第一篇：新环保法下IPO环保部分核查方式方法
新环保法下IPO环保部分核查方式方法 企业上市 发表于 2015-02-10 16:15 0
一、新环保法实施对企业的环保义务提出了更高的要求
最新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新环保法”）于2015年1月1日起正式施行。新环保法对原法进行了大量修订，严格了企业防治环境污染的责任，扩大了环保主管机构的权力范围并加大了对企业环保违法的惩治力度。主要变动如下：
（一）加强企业对于防治环境污染的主体责任
1.扩大了需要进行环境影响评价的项目范围：明确所有开发利用规划和对环境有影响的项目都需进行环境影响评价，否则不得组织实施或者开工建设。
2.要求企业建立环境保护责任制度并制订突发环境应急预案：排放污染物的企业，应当建立环境保护责任制度，明确单位责任人和相关责任人员的责任，并制定突发环境应急预案。
3.实行重点污染物排放总量控制制度：企业在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。
4.要求企业建立并强制公开排污信息：新环保法将原来企业自愿公开排污信息调整为强制公开排污信息，要求企业接受公众监督。
（二）扩大了环保主管部门的权力范围，加大对企业环保违法的惩治力度
1.环境主管部门可直接责令停业、关闭违法排污情节严重的企业；
2.环境主管部门可查封、扣押污染设施；
3.引入“按日计罚”制度，对违法排污的罚款力度加大，增加企业违法成本；
4.实施污染企业黑名单制度，将环境违法信息记入企业社会诚信档案；
5.对违法企业直接责任人员可处以行政拘留。
在新环保法实施后至今不到一个月，又有多部配套规定陆续出台，如《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》、《关于加强环境监管执法的通知》、《环境保护部门实施查封、扣押办法》、《突发环境事件调查处理办法》、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》等，对于新环保法规定的相关具体制度和处罚措施进行了细化和落实。2014年12月29日，国务院办公厅印发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》，拟将除重特大项目外的环评前置审批制度改为并联办理制度，相对弱化了环保主管部门的前置审批的权力。
综合近期相关法律法规的变动趋势，环境保护主管部门对于企业环保义务和责任的管理工作重点不断向事后监督和处罚转移。毋庸讳言的是，环保主管部门正在实施的是名退实进的监管策略，简化前期的审批程序，降低由于环保主管部门自身人力物力导致的核查不足的风险，对监管职能的履行向事中和事后监管转移，同时行政处罚的措施不断增多、处罚力度也在不断加大，使得企业违反环保义务和责任的成本将数倍放大，这将导致企业不得不调整之前对于环保义务的认知，必须不断的提升环保意识，依法履行环保义务。
二、关于上市环保核查政策的变动
2014年10月环保部发布了《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知》（以下简称“149号文”），指出“根据减少行政干预、市场主体负责原则，各级环保部门不应再对各类企业开展任何形式的环保核查，不得再为各类企业出具环保守法证明等任何形式的类似文件”。并且指出“自本通知发布之日起，我部停止受理及开展上市环保核查，我部已印发的关于上市环保核查的相关文件予以废止，其他文件中关于上市环保核查的要求不再执行”。再进一步指出“保荐机构和投资人可以依据政府、企业公开的环境信息以及第三方评估等信息，对上市企业环境表现进行评估”。
对于该等政策变动，中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）在2014年11月6日新闻发布会中解答：“环保合法合规性一直是证监会发行审核的要点之一，要求发行人如实披露与环保相关的信息，要求中介机构对发行人环保合规情况进行尽职调查等。环保部发布的《关于改革调整上市环保核查工作制度的通知（2014）》，明确将停止受理及开展上市环保核查工作。今后，我会将进一步强化关于环保的信息披露要求及中介机构核查责任。此外，发行申请文件不再要求提供环保部门出具的环保核查文件及证明文件。”
综合前述，我们可以很明确的看到监管部门释放的以下两个信号： 1、149号文对于环保主体的环保责任并没有减轻，只是更加常态化，由政府审批同意的机制，变为企业自行信息披露、由公众监督、由政府检查抽查的机制。将更重的主体责任放给了环保责任主体，而政府更加偏向于事后监督和处罚。
2、中国证监会对于环保核查的要求实际并没有发生变化，只是核查的责任由原来的环保部门转移至中介机构，实际上，中介机构的责任加重了，这就给中介机构在实务操作过程中提出一个新的技术难题——如何进行有效的环保核查。
第二部分目前中国证监会对于环保尽职调查的要求
一、中国证监会对于企业上市或者再融资的环保要求
根据《首次公开发行股份并上市管理办法》十一条、二十五条、四十条相关规定，《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》第十二条之规定，发行人报告期内应当经营合法合规，最近三十六个月未受到行政处罚且情节严重情形，募集资金投资项目符合环境保护相关规定。
