两种。在回归祖国后不久的1998年开始实施新的初中历史《课程纲要》，新《课程纲要》中，历史科以本地史（香港史）为中心，中史科以乡土史为中心。历史科《课程纲要》建议，在提高和培养学生对过去的兴趣的同时，要求教师加强学生对社区及本土文化，以及对世界其他主要文化之认识。中史科《课程纲要》，则希望教师在中国历史教学过程中，让学生认识本土历史，借此提高学生对本科的学习兴趣以及建立乡土感情和民族认同感，透过地方史事的认识，有助于中国历史的学习。

在乡土史教育中最具特色的是美国。美国进步主义教育运动的首席代言人杜威认为：传统课程最明显的弊病就是与儿童的个人生活与经验相分离，若要建立儿童在学习知识上的兴趣，必须消除他们的实际生活与课程之间的脱节。在他创办的芝加哥实验学校中，历史教育就是从社区、乡土历史开始的。这种符合儿童认知心理的做法得到了很多人的认可，20世纪以来，美国几次修改历史课程设置的模式，但都遵循了这种由近及远的原则。更为突出的是：20世纪60年代中期，美国有三十个州的法律明文规定，学校必须开设本州的历史课程。自20世纪末历史学科国家课程标准颁布以来，美国各州相继出台了各自的课程标准，得克萨斯州和新墨西哥州就规定，每个中学生至少要学习1学期该州的历史（乡土史）。对历史学科国家课程标准产生重大影响力的全国性学术团体布拉德利委员会所设计的《中学社会学科课程》规定，7年级的A、B、D三种D式中，学习的内容主要是乡土史。AD式是地区和附近区域的历史和地理，BD式均为社会学科选修课，地区史。

在教学实践中，越来越多的美国教师发现社会历史具有的巨大兴趣潜在力，很多教师提倡学生走出学校和课堂去亲身 “感受”历史，他们经常把他们的课题安排在社区博物馆，并组织学生参观本地区的古代战场、古代工场的遗址、古旧建筑、古代桥梁，观看过去遗留下来的生活用品、衣服等，以增强历史的真实感。在美国，大多数较大的社区都有针对地方社区或州历史开办的展览，尤其欢迎学校团体去参观，在地方博物馆还伴有导游指导。此外，几乎每个社区都会有一位或几位老人把他们的大量业余时间花在研究地方历史上，学校鼓励并提供多种机会使学生和他们相接触，这些研究者不仅负责向学生们讲述社区过去的故事，而且还能够指导教师去关注那些容易被忽略的教学资源。

除了帮助学生从心理上搭起通向过去的桥梁外，初等学校的历史教学还使用其他类型的学习活动，以促使乡土史学习达到生机盎然、富有意义的目的。下面是一些在美国乡土教学实践中比较成功的例子：一是搜集并展览表明社区历史的老照片；二是搜集并尝试先驱者的生活、学习民间舞蹈、调查地方文化中多民族群体的贡献；三是为校刊或地方报纸写一些有关地主历史的文章；四是列一份社区早期定居者的传记梗概；五是调查社区一些重要的老建筑物的历史；六是追溯一些地方工业的历史；七是彩绘一幅有关地方社区或州历史某些侧面的壁画；八是举办讲述地方、州历史某方面故事的盛会；九是制作一幅当地的地形地貌图，指出历史上的重要地区；十是制作国家、州或地方历史的时间表；十一是在班里组织一个小小历史学家俱乐部，并与地方和州的历史社团联系。

总之，美国社会科课程中历史的学习，并不把成就卓著的人放在学习内容的中心位置，它关注的焦点是普通人的生活和情感，因而，从乡土史教育入手，最大限度的利用社区和地方资源，将过去的历史与学生的现实生活密切联系起来，成为其历史教育的重要特色之一。

二、国内乡土史教育现状、存在的问题及原因。乡土历史是祖国历史大河的支流，热爱家乡是中华民族自信的源泉。目前，乡土史的教育教学价值在国内的历史教育界是公认的，家乡辉煌的过去、灿烂的文化、名人的事迹是我们引以为自豪的，理应成为激发和培养学生热爱家乡、热爱祖国思想情感的生动教材。同时，乡土历史与祖国历史血肉相连，对学生理解课本知识、形成学科能力起着众多辅导材料无可替代的作用。