《上市公司证券发行管理办法》第九条、第十条规定和《创业板上市公司证券发行管理暂行办法》第十条、第十一条规定，发行人不得存在违反环保相关法律、行政法规或规章，受到行政处罚且情节严重，或者受到刑事处罚、募集资金用途符合有关环境保护等法律和行政法规的规定。
《公开发行证券公司信息披露的编报规则第12号-法律意见书和律师工作报告》第二十四条规定，律师应在进行充分核查验证的基础上，对本次股票发行上市的下列（包括但不限于）事项明确发表结论性意见，所发表的结论性意见应包括是否合法合规、是否真实有效、是否存在纠纷或潜在风险。
《公开发行证券公司信息披露的编报规则第1号-招股说明书》第四十四条、六十六条规定：
1、发行人应根据重要性原则披露主营业务的具体情况；
2、存在高危险、重污染情况的，应披露安全生产及污染治理情况、因安全生产及环境保护原因受到处罚的情况、近三年相关费用成本支出及未来支出情况，说明是否符合国家关于安全生产和环境保护的要求。
《发行证券的公司信息披露内容与格式准则第27号——发行保荐书和发行保荐工作报告》第二十条规定，保荐机构应逐项说明本次证券发行是否符合《首次公开发行股票并上市管理办法》或者《上市公司证券发行管理办法》规定的发行条件，并载明得出每项结论的查证过程及事实依据。
综合前述相关法规及对发行主体、中介机构信息披露的要求，作为律师或保荐机构，需要就企业环保合规情况进行如下两方面核查并发表意见：
一、日常生产经营活动是否符合环保要求，以及是否受到严重处罚；
二、投资项目是否符合相关环保政策法规，包括但不限于募集资金投资项目。
二、中介机构发表意见的前提和口径
作为中介机构，职能所致需要对于企业环保义务的履行情况进行兜底性核查并发表结论性意见；但是专业所限导致其不可能就涉及众多专业数据和知识的企业环保履行情况进行全面的、无遗漏的核查，这种悖论导致中介机构在目前没有环保主管部门作为依靠的情况下，需要正视环保核查的难度，在尽职履行调查义务的同时，就发表意见的尺度进行谨慎考虑，以免导致不必要的风险。
（一）环保核查的不可穷尽性
1、对于日常经营的合规性核查
鉴于环保检测的即时性和不可回溯性，因此对于企业日常环保行为及污染物排放的合法合规性，作为中介机构，包括原来出具环保核查意见的环保主管部门，实际能够发表意见的范围也只是针对核查时点当时的数据和内容，并不能完全覆盖所有报告期。
2、对于行政处罚的调查
对于行政处罚，除了对企业提供的罚没支出相关凭证及内容进行复核之外，政府部门的处罚文件是唯一的可参考和复核依据。在目前及可预见的日后政府部门将不提供任何访谈和经营合规证明的情况下，作为中介机构实际上无法穷尽掌握所有的处罚事项，只能通过外围核查手段进行反向验证。
（二）中介发表意见的尺度把握
正如对部分农业企业，尤其是海产品养殖企业来讲，会计师无法进行准确有效的存货盘点，只能通过抽样发表审慎意见（当然，獐子岛这样的因北黄海冷水团影响导致几年底播存货突然消失的情况不算在内）一样，在律师和保荐机构执业过程中，也存在没法穷尽证明合法合规的事项，对此，中介机构需尽量采用复合的手段履行核查义务，多方验证企业信息披露的真实性和准确性，在保证尽职尽责的前提下，谨慎把握发表意见的尺度，做力所能及的承诺，发表的每项意见力求有依有据。
第三部分中介机构环保尽职调查的目的和方法
（一）对于重污染行业
对于重污染行业，环保问题一直是中国证监会关注的重点之一，尤其是涉及到公众事件或者重大行政处罚事项。对于该等企业，中介机构的核查义务较重，发表意见的相对风险较大。笔者认为，中介机构可以通过对于行业内企业及企业自身的业务流程和业务模式的掌握判断污染物排放的基本状态和可能性，然后通过各方面的辅助核查和外围验证，对企业提供的基本信息进行验证和核查，以支撑发表的结论意见。鉴于目前各地新环保法的实施条例或细则尚未颁布，笔者认为，原国家环境保护部门采用的环保核查方式和范围实际可以作为中介机构进行环保核查的有效借鉴，考虑到实操性，可以入手的核查方式主要有如下几方面：
1、建设项目和募集资金投资项目的环保合规性
核查目的：对于报告期内建设项目及募集资金投资项目的审批程序合规性进行验证核查方法：（1）通过现场调查、核对报告期内合并报表范围内的企业审计报告，对相关期间的在建工程及改扩建项目进行统计，确认已完成项目、在建项目和拟建项目的范围；（2）核查前述项目是否符合环保政策的要求；（3）对前述项目进行逐项核查，区分不同阶段项目核查应当取得的相关环评批复、环评验收及“三同时”验收等批复文件；（4）对于未完工、尚未取得相关主管部门的验收文件的项目，须进一步核查环评批复文件中的环保要求的执行情况，若不符合相关要求，提醒企业进行整改。
2、主要污染物总量控制
核查目的：确认企业是否属于污染物减排对象，建设项目污染物排放是否超过总控目标核查方法：（1）通过向当地环保局进行电话咨询或现场访谈的方式确认企业是否需要办理前述手续，是否属于污染物减排对象，是否取得主管部门下达的污染物排放总量指标；（2）对于“十二五规划”期间重点关注的四项实施排放总量控制的污染物，以及参照《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》进行总量控制的污染物进行重点核查，该等核查可以依据环保部门的批复文件确认合规性，也可以通过第三方有资质的环境监测机构的监测结果来完成；（3）排污权交易是否符合相关法律法规的规定，“可替代总量指标”来源是否符合规定。
3、排污申报登记和排污许可证
核查目的：根据相关法律法规的规定，排污企业应当向主管机构依法进行排污申报登记并领取排污许可证，达到排污许可证的要求，并按规定交纳排污费。
核查方法：（1）通过对环保资质证照及企业向当地环境保护部门提交的排污申请登记情况，判断企业是否需要进行排污，以及排污费交纳的基本情况；（2）通过向当地环保局进行电话咨询或现场访谈的方式确认企业是否需要办理前述手续；（3）查阅公司提交给当地环保部门最近36个月的排污申报登记中的污染物排放情况与排污许可证中规定的污染物排放许可情况，以及企业自有检测数据的匹配性；（4）核对企业对于排污费的缴费收据，以及在财务凭证中体现的相关数据的吻合性。
4、污染物排放是否合规及是否有处罚、纠纷及重大事故
核查目的：企业日常经营的污染物排放是否超过相关主管部门规定的排放标准，并核查相关处罚、纠纷、事故情况
核查方法：鉴于环境保护及污染物排放的日常过程实际是不可回溯的，包括原来的环保核查在内，任何机构都无法为期间内的数据进行完整的承诺，因此只能根据业务流程和模式的掌握判断污染物排放的基本状态，然后通过其他方面的辅助核查，对企业提供的基本信息进行验证：（1）收集地方环保检测部门的环保抽查报告（若有），以反向证明日常经营无处罚；（2）对生产场所周边进行勘察，看是否有其他相关的排污通道或者排污导致的其他污染情形；（3）对生产场所周边的相关企业、居民进行访谈，对于企业是否存在环保事故、环保纠纷、日常排放情况、是否对周边居民生活造成影响、以及是否存在处罚等进行细致走访，并就相关走访结论与企业提供的信息进行复核和验证；（4）对于主管部门的处罚以及环保纠纷情况，鉴于目前大多数地方环保部门已经不接受访谈并拒绝提供合规证明文件，那么对于是否存在处罚的情形，除了核对公司提供的数据外，就没有其他准确的复核通道，目前也只能根据各地环保部门在地方政府网站上披露的处罚文件及通报信息进行查询、比较。对于环境污染导致的侵权纠纷及其他纠纷情况，建议走访企业经营地、排污地的法院、仲裁机构或主管部门访谈，或至相关搜索引擎或信息披露网站查询相关信息。（5）对于目前新颁布的《环境保护部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》等法律法规中规定的需要受到相应行政处罚的具体违规情形进行逐项判断，从侧面论证企业遭受环保处罚的可能性，对于涉及具体监测数据的条款，若不能确定，可以参考环保部门公布的监测信息、或第三方环保检测机构出具的报告，或者环保部门的抽检报告等作为依据。
5、工业固体废物处置和危险废物
核查目的：工业固体废物和危险废物是否按照相关法规要求进行登记申报，是否进行无害化处理
核查方法：（1）核查工业固体废物和危险废物是否已经完成申报、登记并收集相关资料；（2）对于自行贮存、运输、处置或再利用工业固体废物和危险废物的企业，需通过现场调查和走访的方式核查其贮存、运输、处置或再利用设施是否符合相关规定的要求并是否取得相关资质；（3）对于产生固体废物尤其是危险废物但不具备自行处置能力的企业，须核查接受废物的企业的相关资质文件，并收集废物处置的相关合同等，确定企业已经履行废物处置的相关义务。
6、生产环节中的禁止性或重点防控物质情况
核查目的：核查企业生产环节是否有禁止使用或者重点防控的物质
核查方法：（1）了解企业实际业务流程，并熟悉全部原料、辅料、产品、副产品以及产品生产工艺、设施等，结合相关法律法规判断是否存在违反现行法规或政策要求的物质或须淘汰的工艺、装置，以及是否存在重点防控的重金属污染物或者辐射性物质，如铅、汞、镉、铬及其他放射性物质等。（2）对于企业日常生产经营中实际会用到的前述相关产品，建议在条件允许的情况下，向相关供应商、客户发送询证函，有针对性的进行验证；（3）对于特殊重点污染行业或污染企业，或凭借前述了解无法实现专业判断，可以聘请或者访谈行业权威专家进行论证，是否存在前述物质或工艺、装置，作为判断和发表意见的依据；（4）若经调查，确实存在相关物质，则需根据相关法律法规的要求进一步查验是否已经建立污染物在线监测制度，是否完成每日申报等程序。对于拟报废或淘汰的工艺、装置，建议企业在尽量不影响生产经营的前提下尽快更新工艺、装置，以符合法律法规的要求。
7、环保设施运转情况
核查目的：确认环保设施真实、有效运转
核查方法：（1）现场查验环保设施、减排设施的运转是否正常，掌握环保设施的流程、最终产品及所需辅助材料，对于需要安装在线检测设备的企业是否安装相关设备并保留检测数据进行查验；（2）核查报告期内的环保设施的运行、维修记录以及工人换班或工时记录，查验环保设施的用电量，企业污水处理所用原材料的购置成本及费用支出等资料，进行合理推测和配比比较，通过各种辅助手段判断环保设施是否真实运转；（3）通过前述调查，与企业提供的对于环保设施的运转说明进行核比，也可以通过与企业实际投入的环保费用进行配比和验证；（4）对于环保设施的实际处理能力等非中介机构专业范围事项，可以查询环保主管部门的抽查记录报告或者聘请专业的有资质的社会化环境监测机构进行监测。
8、对于企业环境保护的内控机制及对新环保法要求的落实情况
核查目的：协助企业健全环保内控机制，并落实新环保法要求的信息披露及应急预案等管理措施