近年来，很多地区都编写了适合中小学生阅读的乡土史教材，也有相当多的历史教师注意到运用乡土资源开展历史教学，特别把乡土史作为校本课程和研究性学习的主要内容。据专家统计，目前各地涉及历史学科的研究性学习中，有一半左右与乡土史有关。这些课题主要包括各地名人故居的维护与开发、历史人文景观中所蕴藏的民间传说和民风习俗、民族的产生与发展、桥梁民居街坊的演变、老城市改造的利弊思考、传统工艺、产业发展状况、历史人文景观的开发状况及其存在的问题等等。学生通过诸如设计课题、查找资料、社会调查等亲身实践，获得了对历史和社会的直接感受，了解了历史研究的一般流程和方法．尝试着与他人交往和合作。以乡土史为内容的研究性学习过程，还增强了学生保护本地文物的意识，利用和开发本地历史资源的意识（注：本文系陈玉荣博士撰写，特此说明）。

更为可喜的是，一些在教改中走在前列的地区已经开始将乡土历史引入教材。据报道，正在编撰中的新的上海版历史教材首次加入了上海乡土史的内容，与中国文明史、世界文明史和主题史一起构建了全新的学科体系。其中，上海乡土史属于拓展型课程，主要向学生介绍上海社会经济文化的发展，目标是着力培养 21世纪走向国际的又十分了解本国本地区文化历史的上海新公民。据悉，此次新增的上海乡土史采用全新的样式，以一个个生动的故事来导入，强调培养学生的社会调查能力，加深他们对城市的了解和感情。比如在介绍外侨和洋泾浜英语时，用了很多像“一块洋钿温淘箩”等生动的话语吸引学生的兴趣，在介绍上海移民社会时，让学生回家了解自己家庭的移民历史，加深家庭观念。又如在介绍上海是“万国建筑博览会”时，让学生了解江南民居、洋房和中西合璧的石库门，并通过组织“发现身边的名宅”活动提高学生的审美情趣和保护意识。

但客观地讲，由于种种原因，我国在基础教育阶段的乡土史教学仍然存在着很多问题，乡土史教学取得的成绩，主要是少数历史教师的个人所为。一些学校虽然有乡土史教材，但很少按规定的时间进行教学，绝大多数甚至没有进行过任何这方面的教学活动，乡土教育处于缺失的状态。澳门教师林发钦在个人网站的寄语中说：“在澳门，一个中学毕业生，可以很了解中国历史，也大致熟悉世界历史，甚至认识一点香港和台湾的历史，但对自己生活的家园澳门的历史却一无所知。这不能不说是一种悲哀，這种悲哀緣于我们长期缺乏乡土历史教育。2003 年底，在北师大举行的人文奥运与民间文化研讨会出具的一项调查显示，北京市民对自己家乡的历史文化知识了解甚为贫乏，在有关北京历史与文化知识的调查中，600多名被调查者得分平均为 57.6 分。有 35%的市民不知道闻名世界的八达岭长城主要修建于哪朝，而关于北京城的中轴线，虽然从基本方向上绝大多数市民都知道是南北向，但是有 39%的人认为是天安门到地安门。为此，问卷设计者首师大历史系郗志群教授建议，加强学校对学生在北京历史文化方面知识的教育，这也得到了广大市民的认可和支持。73.5%的市民认为在北京的大中小学开展北京乡土教育、非常必要和必要，虽然北京历史文化知识与升学考试关系不大，但 95%以上的家长仍普遍认为有学习的必要。

这一点，在笔者的教学实践中也深有体会。我所任教的学校是本区唯一的市级示范高中，学生的知识面和视野较宽，出过三星智力快车竞赛的月冠军。但在讲授近代史的几次侵华战争时，我发现几乎所有学生都不知道白河是海河的别称，不知道大沽的确切位置，甚至有相当一部分人不了解近代列强的几次叩关都是从自己家乡的大沽口完成的。反思笔者自身接受过的历史教育，出现这种情况实属正常。在 12 年基础教育中，我既未专门学过任何有关乡土史的课程，也未接触过相关教材，这种局面至今没有改观，学生们的乡土知识只能来源于课堂和学校以外，其零散和稀少也在情理之中。但令人担忧的是，乡土史教育的缺失带来的已经不仅仅是乡土史知识的匮乏，更重要的是乡土观念和乡土意识的缺失。我布置了搜集有关五次大沽口战役材料的作业，很多学生当场表示异议，称家里没有这方面的书籍，无处下手；检查作业完成情况时，大多数学生回答没有查到。至于没有查到的原因，据笔者分析，一是不知道通过什么途径去查，即不会查；二是根本不想花时间和精力去查。

究其原因，笔者认为主要有两点：一方面是受当前应试教育的影响。由于不是中考和高考科目（仅有少量文科学生要参加包括历史在内的高考文综考试），历史学科长期被当作“副科”对待，从学校到家长，再到学生本人，花在历史学习上的时间无不是能省则省。国家规定正式设置的课程尚且如此，更不要说和考试丝毫不沾边的乡土史了。另一方面是国家和地方的教育部门重视不够。和西方国家相比，我国对乡土历史教学的规定是很有限的，不仅没有象美国那样由法律规定必修州史，甚至没有象日本、港台那样以历史课程国家标准的形式促进乡土历史的学习。在新制定的初中和高中《历史课程标准》中，仍没有对乡土史的学习做出明确规定。而同期出台的 初中《地理课程标准》则明确规定，7—9 年级地理课程的内容分为四大部分：地球与地图、世界地理、中国地理、乡土地理，规定了乡土地理是必学内容和学习的标准，并规划了如下活动建议和实施办法。另外，是来自社会各界的支持不够。乡土史是一种社会历史，对学生的乡土史教育需要全社会的参与和帮助，西方国家的乡土史教育之所以开展得有生有色，很重要的一个原因是得到来自地区方方面面的支持，如前面提到的美国社区中总会有一位或几位老人专门从事 地方史的研究，并负责向学生们讲述社区过去的故事，指导教师去关注那些容易被忽略的教学资源。实际上，在中国也有很多类似的条件可以挖掘，但社会各界普遍缺乏这种历史责任感和教育意识，导致大量历史资源利用率低下，甚至是闲置浪费。

（三）对我们的启示。比较上述西方国家和中国乡土历史教育现状的差异，我们可以得出以下启示：

首先，国家和地方教育主管部门应充分认识乡土历史教育的重要价值，以国家法令形式确立其在历史教育中应有的地位，由各地区组织人力统一规范地编写教材，并保证课程的实施，甚至可以以必修课的形式在小学或初中开设，各地区组织升学考试时对乡土史的内容也要予以考虑，特别是高考命题。

其次，作为历史知识传播的具体实践者，广大历史教师应对乡土史教学给予足够的重视，在具体授课时应广泛联系乡土史的内容，舍得在乡土史知识上下功夫，花时间，在开展研究性学习时，更要扩展思路，借鉴西方形式，用大量的乡土资源引发学生学习历史的兴趣，唤起他们的乡土意识，在更为广阔的视野中培养学生爱家乡、爱祖国的情感。

第三，社会媒体应加大报道和宣传，以多种形式呼吁全社会的重视和参与，提高国人的历史责任感和教育意识，以社会的共同努力，为乡土教育的实施创造有利条件。

总之，每一个地区，都拥有自己的区域文化，这其中除包含丰富历史文化遗产之外，还应包含民众对地区历史文化的认同。我们向中小学生展示传播乡土历史文化，不仅是在传授知识，也是向将来的民众灌输着对家乡历史文化的认同和热爱的观念。只有对家乡真切的热爱，才能衍生出建设家乡的使命感和责任感，也才能更加热爱我们的祖国，热爱中华民族，立志为中华之崛起而奋斗（注：本文作者陈玉荣，祖籍陕西省蒲城，经济学硕士、MBA工商管理硕士、消费心理学博士，2004年被北京市组织部评为优秀人才称号，获得2万元的人才奖励基金。曾在国家研究机构从事过研究工作，在报社从事过编辑记者工作，在某著名企业集团担任过总裁助理兼企划部长工作，在某投资公司担任策划总监工作等，主要专著有《秋凉犹热：西方经济透视》、《创新赢得市场：珍贝成功之道》、《转型中国的路径抉择》、《不断进化的经营：全聚德集团多品牌战略营销》、《中国梦的伟大构想》以及正在与董英豪先生合著的中国廉政管理系列丛书6本中的前四本：《现代化的关键跨越：贫富差距与犯罪率实证研究》、《微时代的危机公关》、《集聚正能量：反腐、惩腐、防腐三步走》等6本中国廉政管理丛书的主笔，并在国内外期刊上发表文章300多篇。现任商务部国际经济与政府合作研究院研究员、国度投资控股集团产业整合网媒体总编）。