核查方法：（1）查阅企业组织架构及内控制度文件，建议配备人力物力进行环境保护申报、检查及设施维护等，协助企业建立健全环保内控制度，尤其是新环保法要求的应急预案制度、信息披露制度及责任制度，并有效落实环保内控措施；（2）对于环保内控较为薄弱的企业，建议引入第三方评级或者评价机构，协助建立符合环境管理体系的内部管理体系；（3）对于新环保法要求的信息披露，尤其是属于每年度国家重点监控企业名单中的企业，是否按照要求定期披露相关监测数据进行核查，并对环保机构信息披露网站披露的监测结果进行检索，确认是否合格。
9、对于之前环保核查整改要求的落实情况
尽管目前环保主管部门不再受理新的环保核查请求，但对于之前已经完成核查或者处在整改期间的企业，相关主管部门的核查意见可以供中介机构参考，并针对具体问题调查整改和完善情况。
（二）对于非重污染行业企业
对于非重污染行业企业，企业本身的环保风险和义务均较少，中介机构的核查压力较小，且发表意见的风险较小，建议中介机构从掌握企业生产工艺流程入手，在对行业和企业的基本业务模式及排污情况进行综合判断后，也按照前述九个层面对于企业涉及的基本环保义务履行情况进行相应核查，并根据核查结论发表意见。当然，核查的力度和范围较前述重污染企业可以相对宽松和简单些，但也须尽量寻找多种指标进行复合和多维度论证。
第二篇：环保宣传栏内容(“新环保法”解读)
“新环保法”解读
新环保法《环境保护法》2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议正式通过，并于2015年1月1日实施，其被告称为“史上最严格环保法”。本次修改明确了新世纪环境保护工作的指导思想，加强政府责任和责任监督，街接和规范相关法律制度，以推进环境保护法及其相关法律的实施。该法总则中进一步强化环境保护的战略地位，增加规定保护环境是国家的基本国策，并明确环境保护坚持“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”
第三篇：新环保法宣贯及环保“扫雷”行动工作总结
新环保法宣贯及环保“扫雷”行动工作总结
按照油田公司和监督部《关于开展新环保法宣贯及环保“扫雷”行动的通知》要求，开展削减环保隐患、排除环保污染“雷区”、避免触及政策法规“红线”的专项行动，第五监督站高度重视，认真组织，及时成立领导小组，结合监督工作实际，认真开展新《环境保护法》宣贯及环保“扫雷”行动，督促相关单位及时整改存在的问题。
一、精心部署，周密安排，制定切实可行的活动方案，广泛宣传动员，扎实开展新《环境保护法》和集团公司《环境保护禁令》的培训学习和解读宣贯工作，通过多种形式组织监督人员认真学习，并发挥监督人员的宣传导向作用，利用生产例会和监督检查的时间，开展宣传工作，督促生产单位及岗位员工知法、守法、懂法，树立“环保优先”理念，提升环保意识。
二、开展环保监督知识竞赛活动。组织监督人员开展新《环境保护法》及相关法规、标准、制度等环保监督知识答题竞赛活，共计下发宣传材料150余份，安全经验分享活动3次，参加人数45人次。
三、加强排查，督促整改，按照公司和监督部环保“扫雷”行动相关要求和检查内容，在日常监督检查工作中，严格落实监督职责，开展生产现场“三废”处置情况排查，加大对“三废”不规范管理、环保隐患长期不治理等违法违规现象的查处力度，跟踪督促相关单位加快问题整改落实，消减环保风险。一是对拉油井点含油污水、措施作业后的废液及生活污水处置进行了排查，严厉查处污水乱排现象；二是对井站周围生活垃圾、工业垃圾，修井作业后产生的污油泥、垃圾进行排查，督促相关单位及时进行清理，合理处置；三是对新建井场泥浆池固化处理、标准化井场治理情况井行排查，督促相关部门制定计划，加快治理进度。
四、结合环保、防洪防汛、冬季安全生产三项专项检查，进一步加大环保“扫雷”行动监督检查力度，督促相关单位及时整改问题，共计检查站点782个，查出隐患（问题）514个，下发整改单120份，停工令14份，罚款单35份。
第四篇：基层环保工作人员对新环保法适用的思考
基层环保工作人员对新环境保护法适用的思考
从修正到修订，历经四次审议，号称史上最严厉的《环境保护法》，将于2015年1月1日起施行，总的来说，新的环保法有太多的亮点，不管是建立公共检测预警机制、还是划定生态保护红线、完善公益制度，但是对于基层环保工作人员来说，考虑的更多的是法律适用的便捷性和可操作性，所以笔者从这方面对新环保法在法律生效后适用提一些浅显的看法。
首先是 “按日计罚”的制度，即对持续性的违法排污进行按日、连续的罚款。这意味着，非法偷排、超标排放等行为，违反的时间越久，罚款越多，同时授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。这个规定极大的纠正 “违法成本低，守法成本高”的悖论，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。但是新法对于如何适用这一规定只给了“依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”的原则性规定，亟需出台配套的法律法规作出明确的切合一线执法需要的具有可操作性的规定，否则将沦为一纸空文。
其次是“行政拘留”制度，新环保法作为一部行政法律，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将适用行政拘留手段，这在提升环境执法刚性，严厉打击环境违法行为的同时，对于新法规定的四项适用行政拘留的行为的范围上也存在一定的疑虑：一是“建设