第四篇：从互动关系看我国银行监管效率

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从互动关系看我国银行监管效率

风险管理是银行竞争力之所在。风险管理对于银行成败的重要意义使得风险监管原则日益为各国金融监管当局所认可,并付诸实践。2003年4月挂牌成立以来,中国银监会大力进行监管制度、方式和手段创新,着力推进银行改革和开放,实施以风险为本的持续审慎监管,努力建设银行风险管理长效机制。值得特别关注的是,中国银行业监管部门开始着手从监管部门风险监管与银行风险管理互动关系的角度探索如何提高银行监管效率。

一、借鉴《有效银行监管的核心原则》,建立全方位的风险监管制度,创造银行风险管理的良好外部环境

提升银行监管效率,需要构建基于风险监管、有利于促进银行业稳健发展的银行审慎监管法规体系。巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》总共提出了十条原则阐述“审慎监管法规和要求”问题,要求监管机构制定和实施资本充足率、风险管理、内部控制、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、流动性管理等方面的审慎监管法规。这些审慎监管法规可以分为两大类,一类涉及资本充足率监管,另一类涉及风险管理和内部控制,即要求银行监管机构确保银行建立有效的风险管理体系,同时不超出其资本允许的范围过度承担风险。

要以《银行业监督管理法》的颁布实施为契机,参照《核心原则》所提出的银行审慎监管法规框架,借鉴国际经验,根据我国银行监管的发专业 专注

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展方向,科学设计、系统规划一个基于风险监管的、有利于促进银行业稳健发展的银行审慎监管法规体系。

一是建立规范、科学的风险预警及控制体系,形成对银行进行全方位、多角度、系统性风险监管的制度架构。同时,完善银行风险管理、内部控制、资本充足率等审慎经营规则,加速培养银行风险管理能力,督促银行加强风险管理,建立独立的风险管理组织框架和完善的风险管理政策、程序,以及有效的风险识别、计量、监测和控制程序。二是强调综合并表监管和资本控制。目前,随着银行机构在业务和机构上的多元化与国际化,以及银行控股集团的发展,并表监管已日益成为有效监管的重要前提,而且一国银行监管部门是否实施并表监管,也成为判断其是否有能力对银行机构实施有效监管的一个重要标准。三是充分认识审慎会计原则在银行监管中的作用,进而按照国际惯例,建立起科学合理的、支撑银行审慎监管的制度体系,提高其财务会计信息的准确性、公允性和可靠性。采取不同的会计准则和价值评价方法,将直接影响对银行资产价值和财务结果的评价,从而会直接影响金融监管部门和社会公众对其真实风险的判断。四是强化并严格执行金融机构信息披露制度。

二、在风险监管中融合银行风险管理,引导银行提升风险管理能力 巴塞尔新资本协议不仅强调监管机构的外部监管约束,还补充强调了银行的自我约束、以及通过信息披露引入市场约束,三者共同形成巴塞尔新资本协议的“三大支柱”。在新资本协议框架下,银行在选择内部风险管理框架方面具有更大的自主权和灵活性,监管机构也可以根据不同专业 专注

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金融机构的业务复杂程度、管理水平、经营业绩等来确定不同的监管要求,从而为提高监管的效率创造了条件。具体可以从以下几个方面入手将银行的内部管理纳入监管体系:

1、督促银行建立良好的法人治理结构和完善的内控机制、制度。良好的内部治理结构和内控制度为本,而外部监管为末。银行监管部门不能一味从外部施加管制,而是要注重促使银行完善法人治理,强化内部控制,提高自我监控水平。要对银行的内控制度提出全方位的要求,包括建立科学的企业治理结构、独立与权威的内部监察机构、业务职能部门明确的风险控制分工及彼此相互制约关系、谨慎的授信审批制度或分级授权制度、严格的会计控制制度、有效的内部检查与稽核制度及合理的员工管理制度等。

2、注重发挥银行风险管理的能动性,允许银行根据实际情况选择银行风险模型。由于信息不对称的客观存在,银行总是比监管部门更了解其风险所在。所以可以允许各大商业银行总行根据各自的经营情况自主选择风险计量模型,经银行监管部门审定后作为其监管的依据。中小银行可由银行监管部门提供备选模型。随着业务特征的变化,风险模型可申请变更。

3、放松限制与强化监管并举。放松限制是指逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制,强化监管是指监管部门对银行机构在业务方面放松限制的同时,还要强化对它们的监管,以充分保证监管的有效性。两者有其统一性,银行监管能支持和引导创新,消除创新的负面效专业 专注

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应,银行创新则包含和促进了银行监管的创新；同时两者又是对立的,银行创新增加了银行体系的不稳定性,会削弱银行监管的效率,银行监管则可能抑制银行创新的效率。正是在这个动态的博弈过程中,推动了银行创新的不断发展和银行监管水平的不断提升。

三、在风险监管中引入市场机制,提升银行监管效率

从国际范围内看,在20世纪80年代以前,市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代的关系,金融监管力量的强化意味着市场机制力量的弱化,从而形成金融监管对金融市场的压制性特征。随着全球市场化趋势的发展,在激励相容的监管理念下,金融监管不再是替代市场,而是强化金融机构微观基础的手段,金融监管并不取代市场机制,而只是从特有的角度介入金融运行,促进金融体系的稳定高效运行。

市场之所以是市场经济中的“最佳风险管理者”,主要在于市场力量所形成的对银行经营管理的市场约束,具有全面性、客观强制性、公平性和持续性等四个特点。正是认识到了市场约束所具有的不可替代的优势,《新巴塞尔协议》才将市场约束作为其三大支柱之一。充分有效的信息披露是市场约束发挥作用的基础。因此,银行监管部门的重要任务之一,是制定银行信息披露的标准,并强制银行按照所制定的标准进行披露,加强对信息披露的监管,并对银行的信息披露体系进行评估。

监管部门风险监管与银行风险管理实现互动

风险管理和风险监管对于风险的共同强调决定了银行和监管部门间专业 专注

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存在利益的一致性,但是对于具体的均衡风险程度,银行和监管部门两者间存在着不一致,银行的高级管理人员、股东,整个银行业、处于不同清偿顺序的债权人之间也存在着不一致。这种均衡风险程度的差异性决定了有效的监管应是一种强调监管部门风险监管与银行风险管理的互动关系、注意调动各方面积极性的监管。

一、缺乏必要的风险监管将使银行没有提升自身风险管理能力的动力 当银行资本充足率过低或为负时,过度承担风险产生的收益完全由银行股东享有,而一旦发生损失则完全由银行的债权人承担,由此银行的股东会产生一种赌博心理,大大提高其对风险的认可程度,银行毫无提升自身风险管理能力的动力,甚至有承担高风险获取高收益的动机。同样,产权不清形成的“内部人控制”也会放大银行内部人的风险可接受程度。而当监管政策过于宽容,如存款保险保费的收取未建立在风险基础上,且覆盖率过高；直接以国家信用对银行提供或明或暗的担保等,宽容政策使本应由银行的股东或者存款人承担的风险损失外部化,降低了风险给银行的股东或者存款人带来的损失,由此产生道德风险,降低了股东对风险的控制或抑制激励。

二、监管部门的过度监管会使银行风险管理能力受到不恰当的抑制

过度的监管会抑制银行通过资产运营对风险的降低或化解能力。资产运营对风险的降低或化解突出地依托于银行资产的多元化。这种多元化包括资产种类、分布地域、行业、借款企业、期限、计值货币种类的多元化等。充分有效的多元化需要银行有充分的资产运用权限。在指令式专业 专注

工作总结 述职报告 竞聘演讲稿尽在金融人网站 的监管、滞后于外部金融市场环境变化的监管下,银行通过多元化降低或化解风险的能力也就更弱。此外,金融市场的动态性,杠杆交易对风险的放大效应,往往使监管部门在金融工具的创新、银行对金融交易的利用上过度谨慎,这一方面直接抑制了银行利用交易控制、降低风险的能力；另一方面,通过对金融市场广度和深度的抑制间接限制了银行通过金融交易对风险的控制、降低能力。过度的监管还得不到银行的积极配合,银行会寻求规避监管的方法来对监管机构的管制做出反应,使现有的监管政策失效。作者：方刚 王慧心