1项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的适用行政拘留，但是对于当事人未经审批擅自建设直接投产的行为是否适用行政拘留呢，在基层执法实践中，这类直接投产的情况相对来说更多，特别是在目前基层执法人员配置落后于经济发展速度人手严重不足的状况下，如果对于此类直接投产的行为不适用行政拘留的话就违背了过罚相当的原则，因为直接投产对环境造成的危害远远大于未批擅自建设的行为，而且也会造成“鼓励未批擅自建设者抓紧投产”的怪象。二是违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的适用行政拘留，目前的实际情况是排污许可证的持证率比较低，造成这一现象的原因有很多，有主观上的比如处理设施不到位等，也有客观上老企业不符合目前产业政策、先有企业后有住户防护距离不够等，对于前一种情况予以行政距离是没有问题的，但是对于由于客观上、非企业自身原因造成的无证情形是否也要移送行政距离呢？另外对于证件到期未及时换证，以及有证但是排放种类不符等是否也可适用此条规定呢？三是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的适用行政拘留。在实践中，因不正常运行防治污染设施被行政处罚的案件比例最大，如果根据此条规定不区分具体情况一刀切全部移送行政拘留的话是一种不负责任也是不符合实际情况，应当结合主观故意、行为、危害后果等实际情况综合考虑区别对待。另外目前的在线监测系统运维单位和安装单位是分开的，如果出现篡改、伪造监测数据。四是生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的适用行政拘留，这里所指农药如何确定，是有明确的目录还是有其他的确定依据来认定。
再次是“连带责任”制度，对有弄虚作假行为的环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当承担连带责任。在执法实践中，我们经常会发现企业环评文件与企业实际建设情况脱节的情况，比如环评漏项、工艺失实等等，有时甚至出现弄虚作假的情况，这和对环评等中介机构监管不到位有关系，但更重要的是在责任承担上无压力，新环保法这此出台连带责任的规定将有力扭转这一现象，从根本上督促中介机构客观公正全面的作出评价。但是对于如何界定中介机构“负有责任”，需要制定相关配套规定，既要加强对中介机构规范经营的监管力度，又要防止责任扩大化，保护中介市场的合法运营。
最后是“公益诉讼”制度，新环保法扩大了环境公益诉讼的主体，凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。这填补了法律的空白，将民间力量有序地纳入环境管理体制中，但是有诉权并不一定会胜诉，特别是因果关系的鉴定更难，环境污染常是多因共促一果，即便是可以确定何种原因行为，但是对各种原因力在损害结果中的比例就很难确定，要实现对应因果关系的归责就更难了。而且目前对环境污染损失鉴定机构、鉴定方法、赔偿计算方式等涉及损失赔偿的配套规定也还在制定过程中，公益诉讼之路要
真正顺畅起来还有很长一段路要走，更何况公益诉讼立法本身还有诸多细节问题需要完善。比如，环保组织的诉讼资格是否可以超出其登记机关所管辖区域外进行诉讼；环保组织是否可以代表疏于管理的集体所有主体对污染者提起诉讼，诉讼所获得的赔偿金应由谁接受、管理等等。
对于从事一线执法的工作人员来讲，法律的权威的树立，关键在于实施的效果，如何确保新法在制定后不停留于纸面上，需要一系列配套细则，才能让法律更具有操作性，然后才能做到有法必依、执法必严。我们坚信随着新环保法的出台和实施，以及相关配套规定的相继出台，我们的环保事业肯定会跟上一个台阶。当然了立法不是解决问题的仙丹，寄托于通过一部法律来实现环境问题的根本性解决不太现实。环境污染问题在许多时候其并非法律问题，更多的是经济问题、制度问题。如果不能从根本上挖掘出导致污染的背后真实源头，包括纯粹追求GDP的政绩观、利用创新服务权利交易等，我们的环境保护将成为一句空话，我们的美丽中国也将成为一座空中楼阁。
第五篇：浅析新环保法下建设项目环境监管的新变化
浅析新环保法下建设项目环境监管的新变化
作者：江苏金易律师事务所 吴晓宇律师
内容提要：新《环境保护法》实施后，建设项目的环境监管发生了新的变化，新《环境保护法》修改了环境影响评价补办手续的条款，常见的建设项目“未批先建”和“批建不符”处理方法已不同，环保部门对该类违法行为的处理，适用法律不同，执法尺度不一，处理结果各异。本文梳理了建设项目的常见环境违法行为，结合司法解释、执法解释、立法解释的沿革，进一步明晰建设项目环境违法行为查处的法律适用。
关键词：建设项目
环境管理
法律责任环境保护法
前言
建设项目是企业生存发展的基础，对建设项目的环境管理也是各级环保部门的核心工作之一。在新《环境保护法》实施前，对建设项目环境监管的架构允许企业补办环境影响评价审批手续，只有不在期限内补办，才承担相应法律责任。建设单位往往更注重于建设项目前期的可研、资金落实、开工建设等等问题，而忽视建设项目的产业政策和环境影响，建设项目违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的情形屡见不鲜。建设项目建设过程中或建成后，由于环境保护设施或措施没有落实，项目运行易产生环境污染，引发群体性事件，企业受到处罚后损失巨大。