第五篇：从言语行为的构成性规则看“法源条款”的缺失

提 要 任何法律法规的文本都是一种言语行为，任何言语行为都有一定的构成性规则。可惜，由于缺乏法律言语行为构成性规则的意识，常常造成一些法律法规出现原本大可避免的缺失。我国法律法规中“法源条款”的普遍缺失便是法律言语行为构成性规则意识淡薄的一个表现。“法源条款”不仅仅是一个立法的语言技术问题，更是一个能不能自觉地“依法立法”的问题。

关键词 依法立法 法典准则 法律规范 法源条款

任何法律法规的文本都是一种言语行为，任何言语行为都有一定的构成性规则。”’可惜，由于缺乏法律言语行为构成性规则的意识，常常造成一些法律法规出现原本大可避免的缺失。

(一)今天许多人回想起2003年发生在广州的“孙志刚案件”仍会记忆犹新：受聘于广州达奇服装有限公司的青年大学生孙志刚，一天晚上外出上网，因忘带身份证，亦无暂住证，便被警察当作“三无人员”强制收容，之后被打致死。应该说孙志刚被强制收容本身并非没有法律根据，其依据恰恰是国务院1982年5月发布的行政法规――《城市流浪乞讨人员收容遣送办法)。事后人们发现，国务院虽然有制定并颁布行政法规的权力，但却无权就限制公民人身自由方面立法，从而引起人们对这部行政法规本身合法性的质疑。

无独有偶，在1999年8月30日沈阳市人民政府发布的《沈阳市行人与机动车道路交通事故处理办法》中，人们也看到了类似“行人违章撞了白撞”的内容规定。这一规定理所当然地受到人们的严厉批评。因为，首先地方政府无权就交通事故的民事损害赔偿制定规则；其次这一规定也与民法通则相抵触。因此，它完全“是反人道的，是反正义的，是反人权的!”而面对这一于情不通、于理不合、于法无据的地方规章，人们不禁要问：地方政府怎么啦?这样的规章又是如何得以诞生的?

其实，上述问题不是偶然的。

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”这一战略目标的确立，近年来，我国的立法步伐可谓越迈越大，立法数量急剧增加。统计资料表明，自1979年至2004年6月，全国人大及其常委会共审议通过包括宪法在内的法律323件(现行有效212件)，有关法律问题的决定138件，法律解释10件；国务院制定了970件行政法规(现行有效650件)；有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规(现行有效7500多件)；民族自治地方制定480多件自治条例和单行条例。然而，与此同时，其所暴露出来的法律质量问题也愈来愈多，越来越引起人们的关注和担忧。如越级授权、越权立法、法律规范之间彼此互相抵触甚至矛盾、地区主义、部门主义乃至不良法律等等不一而足。

这当中固然有这样那样的缘故，但我们以为，立法者的法典意识不强、立法过程中没有严格遵循“法典准则”无疑是其根本原因之一。

(二)什么是“法典准则”?法典准则又可以称为渊源准则。胡范铸教授认为，在法律言语行为中“一切行为都要服从法典的规定。而法典的一切从概念出发，一切概念均需要加以定义，一切概念的定义均需要一定的程序方可确认；一个定义一旦被确认则非经同样的或者更严格的程序不得更改。一切定义在常识层面都可理解，一切定义彼此不能互相冲突，一旦发生冲突，解决冲突的程序是具体法服从根本法，一般法服从特别法。”“’

由此而言，法典准则至少具有以下特征：

第一，要“有法可依”。

第二，要“依法执法”。一切司法的行为都必须合乎法律的规定，“以法律为准绳”，做到于法有据，正所谓“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定不处罚”。如长期以来，对非法同居者只能诉诸道德谴责而无法给予法律制裁便是明证。

第三，要“依法立法”。任何立法行为都要根据上位法来制定下位法。这样，对同一社会关系进行调整时，便不会出现不同的法律规范常常有不同的规定，从而出现法律规定之间发生不一致甚至相互抵触的现象，即所谓的“法律尴尬”。