建设项目涉及环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度，受新《环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）、国务院《建设项目环境保护管理条例》及地方性法规的调整，国务院法制部门和环保部（原总局）也有相关法律解释规定。为严惩建设项目中的环境违法行为，督促建设单位遵守建设项目环境保护法律制度，避免项目建设过程中的环境法律风险，使建设项目能依法顺利实施，取得经济效益和社会效益，本文具体分析建设项目的环境法律责任。
一、建设项目违反环境影响评价法律制度的情形
企业建设项目的时候，新《环境保护法》实施前可以允许其补办环境影响评价审批手续，加上国家进行行政许可改革，取消环境影响评价前置审批，下放环境影响评价审批权，企业在项目建设和运营中，违反环境影响评价法律制度的主要有“未批先建”、“批建不符”和批准超五年未重新审核三种情形，实务中企业受“先上车、后买票”思想的影响，发生前两种情形居多。
（一）、建设项目“未批先建”
《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：未报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表，擅自开工建设，第25条表述为：建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表未经批准，擅自开工建设；《环评法》第31条表述为：未依法报批建设项目环境影响评价文件及建设项目环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设；新《环境保护法》第61条表述为：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设；《江苏省太湖水污染防治条例》第56条表述为：建设单位无建设项目环境影响评价文件审批文件，擅自建设的。
从上述法律法规的规定来看，所谓的“未批”包括：未（依法）报批，未经批准，未依法提交，无审批文件的情形，重点在于环境影响评价文件需要审批批准。依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，《建设项目环境保护管理条例》第24、25条为《环评法》第31条吸收，不再单独适用；《环评法》第31条的责令限期补办手续不再适用，而是适用新《环境保护法》第61条，直接责令停止建设，处以罚款，选择责令恢复原状。依据《江苏省太湖水污染防治条例》第56条规定，判断有无环境影响评价文件审批文件，可以单独适用。罚款额度在五万到二十万之间为宜。1999年5月17日，原国家环境保护总局关于建设项目环境影响报告书(表)“未经批准”认定问题的解释（环发[1999]118号），其中“未经批准”包括两种情况：一是建设单位已报送，但环保部门尚未作出是否同意的审批决定；二是环保部门已作出不同意的审批决定。
（二）建设项目“批建不符”
《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表，擅自开工建设；《环评法》第24、31条表述为：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，未重新报批环境影响评价文件，擅自开工建设。上述条款建立在环境影响评价文件业已经过批准。
依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，对于建设项目“批建不符”《建设项目环境保护管理条例》第24为《环评法》第24、31条吸收，不再单独适用。新《环境保护法》没有对“批建不符”作出规定，对于“批建不符”，还是应当按照《环评法》第24、31条规定，责令停止建设，限期补办手续。何谓“重大变化”或“重大变动”，实践中很难把握，立法的目的是把建设项目是否对环境影响发生变化以及防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动作为判别依据，如果“批建不符”使建设项目出现超标排放、超核准总量排放、污染物发生变化、依据的环境标准变化、编制环境影响评价文件的规范、依据变化等等情形，建设单位应当在项目开工建设前重新报批环境影响评价文件。建设单位发现建设项目与环境影响评价文件不符的，不管是否涉及重大变化或变动，均应当主动启动重新环境影响评价或者环境影响后评价，依据评价结果，采用新的环境保护措施，防止环境污染和生态破坏，避免环境法律责任风险。
（三）、建设项目环境影响评价文件批准超五年未重新审核 《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：建设项目环境影响评价报告书、报告表或者登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其环境影响评价报告书、报告表或者登记表未报原审批机关重新审核；《环评法》第24、31条表述为：建设项目环境影响评价文件自批准之日起超过5年，方决定该项目开工建设的，未报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的；建设项目环境影响评价文件未经原审批部门重新审核同意，擅自开工建设的。重新审核的结果有三，其一，变化不大的审核同意，对原环境影响评价文件重新肯定和确认法律效力；其