由此，在法律法规的文本结构上便产生了一个“法源条款”的问题。

(三)所谓“法源条款”指的是在一部法律法规的文本结构中，首先应该有这样一个条款，专门说明制定本法(本法规)的上位法依据。

不同的应用文体有着不同的形式规范与书写格式。作为应用文体之一的法律文本同样有自己独特的外部结构与体例。对此，作为“立法之法”的(中华人民共和国立法法)(以下简称《立法法》)虽无具体的明文规定，但其本身的形式规范同样可以视为所有法律文本的典范。由此可以发现，《立法法》的结构形式由标题、题注、目录、主文四部分组成，主文部分采取章、节、条、款、项的编排体例，而总则第一条则直接陈述了立法目的和立法依据――即目的条款与法源条款„„可见，法源条款是法律文本的要素之一，也是其与章程等其他应用文体相区别的一个外在形式标记。

这种“法源条款”在法律文本中通常有两种处理方式，一种是在“序言”里交待，如(中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法)就是如此；另一种(也是更常见的一种)是在“第一条”中陈述，如《立法法》等。

至于其语言表达方式则主要有两类三种：

第一类可称为“目的法源组合式”。其优点是既表明立法的合法性、又表明立法的合理性。规范的表达式有：

(1)“目的+法源”式，如：

①为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法和国务院组织法的有关规定，制定本条例。(《行政法规制定程序条例》)

(2)“法源+目的”式，如：

②根据(中华人民共和国宪法)规定，为保护公民的私有财产的继承权，制定本法。(《中华人民共和国继承法》)

第二类可称其为“法源单一式”，这种写法在程序法中较常见，其好处是既简洁明了地宣示了权由谁授、又揭显了法与法之间的“母子”关系。如

③为了便于《中华人民共和国中外合资经营企业法》的顺利实施，特制定本条例。(《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》)

④根据中华人民共和国著作权法第五十四条的规定，制定本实施条例。(《中华人民共和国著作权法实施条例》)

⑤根据中华人民共和国宪法第五十五条“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”和其他有关条款的规定，制定本法。(《中华人民共和国兵役法》)

(四)一种法律法规中“法源条款”的有无，不但是―种立法的语言技术问题，更是一种是否具有“依法立法”的自觉意识问题。

“法律效力首先指法律规范的合法性”。“法律如何创立，法律依据什么‘精神、原则、标准、规矩、程 序、要求’创立，所创立的法律是否是保护而非侵犯公民的权利、是否是增进而非损害社会的和谐，则是决定依法治国整个治国方略成败兴衰的首要因素。”

如果说“法典准则”是一切法律活动的行为准则，那么“法源条款”就是直接以法律条文的形式对“法典准则”的宣告与明示。

“法源条款”是识别法律规范合法性的标志。

法律规范的合法性来自于立法的合法性，而立法的合法性又首先取决于立法权的合法性。按照凯尔森的理论，所有法律规范都是根据另一个更高的法律规范制定的，即每一个法律规范的效力都是由另一个更高的法律规范授予的。这样由低到高，一直追溯到最高的法律规范，即宪法。据此，“中国现有的各种立法权都应该而且是必须由更高的法律规范所授予的，否则，本身并未获得正式授权的立法机关，怎么会有权立法?它们所立的法又怎么会有法律效力呢?”正因此，我们认为，法源条款并非可有可无，更非多余，而是法律规范的内在要求，也是衡量法律规范有无正当授权、从何授权以及法律规范是否合法的一把标尺。

“法源条款”还是法律规范类型、地位的识别码。

我国成文法呈现多层次的特点，除宪法外，还有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章和规范性文件等。可以说，不同的立法授权、立法依据决定不同的法律渊源，而不同的法律渊源则具有不同的法律等级，从而组成一个相对完备的法律体系，即“各种法律渊源之间是有位阶关系的，构成一个完整的规范秩序和体系。”不仅如此，不同的法律渊源又决定着其法律效力与适用范围的差异，“一种法的形式表示着一种法律效力，从法的形式上就可以直接判断出该法的效力以及与其他法的关系。”从这个意义上讲，法源条款实际上又是识别法律规范的类型、性质、地位乃至法律效力的外部形式记号。