二、对禁止实施的建设项目予以否定，不再建设；其三，变化较大，原环境影响评价文件无法说明环境影响的，重新进行环境影响评价。
依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，对于建设项目环境影响评价文件批准超五年未重新审核，《建设项目环境保护管理条例》第24、25条为《环评法》第24、31条吸收，不再单独适用。依据《环评法》第31条，对于未报请重新审核环境影响评价文件的，在责令停止建设时，还应当责令限期补办手续；对于建设项目环境影响评价文件未经原审批部门重新审核同意的，直接责令停止建设，处罚款，不需要再责令限期补办手续。至于《建设项目环境保护管理条例》第25条规定的责令限期恢复原状，可以理解成新《环境保护法》第61条关于建设项目“未批先建”的规定。
二、建设项目违反环保“三同时”法律制度的情形
环保“三同时”法律制度要求建设项目配套建设的环境保护设施与主体工程要同时设计、同时施工、同时建成并投入使用，包括同时投入试生产。建设项目建成后，常出现试生产时环境保护配套设施未同时建成并投入使用；超期试生产建设项目环境保护设施未申请验收；环境保护设施未建成、未经验收或验收不合格三种情形，建设单位注重的是获得环境影响评价审批文件，进行项目建设，不重视建设项目环境保护设施的配套建设和环保“三同时”验收，实务中后两者居多，环保“三同时”法律制度的相关规定，主要受《建设项目环境保护管理条例》的调整。
（一）、建设项目配套建设的环境保护设施试生产时未与主体工程同时投入试运行。《建设项目环境保护管理条例》第18条要求，建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行；第26条规定，未同时投入试运行的，将被责令限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可处罚款。
（二）、建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收。《建设项目环境保护管理条例》第20条要求，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向环保部门申请该建设项目环境保护设施竣工验收；第27条规定，超过3个月未申请的，责令限期办理竣工验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可处罚款。
上述两点是建立在建设单位有环境影响评价审批文件的基础上，根据建设项目环保竣工验收的相关管理规定，试生产3个月的期限，以环保部门检查书面同意为准。1999年4月12日原国家环境保护总局关于建设项目环保设施验收等问题的复函（环发[1999]95号）解释，对于确因设备调试达不到正常生产工况或设计规模75％以上的，可在建设项目达到正常生产工况后再进行验收监测和竣工验收。该解释致使大量建设项目没有竣工验收，拖过一段时间后，又不具备其他验收条件。
（三）、建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格。建设单位违反《建设项目环境保护管理条例》第16条、第20条第1款、第21条、第23条的规定，依据第28条规定，建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程投入生产和使用的，由有权的环保部门责令停止生产和使用，可处罚款。《江苏省太湖水污染防治条例》第17条规定了防治水污染的设施的“三同时”和竣工验收，第56条规定了相应罚则。条例28条历来是执行争议最多的，首先，环境保护设施的范围界定。按照《建设项目环境保护管理条例》的立法本意，根据环境影响评价文件及其审批文件所确定的各项环境保护措施，通过“三同时”建设施工，具体落实到环境保护设施上，主要包括防治环境污染和生态破坏的设施。防治环境污染的设施一般为污染治理的工程、设备、装置，环境监测手段，也包括与生产需要兼用的设施；防止生态破坏的设施一般为保护各种自然资源和生态环境而建设，因此对环境保护设施要全面理解。其次，何种情形下需要配套环境保护设施。建设项目的环境影响评价文件和审批文件中均已明确需要配套的环境保护设施，对此各方无异议。现实中，建设单位没有对建设项目进行环境影响评价，没有配套环境保护设施，或者配套不完整，更不用说申请验收配套设施了，主体工程就已经投入了生产或使用。显然，建设单位事实上同时违反了环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度，环保部（原总局）对未报批建设项目环境影响评价文件，且已经建成并投入生产的建设项目的违法行为的处理，曾作出多份法律解释：
1、关于建设项目环保设施验收等问题的复函（环发[1999]95号）；
2、关于执行《建设项目环境保护管理条例》处罚规定的复函（环发[1999]249号）；