(五)然而，我国现行法律法规中在“法源条款”问题上却存在的不少明显的缺失。

按照凯尔森的“基本规范”理论，任何法律规范的制定都有一个更高的法律规范的授予，而通过上述论述，我们实际上又进一步证明了，无论是从法律规范的内在要求还是外在形式规范来看，“法源条款”都是法律规范中不可或缺的一个有机组成部分，即任何法律规范都必须有法源条款的存在。然而，实际情景却不能不让人大失所望。

翻开我国现行的法律文件不难发现，其中“法源条款”缺位的现象则大量存在。通过对《中华人民共和国常用法典》(2005年)收录的法律文件的初步统计，其间由全国人大及其常委会发布的法律文件共有158件，当中未表明法源条款的多达97件，约占62．9％；而由国务院制定(包括由国务院发布)的行政法规约有173件，同样也有约103件法源条款缺位，高达67．9％。具体说来，我国现行法律规范中法源条款方面所存在的问题主要有：

(1)“章程式”：即在结构、体例、格式上与章程相类，既无目的条款也无法源条款。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》：

⑥第一条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。

第二条 县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

第三条 自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，同时依照宪法、民族区域自治区法和其他法律规定的权限行使自治权。

在“总则”的全部三个条文中既看不到由谁授权立法，也看不到为什么要立法。

(2)“目的包办式”：即只有目的条款而无法源条款，以立法目的替代法律来源。法源条款中的漏洞多数属于这种情况，如：

⑦为保障社会主义市场经济的健康发展，保护经济合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。(《中华人民共和国经济合同法》)

(3)“法源模糊式”：即有的法律规范中虽然也写有法源条款，但对法源的交待却含糊其辞，如：

⑧为了实施知识产权海关保护，促进对外经济贸易和科技文化交往，维护社会公共利益，根据中华人民共和国有关法律，制定本条例。(《中华人民共和国知识产权海关保护条例》)

从“有关法律”这一模糊表述中，人们根本无法得知该条例的制定权究竟由谁授予?更无法弄清该条例究竟是制定法还是程序法?是母法还是子法?

这种法源条款缺位或表述含糊的现象如若长期存在下去而得不到及时纠正，势必将损害法律本身的权威性，并带来其他不良的社会影响。

(六)“法源条款”缺失的具体原因是：

其一，法律言语行为的构成性准则意识淡薄。

人的意识决定着人的行为，同样，有怎样的法律意识便决定着有怎样的法律规范，“法律意识是决定人们对法的理解的思想基础，法律也反映在法律修辞运用中，决定着人们对法律精神实质的理解、对法律规范的正确看法和把握。”可见，法源条款在法律规范中的混乱现象――有时有、有时没有，有的具体、有的模糊――正是立法者对法典准则认识模糊的折射。换句话说，法源条款在立法者心目中仅仅是可有可无的摆设而已。

其二，立法技术水平不高。

正如有学者指出的那样，在我国立法中长期存在着一种“重实体、轻程序，重内容、轻形式和表达技术”的不良倾向，而我国现行法律规范在法源处理上所暴露出来的问题，不恰是立法者对立法技术不够重视的一个缩影、一个例证?

其三，立法随意性大。

“法源条款”的普遍缺席，也从一个侧面反映出我国立法活动中存在的不规范现象。尽管作为规范立法之法的《立法法》已于2000年正式颁布并实施，但实际情景仍不容乐观。据报道，截止到2005年6月底，我国现行行政法规中，规定了行政强制的法规共有72部，其中便有42部没有上位法律依据。而另外30部虽有法律依据，但有些规定也超出了法律所规定的行政强制范围。国务院暂且如此，各地方、各部门就更不用说了。由此给人的感觉似乎是立不立法以及什么时候立法完全取决于立法机关，都是立法机关自己说了算，立法的随意性由此可见一斑。

综上所述，我们不仅要依法执法、依法司法，而且更要依法立法。换句话说，“法典准则”不仅是执法、司法行为的构成性规则，更是立法行为中的构成性规则。而由这一构成性规则出发，法律法规的文本中就必须包括“法源条款”，而法律法规中的法源条款，在文本结构上又应该作为任何法律法规的首条。只有这样，才能切实保证法律规范的系统性、科学性、权威性与合法性。