3、关于建设单位无视环保部门审批要求擅自建设或经营产生污染的项目法规适用的复函（环函[2001]252号）；
4、关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函（环函[2003]174号），要求原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第28条处理。在建设单位未报批建设项目环境影响评价文件，无法通过环境影响评价文件明确知晓需要配套何种环境保护设施的情况下，广东省佛山市中级人民法院（2006）佛中法行终字第85号行政判决书给予了判决界定，除环境影响评价文件要求外，下列四种情形也可以判定建设单位需要配套环境保护设施：（1）、根据原国家环保总局《关于＜明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示＞的复函》（环办[2006]27号）的精神，在《建设项目环境影响评价管理名录》范围内（包括省环保部门根据名录规定的原则确定需要报批环评文件的规范性文件和地方性名录）的建设项目，需要配套环境保护设施；（2）、污染物排放超过国家或者地方环境保护标准的，需要配套环境保护设施；（3）、重点污染物排放超过总量控制指标的，需要配套环境保护设施；（4）、建设项目投产后，对环境造成的实际影响不能满足当地环境功能区划要求的，需要配套环境保护设施。
三、建设项目环境违法行为竞合的法律适用
在环境监管实务中，建设单位未报批环境影响评价文件，且建设项目主体工程已经建成并投入生产，这种情形比较普遍。不配套环境保护设施，容易对环境造成严重污染，导致环境污染事故和群体性事件频发。但也有一些建设项目，如某些特殊的房地产项目，未对环境造成严重污染，违法后果较轻，对此是否适用条例28条，就有了不同声音，国务院法制办公室《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十八条适用问题的请示》的复函（国法秘函[2004]17号)；《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十四条法律适用问题的请示》的答复(国法秘函[2004]302号)，对该问题有不同理解，作出不同的法律解释。这段时间全国各级环保部门面临几大难题，一是行政诉讼败诉率提高；二是对严重污染环境的违法行为只能要求建设单位补办手续，没有制止污染的有效手段；三是对于建成的建设项目，责令停止建设已无意义，没有责令停止污染的实用方法。
对于一个环境违法行为同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的情形，出现了建设项目环境违法行为竞合，由于国务院法制办公室和环保部（原总局）的法律解释不统一，各地法院的司法判决也不尽相同，建设项目的环境违法行为没有得到有效遏制，严重污染环境的违法现象十分普遍和突出。2007年3月21日，全国人大常委会法制工作委员会作出《关于项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号），要求对同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的违法行为，应当分别按照《环境影响评价法》第31条和《建设项目环境保护管理条例》第28条予以处罚，做到“同时处罚、分别处罚、相应处罚”。另，依据环境保护部环函（2008）190号复函，环保部门对报送补办手续的建设项目环评文件，可以依法作出同意或者不同意的批复，未经批准的，还是可以处罚。
四、对建设项目环境违法行为的处理
对同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的建设项目环境违法行为的处理，环保部门应当充分运用法律赋予的自由裁量权，分别认定违反环境影响评价法律制度和违反“三同时”法律制度的违法行为，同时按照不同的要求制作证据。我们认为对建设项目的环境违法行为最好分别立案、分别调查取证、分别作出行政处罚，除了罚款外，同时存在责令“停止建设”、“恢复原状”和责令“停止生产或使用”等行政命令的内容，建设单位没有执行到位的，环保部门应当及时申请法院强制执行。
《无锡市水环境保护条例》第六十条规定“环境保护主管部门依法责令环境违法人停止实施违法行为，而行为人仍继续实施的，可以申请人民法院采取强制措施。”当地法院以此规定创设了环保禁令，有利于及时阻止环境违法行为，防止环境损失的不断扩大，各地有创新实践的，可以充分使用。
五、小结：
综上所述，环保部门应当对未报批环境影响评价文件，且已经建成并投入生产的情形，视为同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度这两种独立的违法行为，应当分别立案，分别收集执法证据，分别叙述违法事实，分别制作处罚决定书，分别申请法院强制执行。通过惩处建设项目环境违法行为，严格控制建设项目违法行为对环境产生的实际影响，以免造成新的环境污染和生态破坏。
参考书目
1、《中华人民共和国环境影响评价法》释义及使用指南2002 中国民主法制出版社
2、《建设项目环境保护管理条例》释义1999 中国法制出版社
3、《环境保护法律法规政策标准汇编》 2015
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